63. Para que los países en desarrollo obtengan plenos beneficios de una mayor integración en la economía mundial, es preciso adoptar medidas, a la vez, en los planos internacional y nacional. Las instituciones del sistema de gobierno mundial pueden crear un mejor entorno para la agricultura de los países en desarrollo promoviendo la paz y la estabilidad; facilitando bienes públicos de índole mundial, como la reducción de la volatilidad monetaria y financiera; fomentando un sistema multilateral de comercio basado en normas, y aplicando acuerdos internacionales sobre el medio ambiente que promuevan el desarrollo sostenible.
64. Un comercio más libre en la agricultura puede contribuir de manera muy importante al desarrollo rural y a la reducción del hambre. Ahora bien, los beneficios del comercio más libre no llegan automáticamente. Muchos países en desarrollo necesitan políticas y programas que lo acompañen y que ayuden a aumentar la productividad agrícola y la calidad de los productos, así como el funcionamiento de las instituciones de mercado con objeto de aumentar la competitividad en los mercados internos e internacionales. Las medidas propuestas en el Programa de Lucha contra el Hambre pueden contribuir sustancialmente a este fin.
65. El Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales mantuvo la promesa de un sistema comercial transparente y basado en normas para los productos agrícolas, y en general los países en desarrollo lo acogieron favorablemente. Sin embargo, la aplicación práctica del Acuerdo ha despertado preocupación entre los países en desarrollo, por considerarlo desequilibrado en sus efectos. Estos países argumentan que sus normas les plantean obstáculos en la búsqueda de la seguridad alimentaria y el apoyo a su propia agricultura, haciendo al mismo tiempo demasiado poco para impedir que los países en desarrollo subvencionen y protejan la suya.
66. El Acuerdo se concentra en la reducción del apoyo a la agricultura interna más que en la promoción de la seguridad alimentaria como tal. Ahora bien, el Acuerdo tiene por cierto un efecto en la seguridad alimentaria. Por ejemplo, mientras que la reducción de los aranceles sobre los alimentos importados proporciona menores ingresos a los vendedores netos de productos alimenticios (como los propietarios de tierras), también lleva a una bajada de los precios de los alimentos para los compradores netos (como los campesinos sin tierras o la población urbana pobre) y de esta manera puede promover la seguridad alimentaria.
67. El Acuerdo no descarta el apoyo a la agricultura interna, sino que más bien trata de evitar el apoyo distorsionado al comercio, como los aranceles y ciertos tipos de subvenciones. Esto se permite en la mayoría de los casos hasta un nivel del 10 por ciento del valor de la producción agrícola para los países en desarrollo. Sin embargo, éstos carecen en general de recursos para aprovechar plenamente esta disposición y no pueden elevar los aranceles sobre los productos alimenticios sin consecuencias graves para su población pobre. En cambio, los países desarrollados tienen mayor flexibilidad en la práctica, puesto que poseen los recursos necesarios para otorgar subvenciones y también pueden elevar los aranceles sobre los alimentos sin consecuencias graves.
68. Las inversiones propuestas en el Programa de Lucha contra el Hambre no entrañan un apoyo que distorsiona el comercio agrícola. Las inversiones en infraestructura rural, investigación o programas de alimentación para la población hambrienta simplemente reducen los costos de producción en general o equipan a la población de un país para participar de manera productiva en el trabajo y el comercio y, a efectos prácticos, no son contrarias a las disposiciones de la OMC sobre la ayuda interna. Es más, las subvenciones a los insumos y la inversión concedidas a los agricultores de bajos ingresos y con escasos recursos de los países en desarrollo están expresamente exentas de la disciplina.
69. Es importante que los países en desarrollo tengan en cuenta que cuanto mejores sean su infraestructura, sus instituciones y su capacidad de investigación y desarrollo mayores serán sus beneficios derivados del comercio. Por citar un ejemplo de infraestructura, los costos de transporte y seguros representan más de 25 por ciento del valor total de las exportaciones para un tercio de todos los países africanos. La inversión en la Esfera prioritaria 3 que se propone en este documento debería mejorar la infraestructura de transporte y comercialización en los países en desarrollo, promoviendo al mismo tiempo la inocuidad de los alimentos y mejorando así la competitividad global.
70. Sin embargo, es natural preguntarse si el aumento de la producción interna conseguido mediante este programa de inversión y las reformas correspondientes de las políticas son sostenibles, a la vista de la competición de los productores y exportadores agrícolas de otros países, en particular desarrollados, que se benefician de subvenciones y protección. Estas medidas de apoyo tienen dos efectos negativos en los campesinos de los países en desarrollo. En primer lugar, hacen que la competición de las importaciones sea difícil por sí misma. En segundo lugar, afectan a las exportaciones. Así pues, resulta difícil para los agricultores de los países en desarrollo vivir de la agricultura.
71. Se aduce aquí que las inversiones propuestas fortalecerán la capacidad de los agricultores de los países en desarrollo para competir con sus homólogos de los países desarrollados. Al mismo tiempo, una reducción del apoyo distorsionador del comercio a la agricultura debería promover la expansión de ésta en los países en desarrollo, aunque, naturalmente, habría costos de ajuste a corto plazo que habría que tener en cuenta. Ahora se está tratando de introducir este programa mediante las negociaciones multilaterales en el marco de la Ronda de Doha. A continuación se exponen algunas de las cuestiones importantes de las negociaciones que preocupan a los países en desarrollo:
Aranceles agrícolas: crestas y progresividad. Las estructuras arancelarias de muchos países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) se caracterizan por las crestas y la progresividad arancelarias. Muchos productos agrícolas (y de otro tipo) en los que los países en desarrollo tienen ventaja comparativa tienen que hacer frente en países de la OCDE a crestas arancelarias muy por encima de los aranceles medios. Además, hay una progresividad arancelaria, es decir, los aranceles son mayores para los productos más elaborados, siendo en algunas ocasiones para los productos en la fase final de fabricación el doble que para los que están en las fases iniciales. Esto va en contra del fomento de las actividades de valor añadido en los países en desarrollo.
Hay que señalar que las estructuras arancelarias de los países en desarrollo también se caracterizan por crestas y progresividad. Debido a que esto perjudica las importaciones procedentes otros países en desarrollo, hay que esforzarse por reducirlas.
Obstáculos no arancelarios: alegaciones de dumping, normas y reglas de origen. No sólo han crecido exponencialmente en los años noventa las alegaciones antidumping comunicadas a la OMC, sino que la inmensa mayoría van en contra de las importaciones de países en desarrollo. Una tendencia reciente perturbadora es que algunos países en desarrollo también han comenzado a utilizar abundantemente este mecanismo, a menudo en contra de otros países en desarrollo.
Aunque es general la aceptación de la necesidad de normas sobre la inocuidad de los alimentos, el nivel de rigor es con frecuencia objeto de debates científicos. Para poner un ejemplo, el Banco Mundial estima que la aplicación uniforme de las normas del Codex Alimentarius sobre contaminación con aflatoxinas en los países desarrollados, en contraposición a varias normas autónomas aplicadas en la actualidad, daría lugar a un aumento del 50 por ciento de las exportaciones de cereales y nueces procedentes de 31 países, de los cuales 20 son países en desarrollo, con destino a mercados en Europa, Japón, Australia y Canadá, sin repercusiones graves en la salud pública. Éstos con frecuencia no están equipados para hacer frente a las necesidades en materia de normas y etiquetado de los productos y requieren inversiones importantes para ello. Las inversiones en el marco de la Esfera prioritaria 3 del Programa de Lucha contra el Hambre abordan directamente este problema.
Muchos países en desarrollo se benefician de un acceso preferencial a los mercados. Sin embargo, las rigurosas normas de origen aplicadas aquí han reducido considerablemente la eficacia de tales programas y se requieren mejoras importantes.
Ayuda a la agricultura. De las transferencias directas totales a la agricultura en los países de la OCDE de unos 318 000 millones de dólares EE.UU. en 2002, 235 000 millones de dólares equivalieron a ayudas directas a los agricultores[3]. Muchos países en desarrollo exportan un volumen considerable de productos que reciben esta ayuda (por ejemplo, azúcar, arroz, frutas y hortalizas) y se ven afectados directamente por pérdidas de exportaciones. Además, estos países y otros que producen para los mercados internos se ven afectados por la caída de los precios y el dumping. También hay tendencia a la aparición de crestas arancelarias sobre artículos que ya se benefician de ayuda en los precios o de otra índole, dificultando enormemente la competencia de los agricultores de los países en desarrollo. Cabe señalar, sin embargo, que no todas las medidas en virtud de las cuales se concede dicha ayuda son distorsionadoras del comercio.
72. Es preciso juzgar las disposiciones actuales sobre las subvenciones y la protección en contraposición al reconocimiento de las necesidades de desarrollo. En el marco de las negociaciones comerciales internacionales, los países en desarrollo deben adoptar también medidas para reducir sus propios obstáculos a las importaciones procedentes otros países, especialmente en desarrollo. Este tipo de ayuda no sólo perjudica a los consumidores (sobre todo por lo que se refiere a los productos alimenticios), sino que también reduce la competitividad de las exportaciones del país, por lo que se debe utilizar tras un examen cuidadoso.
73. La puesta en marcha de la Ronda de Doha de negociaciones comerciales multilaterales en 2001 había despertado la esperanza de que se tuvieran en cuenta las preocupaciones de los países en desarrollo en relación con el desarrollo y la seguridad alimentaria. Por desgracia, en el momento actual el futuro de la Ronda de Doha es incierto, a la vista del fracaso de la Conferencia Ministerial de Cancún.
74. En sus esfuerzos por aumentar su competitividad en los mercados tanto internacionales como internos y mejorar los medios de subsistencia de la población pobre y hambrienta, los países en desarrollo -en particular los más pobres- necesitan asistencia externa. En este sentido son alentadoras las promesas de donantes importantes durante la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo de aumentar la asistencia oficial para el desarrollo (AOD). Es particularmente urgente invertir el fuerte descenso de la AOD destinada al desarrollo agrícola y rural.
75. No puede exagerarse la importancia que revisten unas políticas macroeconómicas acertadas para promover el desarrollo agrícola y rural y la reducción de la pobreza. Si bien parece existir una tendencia a desviarse de la observancia del criterio de atenerse a objetivos macroeconómicos rígidos que caracterizó los años ochenta y la mayoría de los noventa, se acepta con todo ampliamente que, a menos que los gobiernos suscriban los objetivos de una estabilidad macroeconómica a largo plazo, no es probable que sean eficaces las reformas en el sector agrícola. Las políticas macroeconómicas de carácter estable y previsible alientan el ahorro y la inversión, desalientan la fuga de capitales y hacen que los esfuerzos del sector privado se centren en promover la eficiencia, en lugar de anticipar las crisis macroeconómicas y reaccionar a ellas.
76. Aunque muchos países en desarrollo han avanzado hacia una situación de estabilidad macroeconómica, las asignaciones presupuestarias con destino al desarrollo agrícola y rural siguen siendo sumamente bajas. El aumento sustancial de estas asignaciones constituye un elemento decisivo cuando prevalecen el hambre y la pobreza y los resultados de la agricultura, espina dorsal de la economía, son muy inferiores al potencial existente.
77. La formulación y aplicación de las políticas deberán basarse en un proceso que estimule la participación de los sectores pobres de la población y haga intervenir a las organizaciones de la sociedad civil y al sector privado, a fin de aumentar su identificación con los objetivos previstos y reforzar el consenso en cuanto a la acción. Ello facilitará asimismo la movilización de capital privado para la consecución del objetivo de una reducción sostenible del hambre y la pobreza. Una descentralización administrativa y fiscal hace que sea más probable que los pobres tengan voz y voto en las decisiones que les afecten. Otra esfera decisiva de la acción del sector público es la mejora del funcionamiento de los mercados mediante leyes y reglamentos apropiados que garanticen una competencia leal, salvaguarden el acceso de los pobres a los mercados y velen por que se cumplan las normas sanitarias, fitosanitarias y ambientales.
78. Como el sector agrícola entraña un alto grado de riesgo, también es necesario promover y perfeccionar instrumentos que permitan atender las necesidades existentes, especialmente las de los grupos más vulnerables, en lo que concierne a la gestión de los riesgos. Ello comprende medidas para velar por que los mercados de servicios financieros permitan a la población rural ahorrar, hacer préstamos y obtener crédito en forma más eficiente.
79. Por último, en las políticas relativas a la economía rural se debe tener presente el hecho de que cada vez es más evidente que la agricultura tan sólo no basta para mantener los medios de subsistencia de las familias rurales pobres, y ello explica la importancia de las actividades rurales no agrícolas, sobre todo habida cuenta de que tales actividades brindan a la población pobre una vía para salir de su situación de pobreza y constituyen parte integrante de sus estrategias para la gestión de los riesgos y para hacer frente a éstos. Es preciso contar con políticas e instituciones que permitan desarrollar la infraestructura rural, fomentar la capacidad empresarial y garantizar unos mercados competitivos y basados en un comercio leal para las pequeñas empresas rurales.
80. En los párrafos siguientes se abordan las cuestiones normativas fundamentales que están más directamente relacionadas con las cinco esferas prioritarias propuestas de inversión.
81. Mejorar la productividad agrícola de las comunidades rurales pobres. La cuestión normativa fundamental en esta esfera prioritaria es aumentar la capacidad de las comunidades rurales, sobre todo las que son pobres y vulnerables, para organizarse y desempeñar un activo papel en relación con los asuntos que afectan a sus medios de subsistencia. Ello debería traducirse en una mayor disponibilidad de tecnologías que se ajusten a las necesidades de la población rural pobre, y también a una mayor adopción de ellas.
82. Las asociaciones de pequeños agricultores y las organizaciones comunitarias rurales en coalición con las organizaciones de la sociedad civil pueden desempeñar una importante función en lo concerniente a paliar algunas de las desventajas más graves con que se enfrentan sus miembros, así como los que son ajenos a ellas.
83. Una acción colectiva y coordinada garantiza una mayor atención y reacción por parte del proceso político a las necesidades de las comunidades y sus miembros, impide el abuso del poder de mercado, en cuanto a la fijación de precios de los productos e insumos agrícolas, por los grandes compradores y vendedores, permite a los productores lograr las considerables economías de escala que comportan las actividades de adquisición de insumos y de comercialización de productos, y facilita el intercambio de información y el acceso al crédito. El papel de esas asociaciones y coaliciones es especialmente importante habida cuenta de que el Estado ha dejado de desempeñar la función relativa a la prestación de servicios de comercialización y la concesión de crédito.
84. Desarrollar y conservar los recursos naturales. Con pocas excepciones, las posibilidades de aportar más recursos naturales para fines de producción agrícola (en particular, recursos de tierras y aguas) son limitadas. La única opción viable es un proceso de intensificación sostenible, es decir, un aumento de la productividad de la tierra y los recursos hídricos y genéticos de manera que no corran un peligro inaceptable la calidad y la capacidad productiva futura de esos recursos. El entorno normativo debe garantizar que esa intensificación sea realmente sostenible y beneficiosa para las poblaciones interesadas.
85. El acopio de información de referencia sobre los recursos naturales renovables es necesario para supervisar las variaciones a lo largo del tiempo. Es preciso elaborar instrumentos de apoyo a la adopción de decisiones prácticas para los agricultores locales, como un componente importante del fomento de la capacidad en lo concerniente a un enfoque participativo del aprovechamiento y conservación de los recursos naturales.
86. En cuanto a los recursos hídricos, la cuestión normativa fundamental es la creciente competencia entre las necesidades de agua para la agricultura y las relativas a otros usos de este recurso (doméstico, industrial y de los ecosistemas). Como el sector agrícola es con mucho el mayor usuario de agua, la eficiente utilización de este recurso en la agricultura debería ser el punto de partida para ampliar la disponibilidad de agua a fin de atender otros usos. Encontrar el equilibrio apropiado entre una agricultura de secano mejorada y el riego intensivo, a fin de aumentar el potencial agrícola al tiempo que se promueve la seguridad alimentaria y reducción de la pobreza, constituye un reto para los países. Las políticas ligadas a la utilización del agua en la agricultura deben prever incentivos para lograr que aumente la eficiencia y garantizar que toda escasez de este recurso se señale debidamente a sus usuarios. Unos derechos transparentes, estables y transferibles de utilización del agua en el caso de los usuarios individuales o los grupos son un potente instrumento para promover la eficiencia y la equidad en su distribución.
87. En cuanto a las tierras para fines agrícolas, las cuestiones normativas más importantes se refieren al acceso y la tenencia (propiedad individual o comunitaria, arrendamiento o derechos de usufructo a largo plazo), mejores prácticas de ordenación de tierras, e inversiones para promover la fertilidad de los suelos con un horizonte a largo plazo. Si se garantiza el acceso a la tierra ello contribuirá en forma significativa a su aprovechamiento en forma sostenible. En este contexto es especialmente importante potenciar los derechos de la mujer a poseer y heredar tierras. Las políticas deberían reconocer la complejidad de los actuales sistemas de tenencia de la tierra y de las disposiciones formales y oficiosas en cuanto a los derechos a utilizarla. Deben tener presentes los efectos de una mayor mortalidad de la generación productiva de las zonas rurales como consecuencia de la pandemia de VIH/SIDA y sus posibles repercusiones en las modalidades de utilización de la tierra y las disposiciones en materia de herencias.
88. Las medidas para garantizar el acceso actual y futuro a una diversidad suficiente de recursos genéticos para la alimentación y la agricultura exigen una acción normativa, tanto a nivel internacional como nacional. En cuanto a la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos fitogenéticos, el marco normativo correspondiente figura en el Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura y el Plan Mundial de Acción de Leipzig. Sin embargo, las medidas previstas en el Tratado tienen que integrarse en los programas nacionales de desarrollo agrícola y rural. Es menester establecer un marco regulador apropiado para la distribución de variedades y de semillas que facilite el logro de sinergias entre los sistemas públicos, privados y no estructurados de semillas. En cuanto a los recursos zoogenéticos, aún hay que elaborar marcos reguladores internacionales y nacionales a fin de que sirvan de orientación para las medidas en el plano nacional.
89. Por lo que respecta a la pesca, la cuestión normativa de importancia vital es limitar el acceso a las poblaciones naturales de peces cuya captura, especialmente en el caso de las poblaciones marinas, ha llegado a los límites sostenibles o los ha superado. El respeto de los límites al acceso a las poblaciones de peces exige que los gobiernos y las comunidades pesqueras compartan la responsabilidad y las facultades para adoptar decisiones en relación con el aprovechamiento de los recursos pesqueros. Durante el decenio de 1990 se concluyeron varios acuerdos mundiales acerca de la forma de ordenar las capturas de la pesca marina a fin de garantizar la conservación y el aprovechamiento sostenible a largo plazo de los ecosistemas marinos.
Esos instrumentos incluyen el Código de conducta para la pesca responsable adoptado por la Conferencia de la FAO en 1995, y el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre poblaciones de peces, de 1995, que entró en vigor al final de 2001.
90. En el sector de la silvicultura se requieren políticas e instituciones para garantizar una completa contabilidad del valor de los recursos y beneficios que reciben los distintos miembros de la sociedad. Éstos tienen que incorporarse al proceso de adopción de decisiones acerca del aprovechamiento y conservación de esos recursos. Las políticas deberían alentar y promover la participación en la planificación forestal y la ordenación de los bosques de las principales partes directamente interesadas. En muchos casos es menester que las políticas que afectan el acceso y la ordenación de los bosques prevean una mayor transparencia y una gestión responsable. Se necesitan un fortalecimiento y una coordinación de las instituciones en los planos nacional e internacional para garantizar la inclusión de los valores no ligados al mercado que comportan los bosques, como la biodiversidad, la absorción del carbono y la protección de las cuencas hidrográficas. También es importante que en las políticas que afecten la ordenación de los recursos forestales se reconozca el papel amortiguador y de protección que éstos desempeñan en relación con la seguridad alimentaria de los miembros más pobres de la sociedad.
91. Ampliar la infraestructura rural y aumentar el acceso a los mercados. Un problema normativo de carácter fundamental en la provisión de una infraestructura es hacer frente al abandono relativo en que se tiene a las comunidades rurales pobres. Aunque la participación del sector privado en la construcción de obras de infraestructura y en los servicios para su mantenimiento puede incrementar la eficiencia y permitir atender mejor las necesidades globales, puede significar asimismo que las regiones agrícolas pobres sigan estando insuficientemente atendidas. El sector público deberá seguir desempañando un activo papel en la provisión de infraestructuras que redunden beneficios de la población pobre, por ejemplo, en la construcción de caminos secundarios o rurales. El enfoque en materia de políticas debería alentar la descentralización y la participación de la comunidad en la planificación, realización, mantenimiento y financiación de las inversiones en infraestructura a fin de garantizar una prestación de servicios sostenible e impulsada por la demanda de los usuarios, y también tomar en consideración varias formas de asociaciones entre el sector público y el privado.
92. El logro de un mayor acceso al mercado implica la existencia de marcos normativo, legislativo y regulador coordinados que sean compatibles con las obligaciones internacionales en cuanto a la inocuidad de los alimentos y la sanidad vegetal y animal. Se deberán formular y aplicar políticas a este respecto, sobre todo en los países donde la contaminación de los alimentos y las enfermedades de las plantas y el ganado son endémicas. Las actividades en régimen de asociación entre el sector público y privado van desde las instalaciones y servicios de suministro hasta las de certificación, y los enfoques flexibles en cuanto al cumplimiento progresivo de las normas son medios eficaces para aumentar el acceso al comercio.
93. Reforzar la capacidad de generación y difusión de conocimientos. Las medidas normativas deberán tener por finalidad lograr que la población pobre participe en los beneficios derivados del progreso tecnológico (agricultura, información, energía y comunicación). Ello se aplica especialmente a las áreas con un escaso potencial agroecológico, que las investigaciones comerciales privadas suelen dejar de lado. Se necesita financiación pública para el desarrollo y/o adaptación de las opciones tecnológicas en relación con esas áreas.
94. Las políticas en este campo deberán promover opciones tecnológicas con el doble objetivo de la productividad agropecuaria y la sostenibilidad ambiental. A corto plazo, la política en materia de investigaciones debería centrarse en la identificación y eliminación de las limitaciones a la adopción de prácticas que promueven una utilización óptima de las actuales tecnologías, inclusive la agricultura biológica, la agricultura de conservación y el manejo integrado de plagas. Se necesitan nuevas tecnologías para las zonas donde hay escasez de tierra, agua o mano de obra, o que se enfrentan con especiales problemas en lo que respecta al suelo o el clima. Es preciso fomentar tecnologías que permitan economizar fuerza de trabajo a fin de responder a la escasez de mano de obra de las familias encabezadas por mujeres y las afectadas por el VIH/SIDA, en las que esa escasez constituye la principal dificultad y limitación para un cultivo diversificado y sostenible. La aplicación de un enfoque participativo al diseño y generación de tecnologías ha cobrado en la actualidad creciente aceptación. Las organizaciones de agricultores, las asociaciones y grupos de mujeres y otras organizaciones de la sociedad civil pueden promover las alianzas necesarias entre los agricultores y los científicos a fin de que las opciones tecnológicas sean relevantes y se basen en la demanda de los usuarios. Las políticas nacionales deberán facilitar el establecimiento de vínculos funcionales entre la investigación, la extensión, la educación y las comunicaciones.
95. Asegurar el acceso de las personas más necesitadas a los alimentos mediante sistemas de protección social y otros programas de asistencia directa. Las políticas que propicien el logro de los objetivos de esta esfera prioritaria deberán partir entre otras cosas de un enfoque basado en los derechos humanos. A este respecto, un requisito normativo fundamental es la existencia de información que permita determinar con exactitud quiénes son las personas hambrientas y dónde habitan. La FAO y el PMA pueden ayudar a los gobiernos a llevar a cabo una orientación efectiva hacia los destinatarios, por medio del Sistema de información y cartografía sobre la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad (SICIAV) y el sistema de análisis y cartografía de la vulnerabilidad.
96. Los programas de prestación de asistencia directa a las personas hambrientas sólo pueden tener éxito cuando los gobiernos crean una capacidad efectiva para proporcionar la ayuda. Ello exige la existencia de un entorno normativo nacional que propicie el desarrollo de redes de seguridad social, que pueden establecerse en cooperación con las organizaciones de la sociedad civil. En las políticas relativas a estas redes, correctamente orientadas a reducir el hambre, se deberá reconocer la especial vulnerabilidad de las mujeres y los niños a la malnutrición en épocas críticas de sus vidas, y apoyar la elaboración y ejecución de programas tales como los de alimentación de la madre y el niño, la enseñanza de la salud y la nutrición y la alimentación escolar.
97. Es indispensable un decidido compromiso y políticas relevantes a nivel nacional a favor de la igualdad del hombre y la mujer, y de los derechos de ésta, para aumentar el acceso a los alimentos. A nivel de la familia, la condición de la mujer ha demostrado ser la variable más importante en lo que respecta a reducir la malnutrición.
98. Por último, es fundamental la existencia de un decidido empeño en materia de políticas por parte de los gobiernos y de los agentes no estatales a fin de que la asistencia humanitaria internacional garantice el acceso a los alimentos en épocas de conflicto y de crisis.
99. La mayoría de las personas pobres y hambrientas del mundo en desarrollo viven en zonas rurales, en las que continuarán hasta el año 2015 y posiblemente más adelante. Puesto que la atención primordial del Programa de Lucha contra el Hambre se concentra en las medidas que han de adoptarse desde ahora hasta el año 2015, está justificada la importancia que se concede al hambre en el medio rural. Sin embargo, es necesario examinar el problema del hambre en el medio urbano, a la vista del rápido crecimiento de las poblaciones que lo ocupan: la División de Población de las Naciones Unidas estima que la población urbana igualará la rural y posteriormente la superará a partir de 2020. Del crecimiento de la población mundial de 2 200 millones de habitantes proyectado entre 2000 y 2030, 2 000 millones corresponderán a las ciudades del mundo en desarrollo. Los datos de una encuesta sobre la pobreza y la subnutrición infantil demuestran que en muchos países ha aumentado el número absoluto de personas pobres y subnutridas que viven en las zonas urbanas, así como la proporción de pobreza y subnutrición globales en el medio urbano.
100. La población urbana pobre depende de manera desproporcionada del sector no oficial para su empleo e ingresos y se basa principalmente en las compras en el mercado para su suministro de alimentos. En un pequeño número de casos, la agricultura urbana puede ser una fuente de medios de subsistencia y suministro de alimentos al hogar, especialmente en las antiguas zonas rurales incorporadas a las ciudades.
101. Como consecuencia de la dependencia de los hogares urbanos de los alimentos precocinados y vendidos en la vía pública, su alimentación suele ser más rica en azúcares y grasas que la de los hogares rurales, contribuyendo así a una mayor incidencia de obesidad y enfermedades no transmisibles en el medio urbano, especialmente al estar asociado el estilo de vida en él con niveles más bajos de actividad física. Al mismo tiempo, un entorno con una densidad mayor de población y poco sano (contaminación del aire, servicios higiénicos insuficientes, escasa calidad del agua potable) puede dar lugar a niveles superiores de enfermedades transmisibles, a pesar de que los servicios médicos tienden a ser mejores en las ciudades.
102. Respuestas de orden normativo a la inseguridad alimentaria urbana. La formulación de políticas y programas orientados a la seguridad alimentaria urbana se ve facilitada por el hecho de que estas políticas: a) tienen que llegar a una población mucho más concentrada en el espacio, b) pueden basarse en una red de servicios públicos (educación, salud) que suelen estar más avanzados y tener mayor alcance que los del medio rural, y c) pueden basarse en una sociedad civil más eficaz y en redes de ONG que pueden servir de puente entre las actuaciones de los sectores público y privado. Al mismo tiempo, el elevado número de actividades en las que interviene la población pobre limita el alcance de las políticas concentradas en sectores específicos para mejorar sus medios de subsistencia. En general, las políticas relativas a la seguridad alimentaria urbana se agrupan en dos categorías amplias: i) las que mejoran y protejen los medios de subsistencia de la población pobre, y ii) las encaminadas directamente a mejorar la seguridad alimentaria y nutricional.
La mejora del sistema de gobierno y la eliminación de la corrupción tienen particular importancia, a la vista de la dependencia de la población urbana pobre del sector no oficial. En las entrevistas realizadas con personas pobres por el Banco Mundial se señaló la corrupción y el hostigamiento de la policía como una de sus principales lamentaciones.
Es particularmente útil la reducción de los obstáculos para establecer y ampliar pequeños negocios de manera legal. La transformación de los derechos no oficiales a bienes en derechos oficiales, tal vez buscando la manera de conceder el derecho a una tierra de posesión no oficial, ofrece la posibilidad de desbloquear grandes cantidades de capital que ya existe, pero que no se puede destinar a un uso productivo, por ejemplo como garantía para la obtención de préstamos con fines productivos. Esta política también puede ser una fuente de ingresos para las administraciones de las ciudades si cobran pequeñas tarifas por la emisión de certificados de propiedad.
Los programas eficaces de redes de seguridad social, por ejemplo las subvenciones a la alimentación y la asistencia sanitaria, las transferencias de dinero en efectivo y la asistencia a los desempleados, pueden ser decisivos para proteger los medios de subsistencia de la población urbana pobre, dada su fuerte dependencia de la economía no oficial. Por consiguiente, es importante garantizar que estos beneficios no se limiten a los participantes en la economía oficial.
Se estima que en la agricultura urbana y periurbana intervienen 800 millones de residentes del medio urbano en todo el mundo y de ella procede alrededor del 15 por ciento de todos los alimentos que se consumen en las zonas urbanas. El cultivo de hortalizas puede contribuir de manera importante a los medios de subsistencia urbanos, puesto que se puede llevar a cabo en pequeñas parcelas de tierra utilizando aguas residuales y su venta puede financiar la compra de otros alimentos por la población pobre. Las hortalizas son también una fuente valiosa de vitaminas y micronutrientes. Asimismo, la agricultura periurbana es una fuente significativa de carne, leche y huevos. La posible ampliación de la agricultura urbana tendrá que hacer frente a una competencia creciente por la tierra para viviendas, infraestructura y otros servicios públicos. Las políticas para la agricultura urbana también tendrán que conciliar sus posibles beneficios con los costos que lleva consigo para el medio ambiente y la salud.
Las políticas deben abordar las causas de la alimentación poco sana en lugar de tratar de disuadir el consumo directamente (mediante reglamentación o impuestos). Por ejemplo, en la medida en que la población urbana pobre depende de los alimentos vendidos en la vía pública debido a la escasez de combustible para cocinar, serían más eficaces las políticas para mejorar el acceso a ese combustible por dicho sector de la población. De manera análoga, en la medida en que los alimentos vendidos en la vía pública se preparan y sirven en condiciones menos higiénicas que los preparados en casa, las políticas deberían concentrarse en mejorar la inocuidad y calidad de los alimentos comprados. Esto se puede conseguir mediante la educación y capacitación sobre la manipulación higiénica de los alimentos, la sensibilización del público y programas de enriquecimiento y suplementación de los alimentos. Debido a que los alimentos precocinados pueden ser poco sanos, es necesario promover el diálogo con las industrias alimentarias, insistiendo en la importancia de las grasas menos saturadas, el uso de más fruta y hortalizas y un etiquetado efectivo de los productos alimenticios. También son necesarios incentivos para la comercialización y producción de alimentos más sanos. En la colaboración con los asociados que se ocupan de publicidad, medios de comunicación y actividades de esparcimiento, es necesario subrayar la importancia de los mensajes claros y sin ambigüedades para los niños y los jóvenes. Es fundamental mejorar el acceso a agua potable inocua a fin de reducir la incidencia de enfermedades transmitidas por ella. En muchos países en desarrollo, los sectores más pobres de las ciudades reciben agua corriente durante un período muy limitado de tiempo a lo largo del día, obligando a la población pobre a comprar agua a vendedores privados o quedarse sin ella. Una razón habitual es la fijación de precios inapropiados para el agua, con la consiguiente escasez de recursos para los municipios. Una solución posible del problema del acceso deficiente al agua es el establecimiento de dos precios, uno bajo o el uso gratuito para una cantidad mínima razonable y luego un fuerte aumento de los precios para las cantidades que superen ese nivel. Es necesario combinar un mejor acceso al agua con mecanismos prácticos para mejorar la higiene (por ejemplo, lavarse las manos antes de manipular los alimentos, lo cual se ha demostrado que es sorprendentemente eficaz). Los programas de vacunación e inmunización para los niños son una parte vital de la salud pública, y son esenciales para mejorar la utilización de los alimentos. Por desgracia, con frecuencia se los descuida en las ciudades de los países en desarrollo.
Por último, se requieren medidas para reducir la carga de los gastos relativos al transporte y las comunicaciones que recaen sobre la población pobre. En este sentido lo más importante es el costo del transporte. Gran parte de la población urbana pobre vive en las afueras de las ciudades y tiene que recorrer largas distancias para ir al trabajo y a hacer la compra. No se puede infravalorar la importancia de proporcionar un transporte público que funcione bien a la población pobre y promover servicios locales de mercado al por menor en las zonas donde vive. Lo mismo se puede decir de la importancia de proporcionar servicios económicos de telecomunicaciones, puesto que tienden a reducir la necesidad de uso del transporte público.
103. Conclusión. La inseguridad alimentaria urbana es un problema en rápido aumento en el mundo en desarrollo. En las políticas encaminadas a abordar este problema hay que tener en cuenta el carácter precario de los medios de subsistencia urbanos por una parte y, por otra, la sangría de los bolsillos de la población pobre que suponen los costos del transporte y las comunicaciones, la carga de las enfermedades transmisibles y no transmisibles y su dependencia de los alimentos precocinados. La falta de políticas debidamente formuladas probablemente traerá consigo costos elevados en pérdida de años de vida económicamente productiva, una reducción constante del crecimiento económico y la productividad nacional y un aumento de los problemas de salud y los consiguientes costos. También hay interacciones importantes entre la seguridad alimentaria rural y urbana. La lucha más eficaz contra el hambre y la pobreza en las zonas rurales es probable que reduzca la presión que favorece la migración rural-urbana y en consecuencia la prevalencia del hambre en el medio urbano.
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[2] Para la elaboración
de la presente sección han servido de gran ayuda las contribuciones del
Programa mundial de alimentos (PMA) y el Instituto Internacional de
Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IIPA). También
refleja el marco de la política común de doble componente de
reducción de la pobreza y el hambre originalmente presentada por la FAO,
el FIDA y el PMA en la Conferencia Internacional sobre la Financiación
para el Desarrollo de Monterrey en marzo de 2002. La responsabilidad
última en cuanto a su contenido corresponde a la Secretaría de la
FAO. [3] Las cifras relativas a las transferencias totales a la agricultura y al apoyo directo a los productores agrícolas en 2002 son provisionales. |
