En la economía de Botswana predominan las exportaciones de minerales y de carne de vacuno. A mediados de los años setenta, la minería superó a la agricultura como factor principal del PIB, y en 1996 aportó el 36 por ciento del PIB total, mientras que la agricultura sólo el 3,4 por ciento. La industria ganadera representa por sí sola casi el 70 por ciento de todas las exportaciones agrícolas (y el 4 por ciento de todas las exportaciones).
Botswana es miembro de la Unión Aduanera del Africa Meridional (SACU), junto con Lesotho, Namibia, Sudáfrica y Swazilandia, y también uno de los 14 miembros de la Comunidad del Africa Meridional para el Desarrollo (SADC). El protocolo comercial firmado por los miembros de la SADC en 1996 prevé la creación de una zona franca en el plazo de ocho años. Además, Botswana es también firmante de la convención de Lomé, en virtud del cual recibe un acceso preferencial al mercado de la UE para una variedad de productos. Estos acuerdos, concertados en el marco global de las políticas comerciales de la OMC, han influido de una manera u otra en la mayor parte de las políticas internas y de las políticas comerciales del país.
Botswana depende mucho de las importaciones de alimentos, como consecuencia de las limitadas posibilidades con que cuenta de aumentar la producción debido a la escasez de tierras cultivables. Menos del 5 por ciento de la superficie total es cultivable, la mayor parte del suelo es de calidad deficiente, y las precipitaciones son insuficientes. Además, el país está expuesto a continuas sequías y a los brotes de enfermedades del ganado. El crecimiento demográfico excede del 3 por ciento anual y, según las proyecciones, las necesidades de importación de alimentos aumentarán rápidamente.
En 1985, Botswana aprobó una estrategia alimentaria nacional, que insistía en la necesidad de la autosuficiencia en alimentos para la seguridad alimentaria. En 1992-97, una nueva estrategia de política alimentaria introdujo algunas modificaciones, siendo la más notable la que reemplazaba el objetivo de la autosuficiencia alimentaria por el de la seguridad alimentaria en los planos nacional y familiar. La política consistía en promover la producción de alimentos allí donde la tierra, el clima y los mercados eran favorables, y colmar el déficit con importaciones comerciales. Los objetivos de la estrategia actual (1997-2002) son semejantes.
El hecho de que la economía dependa demasiado de un solo sector es una fuente de vulnerabilidad económica, con el riesgo de inseguridad alimentaria. Se subraya, además, con frecuencia en que los ingresos de la producción de diamantes no se distribuyen tan equitativamente como los de otros sectores, por ejemplo la agricultura, y que por lo tanto no es mucho lo que contribuyen a aliviar la pobreza y a alcanzar la seguridad alimentaria. Incluso dentro del sector ganadero, la propiedad de los recursos es asimétrica: una pequeña parte de la población posee un gran porcentaje del ganado, y casi el 60 por ciento de todas las familias no posee nada. Otros problemas derivan del hecho de que en las zonas rurales predominan las familias monoparentales, encabezadas por mujeres, que son las que más sufren la inseguridad alimentaria. Por estas razones, Botswana ha adoptado una estrategia de diversificación económica, orientándose a otros sectores distintos del de la minería, principalmente la industria, el turismo y los servicios financieros.
A causa de que todos los miembros de la SACU aplican el arancel exterior común de la unión aduanera, hay pocas diferencias entre Botswana y los otros miembros de la SACU con respecto a medidas comerciales, tales como la arancelización exigida por el AsA, la valoración en aduana, las prescripciones locales en materia de contenido, las normas de origen, y los derechos antidumping y compensatorios. Además, predominan las políticas comerciales e internas de Sudáfrica debido a la magnitud de su economía con respecto a la de los otros miembros de la SACU, de manera que la experiencia de Botswana con respecto a la aplicación del AsA refleja esta realidad.
En la RU, todos los miembros de la SACU consolidaron todos sus aranceles agrícolas, salvo para algunas líneas relacionadas con los huevos y el té. También se consolidaron "otros derechos y cargas" aplicados a productos agropecuarios. Existen, además, tasas específicas, derechos mixtos y derechos de fórmula, pero la mayor parte de las líneas arancelarias son simples arancelizaciones ad valórem. Las tasas mixtas se aplican a 72 líneas arancelarias, con inclusión de alimentos preparados y productos agropecuarios. Las tasas específicas cubren 227 líneas, incluidos alimentos y productos agrícolas. Las tasas de fórmula o compuestas se aplican a 34 líneas, de las cuales seis se refieren a productos agropecuarios. En el Recuadro 1 se presenta el sistema de los derechos de fórmula de la SACU.
Los derechos consolidados aplicados a los productos agropecuarios (Capítulos 1-24 del SA) van de cero a 400 por ciento, pero la mayoría de los capítulos suponen tasas de 50 a 100 por ciento (Cuadro 1). Aparte de las tasas máximas de 400 por ciento que se aplican a algunos licores y bebidas (Capítulo 22 del SA), hay sectores "sensibles" a los que se aplican aranceles consolidados altos (100 por ciento o más), entre los que figuran la carne, el café, el té y el azúcar.
Cuadro 1: Los tipos consolidados de la OMC correspondientes a los países de la SACU 1
Tipo consolidado |
Capítulo del SA |
Exentos de derechos Menos del 50% Más del 100% 50-100% |
Animales vivos (01 del SA) y productos de origen animal (05 del SA) Pescado (03 del SA), laca, gomas (13 del SA), cacao y preparados (18 del SA) Carne (02 del SA), café, té, (09 del SA) y azúcar (17 del SA) Todos los productos agropecuarios |
1 Tipos al final del período de ejecución de la RU.
Fuente: WTO Trade Review Policy of Botswana, 1998, Cuadro AIII.1
Recuadro 1 Derechos de fórmula de la SACU Los derechos de fórmula responden a la necesidad de combatir la "competencia perturbadora", que se hace por ejemplo mediante dumping, subvenciones a la exportación, ventas de urgencia en casos de excedentes temporales, etc., manteniendo los precios internos por encima de los precios mínimos establecidos. Estos derechos se ajustan automáticamente con arreglo a las variaciones de los precios mundiales. Generalmente, el derecho de fórmula es la más alta entre dos tasas y se basa en la relación entre el precio fob de importación y un precio de referencia: o se aplica un derecho ad valórem, o se calcula el monto del derecho arancelario pagadero por cada unidad del producto como la diferencia entre el precio de referencia y el precio fob, deducido el monto del derecho ad valórem que se hubiera tenido que pagar. Por consiguiente, suponiendo que _ es la tasa ad valórem, Pm el precio de referencia y Pz el precio fob de importación: Si Pz Si Pm La tasa equivalente ad valorem
Por consiguiente, para un determinado precio de referencia Pm y una tasa ad valórem Dc = 215c - (1 - 0,2) 100c = 135c/kg, es decir, la tasa equivalente ad valórem Esta fórmula admite algunas variantes, por ejemplo en ciertos casos se especifica también una tasa ad valórem máxima que modifica la tasa aplicada (aplicable sólo a productos no agropecuarios). Fuente: WTO Trade Policy Review Botswana, 1998, Recuadro III.1. |
Los derechos arancelarios aplicados a los productos agropecuarios, situados normalmente entre 0 y 35 por ciento, con un promedio aritmético de 6 por ciento, son considerablemente más bajos que los tipos consolidados. Por ejemplo, los aranceles de los cereales van desde cero por ciento (para productos como el centeno, la cebada, la avena, el maíz y el arroz) hasta 25 por ciento (para el mijo, entre otros), mientras que los de los productos de la industria de la elaboración alcanzan hasta el 50 por ciento. También las importaciones de frutas y hortalizas envasadas están sujetas a tipos más altos, con un promedio de 16 por ciento y un máximo de 55 por ciento. Los tipos aplicados a los productos gravados con derechos específicos, mixtos y de fórmula pueden alcanzar niveles más altos cuando descienden notablemente los precios de las importaciones.
Hay algunas diferencias de poca monta entre los compromisos arancelarios de Botswana y los de los otros miembros de la SACU. Por ejemplo, Botswana tiene hasta el año 2004 para ir reduciendo progresivamente los aranceles, etc. mientras que los otros hasta el año 2000. Además, aplica aranceles consolidados algo más altos a algunos productos alimenticios, por ejemplo los productos lácteos, el trigo, el maíz, el maní y las semillas de girasol. Como otros miembros de la SACU, también Botswana tiene acceso a las disposiciones del AsA sobre salvaguardias especiales para 374 líneas arancelarias (38 por ciento del total de líneas agropecuarias), pero hasta ahora no ha recurrido a ellas.
En consonancia con el Acuerdo de la SACU, Botswana puede prohibir la importación de productos "controlados" cuando con la producción local se cubren las necesidades locales durante un cierto período. En la lista de esos productos figuran las coles, la leche fresca, el maíz molido, las cebollas, las naranjas, las papas, las legumbres, el sorgo y productos derivados, los tomates, y el trigo, cuya importación está sujeta a un sistema de licencias.
Como miembro de la SACU, Botswana tiene la obligación de aplicar medidas antidumping y otras medidas comerciales correctivas impuestas por Sudáfrica. Al final de 1996, se estaban aplicando unas 70 medidas de derecho antidumping y 21 medidas de salvaguardia, pero todas a productos no agropecuarios. Según los informes, la mayor parte de dichos productos competían en el mercado interno de Sudáfrica, de manera que no eran de tanto interés para Botswana. En realidad, algunos analistas consideraron que iban contra los intereses del país, dado que encarecían estas importaciones industriales no competidoras pero esenciales.
También se ha aludido a algunos problemas y preocupaciones específicos planteados desde la perspectiva de Botswana. Uno de ellos, que reviste una característica más fundamental, es que la estructura del AEC no refleja totalmente la situación específica de Botswana, Swazilandia, Namibia y Lesotho (por ejemplo, la "sensibilidad" de los sectores que compiten con las importaciones), ya que los impuestos aduaneros y los impuestos especiales de consumo los establece Sudáfrica en función principalmente de su propia coyuntura particular. Aunque Botswana tiene el derecho, en virtud del Acuerdo de la SACU, de imponer gravámenes adicionales para proteger las industrias nacientes, por ejemplo contra los productores sudafricanos, su administración es complicada y constituye una solución menos satisfactoria que la de perfeccionar el AEC.
Botswana también ha tropezado con dificultades con respecto a la valoración en aduana, debido en gran parte a la subvaloración de los productos importados y a la consiguiente evasión fiscal debidas, entre otras cosas, a una clasificación errónea de los productos. Fuera de Sudáfrica, los otros cuatro miembros de la SACU han manifestado también muchas veces su preocupación por la fórmula que se utiliza actualmente para repartir los ingresos arancelarios de la SACU. Sudáfrica se ha ido acercando más al Grupo Cairns que comparte la idea de un comercio más libre. Al rebajarse las tasas aplicadas del AEC, descenderán los ingresos arancelarios de la SACU, perjudicando a otros miembros que dependen mucho de los ingresos aduaneros (15 por ciento del total de los ingresos gubernamentales en el caso de Botswana, 58 por ciento en el caso de Lesotho). Durante un tiempo los miembros de la SACU han estado renegociando la modalidad y la fórmula de la participación en los ingresos fiscales. Esta fue también una cuestión importante en las negociaciones de libre comercio entre Sudáfrica y la UE, que tendría los mismos efectos indicados más arriba. Una de las propuestas presentadas fue que la UE compensara total o parcialmente las pérdidas de ingresos sufridas por otros miembros de la SACU.
Quizás la experiencia más negativa que tuvo Botswana en los últimos cinco años fue la enconada competencia que enfrentó en el mercado sudafricano con la carne de vacuno importada de la UE, después de que Sudáfrica levantara las restricciones a la importación al entrar en vigor el acuerdo de la OMC. Según un estudio, en 1996 las exportaciones de carne congelada de Europa se pagaban en las aduanas sudafricanas a menos de la mitad del precio al por mayor de la
carne congelada en Sudáfrica.2 La industria local acusaba a la UE de que subvencionaba demasiado las exportaciones. Se examinaron algunas medidas en materia de derechos compensatorios, pero no se aplicaron. Este peligro de competencia "desleal" sigue existiendo para Botswana, ya que el AsA permite que la UE y otros subvencionen la exportación de importantes cantidades de carne de vacuno.
En la RU, Botswana no presentó compromisos pormenorizados en materia de medidas de ayuda interna, dando por supuesto que todas ellas se referían a categorías de gastos exentas o entraban dentro de los niveles de minimis permitidos. Su notificación para 1995/96 (véase el Cuadro 2) ofrece alguna información sobre las medidas del compartimento verde, en la que figura un desembolso total de 32 millones de pula (alrededor de 12 millones de dólares EE.UU.), lo que representa sólo un 3 por ciento del valor total de la producción agropecuaria. Un 70 por ciento, aproximadamente, del desembolso total se destinó al desarrollo de los recursos hídricos, que se tradujo en una asistencia a los ganaderos mediante perforaciones y donaciones en equipos para el uso de agua freática. Un programa de lucha contra las enfermedades de animales y el desarrollo de la investigación y la tecnología agrícolas fueron las otras dos esferas para las que se notificaron desembolsos.
No se dispone de otros estudios, ni oficiales ni de otro tipo, que midan toda la gama de ayudas a los productores, de ahí que es difícil evaluar la situación de Botswana por lo que se refiere a las normas generales del AsA y a sus propios compromisos. Sin duda, ésa ha sido la razón por la que no se examinó el asunto en el Comité de Agricultura. Por consiguiente, el resto de la presente subsección se limitará a un examen más general, partiendo de la información disponible.
Por lo que se refiere a las medidas que tienen un efecto de distorsión del comercio (medidas del compartimento ámbar), los países en desarrollo pueden otorgar subvenciones a los agricultores hasta un 10 por ciento del valor de la producción de determinados cultivos, y hasta un 10 por ciento del valor total de la producción agropecuaria en el caso de las medidas de ayuda no referidas a productos específicos, por ejemplo fertilizantes. Los cálculos para otros países muestran que estos límites máximos son por lo general generosos y ofrecen un margen amplio para las subvenciones.
Cuadro 2: Desembolsos con cargo a las medidas del compartimento verde en 1995/96
|
Tipo de medida |
Medida específica |
Cantidad | |
Desembolso (millones de pula) |
Porcentaje del total (%) | ||
Servicios generales |
Desarrollo de la investigación y la tecnología Programa de lucha contra las enfermedades de los animales Desarrollo de las aguas freáticas Total |
3,57 5,8 23,37 32,371 |
11 18 71 100 |
1 Alrededor de 12 millones de dólares EE.UU.
Fuente: Notificación a la OMC, de abril de 1997.
Por lo que se refiere específicamente a Botswana, que en 1995/96 alcanzó un valor total de producción agropecuaria de alrededor de 400 millones de dólares EE.UU., podía conceder, para productos no específicos, subvenciones de hasta 40 millones de dólares EE.UU., equivalentes aproximadamente a un 7 por ciento del presupuesto total de inversiones del país. Para la ayuda referida a productos específicos, la subvención otorgada a los ganaderos absorbería también una gran parte del presupuesto. Según cálculos aproximados, las subvenciones destinadas a este sector podrían alcanzar los 14 millones de dólares EE.UU. (un 10 por ciento del valor de la producción), sin violar el compromiso de Botswana con la OMC. El valor absoluto de las subvenciones permitidas a los sectores más pequeños sería más bajo.
Aun cuando se alcanzaran los límites superiores de las subvenciones, una gran parte de los gastos invertidos en subvenciones no referidas a productos específicos podría transferirse a la categoría TED, dado que se dirigen a agricultores de bajos ingresos y escasos recursos.
En general, por consiguiente, el cumplimiento por parte de Botswana de las normas del AsA (y de los compromisos propios) referentes a las medidas de ayuda interna no han constituido hasta ahora un problema. Sin embargo, dado que los compromisos de la OMC revisten importancia a más largo plazo, sería prudente analizar la situación con cierta profundidad para saber si las disciplinas del AsA limitarían de alguna manera la aplicación de medidas relativas al desarrollo agrícola. El primer paso importante consiste en calcular todas estas medidas de ayuda, clasificarlas en función de los diversos "compartimentos" del AsA, e informar a la OMC para evitar interrogatorios inútiles.
Aunque muy aproximado, el análisis anterior sugiere que Botswana cuenta con una gran flexibilidad en lo que se refiere a las medidas de ayuda interna.
El examen de los programas agrícolas actuales de Botswana ofrece un cuadro semejante. La estrategia alimentaria nacional establecida en 1985 fue seguida de una estrategia de política alimentaria para 1992-97 que introdujo algunas modificaciones, siendo la más notable la que reemplazaba el objetivo de la autosuficiencia alimentaria por el de la seguridad alimentaria en los planos nacional y familiar (como se describe en la introducción del presente estudio). Los programas principales identificados en esta estrategia (y mantenidos en la estrategia para 1997-2000) incluían diversas medidas en materia de inversiones y asistencia (por ejemplo, semillas, crédito, infraestructura) y medidas destinadas a lograr un marco normativo favorable (por ejemplo, una política de fijación de precios interiores basada en los precios paritarios de importación y exportación, la eliminación de derechos de monopolio para la importación de sorgo).3 La mayor parte de estas medidas pertenecen a la categoría del compartimento verde y, por consiguiente, no están sujetas a compromisos en materia de reducción o de otro tipo. Algunas, sin embargo, incluyen donativos y subvenciones del gobierno a los agricultores y, en cuanto tales, podrían constituir medidas de distorsión del comercio. Aun así, como ya se señaló anteriormente, es improbable que las cantidades involucradas se acerquen a los límites máximos permitidos.
En la RU, Botswana no informó sobre subvenciones a la exportación de productos agropecuarios, de manera que no puede concederlas en el futuro. En la práctica, se trata de una limitación de escasas consecuencias, ya que el Gobierno no se puede permitir tales subvenciones ni redunda en interés del país el concederlas. En cuanto país en desarrollo tiene la libertad de asignar subvenciones para reducir el costo del mercadeo interno y de los fletes internacionales y, de ser necesario, podría recurrir a esta medida en una escala limitada para determinados productos.
Como muchos países en desarrollo, el Gobierno ofrece, sí, algunos incentivos para promover las exportaciones, como los que se indican en el Anexo I del Acuerdo sobre subvenciones y medidas compensatorias. Por ejemplo, los exportadores tienen derecho a un reembolso de los derechos pagados por la importación de insumos de producción para la exportación, seguida de reexportación. Análogamente, en 1996 se creó una Compañía de Seguros de Crédito a la Exportación para estimular las exportaciones no tradicionales y diversificar los mercados de exportación. Sin embargo, habida cuenta de la orientación normativa general y de la situación financiera, es improbable que el monto global de las subvenciones otorgadas a través de estos planes sea elevado. Además, no está del todo claro el modo cómo se aplican a tales subvenciones las normas del AsA.
La mayor parte de las exportaciones de Botswana no requiere licencias, pero en la agricultura hay varias excepciones, como las de las pieles y cueros. En consonancia con el Acuerdo de la SACU, Botswana puede prohibir la exportación de productos agropecuarios. En virtud de la Ley sobre productos fiscalizados de 1985, algunos productos agrícolas se clasifican como "restringidos", a saber: las semillas de ricino, el maní, el maíz y sus productos derivados, el mijo y productos derivados, las legumbres, el sorgo y sus productos derivados. Como Botswana no es considerado en la OMC como un exportador habitual de estos productos alimenticios, el párrafo 2 del Artículo 12(1) del AsA no puede aplicársele y, por consiguiente, no tiene que "tomar debidamente en consideración" los efectos de la prohibición en la seguridad alimentaria de los países miembros importadores.
Los alimentos representan un porcentaje elevado tanto de las exportaciones como de las importaciones agrícolas (80-85 por ciento). En los primeros años del período 1985-98, el déficit del comercio agrícola fue de alrededor de 50 millones de dólares EE.UU., pero desde entonces ha ido aumentando de forma pronunciada hasta alcanzar, en 1995-98, los 250 millones de dólares EE.UU.. Los productos cárnicos, principalmente la carne de vacuno, representan el 70 por ciento de todas las exportaciones agrícolas, seguidos de las pieles y cueros (8 por ciento). Las importaciones principales son de cereales, azúcar, frutas y hortalizas, aceites vegetales y productos lácteos.
Durante 1985-94, las importaciones agrícolas totales aumentaron rápidamente, a una tasa linear de 25 millones de dólares EE.UU. por año (Figura 1). En 1995, aumentaron de forma pronunciada (38 por ciento), pero desde entonces fueron disminuyendo ligeramente. En consecuencia, el valor medio de las importaciones en 1995-98 superó en un 32 por ciento al de 1990-94, pero fue inferior en un 5 por ciento al valor de tendencia extrapolado que acusaba un rápido incremento (Cuadro 3).
También aumentaron en 1985-94 las exportaciones agrícolas totales, pero en forma moderada. En 1995 aumentaron de un 37 por ciento y después bajaron, pero su valor medio durante el período de 1995-98 superó en un 32 por ciento el de 1990-94 y, lo que quizás es más significativo todavía, superó en un 17 por ciento el valor de tendencia extrapolado. El resultado neto fue que el déficit del comercio agrícola aumentó notablemente: en 1995-98 fue superior en un 32 por ciento al de 1990-94, aunque un 12 por ciento inferior al valor de tendencia extrapolado. En relación con la tendencia hubo, pues, alguna mejora.
En el resto de la presente subsección se resume la experiencia relativa al comercio de algunos de los productos principales (Cuadro 4).
Figura 1: Comercio agrícola, 1985-98 (en millones de dólares EE.UU.; las líneas gruesas son los valores reales, las líneas finas son las tendencias 
correspondientes a 1985-94 extrapoladas a 1998)
Fuente: FAOSTAT
Cuadro 3: Comercio agrícola en 1990-94 y 1995-98 (valor medio anual, en millones de dólares EE.UU., y variación porcentual)
Período |
Importaciones |
Exportaciones |
Importaciones netas | ||
|
Real a) de 1990-94 Real b) de 1995-98 Extrapolado c) 1995-98 1 (b) - (a)2 (b) - (c)2 |
281 371 389 90 (32%) -18 (-5%) |
91 120 102 29 (32%) 17 (17%) |
191 252 287 61 (32%) -35 (-12%) | ||
1 Valor extrapolado basado en la tendencia de 1985-94. 2 Los números entre paréntesis son variaciones porcentuales respecto de a) y de c), respectivamente. Fuente: Cálculos basados en datos de FAOSTAT. Los productos agrícolas excluyen los productos pesqueros y forestales. | |||||
Cuadro 4: Exportaciones y valores unitarios de las exportaciones de los principales productos agrícolas, 1990-94 y 1995-98 (promedio anual)
Valor real |
Valor de tendencia1 |
Variación porcentual | ||||||||
1990-94 |
1995-98 |
1995-98 |
(b/a) |
(b/c) | ||||||
Producto |
Unidad |
(a) |
(b) |
(c) |
(d) |
(e) | ||||
Carne (princi- |
millones $EE.UU. |
64 |
82 |
65 |
28,3 |
25,7 | ||||
palmente de |
miles de toneladas |
25 |
22 |
20 |
-11,6 |
9,3 | ||||
vacuno) |
$EE.UU./tonelada |
2 538 |
3 681 |
3 202 |
45,1 |
15,0 | ||||
Pieles y |
millones $EE.UU. |
5,0 |
9.1 |
6,7 |
81,1 |
35,1 | ||||
cuero |
miles de toneladas |
3,9 |
4.5 |
4,6 |
16,6 |
-0,7 | ||||
$EE.UU./tonelada |
1 293 |
2 009 |
1 477 |
55,3 |
36,0 | |||||
Varios2 |
millones $EE.UU. |
6,7 |
15,6 |
10,5 |
131,4 |
48,0 | ||||
miles de toneladas |
6,1 |
13,2 |
8,0 |
117,6 |
65,2 | |||||
$EE.UU./tonelada |
1 105 |
1 176 |
1 313 |
6,4 |
-10,4 | |||||
1 Véase la nota 1 del Cuadro 3.
2 Diversos preparados de alimentos (50 % del valor total en 1995-98), artículos de confitería (32 %); pastas (21 %); fibra de algodón y semillas de girasol.
Fuente: Cálculos basados en datos de FAOSTAT.
En virtud de la Convención de Lomé, Botswana tiene un acceso preferencial para 19 000 toneladas de carne de vacuno al año en el mercado de la UE, donde se beneficia de un descuento de 90 por ciento sobre el gravamen variable anterior (ahora, 90 por ciento sobre el elemento específico del componente "arancelizado" del derecho).4 Las exportaciones efectivas muchas veces han sido inferiores al contingente. También se exporta carne y productos cárnicos (principalmente preparados de carne, harina de carne, carne seca y desechos de carne de ganado) a otros mercados, principalmente a otros países de la SACU. Durante 1985-94, la exportación de todos los productos de carne han acusado una tendencia descendente en cantidad, pero ascendente en valor ya que los precios aumentaron fuertemente. También después de 1994 la experiencia ha sido variada. El valor medio de las exportaciones en 1995-98 superó en un 28 por ciento al de 1990-94, pero ello se debió totalmente al aumento de los precios (45 por ciento), ya que el tonelaje exportado descendió un 12 por ciento. Dado que la carne bovina deshuesada representa el 90 por ciento del valor total de las exportaciones de todos los productos cárnicos, los datos de esta exportación cubren casi totalmente los de la carne bovina. En relación con la tendencia, la experiencia de 1995-98 mejoró algo, en el sentido de que también hubo un aumento del volumen exportado.
Las pieles y cueros son también productos de exportación importantes. En 1995-98, el 80 por ciento de un total de alrededor de 9 millones de dólares EE.UU. de exportaciones fue de cueros de ganado (salados mediante salmuera), y el 20 por ciento, de cueros de ternero (salados mediante salmuera). En 1995-98, su valor total superó en un 81 por ciento al de 1990-94, a causa principalmente de los precios, aunque también aumentaron los volúmenes exportados (16 por ciento). Comparando los dos productos, hubo un aumento de la exportación de pieles y una disminución de la de cueros. En relación con la tendencia, los ingresos en 1995-98 fueron un 35 por ciento superiores, debido totalmente al aumento de los precios, ya que prácticamente no hubo variación en el volumen exportado.
Entre otras exportaciones agrícolas importantes de las que se dispone de datos figuran diversos preparados de alimentos (que representan el 50 por ciento de este total parcial), artículos de confitería (32 por ciento), pastas (20 por ciento), semillas de girasol y fibra de algodón. En los últimos años las exportaciones han ido aumentando, y en 1995-98 los ingresos de exportación superaron en un 131 por ciento a los de 1990-94, debido casi totalmente al aumento de los volúmenes exportados. El aumento de las cantidades exportadas superó en un 65 por ciento a la cifra de tendencia extrapolada, y el de los ingresos de exportación fue un 48 por ciento más alto, pese a una baja de los precios de exportación.
La identificación de los factores particulares que subyacen a la evolución del comercio desde 1994 requeriría un análisis ulterior, que sería útil incluso para impostar las negociaciones sobre el acceso a los mercados en la nueva ronda de negociaciones.
Dado el predominio de los alimentos en el comercio agrícola de Botswana, la evolución del comercio alimentario es muy semejante a la del comercio agrícola en su conjunto. Durante 1985-94, las importaciones de alimentos acusaron una fuerte tendencia alcista, marcando una tasa lineal de 19 millones de dólares EE.UU. por año (Figura 2). En 1995 aumentaron (un 37 por ciento) y descendieron ligeramente en los tres años siguientes, de manera que el valor medio de las importaciones en 1995-98 fue un 37 por ciento mayor que en 1990-94 y más o menos equivalente al valor de tendencia extrapolado (Cuadro 5). También aumentaron las exportaciones de alimentos durante 1985-94, pero menos que las importaciones. Igual que éstas, las exportaciones también aumentaron en 1995 (en un 33 por ciento), descendiendo por lo general a partir de entonces. En 1995-98, el valor de las exportaciones excedió de la media de 1990-94 en un 30 por ciento y del valor de tendencia extrapolado en un 13 por ciento. En consecuencia, el déficit del comercio alimentario en 1995-98 fue superior en un 42 por ciento al de 1990-94, e inferior (como en el caso del comercio neto del total de las importaciones agrícolas) al valor de tendencia extrapolado (en un 7 por ciento).
En el resto de la presente subsección se examina el comportamiento de las importaciones de los principales productos alimenticios (Cuadro 6). Seis grupos de productos representaron alrededor de tres cuartas partes de la factura total de las importaciones de alimentos en 1995-98: los cereales (20 por ciento), las frutas y hortalizas (20 por ciento), los productos lácteos (15 por ciento), el azúcar (12 por ciento) y los aceites vegetales (5 por ciento).
El costo total de las importaciones de cereales en 1995-98 fue de 59 millones de dólares EE.UU., un 52 por ciento más que en 1990-94, debido más al aumento de los precios que a la cantidad. El arroz representó el 36 por ciento de este aumento (debido tanto a la cantidad como a los precios), el trigo y la harina de trigo el 28 por ciento (debido totalmente al precio), el maíz el 25 por ciento (debido principalmente al precio) y el sorgo el 10 por ciento (debido totalmente al volumen). El valor medio de las importaciones de cereales en 1995-98 superó en un 17 por ciento el valor de tendencia extrapolado, debido algo más al aumento de las cantidades que a los precios.
Cuadro 5: El comercio alimentario en 1990-94 y 1995-98
(valor medio anual, en millones de dólares EE.UU., y variación porcentual)
Período |
Importaciones |
Exportaciones |
Importaciones netas | |
|
Real a) de 1990-94 Real b) de 1995-98 Extrapolado c) de 1995-98 1 (b) - (a) 2 (b) - (c) 2 |
211 290 291 79 (37%) -2 (-1%) |
80 104 92 24 (30%) 12 (13%) |
131 186 199 55 (42%) 14 (-7%) | |
1 Véase la nota 1 del Cuadro 3. 2 Los números entre paréntesis son variaciones porcentuales respecto de a) y de c), respectivamente. Fuente: Cálculos basados en datos de FAOSTAT. Los alimentos excluyen los productos pesqueros y forestales. | ||||
En el decenio 1985-94, las importaciones de frutas y hortalizas aumentaron rápidamente, a una tasa linear de 4,5 millones de dólares EE.UU. por año. En los cuatro años siguientes (1995-98) su valor medio aumentó en un 33 por ciento respecto al de 1990-94, debido tanto al volumen como a los precios, pero aun así fue inferior en un 9 por ciento al valor de tendencia extrapolado. Del aumento total registrado entre los dos períodos, el 64 por ciento correspondió a las frutas y hortalizas elaboradas, seguidas de las frutas primarias (21 por ciento) y las hortalizas primarias (15 por ciento). El aumento correspondiente a cada uno de estos tres subproductos fue semejante a la media correspondiente al grupo de productos.
Las importaciones de productos lácteos, que representan el 15 por ciento de las importaciones totales de alimentos, han aumentado en los últimos años hasta alcanzar en 1995-98 un nivel superior en un 35 por ciento al de 1990-94, debido tanto a los precios como a los volúmenes.
En 1995-98 hubo un repunte de las importaciones de azúcar, a más de un 41 por ciento sobre el nivel de 1990-94, debido, en sus dos terceras partes, al aumento de los precios. También las importaciones fueron ligeramente superiores al valor de tendencia extrapolado.
Durante el decenio de 1985-94, las importaciones de aceites vegetales acusaron una tendencia alcista moderada. Desde entonces, las importaciones aumentaron hasta alcanzar en 1995-98 un valor medio superior en más del doble al de 1990-94, debido totalmente al volumen. Y estuvieron también muy por encima de las cifras derivadas de la tendencia extrapolada (un 83 por ciento más en valor, y un 122 por ciento más en cantidad).
La Figura 3 muestra cómo las importaciones de alimentos han ido variando de año en año en relación con el total de las exportaciones agrícolas. En 1985-87, la relación era de 1,2, es decir las importaciones de alimentos superaban en un 20 por ciento a los ingresos de las exportaciones agrícolas. En los siete años siguientes (1986-92) hubo un aumento fuerte y constante, después de lo cual descendió notablemente. En consecuencia, en 1995-98 superaba sólo en un 5 por ciento, por término medio, a la de 1990-94, pero era inferior en un 20 por ciento al valor de tendencia extrapolado. En otras palabras, mientras se produjo un leve empeoramiento en el equilibrio entre el total de las importaciones alimentarias y el total de las exportaciones agrícolas entre los dos períodos, en relación con la tendencia hubo una mejora importante.
Figura 2: El comercio alimentario, en 1985-98 (en millones de dólares EE.UU.; 
las líneas gruesas son los valores reales, las líneas finas son las tendencias correspondientes a 1985-94 extrapoladas a 1998)
Fuente: FAOSTAT
Valor real |
Valor de tendencia1 |
Variación porcentual | ||||||||
1990-94 |
1995-98 |
1995-98 |
(b/a) |
(b/c) | ||||||
Producto |
Unidad |
(a) |
(b) |
(c) |
(d) |
(e) | ||||
Total de |
millones $EE.UU. |
39 |
59 |
50 |
52,0 |
16,8 | ||||
cereales |
miles de toneladas |
129 |
154 |
142 |
19,7 |
8,3 | ||||
$EE.UU./tonelada |
300 |
381 |
353 |
27,0 |
7,9 | |||||
Frutas y |
millones $EE.UU. |
41 |
55 |
60 |
33,0 |
-8,7 | ||||
hortalizas |
miles de toneladas |
68 |
77 |
96 |
14,5 |
-19,5 | ||||
$EE.UU./tonelada |
608 |
707 |
622 |
16,2 |
13,5 | |||||
Productos |
millones $EE.UU. |
32 |
43 |
45 |
35,0 |
-4,7 | ||||
lácteos |
miles de toneladas |
79 |
92 |
99 |
17,2 |
-6,6 | ||||
$EE.UU./tonelada |
404 |
465 |
456 |
15,2 |
2,1 | |||||
Azúcar |
millones $EE.UU. |
24 |
34 |
34 |
41,4 |
2,2 | ||||
miles de toneladas |
48 |
53 |
50 |
11,4 |
6,5 | |||||
$EE.UU./tonelada |
506 |
642 |
669 |
26,9 |
-4,1 | |||||
Aceites |
millones $EE.UU. |
7 |
15 |
8 |
123,8 |
82,5 | ||||
vegetales |
miles de toneladas |
5 |
11 |
5 |
128,3 |
122,4 | ||||
$EE.UU./tonelada |
1 363 |
1 336 |
1 628 |
-2,0 |
-17,9 | |||||
1 Véase la nota 1 del Cuadro 3.
Fuente: Cálculos basados en datos de FAOSTAT.
Figura 3: Relación entre el valor del total de las importaciones alimentarias y el del total de las exportaciones agrícolas, 1985-98
Fuente: FAOSTAT
En la presente sección se resumen algunas de las cuestiones de interés para Botswana, habida cuenta de su experiencia con respecto a la aplicación del Acuerdo sobre la Agricultura, examinada en la II sección supra, y con respecto al comercio alimentario y agrícola, examinada en la sección anterior. En ella se presta atención a las esferas principales en las que sería útil realizar una labor analítica ulterior como parte de la preparación para las nuevas negociaciones sobre la agricultura.
Políticas internas y el AsA
Dentro de la SACU, y principalmente en Sudáfrica, se han producido cambios profundos en las políticas agrarias en la segunda mitad de los años noventa. En su mayor parte, las juntas de comercialización que regulaban el comercio así como los precios y mercados internos quedaron abolidas (aunque recién hacia fines de 1997) y en algunos casos se mantienen en vigor algunas reglamentaciones, con carácter de medidas transitorias. Estas reformas estuvieron motivadas en parte por el AsA o en previsión de sus disposiciones finales. Como miembro de la SACU, y en cuanto economía pequeña, comparada con la de Sudáfrica, Botswana se ve afectada por todos estos fenómenos.
En el examen realizado en la II sección quedó de manifiesto que de las tres principales disposiciones del AsA la que menos interesa a Botswana es la relativa a las subvenciones a la exportación, ya que ni las concede ni las considera convenientes. Con respecto a las medidas de ayuda interna, se llegó a la conclusión, en base a la limitada información disponible, de que Botswana contaba con una considerable flexibilidad que le permitía subvencionar al productor interno, en caso necesario. Además, podría transferir algo de los gastos correspondientes a la categoría TED, que para los países en desarrollo está exenta de los compromisos de reducción. Por consiguiente, es muy improbable que las disposiciones del AsA hayan limitado las políticas de ayuda interna. Ello no obstante, es conveniente calcular cuidadosamente los niveles actuales de la MGA con objeto de evaluar su situación en relación con las normas del AsA. Lo que, además de contribuir a la transparencia, sería útil para impostar las negociaciones en la próxima ronda.
En cambio, se señalaron algunas dificultades en el caso de las medidas en la frontera, aunque tampoco aquí hubo realmente dificultad para cumplir las normas del AsA, es decir para vivir en un régimen exclusivamente arancelario y con tasas consolidadas. En la mayoría de los casos, las tasas aplicadas son considerablemente más bajas que las consolidadas. Algunos miembros de la OMC observaron que el AEC de la SACU era complejo y carente de transparencia, por la existencia de los derechos mixtos y los derechos de fórmula. Pero éstos se aplican sólo a un número reducido de productos agropecuarios y, en todo caso, se estaba avanzando mucho en la simplificación de la estructura arancelaria. A diferencia de muchos otros países en desarrollo, en la SACU el proceso de reforma comenzó tarde, justo antes de la ejecución de los acuerdos del AsA, y todavía continúa. Este fue un factor importante que explica las dificultades con que se tropezó a la hora de adaptar o ajustar las políticas a las líneas previstas por el AsA.
Botswana considera que la transformación económica requerida para hacer frente a la liberalización del comercio con costos sociales mínimos no puede alcanzarse en un período breve; en consecuencia, los instrumentos comerciales, incluidas las salvaguardias, deben atenerse a esta realidad. Con respecto a esto, se encuentra en una situación algo diferente de la de muchos otros países en desarrollo porque estas medidas se aplican a nivel de la SACU, donde Sudáfrica lleva la voz cantante. Aunque, gracias a Sudáfrica, la SACU tiene la capacidad y las instituciones necesarias para recurrir a estas medidas, los otros miembros tienen la sensación de que a menudo tanto el AEC como las medidas correctivas del comercio responden más a las necesidades particulares de Sudáfrica, y no siempre resultan ventajosas, ni mucho menos, para los demás miembros de la SACU. Botswana tiene acceso a las SGE de los productos agropecuarios, que considera útiles a causa de su simplicidad.
Cuestiones relacionadas con la Convención de Lomé
A partir de la creación de la OMC, los acuerdos en materia de comercio preferencial, tales como la Convención de Lomé, han sido objeto de un examen crítico. Además de la cuestión relativa a la compatibilidad con la OMC, la reducción de los márgenes preferenciales - mientras disminuyen los derechos arancelarios NMF en el país importador - ha complicado la cuestión del trato preferencial para países como Botswana. Ahora se ha decidido que, después de un período de transición, la Convención de Lomé será reemplazado por acuerdos de libre comercio con la UE. Algunos países que reciben trato preferencial han propuesto en la OMC que en otras rondas de negociaciones multilaterales habría que asegurar que: i) en virtud de una derogación, los acuerdos de Lomé puedan continuar durante un período de diez años; y ii) una vez acordada tal derogación, ningún miembro la impugnará durante el curso de su validez. Por consiguiente, la cuestión principal que se ha tratado fue la necesidad de un cierto período de transición, ya que el costo que supone la eliminación repentina de las preferencias sería muy elevado para esos países. Los costos todavía tienen que analizarse, así como los beneficios del nuevo acuerdo. La preocupación principal de Botswana es el sector de la carne de vacuno (véase infra). Además de estos análisis, Botswana tiene que unirse a los otros interlocutores de Lomé para asegurarse de que las nuevas negociaciones sobre la agricultura no se traduzcan en una pérdida repentina de los beneficios actuales de la Convención, lo cual comportaría costos económicos y sociales elevados.
Preocupación por productos específicos - el sector de la carne de vacuno
Para Botswana, las preocupaciones principales se refieren al futuro del mercado mundial de la carne de vacuno y a sus propias perspectivas de exportación. Esto supone una serie de consideraciones. Primero, el acuerdo que reemplace a la Convención de Lomé afectaría a las condiciones de acceso a los mercados de la UE, su principal mercado de exportación. Segundo, el alcance de los cambios que se producirán en los aranceles NMF y en las condiciones de acceso (por ejemplo, los contingentes arancelarios) después de las nuevas negociaciones de la OMC tendrán un efecto directo en las perspectivas para las exportaciones y los ingresos de exportación de Botswana. Tercero, también es importante lo que sucede con el mercado mundial de la carne de vacuno en el marco de la diversificación geográfica de las exportaciones. Actualmente, en los países de la OCDE el nivel tanto de la ayuda como de la protección al sector de la carne de vacuno es alto: la estimación de la ayuda al productor de la OCDE constituye el 34 por ciento del valor de la producción de carne de vacuno, mientras que el coeficiente de protección nominal es de 1,5 (es decir, el precio interno equivale a 1,5 veces el precio en la frontera). Si las perspectivas de un acceso preferencial son pocas, redundaría en el interés de Botswana que negociara una fuerte reducción de los niveles actuales de ayuda y protección que existen en los países industrializados. Cuarto, es posible que Botswana tenga que adoptar una posición respecto de las subvenciones a la exportación. En el marco del AsA, los miembros de la OMC todavía pueden subvencionar anualmente 1,3 millones de toneladas de carne de vacuno, lo que incide negativamente en las exportaciones de Botswana. Son bien conocidas la actividad exportadora en gran escala de carne de vacuno de la UE a Sudáfrica y otros países de la SACU realizada a mediados de los años noventa, y las dificultades que atravesaron esos países por ese motivo. Por último, del acuerdo sobre el comercio de la carne de vacuno entre Sudáfrica y la UE derivarán consecuencias enormes y directas para Botswana.
Análisis de las políticas destinadas a racionalizar las medidas en la frontera en el marco de diversos acuerdos regionales
Botswana forma parte de algunos acuerdos bilaterales y multilaterales, principalmente la SACU, la SADC, la OMC y la Convención de Lomé, y tiene también un acuerdo bilateral con Zimbabwe. La gestión de todos estos acuerdos, incluidos los aranceles, requiere una buena dosis de conocimientos técnicos especializados y una capacidad institucional eficiente. Durante el curso del presente estudio de casos se ha señalado el nivel insuficiente de tales conocimientos y capacidad, incluidos los estudios analíticos y el mantenimiento de una base de datos que es tan necesaria. Es evidente que una de las cuestiones que deben encararse seriamente es la creación, con ayuda técnica de los países desarrollados, de las instituciones necesarias (véase infra).
Asistencia técnica
Con el auge de la globalización y la liberalización del comercio mundial y regional, ha aumentado considerablemente la demanda de capacidad analítica, información y conocimiento de mercados y de asuntos jurídicos relacionados con el comercio. Aunque una gran parte de todo esto lo deben realizar los mismos países, los acuerdos de la OMC contienen también diversas promesas de asistencia técnica. Los países en desarrollo consideran que esas promesas han quedado como tales en muchos casos, y muchos esperan que las nuevas negociaciones de la OMC sobre la agricultura aseguren su aplicación efectiva. Aquí cabe destacar dos aspectos particulares de la asistencia técnica. Primero, hay una necesidad tremenda de asistencia para perfeccionar las normas relativas a las SPS. Segundo, hace falta asistencia para la administración de las políticas agrarias, principalmente para adaptar/ajustar las medidas en la frontera al nuevo entorno comercial, incluidos los acuerdos comerciales regionales, como se señaló anteriormente.
1 Basado en un estudio preparado para la Dirección de Productos Básicos y Comercio, de la FAO, por Angela Lusigi, Gaborone.
2 E. Sudworth, E. and K. Van Hove, European Union-South Africa Trade Negotiations: Insights into an ACP-EU Negotiating Process (Negociaciones comerciales entre la Unión Europea y Sudáfrica: Observaciones sobre el proceso de negociación entre los Estados ACP y la UE), Centro Europeo para la gestión de políticas de desarrollo (ECDPM), Documento de trabajo No. 57, 1998, Maastricht, ECDPM.
3 K. Sigwele, "Food sufficiency versus food security: which way forward?" (Suficiencia alimentaria o seguridad alimentaria: ¿qué camino favorecer?) Documento presentado a la Conferencia de la Sociedad botswanesa sobre Botswana en el siglo XXI, Gaborone, oct. 18-20 de 1993.
4 M. McQueen, C. Phillips, D. Hallam and Swinbank, A., ACP-EU Trade and Aid Cooperation Post-Lomé IV. (Cooperación en materia de ayuda y comercio entre los Estados ACP y la UE después de Lomé), Capítulo 7: Future Prospects for ACP Exports to the EU for Agricultural & Horticultural Products Covered by the CAP (Perspectivas futuras para las exportaciones de los Estados ACP a la UE de productos agropecuarios y hortícolas incluidos en la PAC), Documento presentado para la Cumbre de los Jefes de Estado y Gobiernos de ACP, Libreville, Gabón, 6-7 de noviembre de 1997.
5 Cabe recordar que los datos de FAOSTAT sobre el comercio alimentario excluyen los productos pesqueros.
Pm, se aplica la tasa ad valórem 
.
Pz, el monto del derecho aplicable (Dc) es Pm - (1 -