I.S. Ferguson y P.J. Lloyd
I.S. FERGUSON, profesor de la Facultad de Ciencias Forestales de la Universidad Nacional de Australia, es actualmente profesor invitado de la Escuela Superior de Ciencias Forestales de la Universidad de Canterbury Nueva Zelandia. Trabaja también en a New Zealand Forest Products Ltd. P.J. LLOYD es profesor de la Facultad de Ciencias Económicas de la Escuela de Investigaciones para Estudios sobre el Pacífico, Universidad Nacional de Australia.
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Se sabe poco acerca de las discriminaciones no arancelarias al comercio de productos forestales. Con este artículo se persigue analizar los electos económicos de una tendencia cada vez más generalizada. |
Las discriminaciones no arancelarias pueden definirse como aquellas medidas que, sin guardar ninguna relación con los aranceles aduaneros, alteran el libre comercio internacional, estableciendo distinciones entre los artículos importados o de fabricación local, o entre los artículos exportados o de consumo local. Esta definición excluye normalmente, por convención, las medidas de política fiscal o monetaria destinadas a mantener el equilibrio exterior, ya que éstas afectan a todos los productos de exportación o importación. Tampoco los obstáculos comerciales debidos a los diferentes hábitos comerciales o de lenguaje se consideran generalmente como discriminaciones comerciales no arancelarias ni como obstáculos impuestos por las imperfecciones de los mercados o por los controles de los cambios.
La expresión «discriminación no arancelaria» es preferible a la de «barrera no arancelaria», como descripción general, porque algunas de estas medidas conducen a un exceso, en vez de a una disminución, de las importaciones o de las exportaciones. En cambio, la expresión «barrera no arancelaria» hace pensar exclusivamente en los obstáculos al comercio y, como se verá, algunas discriminaciones no arancelarias importantes al comercio de productos forestales tienen un efecto completamente opuesto.
Desde hace al menos diez años, las naciones comerciantes y los organismos internacionales - como el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) - vienen expresando su creciente preocupación por las discriminaciones comerciales no arancelarias (Baldwin, 1970; Curzon y Curzon, 1972; Krauss, 1979; Yeats, 1979). Esta preocupación se debe a que se reconoce la importancia que han tenido esas discriminaciones no arancelarias, durante algún tiempo, para los aranceles aduaneros, y al hecho de que no han dejado de aumentar mientras que los niveles medios de los aranceles aduaneros para todos los países, y especialmente para los países de la OCDE, han disminuido.
Las estadísticas preparadas por el GATT para las negociaciones de Tokio, recientemente concluidas, mostraban que, en 1970, ni el Japón ni ninguno de los países desarrollados de Europa o de América del Norte tenían aranceles aduaneros, para los productos industriales, superiores, como media, al 11% (GATT, 1972). Además, los países desarrollados estuvieron de acuerdo en reducir dichos aranceles en un 40%, aproximadamente, como media, en las negociaciones de Tokio. La nueva ola de proteccionismo desencadenada en los países desarrollados, como consecuencia del crecimiento más lento de la economía mundial a partir de 1974, se ha manifestado en el recurso más frecuente a las discriminaciones no arancelarias, tales como subsidios, restricciones cuantitativas a las importaciones y limitaciones voluntarias. Las normas administrativas (Slot, 1975), el comercio estatal (Kostecki, 1979) y otras discriminaciones hasta ahora poco aplicadas se han hecho mucho más frecuentes.
Durante el mismo período, ha aumentado la preocupación por las discriminaciones no arancelarias al comercio de los productos agrícolas. Los estudios de Wipf (1971), Sampson y Yeats (1977), Bale y Greenshields (1978) y Hillman (1978), muestran que la ayuda media concedida a los productores agrícolas en los Estados Unidos, el Japón y los países de la Comunidad Económica Europea (CEE) es mucho mayor que la concedida a los productores industriales, y que esta protección agrícola reviste, casi siempre, la forma de discriminaciones no arancelarias.
Sin embargo, en ninguno de esos estudios se hace alusión a los productos forestales. Se sabe relativamente poco sobre el carácter de las discriminaciones no arancelarias de este grupo de productos, o sobre su magnitud en relación con las barreras arancelarias. La medición sistemática de las discriminaciones no arancelarias del comercio mundial de productos forestales sería una labor enorme. Con este estudio se trata de reconocer la existencia de algunas formas de discriminaciones no arancelarias que afectan al sector forestal y de alcanzar una mayor comprensión de sus efectos económicos.
Los aranceles que se imponen sobre los cupos implican una discriminación consistente en imponer un arancel aduanero más alto cuando las importaciones son superiores al cupo fijado. Estos aranceles sobre los cupos han sido aplicados por la CEE a varios productos forestales, como el papel de periódico, el papel y la pasta de papel, la madera contrachapada y los moldes de madera.
Papel de periódico. La CEE estableció en 1969 (Rom, 1969), en los países miembros, un arancel del 7% para los cupos superiores a 625000 toneladas (por debajo de esta cifra, el arancel es cero). En 1971, la CEE importó 2 millones de toneladas de papel de periódico: el efecto potencial del arancel impuesto sobre el cupo fue bastante marcado. Había, sin embargo, una disposición que permitía fijar un cupo autónomo, exento del pago de derechos, cuando pudiera establecerse que se habían agotado o se agotarían todas las posibilidades de abastecimiento en fuentes internas (Comisión de las Comunidades Europeas, 1974). Como sucede con casi todas las cláusulas de este tipo, es difícil averiguar si se recurrió a tal disposición, y cuándo. Aun en el caso de que no se aplicara frecuentemente, la existencia de una disposición tan arbitraria tuvo que aumentar los peligros percibidos por los eventuales importadores y exportadores.
Papel y pasta de papel. Los aranceles aduaneros sobre los cupos preferenciales de papel y pasta de papel negociados entre la CEE y Suecia, Noruega, Finlandia y Austria, en 1973, mediante acuerdos de libre comercio, ilustran la naturaleza arbitraria de muchas de las disposiciones frecuentemente vinculadas a los aranceles que se imponen a los cupos. En virtud de tales acuerdos, los cupos aumentarían automáticamente el 5% cada año, y se aplicarían aranceles del 10,5 y del 12%, respectivamente, a las importaciones inferiores o superiores al cupo establecido. Pero había también disposiciones para congelar los cupos en el caso de que a se produjeran condiciones económicas anormales» (Kalish, 1976). Una de las secuelas de la recesión de 1974 fue la aplicación por la CEE de esas disposiciones, con el congelamiento de los cupos de las catorce categorías de papel y de pasta de papel importadas de Suecia, y de las dos o tres categorías importadas de los demás países. Aunque no había grandes diferencias entre los aranceles correspondientes, eran suficientes para infligir a los productores internos un perjucio considerable en un período de malas condiciones del mercado.
Madera contrachapada y moldes de madera. Los aranceles aduaneros impuestos por la CEE a los cupos de madera contrachapada son otro ejemplo de las dificultades para establecer cupos en forma no discriminatoria. Para la madera contrachapada de coníferas y de otras especies se establecieron cupos de 625 000 y 105 000 m³, respectivamente, con un arancel del 13% cuando las importaciones fueran superiores a estas cantidades (Jabil, 1979). Para fijar los cupos se tomó probablemente como base las cantidades que los países de la CEE habían venido importando de países desarrollados como el Canadá y Finlandia, mientras que la madera contrachapada que no era de coníferas procedía, en su mayor parte, de países en desarrollo del sudeste de Asia y de Africa. La gran diferencia entre los dos cupos fijados no responde a ninguna posible diferencia de calidad en los grupos de las especies respectivas. Además, como señala Floro (1978), los países en desarrollo tuvieron que afrontar nuevas dificultades para aumentar su penetración en los mercados de la CEE, ya que había una cláusula que no permitía que ningún país exportador vendiese una cantidad equivalente a más de la mitad del cupo exento del pago de derechos de un mismo país miembro de la CEE.
La situación con respecto a los aranceles impuestos por la CEE a los cupos de los moldes de madera es también un ejemplo de una discriminación todavía más deliberada contra los países en desarrollo. En este caso, se mantiene, cada año, un cupo secreto exento del pago de derechos para las importaciones de los países en desarrollo, imponiéndose un arancel del 5% a las importaciones en exceso de dicho cupo (Jabil, 1979).
Los países exportadores han ido imponiendo paulatinamente controles cuantitativos en estos últimos años, a fin de restringir la exportación de trozas. Más recientemente, el Japón ha impuesto también controles a las importaciones. Las importaciones japonesas de trozas para la fabricación de madera contrachapada y para aserrar dominan el comercio mundial de estos productos, con casi la mitad del total de importaciones. Las discriminaciones no arancelarias del comercio de trozas son cada vez más importantes.
Controles a la exportación de trozas. Indonesia, Sabah, Sarawak y Filipinas son los principales abastecedores del Japón en trozas de maderas duras tropicales para la fabricación de madera contrachapada (Malaysian Timber Industry Board, 1978). En Filipinas, las restricciones a las exportaciones de trozas se impusieron por primera vez en 1974 con la intención de que desaparecieran todas las exportaciones en 1977. Esta política fue modificada posteriormente, y las disposiciones actuales permiten a la exportación limitada y seleccionada de trozas... en cantidades no superiores al 25% del total de las cortas permitidas en el país» (Floro, 1978). En Sabah, la política gubernativa es reducir las exportaciones de trozas desde el 90% del total de cortas de 1977 al 50% en 1981 (Malaysian Timber Industry Board, 1978). Recientemente se han establecido cupos trimestrales de exportación, para que el control fuera más rígido que el que permitían los anteriores cupos anuales (Anón., 1978a). En Sarawak, los planes del Gobierno son reducir las exportaciones de trozas al 30% del total de las cortas durante un período no especificado (Malaysian Timber Industry Board, 1978). En Indonesia, la política gubernativa es insistir en que los concesionarios de licencias vayan disminuyendo progresivamente las exportaciones del 80% de las cortas, en los dos primeros años, al 60% al cabo de seis años.
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La nueva ola de proteccionismo que se ha producido en los países desarrollados como consecuencia del retraso en el crecimiento de la economía mundial, desde 1974, se ha traducido en recurrir con mayor frecuencia a discriminaciones no arancelarias, tales como subsidios, restricciones cuantitativas de las importaciones y limitaciones impuestas al comercio de manera voluntaria. |
La ejecución gradual de estos controles constituye un ejemplo del recurso deliberado a las barreras no aduaneras para las exportaciones por parte de un grupo de países, a fin de tomar represalias contra el exagerado proteccionismo aduanero concedido a las manufacturas japonesas de chapas y madera contrachapada, cuyos aranceles actuales son del 20 y del 15% respectivamente (Malaysian Timber Industry Board, 1978). Sin embargo, un porcentaje, tal vez del 30% de las trozas que esos países exportan al Japón, se utiliza para aserrar, y, por consiguiente, la industria japonesa de aserraría quedará afectada.
Los controles más importantes sobre las trozas para aserrar afectan a las fuentes de abastecimiento de América del Norte. La evolución de las restricciones estadounidenses es particularmente interesante. En 1968, en virtud de la enmienda Morse, se limitó la exportación de trozas de los terrenos federales situados al oeste del meridiano 100 a 10 millones de m³ por año (Darr, 1977). Esta medida legislativa reflejaba la preocupación por las repercusiones potenciales que el aumento de las exportaciones de trozas podía ejercer sobre el precio de las mismas para los aserradores de la costa occidental y, por consiguiente, sobre el precio de la construcción de casas. En 1973, esta enmienda fue anulada por una cláusula adicional a una disposición de un organismo federal que limitaba la exportación de trozas y cuerpos de trozas de las plantaciones federales a los excedentes de las necesidades internas. El efecto de esta medida fue, prácticamente, prohibir todas las exportaciones de trozas de los territorios federales, restricción considerable teniendo en cuenta el hecho de que las cortas totales en estos territorios representaban cerca de la tercera parte del total de las cortas de los estados de la costa occidental (Lindell, 1978). No obstante, el total de las exportaciones siguió siendo más o menos el mismo, ya que los propietarios privados de los montes aumentaron sus exportaciones; en realidad, estos productores fueron los beneficiarios de la prohibición.
Las restricciones federales de los Estados Unidos no fueron las únicas impuestas al comercio de trozas de América del Norte. En el Canadá, en la provincia de Columbia Británica, ya estaba prohibida la exportación, salvo un volumen muy pequeño, de trozas, ya fueran de propiedad pública o privada (Lindell, 1978), y esta prohibición sigue en vigor. Los estados de Alaska, California, Idaho y Oregón han prohibido también la exportación de trozas de los territorios de propiedad estatal, aunque estas restricciones son mucho menos importantes en términos de volumen.
Los controles de la exportación de trozas protegen las industrias internas de transformación, rebajando el precio interno de las trozas, pero tales controles son discriminatorios contra los exportadores de trozas, especialmente los más recientes. En algunos países, los controles estimulan también las exportaciones de trozas de los montes de propiedad privada, perturbando el abastecimiento de trozas entre los sectores público y privado.
Aunque hay argumentos válidos en favor del control de las exportaciones de trozas, principalmente como medida de represalia contra los altos aranceles que protegen las industrias de transformación, sólo son válidos para breves períodos (Bergsten, 1977), ya que el tomar represalias en un sector incita a otro país a tomar también represalias en cualquier otro sector, lo que aumenta evidentemente las perturbaciones comerciales, con mayor perjuicio para ambos países. Terceros países que importan trozas, pero que exportan los productos elaborados, o que no imponen restricciones a las importaciones se ven también afectados negativamente: Singapur, Hong Kong, Taiwan y la República de Corea son claros ejemplos en la situación actual.
Cupos para las importaciones de trozas. Los controles cuantitativos fueron interrumpidos en 1976 al establecerse, entre los Estados Unidos y el Japón, barreras no arancelarias de tipo diferente para el comercio de las trozas, que se discutirán más adelante. Estas medidas anunciaban una creciente preocupación del Japón por el nivel de las exportaciones de trozas. Aunque los Estados Unidos habían seguido exportando con bastante regularidad, las presiones políticas en el Japón para restringir las importaciones fueron cada vez mayores. a causa de los bajos precios pagados a los forestales japoneses por sus trozas. Esta preocupación culminó en 1978, con el establecimiento de cupos para la importación de trozas en el Japón. Estos cupos de importación son una forma de control cuantitativo que ha sido muy utilizado en el pasado por el Japón y por otros países, y el hecho de que vuelva a recurrirse a ellos en este momento es un signo más de la creciente tendencia al establecimiento de barreras no aduaneras.
Según informaciones de prensa (Anón., 1978b), el organismo forestal prepararía estimaciones trimestrales de la oferta y demanda de trozas en el Japón, y publicaría pautas sobre las importaciones destinadas a las veinte compañías más importantes, a las que corresponde más de 80% de las importaciones de trozas. Si las restricciones que siguieron fueron auténticas o en gran parte ficticias, es discutible; sin embargo, los efectos generales de los cupos de importación son análogos a los del control de las exportaciones, ya que tienden a aumentar los precios del restringido mercado de trozas y, por consiguiente, a reducir el consumo global de trozas y sus productos. Constituyen una discriminación contra los proveedores extranjeros, especialmente contra los más recientes, y proporcionan ingresos excesivos a los importadores.
Los acuerdos libremente concertados entre los gobiernos o entre las asociaciones de productores de diferentes países siguen siendo otra fuente de discriminaciones comerciales de carácter no arancelario. Estos acuerdos pueden revestir diversas formas. Como ejemplos recientes e importantes que afectan a los productos forestales puede citarse un acuerdo secreto, de carácter no oficial, entre dos gobiernos para restringir el comercio; un acuerdo entre asociaciones de productores para la fijación de cupos y de precios, análogo a un cártel, y un acuerdo entre gobiernos, destinado a aumentar el comercio bilateral.
Acuerdo entre el Japón y los Estados Unidos. Estos dos países concluyeron un acuerdo oficioso en 1976 para restringir las exportaciones estadounidenses de trozas y cuerpos de trozas, de todas procedencias, al nivel actual de cerca de 10 millones de m³ al año (Etherington, 1977). Durante los dos años siguientes al acuerdo, las exportaciones se mantuvieron aproximadamente a ese nivel, aunque no se sabe si a consecuencia del acuerdo o de las condiciones del mercado. Una de las principales objeciones a este tino de acuerdos restrictivos es que, dado el carácter secreto del acuerdo y de su administración, resulte difícil prever o seguir sus efectos. Además de los efectos, con los que ya se está familiarizado, de las restricciones cuantitativas sobre las exportaciones e importaciones, este tipo de acuerdo aumenta considerablemente la incertidumbre inherente a las actividades de todo el sector en ambos países.
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El restablecimiento de los cupos de importación es un signo más de la creciente tendencia a imponer barreras comerciales no arancelarias. |
Acuerdos SEALPA y JLIA. La Asociación de Productores de Madera del Sudeste de Asia (SEALPA), constituida en 1974, la componen las asociaciones de productores de los principales países que exportan trozas al Japón. Sus representantes se reúnen con los representantes del organismo homólogo japonés, la Asociación Japonesa de Importadores de Madera (JLIA), cada tres meses. Como consecuencia de estas consultas, la SEALPA establece en sus países miembros cupos de exportación y precios máximos. Estos procedimientos ejercieron probablemente poco efecto sobre el volumen del comercio, pero, dadas las malas condiciones del mercado durante 1974 a 1977, restringieron la competencia implacable entre los paises exportadores. Incluso ahora es discutible su efecto, ya que Sarawak no pertenece a esa asociación, y también por la aparente incapacidad de algunos de sus miembros en cumplir completamente los controles establecidos. A pesar de ello, la SEALPA ha conseguido un mayor apoyo de los paises miembros a los planes para reducir progresivamente las exportaciones de trozas. La Federación de Fabricantes de Madera Contrachapada de Corea, Malasia y Singapur (KOMASI) ha tomado medidas análogas a las de un cártel, fijando precios máximos y cupos para los mercados del Reino Unido, de Europa, del Medio Oriente y de los Estados Unidos. La eficacia de estos controles es también discutible, ya que a la producción y comercialización de chapas de madera no es un campo que ofrezca grandes posibilidades al control manipulativo» (Anón., 1979).
Con los acuerdos restrictivos de tipo cártel se intenta influir en el comercio, como muestra la experiencia de los países exportadores de petróleo. Sin embargo, no debe exagerarse este paralelismo, ya que en el caso de la madera y sus productos las posibilidades de sustitución son fáciles. No sólo hay que señalar las alteraciones comerciales debidas a los controles cuantitativos impuestos por estos acuerdos, sino también su función como medida de represalia contra la protección concedida a las industrias japonesas de madera contrachapada y de madera para aserrar.
Acuerdo entre Australia y Nueva Zelandia. El acuerdo de libre comercio entre Australia y Nueva Zelandia es un ejemplo de acuerdo oficial con el propósito de aumentar el comercio entre ambos países. El principal grupo de productos incluido en este acuerdo limitado fue el de los productos forestales. Después de la entrada en vigor de este acuerdo, en 1965, fueron suprimiéndose gradualmente casi todas las tarifas arancelarias y las barreras oficiales no arancelarias al comercio de estos productos, así como las que afectaban a algunos productos manufacturados. Se creó un consejo mixto consultivo para las industrias forestales, compuesto de representantes del gobierno y de la industria de ambos países. Posteriormente se promovieron negociaciones bilaterales entre las principales empresas de fabricación de papel y pasta de papel, a fin de resolver algunas de las dificultades surgidas en este sector.
Contrariamente al éxito conseguido de aumentar el comercio de otros productos, el de productos forestales entre los dos países aumentó muy poco, en valor real, entre 1966 y 1975 (Fenton, 1979). El fracaso del acuerdo en relación con el comercio de productos forestales es atribuible a varias causas. aunque el alto grado de poder monopolístico por parte de las principales compañías en sus propios mercados internos desempeñó una importante función en el sector del papel y de la pasta de papel. El acuerdo bilateral entre los dos países resultó inoperante cuando se oponía a los intereses comerciales de esas compañías. ya que no consiguió hacer cumplir totalmente las disposiciones mediante sanciones o bien controlándolas por medio de incentivos. En realidad, en virtud del acuerdo de libre comercio se instituyó un grupo mixto de serrerías que, con la aprobación de los gobiernos de los dos países, ha restringido el comercio de esos productos forestales (Lloyd, 1976).
Los procedimientos administrativos para la evaluación de las importaciones y la imposición de derechos por las autoridades aduaneras representan frecuentemente una alteración no arancelaria del comercio. Pueden citarse los tres ejemplos siguientes: el uso de ordenanzas en la legislación aduanera australiana, la fabricación bajo depósito de aduanas en Australia, y los problemas relacionados con la nomenclatura de Bruselas para la clasificación de los aranceles.
Ordenanzas. La legislación aduanera australiana contiene una cláusula para las importaciones reguladas por ordenanzas. Estas ordenanzas establecen el medio legal para reducir los derechos que hay que pagar, siempre que se cumplan ciertas condiciones prescritas. Por ejemplo, en virtud del acuerdo de libre comercio entre Australia y Nueva Zelandia, los importadores australianos tienen que importar de Nueva Zelandia el 75% de toda la pasta de papel que importan, o bien pagar el 15% en concepto de derechos sobre las importaciones procedentes de otros países (Fenton, 1979). Aunque se trata claramente de un mecanismo para la expansión del comercio entre Australia y Nueva Zelandia, establece una discriminación contra otros países, que tuvo como consecuencia algunas perturbaciones, ya que los que exportaban pasta de papel a otros países consideraron que Australia era un nuevo mercado para la pasta de papel de Nueva Zelandia en el futuro y, por consiguiente, se mostraron bastante reacios a enviar suministros a Australia en época de escasez (Conway et al., 1974).
Muchos factores dependen de la forma en que se cumplen o se revisan las condiciones prescritas. Las importaciones de madera gruesa contrachapada de Nueva Guinea están sujetas. en virtud de las disposiciones de las ordenanzas australianas, a un cupo exento del pago de derechos. Al principio, podría probablemente considerarse que la intención de esta cláusula era la expansión del comercio, pero al no poder aumentarse apreciablemente los cupos, se ha convertido en un mecanismo restrictivo, lo que cene de manifiesto un problema común a muchas disposiciones cuya aplicación se deja a la discreción administrativa: cualquiera que sea su intención original, esta facultad discrecional es un mecanismo restrictivo.
Fabricación bajo depósito de aduanas. La fabricación bajo depósito es otra disposición especial que figura en la legislación aduanera australiana y de otros varios países, en virtud de la cual las trozas importadas por Australia de América del Norte y de Malasia son aserradas de nuevo y transformadas en productos acabados en un a almacén» autorizado, bajo depósito de aduanas. Como los desperdicios debidos a las operaciones de serrar y de transformar son por lo menos del 5 al 10% en volumen, se obtiene una economía correspondiente sobre los derechos que hay que pagar. Es evidente que esto representa una discriminación con respecto a la madera que no ha sido reaserrada en depósito de aduanas.
Clasificación de los aranceles aduaneros. La nomenclatura de Bruselas para la clasificación de los aranceles aduaneros ha sido revisada últimamente y, aunque los Estados Unidos y el Canadá no eran partes del sistema original, participaron en esa revisión con la esperanza de conseguir un sistema uniforme. Surgieron diferencias de interpretación de varios términos comunes en el comercio de productos forestales entre ellos los de papel kraft. papel de periódico. papel kraft para bolsas y papel exento de madera (Robinson. 1977).
Es absolutamente necesario que las definiciones que han de aplicar los funcionarios de aduanas sean claras e inequívocas va que los derechos pueden variar de un producto a otro dentro del mismo grano. La definición de panel kraft para bolsas es un buen ejemplo: en América del Norte y el Japón, las bolsas tienen siempre varias capas y, por consiguiente lo que cuenta es la resistencia del producto final. En Europa, en cambio, las bolsas son, por lo general. de una sola capa de papel kraft. que por lo tanto tiene que tener un elevado coeficiente de elasticidad y ser también muy resistente a la rotura. Ambas características no son necesarias en América del Norte y en el Japón. mientras que en Europa son esenciales.
Normas para la clasificación de la madera. Para las maderas de construcción de América del Norte, las autoridades japonesas aplican una versión del reglamento nacional de clasificación de los Estados Unidos. revisando cuidadosamente la forma en que han sido obtenidas y consultando con los representantes de ese país y del Canadá antes de redactar las leyes japonesas para las especies norteamericanas. Aun así, surgieron diferencias entre ambas reglamentaciones en cuanto al tratamiento de los nudos y gemas. La clasificación empírica de las trozas de madera con arreglo a ambas reglamentaciones (Roberts, 1975) reveló que esas diferencias podrían dar como resultado una degradación del 11%, aproximadamente, del material norteamericano, a fin de amoldarlo a las normas japonesas. Casi todas estas diferencias han sido resueltas, después de las negociaciones celebradas recientemente (Penoyar, 1980).
Las mismas reglas japonesas de clasificación se han aplicado a las importaciones de pino insigne de Nueva Zelandia, a pesar de que no se habían establecido para esta especie. Las autoridades neozelandesas afirman que la inclusión del pino insigne en el grupo picea-pino-abeto, en cuanto a resistencia, es inadecuada, como también lo es considerar como anchura máxima permisible del anillo la de 6 mm para la madera que se utiliza en la construcción (Foley, 1979). Estas disposiciones tienen el efecto de eliminar del 40 al 70% del posible abastecimiento de madera neozelandesa, según el monte de origen, pero incluso si pudieran resolverse esos problemas y si se incluyese el pino insigne en el grupo abeto-falso abeto, más apropiado en cuanto a resistencia, sin una anchura máxima del anillo, seria necesario modificar el código japonés de construcción antes de poder utilizar la madera de pino insigne como madera de construcción (Foley, 1979). Los procedimientos japoneses de inspección y etiquetaje complican todavía más la cuestión de la madera importada. Los envíos tienen que ser maestreados, al ingresar en el puerto, por las autoridades oficiales de inspección, y hay que poner una etiqueta en japonés a cada pieza de madera (Roberts, 1975). Es también necesario el etiquetaje de casi toda la madera del país, de forma que no se trata estrictamente de una barrera no arancelaria. La madera importada tiene que ser clasificada, por consiguiente, por el organismo oficial en el lugar de construcción, ya que, en el Japón, esta función compete al usuario. Es una práctica que implica grandes gastos, por tratarse de volúmenes pequeños situados en lugares muy dispersos.
Se han iniciado negociaciones (Foley, 1979), para resolver estos problemas, que ponen, no obstante, de manifiesto la forma en que las normas técnicas y los procedimientos administrativos anejos pueden constituir importantes barreras no arancelarias al comercio.
Normas sobre la cuarentena. Las normas sobre la cuarentena son un ejemplo de cómo no es fácil establecer cuándo se trata de una discriminación no arancelaria. Australia, entre varios países, tiene normas muy estrictas para la cuarentena de los productos de madera importados. Cualquier material que contenga corteza o restos de corteza tiene que ser fumigado, y todos los productos de la madera importados de países donde exista el escarabajo khapra tienen también que ser fumigados. Por lo demás, la fumigación se exige únicamente cuando se tienen pruebas visuales de la actividad del insecto. Las trozas pueden importarse únicamente a través de unos pocos puertos australianos específicamente señalados, y tienen que someterse a tratamiento en un lugar situado a una distancia especificada del puerto en cuestión.
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Los gobiernos que comprendan la interdependencia de los países con respecto al comercio, deberán reconocer que, para aumentar el consumo real y el bienestar, hay métodos preferibles a las discriminaciones no arancelarias que entorpecen actualmente las corrientes del comercio internacional. |
La intención de esas normas es, indudablemente, reducir la auténtica amenaza que representa la penetración de ciertos insectos y enfermedades exóticas. Los países exportadores tienden a considerarlas como barreras no arancelarias. Wylie y Yale (1977), después de haber descubierto la posibilidad de que existan insectos peligrosos en las instalaciones para el tratamiento de la madera de ciertos puertos, han aducido la necesidad de medidas todavía más rigurosas. Antes de introducirlas, convendría evaluar los costes y beneficios sociales marginales, y reconocer debidamente los peligros que encierran.
Subsidios a la producción. Casi todos los países desarrollados con economías mixtas conceden subsidios a los cultivadores forestales y cooperativas privadas, consistentes en préstamos a bajo interés, incentivos fiscales, asistencia técnica 0 subvenciones directas. Las modalidades de concesión de estos subsidios son muy diversas, y no se pueden resumir aquí, pero no cabe duda de que se conceden subsidios grandes o pequeños. En algunos países se conceden también subsidios para la producción forestal de las tierras de propiedad pública, ya sean subvenciones directas o préstamos a bajo interés. Una forma común de subvencionar las industrias madereras es la venta, por parte del Estado, de trozas a precios inferiores a los que tienen en el mercado (Douglas et al., 1980), con lo que la industria favorecida obtiene beneficios, se aumenta el consumo de las trozas del Estado con menor rendimiento, y se reducen las inversiones del sector privado en cultivos forestales. Los subsidios a los cultivadores forestales privados representan, hasta cierto punto, un intento por parte de los gobiernos de remediar los perjuicios producidos a estos cultivadores por las ventas estatales de trozas a precios bajos. Resulta entonces que es el ciudadano que paga los impuestos quien sufre las consecuencias de ambas medidas.
Los subsidios a la producción tienen la ventaja de proteger a la industria local sin establecer discriminaciones entre abastecedores internos y exportadores. Tampoco alteran los precios de consumo y, por consiguiente, no afectan al consumo interno, pero son una forma evidente y explícita de protección a los productores a expensas de los demás ciudadanos que pagan impuestos. Esto, políticamente, es un inconveniente, y puede explicar por qué no se recurre a ellos más frecuentemente, en vez de a otras formas de protección.
Subsidios a las exportaciones. Aunque desautorizadas, en general, por el GATT, a causa de sus efectos perjudiciales sobre las exportaciones de terceros países, los subsidios a las exportaciones se conceden con mucha frecuencia. Un buen ejemplo de estos subsidios, con fuertes repercusiones sobre el comercio de productos forestales, son los incentivos fiscales introducidos en 1978 en Nueva Zelandia (Devonport, 1980). Estos incentivos consisten en la concesión directa de créditos para los impuestos sobre la renta por las exportaciones realizadas por sociedades o individuos en virtud de ciertos proyectos aprobados de construcción, agricultura, pesca o montes. Se permite un crédito a los impuestos de hasta el 11,9% de las ganancias netas en divisas remitidas a Nueva Zelandia, o cuya remisión se ha economizado. Se abonan también otros incentivos por los gastos destinados a mejorar los mercados de exportación y por las cantidades invertidas en fábricas y en la maquinaria utilizada para las exportaciones. Al no estar controlados los precios internos, los efectos de los subsidios a las exportaciones son análogos a los de los subsidios a la producción, salvo que no establecen ninguna discriminación entre los proveedores internos y los exportadores. Cuando los precios están controlados, como sucede en Nueva Zelandia con la madera aserrada de las plantaciones, pueden originar nuevas perturbaciones en los mercados internos, ya que los productores pueden preferir exportar en vez de aceptar un precio interno inferior. Como los subsidios a la producción, los subsidios a las exportaciones incrementan el comercio.
Normas sobre el transporte marítimo. Son medidas gubernativas generales que, en ciertas circunstancias, pueden ocasionar una grave perturbación del comercio de productos forestales. En virtud de la ley Jones de los Estados Unidos, el transporte de costa a costa de madera aserrada, o de otros productos, no puede hacerse bajo pabellones extranjeros. Uno de los efectos de esta ley ha sido que los aserradores de la Columbia Británica se han visto muy favorecidos en el coste del transporte a los mercados de la costa oriental de los Estados Unidos con respecto a los aserradores de la costa occidental (Austin y Darr, 1975). Aunque esta ventaja con respecto a los costes no ha sido la única de que han disfrutado, desde el punto de vista histórico, ha sido un factor importante para determinar todo el sistema comercial de la madera de construcción en América del Norte, cuando los montes de la costa oriental y de la parte meridional sólo producían pequeñas cantidades de madera aserrada.
Este estudio selectivo pone de manifiesto que las discriminaciones no arancelarias del comercio de productos forestales tienen algunas características en común con las del comercio de otros productos agrícolas y manufacturados; que los medios de control y los objetivos son diversos, y que dichos medios son arbitrarios y muy variables.
La mejor forma de apreciar las consecuencias de una discriminación no arancelaria que protege a los productores del país contra la competencia de las importaciones, o que hace que aumenten las exportaciones, es calcular la ayuda teórica que proporcionaría a los productores. La idea básica es, conceptualmente, sencilla: la ayuda teórica que proporcionan algunas discriminaciones no arancelarias es el nivel del arancel ad valorem o en porcentaje - o bien el subsidio a las exportaciones, cuando se trate de productos que se exportan - que causaría un cambio equivalente en la producción. Puede también ayudarse a un producto por medio de subsidios a los insumos, o rebajando los derechos de importación de esos insumos, con lo cual el coste de la producción seria menor. Antes se han dado algunos ejemplos. El concepto, más sutil, de protección «efectiva es la ayuda neta a los productores mediante cambios en los insumos y en la producción (Carden, 1971). Esta ayuda podría ser negativa, como sucede cuando se penaliza a los productores con algún tipo de impuesto; y algunas intervenciones podrían ayudar a ciertos productores y al mismo tiempo perjudicar a los competidores o a los usuarios del producto dentro de la industria. En tales casos alteran la estructura de la industria.
A pesar de su simplicidad conceptual, el equivalente implícito del arancel (o del subsidio a las exportaciones) puede ser difícil de determinar, especialmente si existe una competencia imperfecta, si los precios están controlados, o si se controla cuantitativamente la producción, las importaciones o las exportaciones. Un equivalente real del arancel podría no existir en ciertos casos, pero si podría existir cuando se conceden subsidios a la producción, ya que la inexistencia de aranceles, o un arancel suficientemente elevado para hacer prohibitivas todas las importaciones, puede estimular la producción tanto como algunos subsidios. Uno de los resultados de esta propiedad de «no equivalente» es que un subsidio a la producción suficientemente grande podría transformar un producto - que de lo contrario sería un producto de importación - en un producto exportable (Lloyd, 1973). A causa de la prevalencia de subsidios a la producción forestal aparentemente inocuos, el problema de la no equivalencia merece cuidadosa atención al evaluar la protección efectiva que se concede a este sector.
Se citará sólo un intento de calcular el grado de protección conferido por una discriminación no arancelaria que afecta un determinado producto forestal, ejemplo que ilustra el propósito de este estudio. Jager y Lanjouw (1977) calcularon los grados de protección efectiva concedida entre 1951 y 1974 en los Países Bajos al papel de periódico. Las discriminaciones no arancelarias consistían en diversas restricciones cuantitativas y en el sistema de aranceles para los cupos. Los resultados indicaron que estos grados de protección efectiva eran muy variables de un año a otro, lo que apoyaba la tesis de que las restricciones cuantitativas imponen mayores incertidumbres a los importadores y exportadores que los aranceles aduaneros.
Son sumamente necesarios otros trabajos de este tipo, ya que los productos forestales tienen características tanto de los productos primarios como de los artículos manufacturados. La magnitud probable de la protección que se concede a los productos forestales semielaborados no puede, por consiguiente, inferirse por analogía para cualquiera de estos grupos, ya que los efectos combinados de la protección a la producción forestal y a las industrias de transformación pueden ser completamente diferentes.
No es probable que las barreras al comercio se reduzcan invocando el principio de que el libre comercio aumenta al máximo el consumo real en todo el mundo, o incluso el principio derivado, más sutil, de que, con pocas excepciones, el libre comercio en un determinado país, en un mundo en el que se restringe el comercio, aumenta al máximo el consumo real de tal país. Los políticos que defienden los intereses de los diferentes grupos de electores o que consideran que tanto la equidad como la eficacia son consecuencia de la legislación, seguirán interviniendo en las formas que consideren apropiadas.
Las discriminaciones no arancelarias se analizan actualmente poniendo de relieve la relación que existe entre el objetivo particular que pretende conseguir la intervención y los efectos totales de tal intervención sobre los proveedores y consumidores del producto. Se reconoce que un Estado moderno pueda desear intervenir, por una razón determinada: ayudar a ciertos grupos de asalariados, proteger el medio ambiente, mantener la seguridad de las normas de construcción, etc., y que el Estado tiene derecho a hacerlo. Trata principalmente de obtener el instrumento más eficaz para conseguir un objetivo determinado, lo que significa que es necesario poder establecer un orden entre los diversos instrumentos. Pero para poder establecer tal orden, es noœsario conocer sus efectos, y por consiguiente, es necesario calcular el grado de ayuda. El concepto de equivalencia es también importante para la clasificación, porque las discriminaciones no arancelarias afectan a la demanda del producto o al nivel de las importaciones. Lo que permite clasificar los diferentes instrumentos es la diferencia entre los efectos producidos por una discriminación no arancelaria y los que produce un arancel que tenga el mismo efecto sobre la producción. Establézcase, por ejemplo, una comparación entre un arancel sobre un producto y un subsidio que se concede a la producción interna de tal producto. El arancel tiene los mismos efectos, sobre todas las variables, que la combinación de un impuesto sobre el consumo del producto con un subsidio a toda la producción interna, a condición de que el impuesto y el subsidio tengan la misma tarifa ad valore». y de que no se prohiba el comercio. Un arancel aduanero y un subsidio sobre la producción solamente no pueden, pues, ser equivalentes en todos sus aspectos: difieren en que el arancel, que tiene el mismo efecto que un impuesto sobre el consumo, hace aumentar el precio del producto para los que lo compran dentro del país, si se compara con un subsidio a la producción. Si la intervención tiene como propósito ayudar a los productores, el subsidio a la producción debe considerarse preferible al arancel, porque evita el efecto perjudicial e incidental de aumentar los precios de compra. Por consiguiente, tanto el arancel como el subsidio, que tienen como objeto ayudar a los productores internos, reducen las importaciones, pero el arancel tiene un mayor efecto sobre ellas, porque reduce la demanda interna total del producto. Esta consideración da una norma sencilla, pero sumamente eficaz, en cuanto a cuál sea la mejor forma de intervención gubernativa para conseguir un determinado objetivo: la mejor es la que actúa directamente sobre la variable que ha originado el problema (Bhagwati, 1971).
Supóngase, por ejemplo, que se quiere conservar un determinado tipo de bosque, y que no se explote para madera, como sucede actualmente en varios paises. Las medidas gubernativas de control o de prohibición de las exportaciones de madera no son, evidentemente, la mejor forma de intervención, porque no impiden que se venda la madera a los compradores locales. En realidad, si la demanda interna de madera es grande en relación con la demanda del exterior, o si las restricciones impuestas a la demanda extranjera hacen disminuir el precio local y, por lo tanto, aumentan la demanda local, tales medidas podrían tener un efecto insignificante sobre la demanda total. La forma de intervención más apropiada sería actuar directamente sobre todos los madereros, e implicaría, por consiguiente, medidas deliberadas de ordenación forestal. Podría optarse entre prohibir totalmente las cortas, reducirlas, o introducir medidas que asegueren la regeneración y el crecimiento subsiguiente en buenas condiciones, y reglamentar, de acuerdo con ellas, el nivel general de las cortas.
Estos principios de carácter político son tan válidos para las discriminaciones no arancelarias del comercio de productos forestales como para las de los demás productos. Exigen que se examine primeramente el objetivo que se pretende conseguir con cualquier discriminación, actual 0 propuesta. La mejor forma de intervención rara vez consistirá en restringir las importaciones o las exportaciones, porque será también raro que el problema haya sido provocado fundamentalmente por las corrientes comerciales. Algunas cuestiones del comercio de productos forestales están relacionadas con los problemas de la escasez de recursos, y deben tratarse directamente, aplicando las normas adecuadas de ordenación forestal. Otras están relacionadas con problemas que afectan a los ingresos reales de ciertos productores locales, y deben tratarse aplicando medidas que afecten a todos los productores, pero sólo a ellos. Por esta razón, las restricciones al comercio imponen con frecuencia gastos considerables a los usuarios locales del producto en cuestión o a los compradores de las industrias derivadas que transforman o usan ulteriormente el producto. Además, la experiencia de muchos países durante la reciente recesión ha sido que las restricciones al comercio no conseguían ni siquiera proteger con efectividad los ingresos de los productores afectados contra una variación constante de la demanda del producto. Las restricciones no arancelarias al comercio son también especialmente perjudiciales para los compradores y para los productores de otros países, porque, frecuentemente, es muy difícil saber hasta qué punto hacen aumentar los precios. Este es, en parte, el motivo de que muchas veces sean muy altas. Por último, los controles administrativos de las fronteras no están regulados por acuerdos internacionales, y son muy flexibles, lo que hace que, con frecuencia, la ayuda que tales controles representan para los productores locales, y las restricciones a los importadores o a los abastecedores extranjeros, sean muy variables e inciertas.
Este estudio, aunque selectivo e incompleto, ha puesto de manifiesto la existencia de múltiples formas de discriminaciones no arancelarias al comercio de productos forestales, algunas de las cuales tienen una repercusión considerable sobre el comercio mundial. Los gobiernos tienen, pues, numerosas oportunidades de aumentar el consumo real y el bienestar de sus países, sustituyendo esas discriminaciones con formas más idóneas de intervención. Tales cambios tienen forzosamente que ser graduales, a causa de las dificultades de orden político, y de otro orden. Hay que reconocer, por ejemplo, que las consecuencias de algunos cambios no se comprenden perfectamente, a causa de la complejidad de los sistemas económicos, especialmente cuando las discriminaciones son diferentes y numerosas. Empero, los principios básicos de carácter político aquí esbozados dan algunas claras orientaciones. Podrían conseguirse progresos considerables si los gobiernos apreciaran la interdependencia de sus respectivos países con respecto al comercio exterior, y reconocieran los beneficios potenciales que, tanto para sus propios países como para otros países, representa el empleo de modalidades de intervención más adecuadas, en lugar de las numerosas discriminaciones no arancelarias existentes.
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