En esta sección se determinan posibles elementos de un marco jurídico nacional general sobre plaguicidas y productos químicos. Se analizan los fundamentos básicos y los elementos esenciales que podrían incluirse en esas leyes. La finalidad es ayudar a los países a determinar el contexto jurídico en el que puedan cumplirse las obligaciones del Convenio de Rotterdam, así como destacar los elementos de su marco jurídico nacional que serán importantes para lograr una plena y eficaz aplicación. En esta sección se presentan también notas resumidas sobre cómo pueden vincularse los instrumentos descritos en la Parte II de esta guía a este marco jurídico nacional.
Un punto de partida esencial al examinar las leyes nacionales sobre productos químicos y plaguicidas es el hecho de que los distintos países tienen sistemas, tradiciones y planteamientos jurídicos distintos. Es éste uno de los principales motivos de que numerosos tratados se abstengan de especificar cómo deben cumplirse determinadas obligaciones a nivel nacional. La elaboración o mejora de las leyes nacionales tiene que producirse en el marco de estas tradiciones y planteamientos, tal como determine cada país para sí mismo.
Esta guía se ha concebido de manera que pueda adaptarse a cualquier régimen jurídico y marco institucional. No propone un "modelo" específico de ley o planteamiento, ni sería apropiado que lo hiciera, ya que cada país tiene que establecer el sistema que mejor se ajuste a sus tradiciones sociales, políticas, culturales y jurídicas.
En su lugar, el análisis se centra en los posibles elementos básicos de un marco jurídico eficaz a nivel nacional para aplicar el Convenio de Rotterdam. A los efectos de este texto, la referencia a "leyes nacionales" o "marcos jurídicos a nivel nacional" puede englobar la legislación, las normas u otros tipos de instrumentos jurídicamente vinculantes, así como las instituciones establecidas para promover la aplicación y el cumplimiento de esos instrumentos.
En esta sección se examinan los fundamentos básicos de las leyes nacionales eficaces en materia de gestión de los productos químicos. La parte C que viene a continuación se centra más específicamente en los posibles elementos de esas leyes. A fin de fomentar el debate a nivel nacional, se plantean una serie de preguntas y se formulan recomendaciones sobre cómo pueden mejorarse estas leyes para respaldar la aplicación del Convenio de Rotterdam.
Como se ha indicado antes, la elaboración de leyes de aplicación del Convenio de Rotterdam tiene que adaptarse a las circunstancias nacionales. Cada país debe trabajar en el contexto de su propio marco y tradiciones jurídicos básicos, así como de sus condiciones sociales, políticas y ambientales, y adaptar la orientación propuesta en la presente guía a ese contexto.
Muchos países disponen ya de un marco jurídico e institucional básico para abordar la gestión de los productos químicos. El Convenio de Rotterdam, centrado en asuntos referentes a los productos químicos y los plaguicidas, puede encajar perfectamente en este marco, junto con los demás instrumentos reseñados en la Parte II de esta guía.
El grado de elaboración de estos marcos jurídicos varía entre los países. Además, mientras que muchos países cuentan con estructuras jurídicas cuya finalidad es hacer frente a los riesgos derivados de los plaguicidas, existen menos estructuras para afrontar los riesgos de los productos químicos industriales. Por añadidura, con respecto a los plaguicidas, las encuestas de la FAO indican que si bien se han realizado importantes progresos en los últimos años, sigue habiendo muchas dificultades. Por ejemplo, las encuestas indican que la legislación nacional no se aplica de forma generalizada debido a la falta de conocimientos técnicos y recursos, que todavía se utilizan ampliamente formulaciones plaguicidas altamente peligrosas y deficientes y que a menudo los usuarios finales están insuficientemente formados y protegidos para garantizar el manejo de los plaguicidas con el mínimo riesgo.[13]
A continuación y en las siguientes secciones se plantean preguntas que los oficiales y expertos tal vez consideren oportuno contestar al considerar la posibilidad de elaborar o mejorar las leyes nacionales para aplicar y cumplir el Convenio de Rotterdam. Estas preguntas tienen por objeto facilitar el diálogo y la determinación de las necesidades de los países en lo tocante a la elaboración de leyes de aplicación plenamente eficaces. Se presentan en recuadros y están agrupadas por temas.
Obsérvese que el examen de algunas de estas preguntas puede ayudar a poner de relieve los problemas que dificultan la elaboración o aplicación eficaces de las leyes nacionales. Es de esperar que el debate de estos asuntos facilite los progresos y la adopción de nuevas medidas, según proceda, propiciando una comprensión más cabal de la situación nacional.
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Preguntas - Circunstancias nacionales. ¿Existe ya un marco jurídico e institucional específico para la gestión de los productos químicos? ¿Se abordan en este marco los plaguicidas y los productos químicos industriales? ¿Se abordan cuestiones relativas a la importación y exportación de productos químicos peligrosos? ¿De qué manera? ¿Funciona este marco adecuadamente? En caso negativo, ¿con qué dificultades se ha tropezado? ¿Contiene ya el marco disposiciones para aplicar el Convenio de Rotterdam? ¿Y los demás instrumentos descritos en la Parte II de esta guía? ¿Qué implicaría una decisión del país de modificar o mejorar las leyes vigentes (incluidos los reglamentos) para aplicar el Convenio de Rotterdam y otros instrumentos afines? |
Una importante premisa de esta guía es que las leyes de aplicación se elaborarán en el contexto de unas condiciones institucionales y de otro tipo que contribuyan a respaldar el estado de derecho, lo que incluye, entre otras cosas, la sensación de que las leyes se respetarán y se aplicarán de manera equitativa conforme a sus términos, en el ámbito nacional, para apoyar sus objetivos básicos. Al elaborar la legislación de aplicación, los países deberían tener en cuenta si existen obstáculos que hayan de ser superados para que se den estas condiciones.
Asimismo, tal como se analiza más adelante con mayor detalle, se reconoce que la falta de capacidad y recursos puede constituir un importante impedimento para la aplicación y el cumplimiento de las leyes nacionales.
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Preguntas - Estado de derecho y cuestiones de capacidad: ¿Existen obstáculos básicos a la aplicación de las leyes nacionales para regular los productos químicos y los plaguicidas? En caso afirmativo, ¿cuáles? Por ejemplo, ¿existe una falta de capacidad y recursos para aplicar las leyes? ¿Existe un problema de fragmentación de estas leyes? ¿Una falta de claridad en cuanto a lo que exigen, por parte de quién, etc.? ¿Hay falta de voluntad política para aplicar las leyes? ¿Hay problemas para que la opinión pública conozca las leyes o para que se comprometa a acatarlas? ¿Qué medidas específicas deberían adoptarse para abordar estas cuestiones que pudieran ayudar en la aplicación del Convenio de Rotterdam? |
La estructura y el diseño de las leyes nacionales variará en función de las prácticas y tradiciones de cada país. En la Parte IV de la presente guía se analizan brevemente los distintos tipos de instrumentos empleados a nivel nacional.
Cualquiera que sea el tipo de instrumento empleado, un factor fundamental para su eficacia es que sus disposiciones sean claras y comprensibles. Debería quedar claro, por ejemplo, cómo responder a las siguientes preguntas:
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Preguntas - Estructura y concepción de las leyes. ¿Qué regulan (productos y actividades regulados)? ¿Cuáles son exactamente los objetivos, las definiciones de los términos y expresiones esenciales, las normas y obligaciones básicas? ¿Quién está sujeto a las distintas obligaciones (por ejemplo, con respecto al correcto etiquetado de los plaguicidas)? ¿Cuándo se produce una infracción? ¿Quién es responsable de ella? (por ejemplo, con respecto al etiquetado erróneo de los plaguicidas) ¿Quién es responsable de adoptar medidas para aplicar las leyes en los casos en que no se cumplen? ¿Con qué métodos? ¿Y con cuáles sanciones para las infracciones? ¿Existe el derecho de reclamar una indemnización en caso de resultar perjudicado? ¿Mediante qué métodos? ¿Cómo se evalúa la indemnización? ¿Incluye las pérdidas económicas? ¿Y los daños ambientales? |
En los últimos treinta años, la comunidad internacional ha prestado especial atención a varios temas, principios y conceptos relativos a la elaboración de políticas y leyes encaminadas a proteger la salud humana y el medio ambiente y atender las necesidades interrelacionadas del desarrollo económico y social. Estos temas reflejan años de experiencia, ensayo y error, éxitos y equivocaciones (y una dinámica de negociación) y afectan al ámbito de la gestión de los productos químicos, así como a otros ámbitos de las políticas en materia de salud y medio ambiente.
Al elaborar sus leyes para aplicar el Convenio de Rotterdam, los países tal vez consideren oportuno examinar el grado de integración de estos conceptos y principios en sus marcos jurídicos y si es necesario adoptar nuevas medidas al respecto. Los conceptos y principios pertinentes incluyen, entre otros, los siguientes: nociones de desarrollo sostenible; vínculos entre la protección ambiental, la salud humana y la pobreza; la participación del público y el derecho de la comunidad a estar informada acerca de la presencia y las emisiones de productos químicos tóxicos; la prevención de la contaminación; responsabilidades comunes pero diferenciadas; la ciencia y la precaución; cuestiones específicas relativas a los países en desarrollo; cuestiones de equidad y alto riesgo para las comunidades indígenas y otros grupos y subpoblaciones; y el uso del enfoque del ciclo de vida para hacer frente a los daños ambientales.[14]
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Preguntas - Aplicación de los conceptos y principios básicos: ¿Reflejan las leyes nacionales estos conceptos y principios básicos? ¿Incluye el marco jurídico a nivel nacional medios eficaces para ponerlos en práctica? Por ejemplo: ¿Sirve este marco de base para hacer frente a posibles daños derivados de productos químicos tóxicos a lo largo de su ciclo de vida, desde la extracción y la elaboración hasta su eliminación, pasando por su uso, comercialización, manipulación y almacenamiento? ¿Ayuda el marco a prevenir daños derivados de productos químicos antes de que ocurran? Por ejemplo, ¿ofrece incentivos para recurrir a sustancias o prácticas menos dañinas para la salud y el medio ambiente? ¿Prevé un proceso científico y un enfoque preventivo? ¿Existe competencia jurídica suficiente para recopilar buena información científica? ¿Establece un sistema para informar al público y las comunidades acerca de la presencia o la liberación de productos químicos tóxicos? ¿Reconoce la posibilidad de que determinadas comunidades (por ejemplo, comunidades indígenas), grupos o subpoblaciones (por ejemplo, niños, ancianos) se hallen en una situación de riesgo más evidente? ¿Cómo hace frente a esta preocupación? ¿Por qué medios se logra la participación del público en el proceso de formulación de leyes y políticas? |
Como se describe en la Parte II de esta guía, existen varios instrumentos internacionales en el ámbito de la gestión de los productos químicos, como el Código de Conducta de la FAO para la Distribución y Utilización de Plaguicidas. Estos instrumentos establecen elementos fundamentales de un marco normativo básico y destacan determinados principios y conceptos básicos de importancia para la gestión de los productos químicos. Además, se están llevando a cabo varias iniciativas de creación de capacidad para apoyar la gestión de los productos químicos.
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Preguntas - Aplicación de los instrumentos internacionales: ¿Se han hecho esfuerzos por aplicar el Código de Conducta de la FAO en el marco de los sistemas jurídicos nacionales? ¿En qué estado se encuentran estos esfuerzos? ¿Se han hecho esfuerzos por aplicar el Convenio de Estocolmo en el marco del sistema jurídico nacional? ¿En qué estado se encuentran estos esfuerzos? ¿Se han hecho esfuerzos por aplicar el Convenio de Basilea y otros instrumentos mencionados en la Parte II? ¿En qué estado se encuentran estos esfuerzos? ¿Se han hecho esfuerzos por establecer un sistema mejorado de gestión de los productos químicos en el marco de las iniciativas de creación de capacidad en curso, incluidas las realizadas por la FAO, el PNUMA, el UNITAR y otras organizaciones? ¿En qué estado se encuentran estos esfuerzos? |
El marco institucional es otro factor básico que influirá en la aplicación del tipo de normativa antes descrita y, más concretamente, en el cumplimiento de las obligaciones del Convenio de Rotterdam. Las instituciones competentes tendrán que formular y ejecutar programas y actividades nacionales para aplicar las leyes y velar por su cumplimiento. También tendrán el cometido de participar en las actividades internacionales realizadas en el marco del Convenio (por ejemplo, las reuniones de la Conferencia de las Partes, los procesos de inclusión de productos químicos, etc.).
Pueden distinguirse varios elementos generales de todo marco institucional eficaz. Entre ellos, cabe señalar los siguientes:
Competencia jurídica suficiente. Las autoridades administrativas nacionales suelen actuar con arreglo a las atribuciones y facultades jurídicas previstas en las leyes pertinentes. Es necesario conferir a estas instituciones la competencia suficiente para desempeñar las funciones que les asignen las leyes, incluida la competencia para que el ministerio o la autoridad competente desempeñen las siguientes tareas:
proponer y redactar reglamentos;
establecer o aplicar políticas y prioridades;
establecer y administrar programas;
recopilar información y llevar a cabo los análisis técnicos necesarios; y
adoptar medidas de cumplimiento y de otro tipo para fomentar y asegurar la observancia de las leyes.
Identificación del principal responsable de la administración. Para administrar las leyes, puede ser útil identificar una entidad administrativa que tenga la responsabilidad principal de aplicar los distintos elementos de un programa normativo. En la sección D de la Parte III de esta guía se examina cómo podría aplicarse esta opción en el contexto de las leyes sobre productos químicos.
Fondos y recursos suficientes. Muchos países padecen graves limitaciones de recursos y de capacidad para aplicar las leyes encaminadas a luchar contra los riesgos derivados de plaguicidas y productos químicos. Una vez reconocido este problema, tendrán que facilitarse suficientes fondos y recursos para estos fines. De lo contrario, incluso las leyes bien redactadas podrían tener pocos efectos prácticos.
Coordinación. Los programas normativos en el ámbito de los plaguicidas y los productos químicos tienen como finalidad proteger la salud humana y el medio ambiente, pero al hacerlo afectan a muchas otras actividades, como la agricultura y el comercio. Como consecuencia de ello, diversas autoridades administrativas pueden estar interesadas al menos en algunos aspectos del sistema normativo (por ejemplo, los ministerios de medio ambiente, agricultura, salud pública). En consecuencia, es importante contar con procedimientos adecuados para garantizar la coordinación entre estas entidades.
Transparencia y participación de la sociedad civil. Como se ha indicado antes, la transparencia y la participación del público se consideran elementos imprescindibles de todo proceso eficaz de formulación de leyes y políticas. Debería prestarse atención a cómo se plasman estos elementos en el funcionamiento de las entidades administrativas competentes. En el apartado 6 de la sección C de la Parte III de esta guía se describen posibles enfoques.
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Preguntas - Base institucional: ¿Se dispone de los recursos financieros y de otro tipo necesarios para aplicar y hacer cumplir las leyes nacionales sobre productos químicos? En caso negativo, ¿cómo deberían solucionarse las deficiencias? ¿Qué medidas podrían adoptarse para garantizar los recursos necesarios para aplicar el Convenio de Rotterdam? ¿Establece el marco jurídico una división suficientemente clara de las competencias entre las autoridades nacionales encargadas de la aplicación y el cumplimiento de las leyes pertinentes? En caso negativo, ¿en qué ámbito se producen duplicaciones y lagunas? ¿Existe una división suficientemente clara de las competencias entre las autoridades nacionales y subnacionales en estos ámbitos? En caso negativo, ¿dónde se encuentran las duplicaciones y lagunas? ¿Qué medidas podrían adoptarse para resolver los problemas en estos ámbitos? ¿Existe transparencia y participación del público en las actividades de las instituciones competentes? |
Partiendo de los fundamentos antes mencionados, y teniendo en cuenta otros varios estudios y referencias, en esta sección se determinan varios posibles elementos de toda ley nacional eficaz sobre gestión de productos químicos. Obsérvese que en algunos casos en el examen se diferencia entre plaguicidas y otros productos químicos, teniendo en cuenta las diferencias existentes entre ambas clases de sustancias.
Una fase importante de la elaboración de leyes eficaces sobre gestión de productos químicos es establecer metas y prioridades específicas. De este modo se dispone también de una base importante para lograr un buen funcionamiento pese a las limitaciones de recursos y capacidad, centrando la atención en las actividades de mayor importancia.
El concepto de participación de la sociedad civil implica que el proceso para establecer metas y prioridades debe producirse con la colaboración del público y las partes interesadas, así como de los órganos rectores gubernamentales. Los resultados pueden plasmarse en las leyes nacionales de muy distintas maneras y desarrollarse mediante programas continuos para aplicar estas leyes.
Los siguientes grupos de preguntas pueden ser de ayuda en el proceso de determinación de metas y prioridades.
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Preguntas - Problemas, metas y prioridades.
¿Especifican las leyes un nivel determinado de protección contra posibles daños? ¿Cuál es este nivel de protección? ¿Tiene en cuenta los riesgos específicos que corren determinados grupos, como los niños y otros? |
En el análisis que sigue a continuación se determinan varios instrumentos y técnicas que podrían incluirse en las leyes nacionales para hacer frente a los riesgos que plantean los plaguicidas y los productos químicos. Como se verá, los plaguicidas y los demás productos químicos se analizan por separado.
Uno de los motivos de esta distinción es que los plaguicidas han sido concebidos para que sean venenosos, así que cabe esperar que planteen riesgos para la salud humana y el medio ambiente por su propia naturaleza (aunque los grados de peligrosidad varían). En cambio, aunque algunos productos químicos plantean graves riesgos para la salud humana y el medio ambiente, en general no han sido concebidos para que tengan efectos tóxicos en calidad de productos, y tienen usos mucho más variados que los plaguicidas.[15] En consecuencia, si bien se producen muchas duplicaciones en la regulación de los plaguicidas y otros productos químicos, en algunos casos se proponen instrumentos y técnicas distintos.
3) Instrumentos normativos y de otro tipo: Plaguicidas
Los siguientes temas, basados en el Código de Conducta de la FAO y otras fuentes, pueden considerarse elementos importantes de un sistema eficaz para regular los plaguicidas. El examen se centra en los plaguicidas como productos, y aborda más brevemente otros aspectos del enfoque de la regulación de los plaguicidas basado en el ciclo de vida.
a) Sistema de registro
Tal como proponen el Código de Conducta de la FAO y otras fuentes, se considera que el sistema de registro anterior a la comercialización es un punto de partida fundamental para hacer frente a los riesgos asociados con los plaguicidas. El sistema debe asegurar que no se produzcan, vendan, utilicen ni importen productos plaguicidas (véase más adelante el caso de la exportación) en los países a menos que hayan sido registrados anteriormente conforme a criterios estipulados para proteger la salud humana y el medio ambiente. El sistema de registro puede incluir los siguientes elementos:
Solicitudes de registro; datos necesarios. Debe establecerse un proceso mediante el cual puedan presentarse solicitudes de registro. El proceso debe especificar los datos necesarios, como, por ejemplo:
Propiedades químicas y físicas
Toxicología
Destino en el medio ambiente (por ejemplo, persistencia, bioacumulación)
Residuos en los alimentos y en las comunidades alimentarias
Peligros ecológicos y exposición (incluidas las especies amenazadas)
Eficacia para lograr el fin previsto
Base de las decisiones normativas; ciencia y riesgo. Las decisiones sobre el registro deben estar destinadas a alcanzar el nivel de protección de la salud y el medio ambiente perseguido. Esta protección podrá determinarse sobre la base de la evaluación y la gestión de riesgos, partiendo de los datos o la información disponibles y de un enfoque preventivo, según proceda. Debe tenerse en cuenta lo siguiente:
Peligro: toxicidad aguda y crónica (por ejemplo, carcinogenicidad, mutagenicidad, teratogenicidad, neurotoxicidad, toxicidad reproductiva, otras)
Exposición: alimentaria, a través del agua potable, profesional, residencial; niños y otros grupos en situación especial de riesgo
Riesgo (peligro unido a la exposición) para la salud humana (incluidas varias poblaciones, por ejemplo trabajadores, niños, ancianos) y riesgos ecológicos (por ejemplo, fauna y flora silvestres, especies amenazadas)
Cómo abordar la incertidumbre científica; márgenes de error
Cómo evaluar los costos frente a los beneficios de las decisiones normativas
Datos, información y clasificaciones existentes
Uso de los datos y la información existentes. El análisis de plaguicidas puede exigir un uso intensivo de recursos, y ha sido aplicado ya a numerosas sustancias. En consecuencia, se recomienda que los países aprovechen, según proceda, los datos y la información existentes, que incluyen:
Documentos de orientación para la adopción de decisiones en el marco del Convenio de Rotterdam, e información sobre medidas normativas en otros países facilitada en las circulares CFP del Convenio de Rotterdam
Clasificación de productos químicos según sus peligros de la Organización Mundial de la Salud (véase www.who.int/pcs_act.htm)[16]
Otros análisis y evaluaciones internacionales de productos químicos peligrosos, entre ellos los estudios de la OMS sobre criterios de salud ambiental, las hojas de datos de la OMS/OCDE sobre información de pruebas con productos químicos producidos en grandes cantidades y el programa de la Reunión Conjunta FAO/OMS sobre Residuos de Plaguicidas.[17]
Posibles tipos de decisiones. Las decisiones normativas pueden incluir, por ejemplo:
Denegación del registro
Registro con condiciones de obligado cumplimiento, como por ejemplo:
Uso permitido solamente con equipo protector (suponiendo que se disponga de él).
Uso limitado a determinados aplicadores certificados y sumamente capacitados (suponiendo que sea factible).
Los trabajadores no volverán a entrar en el terreno hasta que haya transcurrido un período especificado (para permitir la disipación de la toxicidad).
Restricciones a la cantidad, la frecuencia y el lugar de uso.
Etiquetas, envasado, manipulación, eliminación. La legislación nacional puede incluir el requisito (para los productores u otros interesados) de que las etiquetas señalen claramente los peligros y (para los agricultores o usuarios) de que el producto se utilice de conformidad con lo indicado en la etiqueta. También podrían estipularse requisitos específicos en lo tocante al envasado, la manipulación y la eliminación. Véanse las disposiciones pertinentes del Código de Conducta de la FAO (especialmente el artículo 10).
b) Adaptación del sistema de registro a las condiciones de uso locales
Como se indica en el Código de Conducta de la FAO, los reglamentos y normas sobre plaguicidas deberán ser compatibles con los niveles de capacitación y especialidad de los usuarios (párrafo I del artículo 7 del Código).
Por ejemplo, a fin de lograr el nivel de protección pretendido, puede que determinados plaguicidas puedan utilizarse solamente con determinados tipos de equipo protector y por aplicadores sumamente capacitados. Sin embargo, si no es probable que pueda disponerse de equipo o aplicadores capacitados en el país o en las zonas donde se aplicará el plaguicida, su registro podría dar lugar a niveles inaceptables de daño o riesgo.
Ello indica también la necesidad de actuar con prudencia al utilizar condiciones y reglamentos aprobados en otros países como modelo para el propio proceso nacional de aprobación. Puede darse el caso de que algunas condiciones reglamentarias que se cumplen en un país no puedan cumplirse en otro. Este concepto queda reflejado asimismo en las disposiciones del Convenio de Rotterdam sobre las condiciones de uso de las formulaciones plaguicidas extremadamente peligrosas, donde se reconoce que las condiciones en que se usan las formulaciones en algunos países plantean problemas específicos que justifican un procedimiento independiente para incluir productos químicos en el Convenio.
c) Examen posterior al registro
También pueden establecerse procedimientos para supervisar la utilización de los plaguicidas registrados, a fin de asegurar que puedan adoptarse medidas rápidas y eficaces a medida que se plantean las cuestiones o problemas. Estas medidas deberían incluir, por ejemplo, la posibilidad de retirar el plaguicida del mercado si no se cumplieran las condiciones pertinentes o si nueva información o datos sobre los resultados o los riesgos indicaran la necesidad de aplicar una medida de esa índole.
d) Participación de la sociedad civil
Los interesados deberían tener la oportunidad de participar en el proceso de adopción de decisiones sobre el registro del producto y su utilización posterior. En el apartado 6 de la sección C de la Parte III de esta guía se describen posibles enfoques de este tema.
e) Prohibiciones o controles legislativos
Pueden también aplicarse prohibiciones u otro tipo de controles legislativos específicos a los plaguicidas especialmente peligrosos, incluidos los que estén sujetos a acuerdos internacionales. Podrían aplicarse conjuntamente con decisiones reglamentarias en el marco de un sistema de registro, a fin de individualizar a través de la legislación los plaguicidas que susciten especial preocupación. Toda nueva medida reglamentaria relativa a estos productos químicos tendría que estar en conformidad con esta legislación.
f) Medidas sobre importación y exportación
Pueden adoptarse medidas específicas para abordar las importaciones y exportaciones de plaguicidas regulados, con inclusión de medidas para que los oficiales aduaneros y otras partes interesadas puedan establecer y ejecutar los controles necesarios. Estas medidas deberían incluir disposiciones para cumplir las distintas obligaciones sobre exportación e importación de los Convenios de Rotterdam y Estocolmo y otros instrumentos jurídicamente vinculantes (según proceda).
g) Disposiciones relativas a la información de dominio privado
Pueden incluirse disposiciones para abordar cuestiones relacionadas con la información confidencial o de dominio privado que faciliten la aplicación en el marco de un sistema de registro.
h) Recopilación de datos, supervisión y presentación de informes
Tomando como base el Código de Conducta de la FAO, puede establecerse un marco para supervisar los datos sobre producción, utilización, importación y exportación de plaguicidas, las condiciones reales de la utilización de éstos y sus efectos sobre la salud humana y el medio ambiente. Este marco podría incluir lo siguiente: requisitos de presentación de informes, por ejemplo, para productores, importadores y exportadores como medio de reunir la información necesaria; y notificación y verificación ulterior de incidentes.
i) Disposiciones para fomentar y garantizar el cumplimiento de las leyes
Puede crearse un marco para supervisar el cumplimiento de las leyes y reglamentos nacionales pertinentes y para adoptar medidas destinadas a fomentar el cumplimiento y sancionar las infracciones. Este marco puede incluir, entre otras medidas, la concesión de atribuciones específicas a los organismos reguladores competentes para supervisar prácticas, investigar casos de posible incumplimiento, fomentar la observancia y sancionar las infracciones.
Debería establecerse un enfoque para orientar estos esfuerzos que abarcara el proceso de inspección, los procedimientos de apelación y asuntos conexos. Otro importante instrumento para recabar información sobre el cumplimiento podría ser la imposición de requisitos adecuados de presentación de informes a las entidades reglamentadas. Los instrumentos de cumplimiento, incluida la aplicación de sanciones adecuadas para las infracciones, deberían aplicarse a los elementos procesales y sustantivos de las leyes. (Véase asimismo la Parte VI de esta guía - Métodos para fomentar el cumplimiento de las leyes).
j) Instrumentos internacionales
Deberían establecerse disposiciones específicas para cumplir las obligaciones específicas contenidas en los instrumentos internacionales vigentes para cada país, incluidas las derivadas del Convenio de Rotterdam, el Convenio de Estocolmo y otros instrumentos. En la Parte V de esta guía se ofrecen orientaciones detalladas sobre disposiciones para aplicar el Convenio de Rotterdam.
k) Medidas no reglamentarias (por ejemplo, lucha integrada contra las plagas)
El Código de Conducta de la FAO ofrece orientación sobre muchas otras medidas que podrían adoptarse para apoyar el enfoque del ciclo de vida. Se hace hincapié en las iniciativas para fomentar prácticas agrícolas mejoradas que dependan menos de los plaguicidas y reduzcan al mínimo los riesgos para la salud humana y el medio ambiente, como la lucha integrada contra las plagas. Las medidas pueden ser muy diversas, como por ejemplo, la colaboración con los agricultores, los incentivos en la cadena de suministro alimentario, los programas sobre existencias en desuso, etc. También deberían emprenderse iniciativas para fomentar la enseñanza y la sensibilización del público, así como los servicios de asesoramiento, extensión y asistencia sanitaria.
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Preguntas - Normativa sobre plaguicidas: ¿Contempla el marco jurídico la creación de un sistema de registro? ¿Funciona eficazmente? ¿De qué manera lo hace o no lo hace? ¿Cumplen los usuarios las condiciones para la utilización de plaguicidas? En caso negativo, o si no es factible o posible hacer cumplir las condiciones, ¿se están adoptando medidas eficaces para corregir la situación? ¿Se tienen debidamente en cuenta las medidas preventivas? ¿Contiene el marco jurídico disposiciones para cumplir las obligaciones del Convenio de Rotterdam? ¿Otros instrumentos internacionales? ¿Constituye un marco propicio para aplicar otras medidas antes mencionadas, como la lucha integrada contra las plagas? |
En esta sección se describen instrumentos y técnicas que pueden emplearse para regular productos químicos distintos de los plaguicidas. El examen se basa en "Legislating Chemicals: An Overview" (PNUMA, 1995), entre otras fuentes, y determina posibles elementos de un sistema nacional eficaz para abordar los riesgos derivados de los productos químicos. Se centra en los productos químicos en calidad de productos y aborda más brevemente otros aspectos del enfoque basado en el ciclo de vida.
a) ¿Sistema de registro o de concesión de licencias?
Para los productos químicos industriales, una opción podría ser instituir un sistema de concesión de licencias antes de la comercialización, parecido al sistema de regsitro utilizado en el caso de los plaguicidas. Desde un punto de vista práctico, no obstante, podría ser difícil administrar un sistema de esta índole, habida cuenta del número de productos químicos que pueden producirse. Asimismo, como se ha observado antes, las diferencias entre los plaguicidas y otros productos químicos recomiendan establecer una normativa algo distinta para cada uno de ellos.
b) Notificación previa a la comercialización o fabricación (nuevos productos químicos)
Una alternativa para los nuevos productos químicos es establecer un sistema de notificación previa a la comercialización o fabricación, que podría consistir en lo siguiente:
Notificación. Los fabricantes tendrían que notificar los nuevos productos químicos a la autoridad administrativa competente antes de introducirlos en el mercado.
Información pertinente. La notificación debería incluir información pertinente sobre si el producto químico en cuestión plantea riesgos para la salud humana o el medio ambiente.
Proceso de examen normativo. La autoridad examinaría los productos químicos y determinaría si su introducción en el mercado debe o no ser permitida y, en caso de que se permita, si debe estar sujeta a ciertas condiciones (que podrían incluir, por ejemplo, la supervisión por parte del solicitante para determinar posibles efectos adversos).
Utilización de la información existente. Durante el período de examen, la autoridad podría tratar de determinar si se han implantado controles sobre el producto químico en otra jurisdicción y si éste está sujeto a cualquier instrumento internacional. Las circulares CFP del Convenio de Rotterdam constituyen una fuente importante de información al respecto.
c) Prohibiciones o controles legislativos (productos químicos existentes que susciten preocupación)
Junto con el sistema de notificación antes reseñado, la legislación nacional podría imponer prohibiciones u otros controles legislativos para los productos químicos industriales especialmente peligrosos, como los bifenilos policlorados, el plomo y otros. Cualquier otra norma sobre estos productos químicos tendría que estar en conformidad con las disposiciones pertinentes de la legislación.
d) Listas o registros de productos
La legislación nacional podría también exigir la confección de un inventario de los productos químicos existentes (lo que requiere cuantiosos recursos) o una lista más limitada con información sobre las sustancias químicas contenidas en determinados productos. Con arreglo a este último sistema, podría pedirse a los productores e importadores que presentaran periódicamente información sobre los productos químicos potencialmente dañinos que utilizan.
e) Medidas sobre importación y exportación
Pueden adoptarse medidas específicas para abordar la importación y exportación de productos químicos regulados, incluidas medidas para asegurar que los oficiales aduaneros y otras partes interesadas pueden establecer y ejecutar los controles necesarios. Estas medidas deberían incluir disposiciones para cumplir las obligaciones sobre exportación e importación contenidas en los Convenios de Rotterdam y Estocolmo, y en su caso otros instrumentos jurídicamente vinculantes, según corresponda.
f) Utilización de los datos y la información existentes
El análisis de los productos químicos puede requerir cuantiosos recursos y ha sido aplicado ya a numerosas sustancias. Se recomienda que los países aprovechen, según proceda, los datos e información existentes. Entre las fuentes de información básicas cabe mencionar los documentos de orientación para la adopción de decisiones del Convenio de Rotterdam y las circulares CFP, así como la información de la OMS, la OCDE y la FAO (véanse la página 28 y la nota 17 de esta guía).
g) Disposiciones relativas a la información de dominio privado
Pueden incluirse disposiciones para abordar cuestiones relativas a la información confidencial o de dominio privado suministrada en el marco del sistema de concesión de licencias y de notificación.
h) Recopilación de datos, supervisión y presentación de informes
Puede establecerse un marco para supervisar los datos sobre producción, utilización, importación y exportación de productos químicos industriales, así como sus efectos sobre la salud y el medio ambiente. Esto puede hacerse a través de distintos medios, como por ejemplo: requisitos de presentación de informes (para productores, importadores y exportadores) para recabar la información necesaria; comunicación y verificación ulterior de incidentes; etc.
i) Disposiciones para fomentar y garantizar el cumplimiento de las leyes
Puede crearse un marco para supervisar el cumplimiento de las leyes y reglamentos pertinentes y para adoptar medidas destinadas a fomentar el cumplimiento y sancionar las infracciones. Este marco puede incluir, entre otras medidas, el otorgamiento de atribuciones específicas a los organismos reguladores competentes para supervisar practicas, investigar casos de posible incumplimiento, fomentar el cumplimiento y sancionar las infracciones.
Debería establecerse un enfoque para orientar estos esfuerzos que abarcara el proceso de inspección, los procedimientos de apelación y asuntos conexos. Otro importante instrumento para recabar información sobre el cumplimiento podría ser la imposición de requisitos adecuados de presentación de informes. Los instrumentos de aplicación, incluida la imposición de sanciones adecuadas para las infracciones, deberían aplicarse a los elementos procesales y sustantivos de las leyes. Véase asimismo la Parte VI de esta guía (Métodos para fomentar el cumplimiento de las leyes).
j) Instrumentos internacionales
Deberían establecerse disposiciones específicas para cumplir las obligaciones específicas contenidas en los instrumentos internacionales vigentes para cada país, incluidas las del Convenio de Rotterdam, el Convenio de Estocolmo y otros instrumentos. En la Parte V de esta guía se ofrecen orientaciones sobre disposiciones para aplicar el Convenio de Rotterdam.
k) Otros aspectos del ciclo de vida
Además de un sistema mediante el cual se puedan abordar los productos químicos en calidad de productos, las leyes nacionales deberían también regular otros aspectos del ciclo de vida de los productos químicos. Obviamente, estos aspectos pueden regularse en leyes distintas de las relativas a la aplicación del Convenio de Rotterdam, y se mencionan seguidamente para información. Las fases básicas del ciclo de vida incluyen:
Actividades de extracción (por ejemplo, la explotación de minas de metales pesados).
Actividades de producción y elaboración (por ejemplo, exposición en los lugares de trabajo; liberación de subproductos no intencionales que contaminan la atmósfera, el agua o el suelo).
Manipulación y utilización (por ejemplo, por los consumidores).
Almacenamiento y eliminación (por ejemplo, existencias en desuso, etc).
Accidentes y liberaciones no intencionales (todas las fases del ciclo de vida).
I) Administración
Las leyes y programas nacionales pueden determinar medios de reconocer y apoyar las iniciativas del sector privado para lograr una buena administración de los productos químicos.
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Preguntas - Normativa para otros productos químicos. ¿Contempla el marco jurídico la institución de un sistema de notificación y concesión de licencias para los productos químicos distintos de los plaguicidas? ¿Funciona eficazmente? ¿Se han adoptado disposiciones específicas para los productos químicos existentes que suscitan una preocupación especial? ¿Cuáles? ¿Incluye el marco jurídico disposiciones que regulen los principales temas antes mencionados? ¿Se aplican eficazmente? ¿Existen suficientes disposiciones para fomentar el cumplimiento? ¿Cómo funcionan en la práctica? ¿Incluye el marco jurídico disposiciones para cumplir las obligaciones del Convenio de Rotterdam? ¿Y de otros instrumentos internacionales? |
a) Atribuciones y funciones
Las autoridades administrativas nacionales tendrán que desempeñar una serie de tareas para aplicar la normativa sobre plaguicidas y productos químicos, por ejemplo a través de un sistema de registro de plaguicidas, un sistema de notificación previa a la comercialización (junto con otras medidas) de productos químicos, etc.
Una de estas tareas será establecer medidas prioritarias a tenor de las limitaciones de recursos. Si bien las disposiciones reglamentarias establecerán por lo común los objetivos, obligaciones y requisitos básicos, probablemente se pedirá a las autoridades competentes que planifiquen los medios para la aplicación. Es fundamental para esta tarea establecer prioridades.
Una segunda tarea será elaborar y aplicar la normativa y los requisitos conexos estipulados en las leyes pertinentes. Esta tarea incluirá, por ejemplo, la elaboración de normas, iniciativas y programas para aplicar las leyes.
Por ejemplo, la autoridad o autoridades competentes tal vez tengan que perfeccionar y aplicar el tipo de sistemas de registro y notificación antes descrito, así como cumplir los compromisos internacionales pertinentes. A este fin, quizás tengan que especificar nuevos procedimientos y criterios, por ejemplo a través de reglamentos u otros instrumentos. También tendrán que desarrollar la capacidad del personal para aplicar estas medidas: examinar las propuestas de registro, analizar la información disponible, supervisar las condiciones para las decisiones que se adopten después del registro, etc.
Una tercera tarea será participar en actividades relacionadas con la aplicación del Convenio de Rotterdam (y otros instrumentos). Los instrumentos internacionales, como el Convenio de Rotterdam, no se limitan a fijar normas de conducta. Constituyen un foro de cooperación internacional permanente para alcanzar las metas y cumplir las obligaciones del mejor modo posible. Son también sistemas jurídicos dinámicos y pueden ser modificados por las Partes en función de los cambios en las condiciones y prioridades. Por ejemplo, tanto el Convenio de Rotterdam como el de Estocolmo incluyen procesos para añadir nuevos productos químicos. Es importante que todas las Partes puedan participar eficazmente en estas actividades.
Una cuarta tarea es adoptar medidas para fomentar y garantizar el cumplimiento de las leyes nacionales destinadas a abordar los plaguicidas y productos químicos, incluidas las que dan efecto al Convenio de Rotterdam. Como se describe en otras partes de esta guía, estas leyes incluyen medidas para supervisar el cumplimiento (por ejemplo, mediante requisitos de presentación de informes, inspecciones y otros métodos) y responder eficazmente ante los casos de incumplimiento.
La quinta tarea de las autoridades administrativas nacionales es coordinarse entre sí para fomentar la eficacia, aprovechar sus atribuciones y conocimientos técnicos respectivos y evitar las duplicaciones. Existen muchas maneras de desempeñar esta tarea: mediante acuerdos interministeriales; procesos para examinar propuestas; etc. Como quiera que se organice esta coordinación, en general uno de sus ingredientes fundamentales es asegurar la máxima claridad posible de la normativa en cuanto a la responsabilidad de cada uno. Cuando esta claridad no se da, existen muchas probabilidades de que se produzcan duplicaciones y confusión en el proceso de administración y reglamentación.
Por último, puede destacarse la importancia de fomentar una participación eficaz y apropiada de la sociedad civil en el proceso de elaboración de leyes y políticas mediante métodos como los que se proponen en las preguntas que figuran a continuación. Pueden también establecerse enfoques (por ejemplo, sistemas de presentación de informes sobre liberaciones tóxicas) para fomentar la concienciación de la opinión pública y de la comunidad acerca de la presencia y los riesgos de los productos químicos tóxicos.
Las autoridades nacionales también serán fundamentales para aplicar el Convenio de Rotterdam. Como se indica en la Parte V de esta guía, el Convenio contiene disposiciones específicas para la designación de autoridades nacionales que desempeñen determinadas funciones administrativas en el marco del Convenio. A grandes rasgos, la autoridad nacional designada u otras autoridades deberán encargarse de fomentar la aplicación y el cumplimiento de los distintos elementos de las leyes nacionales que dan efecto al Convenio a nivel nacional.
b) Identificación de las instituciones con la responsabilidad principal
Los países tienen que determinar qué autoridad administrativa nacional o ministerio desempeñará estas funciones y, más concretamente, aplicará las leyes relativas al Convenio de Rotterdam. La responsabilidad principal podrá conferirse a una autoridad administrativa, como el Ministerio de Medio Ambiente, o podrá repartirse entre varios. En el caso de los plaguicidas, podrá estudiarse la posibilidad de crear un comité especial interministerial para ayudar a aplicar el sistema de registro.
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Preguntas - Instituciones encargadas de la gestión de los productos químicos. ¿Quién es la autoridad nacional designada (AND) en su país (si la hay)? ¿Qué autoridad o autoridades administrativas nacionales tienen la responsabilidad principal de aplicar las normas sobre plaguicidas? ¿Y sobre productos químicos? ¿Qué autoridad o autoridades administrativas tienen la responsabilidad principal de aplicar las leyes y reglamentos nacionales relativos al Convenio de Rotterdam? Posibilidades: Ministerio de Medio Ambiente Ministerio de Agricultura Ministerio de Sanidad Comité interministerial representado por distintos ministerios ¿Dispone esta autoridad administrativa de suficiente competencia e importancia para desempeñar sus atribuciones? Por ejemplo, se encarga de: ¿Plantear y coordinar los asuntos normativos pertinentes? ¿Redactar reglamentos, en función de las necesidades, para permitir la aplicación? ¿Administrar y aplicar las leyes y reglamentos pertinentes para cumplir las distintas obligaciones del Convenio de Rotterdam? ¿Supervisar el cumplimiento de estas leyes y reglamentos? ¿Hacer cumplir esas leyes y reglamentos? |
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¿Participan otras autoridades administrativas? ¿Quiénes son? Posibilidades: Ministerio de Industria y Comercio Ministerio de Comercio Oficiales aduaneros; otros ¿Existe una clara división de competencias entre las autoridades? ¿Se cumple en la práctica? ¿Existen medios adecuados de coordinación entre las autoridades competentes? ¿Participan autoridades subnacionales en las actividades para aplicar el Convenio de Rotterdam? En caso afirmativo, ¿existe una clara división de competencias entre las autoridades nacionales y las subnacionales? ¿Existen medios adecuados de coordinación entre las autoridades competentes? |
Existen muchas maneras de que la sociedad civil (el público en general, las organizaciones no gubernamentales, el sector industrial, los trabajadores y muchos otros interesados) participen en el proceso de elaboración de leyes y políticas sobre productos químicos y plaguicidas. La sociedad civil, y especialmente las organizaciones no gubernamentales, han desempeñado un papel importante indicando y destacando los problemas para la salud humana y el medio ambiente.
En los últimos años se han aplicado varios instrumentos y enfoques para fomentar la participación de la sociedad civil en el proceso de elaboración de leyes y políticas relativas a la gestión de los productos químicos. A este respecto, los países tal vez consideren oportuno examinar las siguientes preguntas:
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Preguntas - Fomento de la participación de la sociedad civil. ¿Ofrece el marco jurídico a la sociedad civil información y posibilidades de presentar observaciones sobre: ¿Proyectos de reglamentos para la gestión de los productos químicos? ¿Proyectos de decisiones sobre el registro o el re registro de plaguicidas? ¿O sobre la concesión de licencias de utilización de productos químicos industriales? ¿Existen otros medios para que la sociedad civil pueda participar en este proceso de elaboración de leyes y políticas, por ejemplo mediante órganos o comisiones asesores? En caso afirmativo, ¿fomentan una participación efectiva del público? ¿Tienen los perjudicados por la exposición a plaguicidas o productos químicos industriales, incluidos los regulados por el Convenio de Rotterdam y otros instrumentos, el derecho legal de reclamar una indemnización? ¿Es efectivo ese derecho? ¿Existen medios para que un particular pueda impugnar una medida por acción u omisión del Gobierno, como por ejemplo la no aplicación de las leyes de protección relativas a los plaguicidas y productos químicos? |
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¿Existen sistemas para exigir a quienes contaminan que aporten información pública sobre sustancias y emisiones tóxicas en las comunidades (partiendo del derecho de las comunidades a estar informadas?) ¿Existen mecanismos y procedimientos suficientes para permitir la participación efectiva en el proceso de adopción de decisiones de grupos que puedan correr riesgos específicos derivados de plaguicidas y productos químicos industriales? |
| [13] En el sitio web de la
FAO (www.fao.org) pueden encontrarse las
respuestas a las encuestas de la FAO realizadas en el marco de su Código
de Conducta. [14] Las referencias de estos conceptos y principios pueden encontrarse en numerosas fuentes, entre las que cabe mencionan la Declaración de Río y el Programa 21 de 1992, la Declaración del Milenio de 2001, el Plan de Acción de Johannesburgo de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de 2002, el informe de la Comisión Brundtland de 1987, la Declaración de Estocolmo de 1972 y los documentos de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible. En el Convenio de Estocolmo, por ejemplo, se reconocen los problemas de los riesgos asociados a los productos químicos tóxicos para las comunidades indígenas. [15] En Legislating Chemicals: an Overview (PNUMA 1995) se examina la evolución de las leyes sobre distintos tipos de productos químicos en el curso del tiempo (páginas 20 a 24). [16] El Código de Conducta de la FAO (párrafo 2 del artículo 7) estipula que los gobiernos deberían, cuando sea apropiado, utilizar la clasificación de los plaguicidas según sus peligros recomendada por la OMS como base para sus propias disposiciones reglamentarias y relacionar los tipos de peligro con símbolos de peligro bien reconocidos. Al determinar los riesgos y el correspondiente grado de limitación del producto deberá tenerse en cuenta el tipo de formulación y el método de aplicación. [17] Véase www.who.int (programas de la OMS); www.oecd.org (programa de la OMS y la OCDE); www.fao.org (programas de la FAO). |
