SÍNTESIS DE ESTUDIOS DE CASOS DE PAÍSES
En este capítulo se resumen las conclusiones de catorce estudios de casos de países encargados por la FAO en el verano de 1999 para examinar las experiencias nacionales en la aplicación de la Ronda Uruguay del Acuerdo sobre la Agricultura, los cambios en las corrientes comerciales y otras consecuencias del programa de reforma. Este trabajo formaba parte de un proyecto más amplio de la FAO sobre Agricultura, comercio y seguridad alimentaria.
El propósito de estos estudios era analizar las experiencias de los países, tanto positivas como negativas, con respecto a la adaptación de sus políticas internas y en la frontera a las disposiciones y a los compromisos nacionales del Acuerdo sobre la Agricultura, y los efectos observados hasta entonces sobre las corrientes comerciales. El Artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura invita a los miembros de la OMC a que examinen sus experiencias en materia de aplicación de los compromisos y sus efectos sobre el comercio agrícola mundial, y a que tengan en cuenta estas experiencias para las nuevas negociaciones. Estos estudios contribuyen a ese proceso y deberían ayudar también a identificar las esferas concretas donde sería útil la asistencia técnica, tanto en lo que respecta al análisis como a la formulación de políticas, para los países en desarrollo que intentan adaptar sus políticas a las nuevas normas comerciales.
La selección de los 14 países se hizo con arreglo a una serie de consideraciones, entre ellas el equilibrio geográfico general, la inclusión de diferentes categorías de países, como por ejemplo los menos adelantados, los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios y los exportadores agrícolas, y la disponibilidad de asesores nacionales para completar los estudios en un plazo especificado1.
La agricultura desempeña una función decisiva en las economías de todos los países incluidos, como puede verse en el Cuadro 1, que proporciona también una indicación del estado nutricional de sus poblaciones, Por ejemplo, en 1995-97, más del 15 por ciento de la población estaba subnutrida en 10 de los 14 países, El cuadro muestra que, por lo general, la agricultura en estos países:
La agricultura también cubre la mayor parte de las necesidades de alimentos básicos de la población y proporciona medios de subsistencia e ingresos en efectivo a amplios sectores de la población rural.
Resulta imprescindible recalcar desde el principio que, dada la función decisiva que desempeña la agricultura en esas economías, en la mayoría de los casos no se pueden conseguir progresos significativos en la promoción del crecimiento económico, la reducción de la pobreza y la mejora de la seguridad alimentaria sin un desarrollo más completo de la capacidad potencial del sector agrícola, y sin ampliar la contribución de este sector al desarrollo económico global. Desde una perspectiva histórica, muy pocos países han sido capaces de transformarse con éxito en economías desarrolladas sin un desarrollo previo de su agricultura.
El resto de este capítulo se organiza de la siguiente forma: en la Sección II se resumen experiencias nacionales en materia de aplicación de las principales disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura y los compromisos de los países, en especial en lo que respecta al acceso a los mercados, a las medidas de ayuda interna y a las subvenciones a la exportación. También se tratan brevemente las experiencias relativas a la Decisión Ministerial de Marrakech y a los Acuerdos MSF/OTC. La En la Sección III se examinan las experiencias en materia de comercio agrícola y alimentario desde 1995. Por último, en la Sección IV se presentan algunas conclusiones adicionales acerca de los efectos de la liberalización del comercio sobre la agricultura y las poblaciones agrícolas. Cada estudio incluye además una sección final en la que se que exponen cuestiones específicas que interesan y preocupan al país de que se trata, en el contexto de las nuevas negociaciones sobre el comercio agrícola.
Cuadro 1: Indicadores de la importancia de la agricultura en la economía y en la situación de seguridad alimentaria (porcentajes en 1995-97)
País |
Proporción de la agricultura en el PIB1 |
Proporción de la población total ocupada en la agricultura |
Proporción de los productos agrícolas en las exportaciones totales de bienes |
Porcentaje de población subnutrida | ||||||
Bangladesh |
30,0 |
59,6 |
3,4 |
37 | ||||||
Botswana |
3,4 |
45,3 |
5,0 |
25 | ||||||
Brasil |
14,0 |
18,7 |
29,9 |
10 | ||||||
Egipto |
16,0 |
39,3 |
13,8 |
4 | ||||||
Guyana |
n.d. |
19,3 |
41,0 |
16 | ||||||
India |
27,0 |
56,8 |
16,5 |
22 | ||||||
Jamaica |
8,0 |
22,2 |
21,0 |
11 | ||||||
Kenya |
29,0 |
77,1 |
54,5 |
41 | ||||||
Marruecos |
20,0 |
40,3 |
17,9 |
5 | ||||||
Pakistán |
26,0 |
52,6 |
13,4 |
19 | ||||||
Perú |
7,0 |
32,0 |
9,4 |
19 | ||||||
Senegal |
18,0 |
75,0 |
10,3 |
17 | ||||||
Sri Lanka |
22,0 |
47,5 |
20,8 |
25 | ||||||
Tailandia |
11,0 |
52,0 |
14,1 |
24 | ||||||
Partida pro memoria |
||||||||||
Países en desarrollo 2 |
26,3 |
50,4 |
27,3 |
18 | ||||||
Países desarrollados 2 |
3,0 |
8,7 |
8,3 |
n.d. | ||||||
1 Proporción en 1997. Hay que señalar que es probable que estos porcentajes estén por debajo de la realidad en muchos casos, como sucede en muchos países con altos niveles de agricultura de subsistencia, en la medida en que no incluyen parte de la producción total que no se comercializa. En este cuadro el sector agrícola incluye la silvicultura, la caza y la pesca.
2 Según la definición del Banco Mundial en el documento de origen.
Fuente: PIB: Informe sobre el desarrollo mundial 1998/99, Banco Mundial; población y exportaciones: FAOSTAT; población subnutrida: El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo, 1999, FAO.
Esta sección se centra en las experiencias en materia de aplicación de los compromisos sobre el acceso a los mercados, la ayuda interna y las subvenciones a la exportación (y no en los efectos de esa aplicación). En la Sección III se examinan las experiencias relativas a las corrientes comerciales.
2.1 Acceso a los mercados
Al abordar el examen de las experiencias con respecto a la aplicación de los compromisos sobre el acceso a los mercados, se han tenido en cuenta los dos criterios siguientes:
En el Cuadro 2 se resumen datos de los respectivos derechos arancelarios consolidados de la OMC y de los tipos aplicados en uno de los años posteriores a la Ronda Uruguay para los 14 países. Las cifras del cuadro son, en varios casos, aproximaciones. Una de las enseñanzas del análisis emprendido fue que existen dificultades prácticas para calcular incluso promedios aritméticos, no ponderados, para los tipos consolidados, debido a la coexistencia de derechos arancelarios específicos y mixtos; las dificultades son aún mayores en el caso de los tipos aplicados, que cambian con frecuencia en el curso de un mismo año. Con todo, se pueden sacar algunas conclusiones de la información contenida en el cuadro y de las experiencias documentadas en los distintos estudios.
Cuadro 2: Derechos arancelarios consolidados de la OMC y tipos aplicados a los productos agrícolas
País |
Tipos consolidados |
Tipos aplicados1 | |
Bangladesh |
200% como promedio (excepto 50% para 13 líneas) más el 30% de los demás derechos o cargas para todos los productos |
25% como promedio | |
Botswana |
Promedio no disponible (casi siempre del orden del 0-100%) |
Promedio del 6% (habitualmente 0-35%); derechos con arreglo a la fórmula para 6 líneas | |
Brasil |
36% como promedio (del orden del 0-55%) |
11% como promedio | |
Egipto |
28% como promedio (en 2004) |
19% como promedio | |
Guyana |
100% como promedio más 40% de los demás derechos o cargas |
Promedio no disponible (tipo máximo casi siempre del 40%, que es el tipo del AEC para el CARICOM) | |
India |
116% como promedio (la mitad aproximadamente de las líneas arancelarias al 100% y un tercio al 150%) |
26% como promedio (83% de las líneas arancelarias por lo menos un 50% más bajas que los tipos consolidadas) | |
Jamaica |
100% como promedio más un 15% de los demás derechos o cargas (más altos sobre 55 líneas y 3 capítulos del SA) |
Promedio no disponible (tipo máximo aplicado casi siempre del 40% , que es el tipo del AEC para el CARICOM), derechos de timbre adicionales | |
Kenya |
100% como promedio |
17% como promedio | |
Marruecos |
65% como promedio (34% para el 71% de las líneas arancelarias) más el 15% de los demás derechos o cargas |
No disponible | |
Pakistán |
101% como promedio |
Tipo máximo del 35% | |
Perú |
30% como promedio (68% para 20 productos alimentarios) |
13% como promedio (variable para 20 productos) | |
Senegal |
30% como promedio más el 150 % de los demás derechos o cargas |
Tipo máximo del 65% | |
Sri Lanka |
50% como promedio |
Tipo máximo del 35%, con algunas excepciones | |
Tailandia |
36% como promedio |
32% como promedio |
1 En 1999 o en el último año para el que haya información disponible.
Fuente: Los estudios de casos de los países y (para los tipos aplicados) Exámenes de las políticas comerciales de la OMC.
En primer lugar, está claro que los tipos aplicados son, como promedio, mucho más bajos que los tipos consolidados. El promedio aritmético de los tipos aplicados en 12 de los 14 países es del 22 por ciento, mientras que el de los tipos consolidados es del 90 por ciento2. Hay varios factores que explican esta diferencia. El primero es que todos los países habían pasado por una serie de reformas de la política comercial antes de la conclusión de la Ronda Uruguay y, en consecuencia, habían eliminado la mayoría de los obstáculos no arancelarios y habían reducido considerablemente los tipos aplicados fijándoles unilateralmente en muchos casos. Por otra parte, los tipos consolidados, que se establecieron habitualmente a los niveles máximos de consolidación durante la Ronda Uruguay son en general más altos, pero no para todos los países. El segundo es que, en algunos de los países, la aplicación de tipos más bajos se debió a la adopción del Arancel Externo Común (AEC) de la unión aduanera. El tercero es que los países con grandes sectores de la población en una situación de pobreza o cercana a ella no han considerado políticamente viable mantener los precios internos altos mediante los aranceles. Además, parece haber pruebas de que algunos países en desarrollo se vieron obligados a mantener los tipos aplicados muy por debajo de sus tipos consolidados de la OMC debido a los préstamos condicionados. Una de las enseñanzas que pueden sacarse es que no sería conveniente para los países en desarrollo apoyar una propuesta que exige consolidaciones de los tipos (por ejemplo en la nueva ronda de negociaciones) a niveles que ya se están aplicando.3
En segundo lugar, aunque los derechos arancelarios consolidados son altos como promedio, hay varias excepciones. Por ejemplo, los de Egipto (promedio del 28 por ciento) son en general muy bajos en relación con los de la mayoría de los países en desarrollo. Los tipos consolidados de Marruecos para el 71 por ciento de todas las líneas arancelarias del sector agrícola son del 34 por ciento (más el 15 por ciento de los demás derechos o cargas). La consolidación arancelaria en la India es cero para 11 productos entre los que se incluyen el arroz, algunos cereales secundarios y la leche en polvo desnatada, todos ellos considerados "sensibles" desde el punto de vista de la seguridad alimentaria. Todos los derechos arancelarios agrícolas de Sri Lanka está consolidados en el 50 por ciento (los tipos aplicados fueron sometidos unilateralmente aun máximo del 35 por ciento para 1999). Los derechos arancelarios consolidados a un nivel bajo repercuten, entre otras cosas, en una ulterior reducción de los compromisos en la nueva ronda, si las fluctuaciones de los precios en el mercado mundial siguen siendo altas y los grupos que compiten por las importaciones son débiles. En suma, no todos los países en desarrollo tienen derechos arancelarios consolidados altos sobre algunos o la totalidad de los productos agrícolas -contrariamente a lo que normalmente se piensa- a pesar de que en la Ronda Uruguay tenían la opción de proponer, en general, consolidaciones al tipo máximo.
En tercer lugar, en varios estudios de casos se ponía de manifiesto que algunos países tenían problemas para "acomodarse" al arancel ordinario en su forma más simple en lo que respecta a algunos productos, especialmente productos alimenticios básicos. A menudo los derechos arancelarios sobre estos productos eran superiores al promedio y se complementaban con medidas adicionales como recargos y diferentes políticas de bandas de precios. Entre los ejemplos cabe citar la política de bandas de precios de Perú (sobratasa), la fórmula de Marruecos para fijar los aranceles de importación basada en los precios de umbral, la suspensión de derechos (recargos) de Kenya, los derechos de timbre adicionales de Jamaica y las restricciones cuantitativas de la India por razones de balanza de pagos. Estas medidas no eran descabelladas y su aplicación dio buenos resultados. En el caso de Perú, el derecho arancelario consolidado del 30 por ciento (para la mayoría de los productos agrícolas) no había sido suficiente para estabilizar los mercados internos del azúcar, el trigo y los productos lácteos, en los que los tipos aplicados llegaron a alcanzar el 46-54 por ciento (manteniéndose aun así dentro de los límites del tipo consolidado del 68 por ciento para estos productos). En suma, los estudios de casos demuestran que varios países se enfrentan con problemas particulares para aplicar solamente derechos arancelarios sencillos y ordinarios, especialmente a productos alimenticios sensibles, y que no se pueden pasar por alto estos problemas.
En cuarto lugar, los estudios de casos ponen de manifiesto que a menudo los derechos arancelarios eran el instrumento principal, si no el único, del que disponían estos países para estabilizar los mercados internos y salvaguardar los intereses de los agricultores frente a las oscilaciones acusadas de los precios en el mundo o frente a un fuerte aumento de las importaciones. Dado que no había prácticamente medidas de protección social, ni acceso a las disposiciones de salvaguardia especial del Acuerdo sobre la Agricultura, mucho más sencillas, y que existían dificultades prácticas para recurrir a las salvaguardias generales de la OMC, los derechos arancelarios se modificaron con frecuencia para hacer frente a las acusadas oscilaciones de los precios en los mercados mundiales y, en algunos casos, a las variaciones en los tipos de cambio4. Por el contrario, muchos países de altos ingresos tienen la posibilidad de utilizar otros mecanismos no arancelarios para afrontar los precios y otros riesgos, como por ejemplo pagos de socorro, préstamos de emergencia subvencionados y mecanismos de gestión de riesgos5. La enseñanza que cabe sacar es que los aranceles desempeñan una función mucho más amplia e importante en los países en desarrollo debido a la falta de otros mecanismos comerciales y de medidas de protección alternativas: de ahí la importancia de los tipos consolidados.
En quinto lugar, en lo que respecta a las medidas de salvaguardia y remedio del comercio, sólo tres de los 14 países (Botswana, Marruecos y Tailandia) tenían acceso a la salvaguardia especial agrícola, para una gama limitada de productos. Ninguno de ellos recurrió a la salvaguardia durante 1995-96, por lo que no tenían experiencias que contar. Sin embargo en varios estudios de casos se hacían comentarios sobre las salvaguardias especiales, subrayando la "injusticia" de un sistema de comercio global en el que unos miembros tienen acceso a ellas, y otros no. Algunos de los estudios añadían que eso resultaba doblemente injusto porque los países interesados habían "arancelizado" de hecho los obstáculos no arancelarios, pero de manera unilateral y previamente a la Ronda Uruguay, mérito que no se les había reconocido. En muchos de los estudios se hacía también hincapié en que las salvaguardias generales de la OMC no tenían valor en la práctica porque el Gobierno carecía de capacidad institucional para aplicarlas. En particular, el estudio de Jamaica insistía en la necesidad de alguna medida eficaz de remedio del comercio, basada en las experiencias relativas a varios episodios de fuerte aumento de las importaciones que habían perjudicado a los sectores internos (sobre todo los de aves de corral, vacuno, productos lácteos y arroz). Se habían hecho intentos de tomar medidas antidumping, que se habían abandonado por falta de capacidad legislativa e institucional. En resumen, una conclusión importante es que hace falta un mecanismo adecuado de salvaguardia, que parece también fundamental para impulsar el proceso de liberalización del comercio sin incurrir en altos costos sociales.
En sexto y último lugar, sólo tres países (Brasil, Marruecos y Tailandia) habían abierto contingentes arancelarios y tenían pocas experiencias que relatar. En Brasil, el propio derecho arancelario NMF era inferior al tipo del contingente, mientras que en el Comité de Agricultura se habían formulado algunas preguntas a Tailandia sobre los bajos "tipos de relleno" y sobre los métodos de administración de los contingentes en algunos casos6. Uno de los objetivos de los estudios de casos era documentar las experiencias respecto del acceso a los contingentes arancelarios abiertos por otros, en especial los países desarrollados. Sin embargo, esto no resultó posible dado que en el poco tiempo disponible los consultores nacionales no pudieron entrevistarse con los comerciantes que les habrían proporcionado la información pertinente. Como los contingentes arancelarios son importantes para el acceso a los mercados de muchos productos que de otra forma se enfrentarían con aranceles prohibitivos por encima del contingente, la sexta conclusión sería que es fundamental registrar y analizar esta experiencia, en especial para determinar quién (qué país) fue capaz de acceder, y en qué medida, a los contingentes arancelarios y cuáles fueron los factores que lo permitieron.
2.2 Medidas de ayuda interna
Se examinaron las experiencias con respecto a la aplicación de los compromisos relativos a medidas de ayuda interna para cada país, basándose en la siguiente relación de criterios:
Hay que recordar que este análisis se centra en el grado en que las disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura y los compromisos de los países en relación con las políticas de ayuda interna les han obligado a introducir cambios o reajustes, y no en cuestiones como por ejemplo si esas ayudas y subvenciones son altas o bajas en cifras absolutas, o si son o no convenientes para la economía. En el Cuadro 3 se resume la información sobre las medidas de ayuda para los 14 países que, unida a la información suplementaria que se facilita en los distintos estudios de casos lleva a las conclusiones siguientes:
En primer lugar, sólo cinco de los 14 países presentaron información detallada sobre las medidas de ayuda, a saber desembolsos con cargo al compartimento verde, niveles de la MGA por productos específicos y no referida a productos específicos y desembolsos por concepto de desarrollo o de trato especial y diferenciado. Tres de los nueve países restantes (Bangladesh, Guyana y Sri Lanka) no ofrecieron información alguna aparte de señalar que todas sus medidas de ayuda entraban en las categorías "exentas" (compartimento verde, trato especial y diferenciado y MGA dentro del nivel de minimis). Otros tres países notificaron únicamente desembolsos con cargo al compartimento verde, mientras que otros dos informaron también sobre desembolsos por concepto de trato especial y diferenciado. Perú facilitó información sobre el compartimento verde y la MGA no referida a productos específicos.
En segundo lugar, los niveles de MGA para los años examinados eran muy inferiores a los niveles previstos en los compromisos o permitidos, registrándose sólo en Tailandia una "tasa de utilización" situada en la parte superior de la escala7. El estudio sobre Brasil, en particular, indica descensos acusados del nivel de la MGA como consecuencia de cambios fundamentales en las políticas agrícolas en 1995, en comparación con el período de base del Acuerdo sobre la Agricultura de 1986-88. De los cuatro países donde no existían
Cuadro 3: Resumen de la información sobre medidas de ayuda internas
País |
Información disponible |
Observaciones 1 |
|
Bangladesh2 |
Ninguna |
MGA PE negativa; MGA NRPE 1% aproximadamente del VP | |
Botswana |
Compartimento verde únicamente |
Nivel del compartimento verde 3% aproximadamente del VP | |
Brasil |
Detallada |
MGA PE en 1995 y 1996 27% y 23% respectivamente de los niveles permitidos; MGA NRPE de minimis | |
Egipto |
Compartimento verde y trato especial y diferenciado únicamente |
- | |
Guyana |
Ninguna |
- | |
India |
Detallada |
MGA PE negativa; MGA NRPE 7,5% aproximadamente del VP; no utiliza el trato especial y diferenciado pero se reserva el derecho a utilizarlo | |
Jamaica |
Compartimento verde únicamente |
Desembolsos con cargo al compartimento verde 2% aproximadamente del VP | |
Kenya |
Compartimento verde únicamente |
- | |
Marruecos |
Detallada |
MGA en el año en curso 12-33% de los niveles permitidos | |
Pakistán |
Detallada |
MGA PE negativa; MGA NRPE 3% aproximadamente del VP; MGA PE calculada para un solo cultivo en 1997/98 y para 11 cultivos en 1986-88 | |
Perú |
Compartimento verde y MGA NRPE |
MGA NRPE 5,0-6,2% del VP; compartimento verde 5% del VP | |
Senegal |
Compartimento verde y trato especial y diferenciado únicamente |
85% del compartimento verde/trato especial y diferenciado para aprovechamiento de aguas | |
Sri Lanka |
Ninguna |
- | |
Tailandia |
Detallada |
MGA actual 60-80% de los niveles permitidos | |
|
1 Siglas: PE = por productos específicos, NRPE = no referida a productos específicos, VP = valor de la producción (agricultura). 2 Las estimaciones de la MGA son cálculos no oficiales de una institución nacional de investigación Fuente: Estudios de casos de países. | |||
compromisos de reducción de la MGA8 (Bangladesh9, la India, Pakistán y Perú), la MGA por productos específicos fue negativa para los tres primeros países (no se dispone de información sobre Perú), mientras que la MGA no referida a productos específicos fue positiva en los cuatro casos. La MGA no referida a productos específicos fue bastante alta (en relación con el 10 por ciento del valor de la producción permitido) sólo en el caso de la India (hasta el 7,5 por ciento) y el Perú (del 5 al 6 por ciento). Esta combinación de MGA por productos específicos negativa y MGA no referida a productos específicos positiva parece ser una característica general en muchos países en desarrollo10. Esta experiencia ha inducido a presentar propuestas tanto en la OMC como en otras partes para combinar los dos niveles de MGA antes de imponer disciplinas relativas a la reducción, de manera que las normas del Acuerdo sobre la Agricultura se apliquen a la suma de ambas formas de distorsión.
En tercer lugar, aunque no se registraron casos de países que violaran las normas y compromisos del Acuerdo sobre la Agricultura, los estudios revelaron varios problemas importantes para el futuro. Muchos de ellos habían sido señalados también por miembros de la OMC durante el proceso de verificación en el Comité de Agricultura. Los estudios sobre la India y Pakistán, en particular, ofrecen más detalles, En resumen, estos problemas se refieren a la necesidad de tener en cuenta la inflación y la depreciación de la moneda al calcular la MGA corriente; la definición de la producción que responde a las condiciones exigidas y de los agricultores "con ingresos bajos" y "pobres en recursos"; el trato que ha de otorgarse a la MGA negativa; la confusión con respecto a la lógica de utilizar unos precios iniciales fijos de referencia exterior para calcular los niveles de la MGS corriente; el modo de tratar los precios de referencia si cambia la situación comercial de un país durante el período de aplicación (pasando por ejemplo de ser un importador neto a ser un exportador neto); y el modo apropiado de tratar la recuperación de los costos de inversión y funcionamiento (por ejemplo en relación con el riego). Algunos de esos problemas son el resultado de ambigüedades en la terminología y las definiciones utilizadas en el Acuerdo sobre la Agricultura, mientras que otros se deben a las dificultades concretas con que se enfrentan las economías agrícolas de bajos ingresos. Para los países en desarrollo en su conjunto, y en realidad para todos los miembros de la OMC, es importante resolver tales ambigüedades, problemas de definición y dificultades prácticas.
En cuarto lugar, aunque no ha habido problemas con el cumplimiento de las disposiciones y compromisos del Acuerdo sobre la Agricultura durante estos años, muchos estudios de casos expresaban el temor a que los hubiera en el futuro por diversos motivos. Varios países no conocen con exactitud su posición y sus políticas no han sido analizadas rigurosamente en el Comité de Agricultura (por ejemplo, para determinar si una medida concreta pertenece a la categoría de compartimento verde o de MGA), lo que con toda probabilidad se debe a la falta de información en las notificaciones. No cabe suponer que esta ausencia de análisis continuará indefinidamente. Además, no está claro lo que sucederá en el futuro, cuando tal vez cambien las normas, definiciones y exenciones actuales y se modifiquen las prioridades y opciones nacionales en materia de desarrollo.
Egipto proporciona un ejemplo relativo a este último aspecto. En el estudio sobre ese país se indicaba que el hecho de que hasta entonces no hubiera habido un debate nacional para abordar abiertamente el grado deseable de autosuficiencia en trigo se debía tal vez a la gran envergadura de los envíos de ayuda alimentaria que se recibían y a las subvenciones a la exportación que encubrían un costo total de las importaciones de alimentos posiblemente mucho más alto. En esa situación, el bajo nivel de ayuda al trigo era conveniente desde el punto de vista económico, pero había dejado de ser válido en absoluto. El debate sobre esta cuestión comenzará probablemente ahora, no sólo por el alto costo total de las importaciones sino también por la gran importancia del trigo para la seguridad alimentaria. Se ha estimado que aumentar el porcentaje de autosuficiencia en trigo de Egipto del 48 por ciento registrado en 1994/95 al 60 por ciento entrañaría una MGA para ese producto superior al nivel de minimis, con lo que se violarían los compromisos actuales. Muchos otros países podrían encontrarse en una situación análoga. La pregunta que se planteaba en varios estudios de casos era cómo prepararse para las negociaciones sin la ayuda de un análisis de las necesidades futuras de ayuda agrícola cuando se considera que los mercados mundiales y los precios relativos de los productos básicos han sufrido un cambio radical. Muy pocos países parecían tener una respuesta a esta pregunta.
2.3 Competencia de la exportación
Hay constancia de que tradicionalmente casi todos los 14 países estudiados regulaban sus exportaciones a través de límites cuantitativos e impuestos. Pero los regímenes de exportación ya se habían liberalizado sustancialmente cuando se firmó el Acuerdo de la Ronda Uruguay. Las subvenciones a la exportación no fueron en general un problema: sólo uno de los 14 países (Brasil) tiene derecho a subvencionar las exportaciones agrícolas, pero hasta ahora no ha ejercitado esta opción. Por el contrario, la mayoría de los países estaban firmemente convencidos de que la práctica debería prohibirse pura y simplemente, aunque en varios estudios esto no se afirmaba de manera explícita.
Lo que sí aparecía repetidas veces en la mayoría de los estudios era que los gobiernos aplicaban ocasionalmente programas de incentivos a la exportación, tales como desgravaciones fiscales, sistemas de no retrocesión de divisas y reintegros de derechos de aduana. Estos planes no se mencionaban expresamente en el Acuerdo sobre la Agricultura pero se abordaban en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (Anexo 1: Lista ilustrativa de subvenciones a la exportación). No está del todo claro si es lícito conceder tales subvenciones a los productos agropecuarios (acogiéndose al Acuerdo sobre Subvenciones) cuando el Acuerdo sobre la Agricultura prohíbe todas las formas de subvención agrícola para los países que se habían comprometido a eliminar por completo las subvenciones a la exportación. Se trata de un problema que requeriría una aclaración.
2.4 Otras experiencias
Decisión de Marrakech - La mayoría de los 14 países estudiados, como importadores netos de productos alimenticios, estaban muy interesados en la Decisión sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del Programa de Reforma sobre los países en desarrollo menos adelantados y los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios. Muchos de ellos opinaban que la Decisión formaba parte de un contrato global (los Acuerdos de la Ronda Uruguay) en el que se reconocía que algunos países podían resentirse durante el proceso de reforma, para lo que se habían tomado medidas de asistencia. En vista de lo poco que se ha avanzado en la aplicación de la Decisión, es obvio que ningún país está en condiciones de presentar una experiencia "positiva" al respecto. En muchos estudios se mencionaba la experiencia en materia de envíos de ayuda alimentaria, uno de los mecanismos de asistencia, como ejemplo de la ineficacia de la Decisión. Especialmente, se subrayaba que los envíos de ayuda alimentaria habían disminuido hasta mínimos sin precedentes durante un periodo en que se había producido un aumento de los precios de los alimentos (en 1995 y 1996) y el costo total de las importaciones de alimentos había crecido rápidamente.
Acuerdos sobre MSF y OTC - El examen de la experiencia relativa a estos Acuerdos entraba originalmente en el ámbito de los estudios de casos. El análisis habría tenido que realizarse valiéndose de entrevistas con comerciantes, pero no siempre resultó posible. El panorama que se presenta, aunque no es completo, puede resumirse como sigue. En primer lugar, los Acuerdos MSF/OTC se consideraban avances positivos para proteger los intereses de los pequeños países que practicaban el comercio y no tenían demasiada capacidad de retorsión. En segundo lugar, el problema fundamental residía en la gran diferencia de capacidad para cumplir las normas internacionales entre los países en desarrollo y los desarrollados, la cual no puede reducirse en un breve período, entre otras cosas porque requiere grandes inversiones. Esta situación continuará limitando sus exportaciones. En tercer lugar, por razones obvias, los exportadores agrícolas tradicionales daban mucha más importancia a estos Acuerdos (entre los 14 destacaban Brasil y Tailandia). En cuarto lugar, en los estudios de casos se presentaban varios ejemplos de experiencias tanto favorables como desfavorables, particularmente en Brasil, Egipto, Jamaica, Pakistán y Tailandia. En quinto lugar, algunos de los problemas con que se enfrentaban estos países eran la falta de reconocimiento mutuo de inspecciones y normas (dándose el caso de que varios grandes países importadores pedían a menudo "identidad" y no "equivalencia" en el proceso) y las "trabas comerciales", respecto de las cuales los Acuerdos no proporcionaban directrices claras. Por último, todos los estudios criticaban el hecho de que hasta entonces no se hubiera hecho efectiva la ayuda técnica y financiera prometida.
Hay un gran interés en la información acerca de los efectos de la Ronda Uruguay en general, y del Acuerdo sobre la Agricultura en particular, sobre el comercio alimentario y agrícola. Este análisis debería formar parte, obviamente, de cualquier evaluación de las experiencias relativas a la aplicación del Acuerdo sobre la Agricultura y de los efectos del programa de reforma sobre el comercio mundial de productos agrícolas. Sin embargo, desde un principio estaba claro que sería muy difícil relacionar las corrientes concretas del comercio con la aplicación de los Acuerdos, es decir, aislar los efectos de la Ronda Uruguay de muchos otros acontecimientos que tuvieron lugar al mismo tiempo. Por lo tanto, es importante tener presente esta advertencia al examinar los resultados presentados en este documento.
Dada la complejidad de la explicación de las corrientes comerciales, se adoptó un método sencillo para el análisis: comparar el valor medio del comercio alimentario y agrícola de 1995-98 con el de 1990-94, simplemente para constatar si el comercio había crecido o no11. Todos los estudios de casos analizaban detalladamente la experiencia, centrándose en cada uno de los cinco o seis productos de exportación e importación principales, e identificando además el origen del cambio desde el punto de vista de los efectos del volumen y los precios. Algunos de los estudios de intentaban relacionar el cambio observado en las corrientes comerciales con determinados factores, como por ejemplo el acceso a mercados preferenciales, modificaciones arancelarias, medidas MSF/OTC e incremento de la productividad interna.
A continuación se resumen las conclusiones principales teniendo en cuenta tres indicadores: las exportaciones agrícolas totales, las importaciones totales de alimentos y la relación entre las importaciones de alimentos y las exportaciones agrícolas. En los distintos estudios de casos se proporcionan más detalles.
3.1 Exportaciones agrícolas12
El Cuadro 4 muestra que el valor de las exportaciones agrícolas en 1995-98 fue mayor que en 1990-94 para 12 de los 14 países, variando el incremento desde el 14 hasta el 99 por ciento. Para cinco de ellos (Perú, India, Sri Lanka, Brasil y Guyana), las exportaciones aumentaron un 50 por ciento o más. De los dos países donde no hubo incremento alguno, las exportaciones se mantuvieron sin cambios en Bangladesh, mientras que Senegal fue el único país que experimentó un descenso de las exportaciones (de un 32 por ciento).
La última columna del Cuadro 4 muestra las variaciones de las corrientes comerciales en términos de volumen, medidas como valores de exportación a los precios fijos del período de base (1989-91). Como puede verse, cinco de los 14 países (Botswana, Kenya, Senegal, Sri Lanka y Tailandia) experimentaron un crecimiento de su comercio negativo en términos de volumen, mientras que cuatro de ellos han tenido un crecimiento positivo en términos de valor (Senegal es el único país del muestreo que acusó un crecimiento negativo tanto en volumen como en valor). Los precios del mercado mundial de muchos productos agrícolas
Cuadro 4: Exportaciones de productos agropecuarios totales en 1990-94 y 1995-98
Todos los productos agropecuarios | ||||||||
Valor medio anual (valor en precios corrientes) |
Variación entre períodos |
Variación porcentual (valor en precios constantes) 2 | ||||||
1990-94 |
1995-98 | |||||||
País |
Tendencia decenal (1985-94) 1 |
1990-94 1995-98 Millones $EE.UU. |
Millones de $EE.UU. |
% |
||||
Bangladesh |
- |
134 |
134 |
0 |
-0,1 |
27,5 | ||
Botswana |
+ |
91 |
120 |
29 |
32,0 |
-7,9 | ||
Brasil |
+ |
9 614 |
14 720 |
5 105 |
53,1 |
42,6 | ||
Egipto |
- |
426 |
519 |
92 |
21,6 |
33,7 | ||
Guyana |
+ |
152 |
230 |
78 |
51,4 |
62,8 | ||
India |
+ |
3 083 |
5 635 |
2 552 |
82,8 |
75,6 | ||
Jamaica |
+ |
242 |
299 |
57 |
23,6 |
11,7 | ||
Kenya |
+ |
832 |
1 215 |
383 |
46,0 |
-11,3 | ||
Marruecos |
+ |
601 |
826 |
225 |
37,5 |
7,1 | ||
Pakistán |
- |
962 |
1 101 |
139 |
14,4 |
46,5 | ||
Perú |
+ |
332 |
663 |
330 |
99,3 |
44,5 | ||
Senegal |
+ |
140 |
95 |
-45 |
-32,2 |
-45,2 | ||
Sri Lanka |
- |
572 |
926 |
355 |
62,0 |
-6,8 | ||
Tailandia |
+ |
6 210 |
8 411 |
2 200 |
35,4 |
-5,4 | ||
1 Los signos más y menos indican la pendiente de la tendencia lineal adaptada para 1985-94. 2 Valores de exportación para los años corrientes a precios fijos para el periodo base (1989-91). FAOSTAT publica estas cifras bajo el epígrafe de números índices para el comercio. Fuente: Cálculos basados en datos de FAOSTAT. | ||||||||
fueron más altos en 1995-98 que en 1990-94.13 Como consecuencia, la expansión del comercio fue en general menor en volumen que en valor - tal es el caso de 10 de los 14 países que figuran en el cuadro. Los cuatro casos en los que ocurrió lo contrario fueron Bangladesh, Egipto, Guyana y Pakistán. En los distintos estudios de casos se ofrecen datos más detallados sobre esas variaciones.
En varios estudios de casos se intentaba explicar la variación de la corriente comercial para los distintos productos. Por ejemplo, el rápido crecimiento de las exportaciones agrícolas de Brasil en los últimos años (soja, productos de soja, azúcar y aves de corral) se atribuía en gran parte al notable y constante aumento del rendimiento de los cultivos, es decir a una ventaja competitiva determinada por el crecimiento de la productividad. La evolución de las exportaciones de aves de corral fue especialmente impresionante (incremento de un 26 por ciento del volumen) a pesar de que las condiciones de acceso a todos los mercados principales no habían cambiado demasiado en la Ronda Uruguay. Por el contrario, falta por explicar la causa de que, de los tres productos de soja, la evolución de las exportaciones de aceite de soja fue más favorable que la del frijol de soja o la harina de soja, aunque los aceites se enfrentaban con aranceles más altos en todos los mercados principales. Un análisis de las exportaciones por lugares de destino debería proporcionar ulterior información: por ejemplo ¿habían aumentado las exportaciones a mercados donde las condiciones de acceso habían mejorado como resultado del Acuerdo sobre la Agricultura? En el caso de Brasil, el comercio debería haber crecido también fuertemente en el marco de MERCOSUR, lo que no estaba relacionado con los cambios en las condiciones de acceso a los mercados como consecuencia del Acuerdo sobre la Agricultura. Un análisis minucioso de las repercusiones del Acuerdo sobre la Agricultura en las corrientes comerciales es en realidad mucho más complejo que lo que se supone normalmente.
En el estudio de Sri Lanka, se afirmaba que gran parte del crecimiento de las exportaciones en 1995-98 no se podía atribuir al Acuerdo sobre la Agricultura por dos razones. La primera era que la mayor parte de ese crecimiento correspondía a productos tradicionales (por ejemplo, té, coco y caucho), que se enfrentaban con pocos problemas de acceso a los mercados incluso antes de la Ronda Uruguay. La segunda era que el destino de muchos otros productos con un crecimiento mayor de las exportaciones, era la región del Golfo Pérsico, donde hay pocos miembros de la OMC. No obstante, el crecimiento de las exportaciones podría haberse debido en parte a cambios en las condiciones de acceso a los mercados relacionadas con el Acuerdo sobre la Agricultura, como en el caso del aceite de sésamo, cuyas exportaciones a Japón habían aumentado a raíz de la reducción de los aranceles de importación. También se observó otra experiencia positiva en el caso de los productos de la floricultura, y de las frutas y hortalizas frescas y de temporada.
En muchos estudios de casos se señalaban las frutas y hortalizas como los principales productos no tradicionales con buenas perspectivas de exportación. En algunos casos, se informaba de que se habían registrado ya efectos positivos, aunque secundarios, por ejemplo en Bangladesh, Guyana, Pakistán y Jamaica. Los estudios de casos de Egipto y Marruecos, en particular, analizan las condiciones de acceso para las frutas y hortalizas en el mercado de la UE y examinan más detalladamente otras opciones de negociación.
La información sobre las exportaciones a las que se aplican contingentes arancelarios habría proporcionado una vinculación más directa entre las corrientes de comercio observadas y el Acuerdo sobre la Agricultura. Lamentablemente, no se es fácil obtener información sobre qué países pudieron acceder a los contingentes durante 1995-98. También se señalaba que había una confusión generalizada entre los comerciantes acerca de los métodos de asignación, acceso y administración de los contingentes arancelarios.
3.2 Importaciones de alimentos14
El Cuadro 5 muestra que el valor de las importaciones de alimentos en 1995-98 sobrepasó el nivel de 1990-94 en los 14 países, variando desde sólo un 30 por ciento en Senegal hasta no menos del 168 por ciento en la India. Los incrementos fueron mayores que en el caso de las exportaciones agrícolas. El costo total de las importaciones se duplicó con creces en dos países ( la India y Brasil) y se aumentó un 50-100 por ciento en otros cinco (Bangladesh, Marruecos, Pakistán, Perú y Tailandia). En varios estudios de casos de estudio las procedencias de las importaciones con un costo total más alto se desglosaban por productos, distinguiendo los cambios en el volumen y los precios.
En el decenio transcurrido hasta 1994, el valor de las importaciones de alimentos registró una tendencia descendente en sólo tres de los 14 países (Bangladesh, Egipto y la India). Si se mide por estas tendencias a la baja, el costo total de sus importaciones en 1995-98 fue entre un 56 y un 216 por ciento más alto, lo que representó obviamente una experiencia negativa. De los otros 11 países, en cuatro de ellos (Botswana, Guyana, Kenya y Senegal) el costo total de las importaciones en 1995-98 excedió ligeramente del promedio (menos del 10 por ciento); en los países restantes hubo un incremento notable con respecto relativo a lo cabría haber esperado si la tendencia decenal (ya positiva) hubiera continuado hasta 1998.
Al igual que en el caso de los ingresos de exportación, en varios estudios de casos se proporcionan algunas explicaciones con respecto al incremento de las importaciones en 1995-98. Por ejemplo, el aumento del 53 por ciento de las importaciones de cereales en Botswana se debió más al precio que a la cantidad, mientras que el incremento del 35 por ciento de los productos lácteos tuvo su causa tanto en la cantidad como en el precio. De manera similar, en Jamaica el aumento del 37 por ciento de las importaciones de cereales se debió casi en su totalidad a los precios, mientras que, por causa principalmente de la cantidad se incrementó el valor de las importaciones de carne en un 37 por ciento.
Cuadro 5: Valor de las importaciones de alimentos en 1990-94 y 1995-98
Valor medio anual |
|||||||
Tendencia decenal |
1990-94 |
1995-98 |
Variaciones entre períodos | ||||
País |
(1985-94) 1 |
Millones de $EE.UU. |
Millones de $EE.UU. |
% | |||
Bangladesh |
- |
549 |
977 |
427 |
77,8 | ||
Botswana |
+ |
211 |
290 |
79 |
37,4 | ||
Brasil |
+ |
2 304 |
4 761 |
2 457 |
106,7 | ||
Egipto |
- |
2 086 |
2 954 |
868 |
41,6 | ||
Guyana |
+ |
36 |
50 |
15 |
40,9 | ||
India |
- |
883 |
2 371 |
1 487 |
168,4 | ||
Jamaica |
+ |
222 |
320 |
98 |
44,4 | ||
Kenya |
+ |
250 |
373 |
123 |
49,3 | ||
Marruecos |
+ |
699 |
1 174 |
475 |
68,0 | ||
Pakistán |
+ |
999 |
1 527 |
527 |
52,8 | ||
Perú |
+ |
737 |
1 159 |
422 |
57,3 | ||
Senegal |
+ |
322 |
419 |
97 |
30,1 | ||
Sri Lanka |
+ |
429 |
609 |
181 |
42,1 | ||
Tailandia |
+ |
639 |
1 093 |
454 |
71,1 | ||
1 Los signos más y menos indican la pendiente de la tendencia lineal adaptada para 1985-94.
Fuente: Cálculos basados en datos de FAOSTAT.
En varios estudios de casos se informaba sobre fuertes aumentos de las importaciones de determinados productos, en particular productos lácteos (sobre todo leche en polvo) y carne (principalmente ternera de baja calidad y partes de aves de corral). En varias regiones, especialmente el Caribe, también se indicaban las dificultades consiguientes con que se enfrentaban las industrias que competían por las importaciones. En Guyana, por ejemplo, en los últimos años se había registrado un acusado aumento de las importaciones de varios de los productos alimenticios principales que en el decenio de 1980 se producían en el país, en virtud de un régimen de protección contra las importaciones. En varios casos, el fuerte aumento de las importaciones ha perjudicado a la producción interna. Por ejemplo, los zumos de frutas importados de países tan lejanos como Francia y Tailandia han desplazado a gran parte de la producción interna. Los productores y comerciantes de frijoles indicaron que debido al incremento de las importaciones se había producido una disminución de la producción de la arveja minca, obtenida y extendida por toda Guyana en el decenio de 1980. Lo mismo sucedía con las coles y zanahorias locales. Se expresó el temor de que, sin una protección adecuada del mercado, acompañada de programas de desarrollo, muchos más productos internos se vieran arrinconados o perjudicados gravemente, lo que acarrearía una transformación de los hábitos alimentarios en el país y un incremento de la dependencia respecto de los alimentos importados.
Un estudio anterior sobre los factores que habían contribuido al incremento del costo total las importaciones de cereales desde 1994 en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de alimentos en su conjunto15ofrece algunos datos útiles. Ese estudio indicaba que el incremento del costo total de las importaciones de cereales en esos países se había debido en parte al volumen (aproximadamente el 23 por ciento) y en parte a la subida de los precios nominales mundiales (aproximadamente el 18 por ciento), mientras que casi otro 60 por ciento se había debido a las variaciones en las condiciones financieras de las importaciones, lo que reflejaba los efectos de una disminución drástica de la ayuda alimentaria y la desaparición de las ventas subvencionadas. De este modo, el estudio llegaba a la conclusión de que el costo total de las importaciones de cereales de estos países se situaba en la actualidad en un nivel mucho más alto que antes de 1995.
3.3 Las importaciones de alimentos en relación con las exportaciones agrícolas
¿Qué puede decirse, en definitiva, de la experiencia con respecto al comercio agrícola de cada uno de los países estudiados? Para responder a esta pregunta sería útil analizar la tendencia de la proporción entre el total de las importaciones de alimentos y el total de las exportaciones agrícolas ya que, a lo largo del período, se produjo un incremento de ambas corrientes comerciales en la mayoría de los países. El incremento de la proporción indicaría una experiencia negativa (al crecer el costo total de las importaciones de alimentos más deprisa que los ingresos derivados de las exportaciones agrícolas)16. El Cuadro 6 muestra que la proporción fue más alta en 1995-98 que en 1990-94 para 11 de los 14 países17. Las experiencias más desfavorables correspondieron a Senegal (la proporción se incrementó un 86 por ciento), Bangladesh (un 80 por ciento) y la India (un 49 por ciento). Incluso importantes exportadores agrícolas como Tailandia y Brasil vieron cómo empeoraba esa proporción. Los tres países en los que la proporción bajó fueron Guyana (un 9 por ciento), Sri Lanka (un 13 por ciento) y Perú (un 22 por ciento). No obstante, Perú ocupó el quinto lugar en cuanto a la proporción más alta entre los 14 países en 1995-98.
La proporción siguió una tendencia ascendente durante el decenio de 1985-94, lo que indica que las importaciones de alimentos crecieron más deprisa que las exportaciones agrícolas en 12 de los 14 países (siendo las excepciones la India y Jamaica). Se pudieron observar dos tipos de experiencias desde el punto de vista de la tendencia anterior. La primera fue que tanto la India como Jamaica registraron un cambio de dirección de la proporción a partir de 1994, pasando de un valor negativo a un valor fuertemente positivo, lo que obviamente constituyó un resultado desfavorable. La segunda fue que Bangladesh y Senegal, con los incrementos más pronunciados con respecto a 1990-94, vieron empeorar significativamente su situación también en relación con la tendencia.
Cuadro 6: Proporción entre el valor total de las importaciones de alimentos y el valor total de las exportaciones agrícolas
Tendencia decenal |
Promedio de la proporción |
Variaciones entre períodos | ||||
País |
(1985-94) 1 |
1990-94 |
1995-98 |
Cifras absolutas |
Porcentaje | |
Bangladesh |
+ |
4,12 |
7,42 |
3,30 |
80,2 | |
Botswana |
+ |
2,32 |
2,43 |
0,11 |
4,5 | |
Brasil |
+ |
0,24 |
0,32 |
0,09 |
36,2 | |
Egipto |
+ |
4,94 |
5,73 |
0,79 |
16,0 | |
Guyana |
+ |
0,24 |
0,22 |
-0,02 |
-8,9 | |
India |
- |
0,28 |
0,42 |
0,14 |
48,9 | |
Jamaica |
- |
0,92 |
1,07 |
0,15 |
16,8 | |
Kenya |
+ |
0,30 |
0,30 |
0,01 |
3,2 | |
Marruecos |
+ |
1,20 |
1,42 |
0,23 |
19,0 | |
Pakistán |
+ |
1,08 |
1,42 |
0,34 |
31,4 | |
Perú |
+ |
2,26 |
1,78 |
-0,49 |
-21,5 | |
Senegal |
+ |
2,46 |
4,58 |
2,12 |
86,2 | |
Sri Lanka |
+ |
0,78 |
0,68 |
-0,10 |
-13,3 | |
Tailandia |
+ |
0,10 |
0,13 |
0,03 |
27,9 | |
1 Los signos más y menos indican la pendiente de la tendencia lineal adaptada para 1985-94. El signo positivo indica que las importaciones de alimentos crecieron más deprisa que las exportaciones agrícolas.
Fuente: Cálculos basados en datos de FAOSTAT.
Aunque en estos estudios no se analizaron los efectos de los Acuerdos MSF/OTC sobre el comercio, uno de los aspectos principales que examinaron fue la asimetría en el comercio entre países de altos y de bajos ingresos a causa de la gran disparidad entre las normas. Mientras que la liberalización del comercio por parte de estos últimos podría haber provocado un aumento casi una instantáneo de las importaciones de productos agropecuarios (principalmente alimentos), dado que es poco probable que un producto procedente de un país de altos ingresos sea rechazado en un país de bajos ingresos aduciendo normas técnicas, por lo general no se suele dar el caso contrario. Este es un aspecto interesante que merece un análisis más detallado.
Para terminar, mientras que los estudios de casos proporcionaban información sobre las tendencias de las exportaciones agrícolas y el costo total de las importaciones de alimentos, identificando algunos factores que las explicaban, no pudieron establecer vínculos precisos entre los cambios observados y factores relacionados con la Ronda Uruguay, debido a las dificultades analíticas antes mencionadas y a la falta de información procedente de encuestas entre comerciantes. Obviamente, un análisis más detallado con arreglo a estas orientaciones sería esencial para comprender mejor las repercusiones que ha tenido el Acuerdo sobre la Agricultura en el comercio agrícola.
Por otra parte, mientras que el vínculo entre la mejora de las condiciones de acceso a los mercado y el crecimiento de las exportaciones es relativamente claro, no lo es tanto el vínculo entre el programa de reforma y el incremento del costo total de las importaciones de alimentos. Los cambios en el valor de las importaciones de alimentos son, por definición, el resultado de cambios en las cantidades importadas y/o en los valores (precios) unitarios de las importaciones, y estos dos tipos de cambios deben tenerse en cuenta al explicar la evolución del valor de las importaciones. Los cambios en las políticas relacionados con el Acuerdo sobre la Agricultura, en particular los compromisos de reducción de las subvenciones a la exportación y de la ayuda interna, darán lugar probablemente a un aumento de los precios del mercado y/o los valores unitarios de las importaciones de algunos países. Además, también cabe prever que los compromisos de liberalización del comercio de los países importadores de alimentos afectarán al volumen de sus importaciones de alimentos. Por eso, es esencial analizar ambos tipos de vínculos, es decir, los efectos a través de los mercados mundiales y los efectos de la liberalización del comercio interno, con el fin de comprender mejor las consecuencias del programa de reforma del Acuerdo sobre la Agricultura para la seguridad alimentaria en los países en desarrollo.
Aunque no ha transcurrido el tiempo suficiente desde la conclusión de la Ronda Uruguay para poder valorar las consecuencias a más largo plazo de los Acuerdos para la agricultura y la seguridad alimentaria, varios de estudios abordaron estos asuntos de carácter más amplio, recurriendo en gran medida a la experiencia relativa a los procesos en curso de liberalización del comercio (por ejemplo en el marco de los programas de ajuste estructural). Los efectos del proceso de reforma emprendido en virtud del Acuerdo sobre la Agricultura apuntan en la misma dirección que las reformas anteriores y la experiencia adquirida hasta ahora proporciona una base útil para responder a las dificultades que surjan.
Una observación común a varios de los estudios de casos fue que se había registrado una tendencia general a la concentración de las explotaciones agrícolas cuando empezó a aumentar la presión de la competencia tras la liberalización del comercio. Aunque esto ha contribuido por lo general a incrementar la productividad y la competitividad, también ha provocado el desplazamiento y marginación de los jornaleros agrícolas, creando dificultades que han afectado habitualmente a los pequeños agricultores y a los grupos de la población expuestos a la inseguridad alimentaria, y todo ello en una situación donde hay pocos sistemas de protección social. En Brasil, por ejemplo, el sector agrícola se ha transformado considerablemente como resultado del proceso de reforma. En el sector lechero, se ha incrementado el tamaño de las explotaciones agrícolas, se han mejorado los rebaños, se están creando empresas de elaboración industrial en gran escala y están quebrando las cooperativas tradicionales. También en los subsectores del maíz y los frijoles se han concentrado las explotaciones agrícolas, y aunque han aumentado tanto la superficie cultivada como la productividad, muchos pequeños agricultores se han visto marginados. Algunos subsectores, como por ejemplo los del trigo, arroz y algodón, se han reducido debido a la presión de la competencia. Se ha dicho que la solución no está en retirarse de ese proceso de transformación sino en crear nuevas instituciones. Por ejemplo, el fortalecimiento de la capacidad para hacer cumplir las medidas antidumping permitiría aliviar algunas de las dificultades. Del mismo modo, son necesarias nuevas instituciones de crédito, especialmente para conceder créditos a pequeños agricultores. En el estudio se señalaba también la necesidad de un derecho contractual que salvaguardara los intereses de los pequeños agricultores, ya que las grandes empresas se estaban instalando en la agricultura.
En Sri Lanka, las reformas normativas y el incremento de las importaciones de alimentos asociado con ellas han ejercido cierta presión sobre algunos sectores internos, afectando al empleo rural. En el estudio se citaba un caso en que unas 300 000 personas ocupadas en la producción y comercialización de cebollas y papas se vieron perjudicadas cuando a las reducciones arancelarias provocaron un fuerte aumento de las importaciones de estos productos. Al margen de estos cultivos, la posibilidad de diversificación es escasa.
En el estudio del caso de la India se señalaba el enigma de que no se hubiera conseguido disminuir el nivel de pobreza, pese al crecimiento económico más rápido desde 1991, cuando se inició un importante programa de liberalización, mientras que en el decenio de 1980 se había producido una reducción de la pobreza. Una posible explicación era que a partir de 1991 los precios de los alimentos subieron más deprisa que otros precios de consumo y la estabilidad de los precios se consideró, por lo tanto, esencial para proteger la situación de los pobres durante la transición. En este contexto, el estudio llegaba a la conclusión de que tanto la política comercial como la de constitución de existencias eran componentes esenciales para una política eficaz de seguridad alimentaria y examinaba algunos posibles problemas derivados de la política de constitución de existencias dentro del marco de las disposiciones actuales del Acuerdo sobre la Agricultura.
Los estudios de casos de los 14 países, así como los realizados en otras partes18, señalan básicamente la necesidad de un enfoque prudente de la liberalización del comercio si se quiere reducir al mínimo los costos sociales. Cuando los costos recaen sobre un amplio sector de la población, como en muchas economías agrarias de bajos ingresos, resulta impracticable la solución clásica de redistribuir las ganancias entre ganadores y perdedores a nivel nacional. La consecuencia de esto es que los encargados de formular políticas en los países en desarrollo, la mayoría de los cuales están convencidos de la necesidad de la orientación al mercado y la liberalización del comercio, se enfrentan con el dilema de decidir el ritmo apropiado de la liberalización del comercio. La solución no es sencilla debido a que el principal problema es la competitividad insuficiente, tanto en los mercados internos como en los de exportación. La competitividad no se puede aumentar de la noche a la mañana y requiere un incremento de la inversión en tecnología e infraestructura. Por tanto, en el análisis final, el ritmo de la liberalización del comercio tiene que guardar cierta relación con la capacidad de los agentes económicos del sector agrícola para adaptarse a las nuevas condiciones y ser más competitivos.
1 Los estudios de casos fueron realizados por expertos nacionales e incluyeron a: Bangladesh, Botswana, Brasil, Egipto, Guyana, India, Jamaica, Kenya, Marruecos, Pakistán, Perú, Senegal, Sri Lanka y Tailandia.
2 Son sólo aproximaciones que dan una idea imprecisa de los verdaderos valores. Para Guyana y Jamaica, se supuso que el tipo aplicado como promedio era del 40 por ciento, que es el del Arancel Externo Común para el CARICOM. El promedio real posiblemente sea mucho más bajo.
3 Se sabe que algunos países en desarrollo adoptaron esta actitud en la Ronda Uruguay a causa de la condicionalidad de los préstamos, colocándose de ese modo en posiciones desventajosas.
4 Véase por ejemplo, Review of Cereal Price Situation in Selected Developing Countries in 1995-96 and Policy Measures to Offset the Price Rise (Documento ESCP nº 1, FAO, 1996), en el que se documentan las respuestas en materia de política comercial durante 1995-96 a los bruscos aumentos de los precios de los alimentos básicos en el mercado mundial. En la publicación anual de la FAO, Examen de las políticas cerealistas, se puede encontrar información similar.
5 La observación formulada en el párrafo anterior, a saber que varios de los países estudiados adoptaron otras medidas complementarias, no se contradice con esta conclusión, porque esas medidas también se basaban en los aranceles.
6 Aunque los contingentes arancelarios no ocupaban un lugar destacado en los estudios de casos, ya que la mayor parte de los países no los tenían, éste fue uno de los temas que más llamó la atención en el Comité de Agricultura durante los primeros años (1995 y 1996), al igual que en el proceso de iIntercambio de información y análisis.
7 El estudio sobre Marruecos presenta un caso interesante de acusadas fluctuaciones anuales en los niveles de la MGA como resultado de las oscilaciones en la producción a causa de las condiciones meteorológicas. Esto no ha creado problemas hasta ahora porque el grado de flexibilidad es alto, pero podría crearlos si el promedio de la MGA se acercara al máximo permitido. Cómo hacer frente a las fluctuaciones en la producción desde el punto de vista del cumplimiento de los compromisos en materia de MGA es una cuestión que habría de tenerse en cuenta.
8 No había compromisos de reducción porque la MGA estaban comprendida dentro de los límites de minimis.
9 Los datos notificados sobre la MGA en Bangladesh no tienen carácter oficial y provienen de un estudio preparado por una institución de investigación como parte de un proyecto patrocinado por la FAO.
10 Se observó, por ejemplo, en Siria, Sudán y Yemen (que no son miembros de la OMC), en estudios preparados en el marco del programa de asistencia técnica de la FAO durante los años 1995 y 1996.
11 El valor medio real del comercio en 1995-98 se comparó también con el valor medio extrapolado para el mismo periodo, derivado de una tendencia lineal adaptada a los datos correspondientes al decenio 1985-94. Suponiendo que los valores extrapolados para 1995-98 indicaran el volumen del comercio que habría prevalecido si hubiera continuado la tendencia de estos 10 años después de 1994, esta comparación mostraría cambios con respecto a la situación anterior. El problema principal de este método, sin embargo, está en aceptar estos valores extrapolados como la hipótesis apropiada.
12 Todos los datos utilizados sobre el comercio provienen de FAOSTAT y por lo tanto no incluyen los productos pesqueros y forestales.
13 El índice compuesto de los precios mundiales de la FAO para los principales productos priamrios (1990=100) fue de 97 para 1990-94 y de 112 para 1995-98. El subíndice para los principales productos agrícolas tropicales (por ejemplo, bebidas, materias primas, bananos) fue de 100 en 1990-94 y de 131 en 1995-98. En la medida en que la estructura del comercio de un país concreto refleja la del ínidoce de la FAO, el crecimiento de su comercio en términos de volumen sería menor por el alcance del aumento del índice de precios.
14 Todos los datos utilizados sobre el comercio provienen de FAOSTAT. Los alimentos no incluyen los productos pesqueros.
15 P. Konandreas y R. Sharma, "The Net Food-Importing Developing Countries: Role and Perspectives", Capítulo 16, en S. Bilal y P. Pezaros (eds.) Agricultural Trade and the "Millenium" WTO Round, Instituto Europeo de Administración Pública y Kluwer Law International, Londres (en preparación).
16 Esta proporción se usa para resumir la relación existente entre las dos variables que se analizan con más frecuencia en el contexto del Acuerdo sobre la Agricultura. No se pretende indicar la capacidad de importación de alimentos de un país, que suele describirse en función de la proporción entre las importaciones de alimentos y las exportaciones totales, incluidos los servicios.
17 Por ejemplo, en Bangladesh, la proporción de 4,12 indica que el costo total de las importaciones de alimentos fue más de cuatro veces superior a los ingresos derivados de las exportaciones agrícolas; en Brasil, la proporción de 0,24 indica que las importaciones de alimentos fueron un 76 por ciento menores que los ingresos derivados de las exportaciones agrícolas.
18 Véase, por ejemplo, John Madeley (ed.) Trade and Hunger: How International Trade is Causing Hunger, Asociación de Organizaciones de Desarrollo en Europa relacionadas con el Consejo Mundial de Iglesias (APRODEV), Bruselas, 1999. Esta publicación se basa en el análisis de 36 estudios de casos preparados por un gran número organizaciones de la sociedad civil de África, Asia y América Latina. Básicamente llega a la conclusión de que los programas de ajuste estructural, incluida la liberalización del comercio, han empeorado la seguridad alimentaria de la población rural pobre en los países en desarrollo.
