Chapter 5. Conclusiones preliminares sobre los principales obstáculos para la aplicación de los enfoques centrados en las personas

La finalidad de este capítulo es analizar y comparar los principales obstáculos experimentados por los funcionarios en la sede de la FAO para aplicar los enfoques centrados en las personas. La abundante información recogida gracias a estos funcionarios revela que en los últimos años ha habido cierto grado de continuidad y al mismo tiempo considerables cambios en las metodologías adoptadas. Por consiguiente, es fundamental determinar cuáles de estos cambios son simplemente el resultado de una reformulación y cuáles han añadido efectivamente mayor valor a los proyectos y programas de la FAO. Este examen nos permitirá comprender con más claridad en cuáles esferas pueden estar más próximos de lo previsto determinados grupos culturales, sectores, incluso los técnicos (favoreciendo así una cooperación laboral más eficaz). Asimismo, podremos captar mejor las diferencias existentes y entender si pueden originar nuevas y positivas enseñanzas. Por este motivo, quisiéramos ocuparnos ante todo de la preocupación manifestada repetidas veces de que los enfoques no representan nada nuevo. También debemos dar cabida al hecho de que la mayoría de los entrevistados tenía experiencia sobre todo en el "enfoque sin nombre", basado en enseñanzas generales y en principios de desarrollo generalmente aceptados. La comparación que se presenta más abajo tiene por mira dejar en claro que muchos de estos principios se han incorporado a las actividades de desarrollo del mundo de hoy, aunque sigue habiendo discordancia entre los principios y la práctica, como dan a entender las entrevistas con los funcionarios de la FAO.

Para elaborar la presente sección se han utilizado fuentes documentales y datos de los seminarios y entrevistas.

Breve panorama de la teoría de los enfoques de desarrollo

Un enfoque de desarrollo puede definirse como una teoría relativa a las metas de desarrollo (crecimiento absoluto, crecimiento sostenible, distribución más equitativa de los activos, entre otras) y a los modos más eficaces de conseguirlas (los métodos). De ahí que los enfoques de desarrollo sean ante todo estructuras culturales inspiradas por una teoría general de cambio socioeconómico y sociocultural firmemente enraizada en valores humanitarios y respaldada (a niveles variables) por constataciones empíricas.

Desde un punto de vista técnico, todo enfoque de desarrollo tiene sus méritos y fallas y según las condiciones unos pueden surtir más efecto que otros. A decir verdad, es indudable que queda mucho por hacer para crear, mejorar y perfeccionar enfoques de desarrollo más eficaces. En los últimos dos o tres decenios, la evolución de estos enfoques se ha intensificado porque se han ido comprendiendo cada vez más los procesos de desarrollo. Este hecho, a su vez, ha favorecido un mayor éxito en algunas intervenciones. La incorporación de conceptos como sostenibilidad, descentralización, participación o equidad de género ha sido uno de los principales resultados de los enfoques de desarrollo; sin embargo, para ninguno de estos conceptos puede afirmarse que se trata de un criterio neutro generado en una torre de marfil. En cambio, es necesario reconocer que todo enfoque de desarrollo está enraizado en la economía de la industria del desarrollo y refleja los programas políticos de los donantes y las organizaciones internacionales que lo adoptan.

Normalmente los enfoques de desarrollo son elaborados por instituciones académicas o semiacadémicas (universidades, centros de estudio sobre desarrollo, etc.) y, tras algunos ensayos piloto en pequeña escala, se divulgan mediante publicaciones de estudios sobre desarrollo y presentaciones en actos internacionales. Si esta estrategia de "comercialización" resulta convincente, es posible que los gobiernos de países en desarrollo, los donantes y los organismos de ayuda internacionales adopten el nuevo enfoque (y por consiguiente aporten fondos para perfeccionarlo o efectuar ulteriores ensayos).

Las posibilidades de comercializar un enfoque de desarrollo dependen en buena medida de su capacidad para influenciar el debate en materia de desarrollo de manera tal que coincida con la voluntad o disponibilidad del gobierno, el donante o la organización internacional que vaya a adoptarlo. Por consiguiente, para tener éxito, los enfoques de desarrollo deben guardar consonancia con los valores, las creencias y las pautas de comportamiento imperantes en la cultura institucional de ese particular gobierno, donante u organización.

Partiendo de este principio, los enfoques elaborados por centros de investigación nacionales tienen más probabilidades de ser "adquiridos" antes por los organismos nacionales de desarrollo y los organismos bilaterales de ayuda para el desarrollo. Los enfoques nacionales poseen ciertas ventajas comparativas respecto de los planteamientos extranjeros, como su mayor coherencia con la visión de políticas y los objetivos fundamentales de los gobiernos, una mayor prominencia a nivel nacional de las intervenciones que promueven y una mayor facilidad de interacción entre los funcionarios del organismo "adquisidor" y los académicos que desean "venderlo" (pues comparten el mismo idioma, así como estilos de comunicación y pautas de comportamientos similares). En términos más generales, los enfoques nacionales de desarrollo reflejan las tradiciones intelectuales o científicas del país y en ocasiones también algunos valores fundamentales de la cultura nacional.

Una vez que un organismo nacional o donante bilateral adopta un enfoque, puede intentar incorporarlo a los organismos internacionales (como la FAO). Esto suele estar motivado por la intención de mejorar el desempeño del organismo pertinente en vista de los principios y métodos que el gobierno o donante considera más apropiados, eficientes y efectivos. Sin embargo, para conseguir un objetivo tan noble, es necesario hacer uso de "armas" políticas culturales, que comprenden presentaciones, publicaciones, traducción del material fundamental, apoyo a la contratación de expertos en la aplicación del enfoque, financiación de programas ad-hoc y presión a los niveles técnico y político. Con esta perspectiva, la promoción e incorporación de nuevos enfoques de desarrollo puede convertirse en un elemento de lucha para obtener mayor notoriedad en la esfera del desarrollo y en algunos casos alcanzar la hegemonía cultural por encima de las organizaciones internacionales en las que toman parte los estados miembros (y a veces las formaciones regionales transnacionales).

5.1 Principios rectores: superposición de principios y objetivos

Para propiciar el desarrollo, siempre hacen falta algunos elementos impulsores poderosos.

Una de las consideraciones más recurrentes en las entrevistas se refirió a los principios rectores comunes de las actividades de desarrollo, y concretamente al hecho de que a menudo hay cierta confusión o superposición en cuanto a principios y objetivos. Esta confusión está presente en diferentes niveles de la Organización. A nivel oficial, los objetivos de desarrollo globales formulados en documentos como el Marco Estratégico o la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después (CMA: cad) son a la vez objetivos y principios. Para la Organización, el alivio de la pobreza es un objetivo de desarrollo pero también un principio, porque toda actividad que se emprende en el marco de un proyecto ha de partir del principio de que debe reducir la pobreza o estar orientada a luchar contra ésta. La pobreza puede ser otro punto de entrada específico de un proyecto, si se usan métodos como los perfiles de vulnerabilidad a fin de establecer la finalidad y el alcance de intervenciones específicas.

A un nivel más informal, los principios rectores dominantes del enfoque sin nombre son los que la FAO avala en lo que se refiere a sus objetivos de desarrollo, en las categorías fundamentales de la reducción de la pobreza, y el acceso al agua y alimentos aptos para el consumo dentro de un plazo fijado. Tales principios se expresan más a fondo en las esferas de intervención prioritarias que se detallan en algunos de los principales documentos básicos de la FAO como el Marco Estratégico o CMA: cad. Los principios contenidos en esos documentos se manifiestan en objetivos específicos de programas y proyectos y se ajustan a ellos en caso de que se modifique el orden de prioridades de la Organización o de que se adopten o pongan a punto nuevos valores.

Suele haber una circulación bidireccional entre los objetivos y metas oficiales de la Organización y su adopción por los programas y proyectos. Los nuevos enfoques, principios e ideas pasan a integrarse en la Organización a través de los proyectos más a la vanguardia, que pueden asimilarlos mediante su interacción con otras organizaciones (instituciones académicas, ONG, otros organismos) o al tratar de resolver problemas específicos en el campo. Si el nuevo principio resulta eficaz, con frecuencia se asimila a otros proyectos y programas y así pasa a formar parte de la cultura extraoficial de la Organización. Posteriormente, obtiene el reconocimiento y apoyo oficial de los funcionarios directivos superiores y encuentra cabida en los documentos oficiales. En ese momento, hace falta reforzar aún más los principios mediante su aplicación en diversos programas y proyectos. De esta manera, los principios quedan establecidos mediante una circulación circular que parte de las convicciones extraoficiales del personal, las cuales influencian la postura oficial de la Organización, para convertirse luego en la fuerza impulsora aceptada de los proyectos y programas. El contexto de la sensibilización y la participación en materia de género ilustra muy eficazmente este ciclo de ideas y principios nuevos desde la periferia hasta la corriente central.

Según los entrevistados, los principios básicos del enfoque sin nombre son:

• la participación;

• la consulta;

• el planteamiento a múltiples niveles;

• la potenciación;

• la creación de capacidad; y

• la sostenibilidad.

Pueden añadirse los siguientes:

• la orientación a la lucha contra la pobreza, y

• la sensibilidad a las cuestiones de género

Otra categoría la conforman aquellos principios que en teoría son aconsejables pero cuya aplicación práctica resulta problemática. Entre ellos sobresale el holismo, mientras que una minoría de entrevistados indicó también el principio de las intervenciones a niveles múltiples, medidas en función de la capacidad para desplazarse de una escala a otra (respecto tanto de la ampliación como de la reducción de las intervenciones).

Estos principios se derivan directamente de los objetivos de los proyectos y están implícitos en ellos en tal medida que en el último decenio han quedado aceptados y forman parte de la labor de todos nuestros entrevistados.

Por lo general, los principios están explícitamente indicados en los mandatos relativos a un proyecto, además de figurar en las justificaciones de proyectos e intervenciones futuras. Además, de una u otra forma aparecen en las declaraciones sobre la misión oficial de todos los servicios, así como en los documentos estratégicos y en el marco estratégico de la FAO. No presentan grandes diferencias respecto de los de otras organizaciones o de los principios enunciados en los objetivos de desarrollo internacionales. Estos principios son mucho más importantes para la labor de algunos servicios que otros. En términos generales, y teniendo en cuenta las entrevistas realizadas, parecen estar más arraigados en las divisiones que hacen hincapié en los aspectos humanos, sociales, económicos y normativos del desarrollo rural. Las divisiones de carácter más técnico, es decir las que se ocupan de sectores de orientación más científica, habitualmente se muestran menos interesadas y preparadas para adoptar un conjunto de principios que desvían la atención de los aspectos relacionados con las técnicas y la producción hacia las personas, sus puntos vulnerables y su participación en el proceso de desarrollo.

Durante las entrevistas, se hizo patente que la principal traba a los principios centrados en las personas reside en su difícil aplicación en el actual marco operativo y en las dificultades planteadas por los obstáculos estructurales. Éste fue uno de los temas más debatidos y todos los participantes afirmaron que a menudo no lograban poner en práctica esos principios.

Los límites poco claros entre algunas de las esferas abarcadas por los principios fue un punto clave de debate. Por ejemplo, casi todos los entrevistados convinieron en que las vinculaciones entre los niveles local y nacional constituye un principio fundamental (respecto de los modos de vida, los vínculos entre el nivel microeconómico y el macroeconómico). Con frecuencia, el establecimiento de vínculos se convierte a la vez en un objetivo institucional determinante en las actividades de desarrollo. La distinción poco clara entre principios y objetivos no es necesariamente negativa: de acuerdo con algunos entrevistados, indica la vitalidad y la pertinencia del objetivo de desarrollo que se trata de lograr, ya que cuando éste se fusiona con el principio que supuestamente lo anima, por lo general quiere decir que el objetivo es realmente acertado y de esta manera cobra vigor. El proceso de desarrollo adquiere prioridad con respecto al fin y esto a menudo produce resultados y éxitos más eficaces, aunque inesperados. No obstante, sigue siendo importante separar cada tanto, al menos conceptualmente, los principios y los objetivos a fin de evitar que los principios absorban todo lo demás. El proceso es fundamental pero, al menos desde un punto de vista conceptual, debe estar dirigido por una finalidad. Esto se observa en particular en el contexto de la FAO, pues allí los resultados deben estar manifiestos en los documentos y en la práctica por igual. La falta de distinción entre principios y objetivos puede registrarse en forma análoga entre los principios y los sectores.

5.2 Seleccionar el enfoque más adecuado a la hora de ejecutar proyectos de desarrollo

Los servicios poseen hábitos de trabajo diferentes, los cuales influencian la medida en que los principios pueden concretizarse y abordarse. Gran parte de ello depende de cuán técnicos sean; en el departamento de montes, las actividades son muy variables y abarcan desde proyectos de silvicultura comunitaria hasta proyectos técnicos cuantitativos. En general, algunas divisiones técnicas utilizan exclusivamente principios operativos "inflexibles" de índole técnica mientras que otras han venido aplicando de modo creciente algunos principios "flexibles"^[18], debido a la influencia de los enfoques participativos "de abajo arriba" surgidos en los últimos años.

Es posible concluir de forma preliminar que por lo general los proyectos intentan aplicar los principios, lo que les otorga una orientación razonablemente participativa y comunitaria, pero a menudo a costa de un plan técnico bien definido, o viceversa se centran en aspectos sumamente técnicos como el cómputo de las existencias de árboles o de las poblaciones de peces, pero a expensas de una participación comunitaria inexistente o muy limitada.

Del mismo modo, si bien casi todas las personas se muestran muy dispuestas a adoptar un enfoque holístico en los proyectos, de hecho lo consideran poco práctico. El holismo resulta en principio muy tentador pero su puesta en práctica en el marco institucional de la FAO puede plantear muchas dificultades, incluso en proyectos no técnicos, que pueden beneficiarse de un punto de partida orientado a la población. Un entrevistado lo explica así:

Cuando hablamos de desarrollo debemos pensar en un espacio de geometría flexible cuyos niveles y cobertura pueden alterarse. Se trata de un cambio de visión. Sin embargo, la realidad es mucho más compleja de lo que deseamos y por ello, en lugar de querer obtener un enfoque integrado deberíamos tratar de "desencadenar" el desarrollo, de manera que cada una de las partes interesadas pueda tomar el rumbo que prefiera.

A ello se debe que, en opinión de la mayoría de los entrevistados, la gestión selectiva de un sector o aspecto técnico dado en la realidad resulte más práctica y fácil de efectuar. Aún así, algunos partidarios de los enfoques holísticos alegan que es posible conciliar la gestión holística (en especial de los recursos naturales) si se parte de un punto de entrada adecuado y se limita el holismo a la fase de diagnóstico de las intervenciones. No obstante, el principal obstáculo para el holismo radica en los aspectos prácticos (en especial por lo que se refiere a tiempo y recursos) de la ejecución de los proyectos.

Los principios pueden estar bien representados en los objetivos de los proyectos e incluso en la fase de diseño. No obstante, no ocurre lo mismo en el proceso de planificación propiamente dicho, que a lo sumo llega a ser consultivo pero no auténticamente participativo.

Otro factor de confusión reside en la superposición de principios y sectores, o al menos ésta es la impresión de las personas. Se trata de algo parecido a la falta de distinción entre objetivos y principios expuesta anteriormente en la sección 5.1. Tomemos una vez más el ejemplo del género; aquí se superponen dos concepciones: el género como principio fundamental que debe figurar en todo tipo de proyectos y el género como esfera destinataria específica de intervenciones sectoriales mediante proyectos relativos a las mujeres. Otro ejemplo que ilustra esta tendencia a confundir los límites entre principios y contenidos se refiere al papel de las políticas (sobre todo respecto de la reciente orientación de las políticas participativas). ¿La política participativa debe considerarse una manera o un medio de obrar más eficaz o en cambio sólo y exclusivamente un fin en sí misma? ¿La política participativa debe ser el elemento central de un proyecto o un principio rector para conseguir otros objetivos en la esfera de intervención seleccionada? Del mismo modo, la descentralización, que actualmente suele considerarse un tema de desarrollo fundamental, se convierte a la vez en un sector de intervención selectiva y en un principio que favorece otras intervenciones. Si bien para algunos profesionales los límites están bien definidos, otros afirman que a menudo hay cierto grado de confusión entre principios, sectores y objetivos. Como ya se ha dicho, no todos piensan que esta confusión sea negativa. Nos esforzamos por producir un impacto mediante proyectos de desarrollo en una realidad sumamente compleja y esto se refleja en el hecho de que los procesos, su contenido y sus objetivos muchas veces se fusionan en un único aspecto. Al fin y al cabo, los principios rectores quedan validados por su puesta en práctica. Es en esta etapa cuando se plasma la mayor parte de la energía y los ideales, pero también las frustraciones, relacionados con las actividades de desarrollo. En opinión de los entrevistados, la puesta en práctica de los principios, en primer lugar mediante el diseño de los proyectos y posteriormente por medio de su ejecución, constituye la auténtica prueba ácida. Este aspecto se examina más adelante.

5.3 El ciclo del desarrollo

5.3.1. Diagnóstico y diseño

Si bien el servicio ha hecho modificaciones en respuesta al nuevo paradigma y las metodologías participativas, los cambios se han referido más a las tareas por realizar que al modo de hacerlo.

El diagnóstico se efectúa en función de las finalidades y sus modos se definen en el curso de la misión, tratando al mismo tiempo de encontrar la ruta más breve y eficiente posible. La dimensión oficial "sobre el papel" de un proyecto es, en muchos aspectos, su elemento más importante. Muchos profesionales se sienten incómodos ante este hecho, porque se sabe que la capacidad para elaborar un proyecto perfecto desde un punto de vista oficial que satisfaga todos los requisitos de la Organización requiere cierto cinismo y distancia profesional, pero no refleja necesariamente la realidad de los hechos. Durante las entrevistas, quedó claro que uno de los principales esfuerzos y preocupaciones en el ciclo de un proyecto o programa consiste en encontrar el justo equilibrio entre lo que es viable, en cuanto a diseño y aplicación, y lo que la Organización requiere, habida cuenta de las severas restricciones de tiempo y recursos.

Normalmente, la provisión de apoyo y capacitación en materia de participación específica se considera una fortaleza de la FAO en su conjunto. No obstante, algunos encuestados señalaron el riesgo de que la capacitación y el ensayo se basen excesivamente en el uso de manuales producidos por la Organización, que pueden no estar vinculados adecuadamente con los proyectos operativos. En su opinión, este hecho hace disminuir la eficacia de los métodos, y la capacitación y el fortalecimiento de la capacidad proporcionados a los grupos y las comunidades caen en el vacío, pues esas personas no tienen la oportunidad de vincular tales actividades con objetivos y resultados de desarrollo concretos. Por ello, es fundamental mantener nexos muy estrechos entre la capacidad de apoyo de la FAO y las actividades directamente relacionadas con el diseño y la ejecución de los proyectos.

Los entrevistados subrayaron el hecho de que los hábitos de trabajo y las políticas de las instituciones públicas locales pueden constituir un serio obstáculo para una ejecución efectiva, en particular para los funcionarios que están más involucrados en el proceso de análisis y de diseño de intervenciones específicas. Las características del diseño de un proyecto son el principal ámbito de negociación entre los intereses oficiales (y privados) de los gobiernos nacionales y los planes de los organismos internacionales. La FAO toma parte en este proceso tanto directamente (principalmente por medio del PCT) como en calidad de mediador en nombre de otros organismos, a los que presta servicios de diseño y preparación de proyectos. Así pues, el diseño de los proyectos tiene que ver por igual con la negociación y mediación de los intereses de los protagonistas más influyentes por un lado y la efectiva generación de beneficios a los futuros beneficiarios por el otro. En la mayoría de los casos, el esquema general y el campo de acción de un proyecto se deciden mucho antes de que se haya efectuado un adecuado estudio de diagnóstico analítico de la situación. Por lo general, el proyecto debe diseñarse dentro de este marco preestablecido, a pesar de la creciente presión para permitir que los proyectos evolucionen en mayor medida en función de la demanda de un grupo más amplio de interesados locales.

En este contexto, es frecuente la discordancia entre los profesionales que favorecen el análisis cuantitativo para corroborar el diagnóstico que precede al diseño y los que prefieren un proceso de carácter más cualitativo y consultivo. Las inclinaciones de cada país, además de los perfiles individuales y globales del personal del proyecto y de su director, pueden influir notablemente en la determinación del método. La oportunidad de aunar el análisis cualitativo y cuantitativo y el diagnóstico, y la medida en que cada metodología influye en el diseño del proyecto, dependen en buena parte del proceso de dirección adoptado. Al parecer, el factor generacional incide considerablemente en el enfoque que un grupo de especialistas en desarrollo puede seleccionar para diseñar un proyecto. La formación profesional suele determinar el proceso de diagnóstico, y por lo general las metodologías, aunque éstas no lleguen a utilizarse de forma explícita. En términos muy generales puede afirmarse que los expertos con una orientación más técnica son de más edad. Los más jóvenes, incluso los de formación muy técnica, a menudo están familiarizados con los enfoques participativos y centrados en las personas y se muestran más a su favor. Como es natural, esta regla tiene numerosas excepciones entre los profesionales más ancianos, si bien en muchos casos sus colegas los reconocen como "expertos" o "precursores clave" y por su rango se les considera levemente aparte en la cultura extraoficial de la Organización. Esto acentúa aún más la brecha generacional. Estas figuras clave tienen un efecto positivo en el diseño de los proyectos pues dan lugar a un ciclo virtuoso. Con frecuencia utilizan sistemas innovadores basados en la demanda, que suelen desembocar en resultados exitosos. Tales sistemas quedan asimilados como "prácticas más adecuadas" y sus enfoques y métodos se transfieren posteriormente a otros proyectos.

Los profesionales más jóvenes, aun los que tienen competencias técnicas, son más proclives a utilizar y ensayar los enfoques innovadores que otorgan una función primaria a las comunidades locales y subrayan su participación en la toma de decisiones en la fase de diseño de los proyectos. Asimismo tienden a aspirar a proyectos más flexibles y holísticos, que fomenten incursiones horizontales en otros sectores o campos. Sin embargo, muchas veces su poder de decisión es escaso, lo que limita su capacidad para influir en el proceso de diseño. Quizás sea más acertado afirmar que su función consiste en contribuir al diagnóstico mediante el análisis de los modos de vida, la ERP y otras formas de consulta con los interesados directos.

En la FAO, el enfoque sin nombre representa el núcleo de casi todos los proyectos de inversiones y de asistencia técnica. Se utiliza durante la fase de identificación y preparación, cuando los equipos deben diseñar los proyectos sin contar con orientaciones específicas acerca del enfoque que han de utilizar o la manera en que deben exponer los aspectos sociales generales del proyecto. Habitualmente, el foco de atención (o el punto de entrada) del proyecto se refiere a un sector técnico específico (producción agrícola, ganadería, pesca, etc.), mientras que los conocimientos técnicos obedecen a una competencia específica (ingeniería, agronomía, veterinaria, etc.). Aunque ahora se incluyen más componentes institucionales y de evaluación social, por lo general se les considera elementos "complementarios" del proyecto y no parte integrante de su diseño. El enfoque sin nombre representa un intento por armonizarlos en un panorama socioeconómico e institucional global que cumpla objetivos de participación, reducción de la pobreza y potenciación de la capacidad de acción.

Uno de los objetivos de los proyectos cada vez más frecuentes es el establecimiento de organizaciones comunitarias locales, el cual tiene por finalidad habilitar a la población para que pueda tomar parte en el proceso de desarrollo y guarda relación con el objetivo de políticas más amplio relativo a la descentralización. Los proyectos relacionados con las políticas están dirigidos a incorporar las dimensiones sociales del desarrollo, con énfasis en los aspectos humanos y sociales. Un objetivo de políticas típico es el fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos y las instituciones para incorporar en diversas formas esos objetivos a sus actividades de desarrollo. Se trata de objetivos "flexibles", en contraposición a los objetivos técnicos "inflexibles".

Los objetivos "flexibles" normalmente no están muy bien definidos y, contrariamente a los objetivos técnicos, no contienen definiciones, metas o criterios claros. Como norma, deben poner de manifiesto los aspectos humanos y las características de los modos de vida de los beneficiarios del proyecto. También deben abarcar niveles diferentes; incluir aspectos institucionales y sociales; y ocuparse de las vinculaciones entre ellos. Por lo general, mediante estos objetivos se abordan las cuestiones ambientales y de género de un proyecto. La reducción de la pobreza se ha convertido en el objetivo explícito incluso en los proyectos técnicos. Algunas secciones de la FAO disponen de directrices específicas para preparar los documentos de los proyectos, que de esta manera presentan cierto predominio de objetivos y metas sobre los de la vida "real" del proyecto. Las actividades de identificación y preparación de un proyecto deben cumplir los requisitos previstos para su presentación escrita, y el formato oficial e institucional de "cómo debe presentarse un proyecto" determina este proceso. Esto demuestra que una vez que el proyecto se ha identificado o preparado, ya se le ha destinado un determinado volumen de fondos y, en consecuencia, ya se han especificado sus objetivos, metas y contorno general. La identificación y la preparación sirven solamente para perfeccionar y rellenar un formato existente.

La medida en que se adoptan objetivos "flexibles" en el diseño de proyectos varía considerablemente según las regiones. En algunas está más afianzada la tradición de llevar a cabo proyectos participativos y orientados a los modos de vida. Esto suele estar determinado por la presencia de una sólida comunidad de desarrollo local integrada por una amplia gama de agentes de desarrollo, como organizaciones internacionales y de la sociedad civil e instituciones académicas nacionales, entre otras. En los países latinoamericanos, algunos africanos y otros como la India la comunidad nacional consagrada al desarrollo está muy arraigada y puede ejercer cierta influencia en los métodos operativos de los proyectos que se ejecutan en sus países. Puede tratarse de una influencia indirecta, mediante la creación de un entorno propicio, lo que está más en consonancia con los enfoques "flexibles", y esta orientación termina por contagiar incluso los proyectos de índole más técnica. Por otra parte, algunos países como los de Europa oriental, la ex Unión Soviética y China no favorecen del mismo modo el uso de enfoques "flexibles" y en ellos son más numerosos los proyectos de orientación técnica.

Trátese de métodos "inflexibles" o "flexibles", la mayoría de los encuestados indicó que de ninguna manera la fase de diagnóstico y diseño es la más problemática. Ya sea mediante el enfoque sin nombre u otro planteamiento más oficializado, el diseño de un proyecto forma parte de sus capacidades técnicas, es decir algo que saben realizar en el ámbito de sus competencias profesionales. En cambio, a menudo la ejecución de los proyectos en circunstancias "reales" sigue siendo, hasta la fecha, muy insatisfactoria.

5.3.2. Puesta en práctica del desarrollo rural: la brecha entre la teoría y la práctica

La ejecución está en crisis; nos hemos comprometido a invertir en proyectos de desarrollo pero cada día hay más conciencia de que no sucede nada.

Los profesionales se van dando cuenta cada día más, con la consiguiente frustración, de que los proyectos de desarrollo no están produciendo el impacto previsto. La impresión general es que la mayor parte de las organizaciones e instituciones de desarrollo no fracasan por falta de entendimiento, instrumentos o modos, sino sobre todo por los obstáculos estructurales inherentes a ellas mismas. De hecho, los instrumentos, métodos y enfoques de que dispone la comunidad de especialistas en desarrollo son sumamente adecuados para planificar intervenciones con grandes posibilidades de éxito y sostenibilidad. Sin embargo, no debe subestimarse el posible impacto negativo que pueden generar los problemas estructurales en la pobreza y los modos de vida de la población. Es indudable que factores externos de gran magnitud, como calamidades naturales, epidemias y adversidades a largo plazo tienen enorme importancia. Aún así, se tiene la sensación de que los obstáculos son otros y están determinados por una serie de factores relacionados con un modo de proceder que a la larga impide ejecutar las intervenciones de desarrollo eficaz y satisfactoriamente. Se dedicó mucho tiempo a examinar las causas y las complejidades de esta situación junto con los entrevistados, que poseían opiniones bien diferenciadas al respecto. En diversos casos, habían logrado trabajar con al menos un proyecto con buenos resultados y casi siempre, este hecho había agravado su frustración por los restantes proyectos que se habían desaprovechado o no habían tenido impacto alguno.

5.3.3. La función del seguimiento y evaluación

Las críticas extraoficiales pero sustantivas formuladas contra los métodos de desarrollo y su puesta en práctica están simbióticamente vinculadas con los proyectos exitosos y las prácticas más acertadas; en otras palabras, con los que "funcionan". Las intervenciones de desarrollo que han generado un impacto positivo son muy variadas; en ocasiones, se les reconoce oficialmente como tales y quedan materializadas como "casos ejemplares", "estudios de casos" y "prácticas más adecuadas". Se codifican a través del proceso de seguimiento y evaluación o de otra forma y se convierten en una enseñanza institucional de una organización. Otros efectos positivos de los proyectos y actividades de desarrollo se observan en la memoria "verbal" informal de una institución, esto es en los conocimientos y las prácticas extraoficiales de su personal. Todos los entrevistados aportaron ejemplos muy claros y significativos de proyectos o actividades que habían surtido efecto o que, por el contrario, no habían arrojado buenos resultados.

5.4 Cuestiones intersectoriales

Ahora bien, ¿cuáles son, según el personal de la FAO, las principales razones de la ausencia de impacto tras la ejecución de las intervenciones? Las hemos agrupado de acuerdo con algunos temas dominantes, que pueden dividirse en las siguientes categorías generales.

5.4.1. Política

La política desempeña una función trascendental, en más de un nivel, en la ejecución de los proyectos de desarrollo. Los programas e intereses políticos de los estados miembros, en desarrollo y desarrollados, condicionan su postura en el ámbito de la Organización. Los países ricos pueden promocionar sus prioridades supeditando sus contribuciones financieras a determinadas condiciones; análogamente, los países en desarrollo ejercen un fuerte control sobre los tipos de proyectos y programas que permiten efectuar en sus territorios. Estos factores determinan los planes políticos en materia de desarrollo y las esferas de intervención prioritarias. Aparte de la política propia de cada país, la FAO posee su propia cultura política y las divisiones y los programas compiten entre sí por los escasos recursos disponibles (no obstante, esto no quiere decir que no exista colaboración a otros niveles). Algunos programas se convierten en iniciativas de punta de la Organización y por ende en esferas de alta prioridad para inversiones y recursos. También la escena política internacional influye considerablemente en las esferas de intervención prioritarias de la FAO. Como consecuencia de acontecimientos recientes, como la guerra en Afganistán e Iraq se está destinando un volumen crítico de recursos a estos países. Asimismo, es notable la importancia de los marcos estratégicos y las decisiones políticas de las instituciones de Bretton Woods para determinar la tipología de proyectos que se realizarán en un país dado. El mayor problema detrás de la influencia de estas políticas es que rara vez se las reconoce explícitamente. Todos los profesionales perciben su presencia así como las limitaciones y orientaciones a las que obligan, pese a lo cual aún no pueden reconocerse oficialmente como factores determinantes para el diseño, la ejecución y los resultados de los proyectos.

5.4.2. Jerarquía

La FAO está considerada una organización muy jerarquizada. Los funcionarios directivos superiores conducen los procesos y las decisiones, a menudo sin consultar debidamente los escalafones operativos, de menor jerarquía, del personal a su cargo. Como consecuencia, los profesionales más involucrados en la ejecución de proyectos y en la labor sobre el terreno influyen muy poco en las decisiones que determinan el marco y las prioridades de desarrollo. Las divisiones disciplinarias y sectoriales de la Organización refuerzan esta estructura piramidal, en la que gran parte de la base tiene dificultades para interrelacionarse. Otro aspecto clave que ha salido a relucir se refiere a los recursos humanos, puesto que en los últimos años el número de funcionarios permanentes se ha reducido sistemáticamente. Los entrevistados han observado que al mismo tiempo su carga de trabajo ha aumentado. El resultado es que buena parte del volumen de trabajo está a cargo de consultores subalternos que pueden tener poca experiencia directa en materia de proyectos de desarrollo. De por sí esto no sería un problema grave si se les impartiera capacitación y se les ofreciera la oportunidad de adquirir experiencia en el campo durante su labor, pero desafortunadamente muy pocas veces ocurre así.

5.4.3. Tiempo

El tiempo es un escollo importante para la ejecución de los proyectos, porque el que se asigna a las misiones sobre el terreno normalmente es insuficiente para efectuar satisfactoriamente las evaluaciones o establecer relaciones a largo plazo con los asociados locales. Como consecuencia de estas restricciones, los asociados institucionales oficiales acaban por ser el único punto de entrada disponible, y por otro lado, las relaciones con las comunidades locales, las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado resultan a menudo esporádicas e indirectas. La falta de tiempo menoscaba las posibilidades de aplicar algunos principios importantes, como la participación y los enfoques de desarrollo flexibles y multidimensionales. Resulta difícil para el personal de la FAO utilizar criterios de incorporación (como los enfoques basados en los modos de vida, la gestion de terroirs o los sistemas agrícolas) en los proyectos puesto que para poder aplicarlos como es debido se requiere más tiempo del que suele disponerse. En la propia fase de ejecución, el enfoque "sin nombre" se convierte en el último recurso para que cada funcionario pueda decidir cuáles métodos abreviados y adaptaciones deben realizarse para llegar a la mejor alternativa posible. Otra estrategia a largo plazo adoptada por la FAO consiste en su participación cada vez menor en la ejecución directa de los proyectos, prefiriendo prestar apoyo a sus asociados para realizar las actividades. Como ya se ha dicho, muchos servicios se han retirado totalmente de los proyectos y se limitan a producir manuales.

Otro obstáculo que se puso de relieve fue la cantidad de tiempo necesaria para cumplir las formalidades en la FAO.

Los tiempos de la Organización no coinciden con los que necesitan las actividades de desarrollo. Es difícil explicar a los asociados y beneficiarios de un país por qué las actividades y los planes que se examinan con ellos tardarán mucho en concretarse.

5.4.4. Compromiso

La falta de tiempo y puntualidad está directamente relacionada con la dificultad de mantener el compromiso de alto nivel hacia los proyectos y procesos de desarrollo centrados en las personas. Según los encuestados, la dedicación para con los asociados y los beneficiarios es un factor crucial en la labor de desarrollo, a los niveles tanto de la organización como de las personas. Uno de ellos señaló que se trata de una cuestión ética que ha cobrado mayor fuerza conforme se ha asignado un lugar cada vez más central a la población en el proceso de desarrollo. En la época en que la labor de la FAO se centraba más en incrementar y mejorar los sistemas de producción agrícola, se contraían compromisos mediante acuerdos oficiales entre la Organización y el gobierno del país receptor. Ahora que el desarrollo tiene que ver con la búsqueda de formas innovadoras de resolver los problemas y la pobreza en asociación con las personas y las comunidades, debe existir un fuerte sentimiento de dedicación en los planos tanto oficial como no gubernamental. La FAO debe asegurar que sus disposiciones de procedimiento no entorpezcan esta dedicación y tratar de encontrar nuevas formas de seguir participando.

5.4.5. Voz

El mejoramiento de las comunicaciones y la facilitación a la población local de oportunidades de hacer oír su voz fueron problemas muy debatidos durante las entrevistas. Uno de los encuestados señaló que en ocasiones no se trata siquiera de dar voz a la población local sino de oír y escuchar realmente la que ya poseen. Si sus voces no encajan en nuestro "lenguaje de desarrollo", es nuestro deber modificar nuestro modo de escuchar. Nuestros entrevistados nos hablaron de los esfuerzos que se realizan en la institución para dar más espacio a las opiniones de los asociados y los beneficiarios. Mediante diversos proyectos se procura mejorar los mecanismos de intermediación entre las prioridades locales y las políticas y los intereses nacionales e internacionales. Es necesario llevar hasta los niveles normativo y macroeconómico las opiniones formuladas en el marco de microproyectos y sobre el terreno. Asimismo, es preciso estimular aún más las opiniones de diferentes regiones, que reflejen las especificidades culturales y locales. Los proyectos de la FAO deben asegurar la presencia de mecanismos de representación local adecuados, así como su legitimidad. Las opiniones locales se consideran esenciales para la realización de un proyecto porque indican que los objetivos y las actividades no están simplemente impuestos por el organismo de desarrollo sino que todos los interesados directos los comparten. La FAO puede trabajar con las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado - siempre que sean aceptadas por los gobiernos - velando por que las opiniones de estos asociados se tengan debidamente en cuenta durante el ciclo de los proyectos, pero este proceso requiere constante atención.

5.4.6. Asunción del riesgo

La asunción del riesgo, según se examina en estas páginas, guarda una estrecha relación con el análisis de la jerarquía realizado más arriba. A menudo se considera que la Organización es renuente a asumir los riesgos que conlleva permitir y promover programas y proyectos innovadores. Ello obedece fundamentalmente a que el orden jerárquico reinante se resiste a perder algo de su control sobre los procesos de desarrollo, por lo que resulta muy difícil para los asociados locales controlar los aspectos de gestión de los proyectos. Aunque probablemente ellos se encargan de su ejecución y administración diarias, las decisiones finales y el control financiero pertenecen al ámbito interno de la Organización, pues la delegación o cesión de este tipo de actividades se considera excesivamente arriesgada. A este respecto, se alega que la FAO es la responsable final de los resultados y debe rendir cuentas a los donantes y los estados miembros. Otra ventaja que encierra la reducción del riesgo es que la FAO ha intentado conservar su función de "mediadora honesta" entre los gobiernos y algunas instituciones financieras internacionales. No obstante, muchos profesionales creen que esta aversión al riesgo limita seriamente la ejecución eficaz de los proyectos. "Es como si dijésemos a nuestros asociados: les pedimos que sean responsables de este proyecto y que lo consideren como algo propio, pero sólo en la medida que decidamos nosotros. A partir de ese momento, dejamos de confiar en ustedes. Esto no significa que deberíamos retirarnos por completo; necesitamos seguir colaborando, y a menudo nosotros estamos en mejores condiciones de proporcionar apoyo y capacidad, pero tenemos poca libertad de acción para extender la confianza y las responsabilidades." Esta postura a menudo reduce las posibilidades de aplicar ideas innovadoras en el ámbito de los proyectos, porque el riesgo conexo se considera demasiado elevado y por lo general se prefiere mantener lo que ya se ha puesto a prueba.

5.4.7. Ambigüedades entre los principios de organización y la práctica: elementos impulsores

En la presente sección no se pretende examinar sistemática y exhaustivamente las prioridades y los elementos impulsores, sino aportar algunas indicaciones acerca de los aspectos de los enfoques de desarrollo que revisten particular interés. A continuación se analizan algunas ambigüedades entre los principios y la práctica que en opinión de varios entrevistados son especialmente importantes para su trabajo.

La primera de ellas concierne a los derechos humanos de primera y segunda generación. En cuanto a los primeros, hay una gran disparidad entre los derechos humanos indicados en los principios y los objetivos de potenciación generales, por un lado, y la realidad de los hechos, por el otro. En la práctica, si bien los derechos humanos están reconocidos, con frecuencia los proyectos se efectúan en zonas en las que esos derechos se violan repetidamente y este problema no se aborda de modo específico, como si el desarrollo rural, por su enfoque específico, pudiese sencillamente retirarse de la esfera de los derechos humanos. La estrategia consiste en abordar esta materia de manera amplia dentro de las finalidades generales de un programa o proyecto y trabajar en este entorno según las situaciones que se presentan sobre el terreno. Puesto que la FAO no está autorizada a emitir juicios acerca de la postura de los países en materia de derechos, los especialistas y el personal que trabajan en el campo no cuentan con directrices claras, por lo que no les queda más alternativa que evitar involucrarse en esos asuntos.

Los derechos de segunda generación, en especial los relacionados con los recursos naturales, ocupan un lugar más contundente en la esfera del desarrollo rural, y en este ámbito suscita gran preocupación el problema de los recursos hídricos y el debate acerca de si el agua debe considerarse un derecho o una necesidad del hombre. Este tema es crucial pues de él depende directamente que el agua esté sujeta a tarifas y medidas comerciales. Mientras que otras organizaciones, como el Banco Mundial, aplican políticas integrales con un fuerte impacto político en estas cuestiones, la FAO suele seguir la corriente sin abordar directamente estos temas o formular orientaciones al respecto.

También se analizaron detalladamente los resultados prácticos del concepto de sostenibilidad. En general, ésta se considera un principio rector fundamental, pero de alguna manera resulta difícil establecer con exactitud sus posibilidades de aplicación. La única esfera en que logra adquirir una dimensión práctica es el medio ambiente, que consiente la aplicación de ciertos criterios y medidas, pero incluso allí es sumamente difícil llevar a la práctica la sostenibilidad ambiental, pues se trata de un concepto bastante abstracto para las comunidades locales. De este modo, se crea lo que uno de los entrevistados denominó "el circuito ambiental". En otras esferas del desarrollo rural no es fácil definir criterios de sostenibilidad claros. Algunos aspectos guardan relación con la cuestión de los derechos examinada en el párrafo anterior; por ejemplo, el Banco Mundial está aplicando cánones por consumo de agua a nivel mundial, alegando razones de sostenibilidad. Si los agricultores deben pagar por el agua, el sector hídrico adquirirá sostenibilidad. ¿Es esto cierto? ¿No debería la FAO ocuparse más de las repercusiones y las posibles formas de aplicar la sostenibilidad en la práctica, aunque este análisis se limite al nivel interno?

5.5 Superación de diferentes corrientes de opinión comunes

Se han determinado, y agrupado en diversas categorías generales, algunos elementos básicos que determinan si un enfoque centrado en las personas y en los modos de vida se aplicará con éxito a las intervenciones de desarrollo:

• los principios rectores que delimitan el contexto de las intervenciones de desarrollo y determinan su trayectoria principal;

• el modus operandi aplicado, que combina la cultura institucional de la Organización con las prácticas habituales en materia de desarrollo de las zonas de ejecución en el país receptor;

• el contexto específico cultural, lingüístico y regional de la zona del proyecto o de intervención así como del asociado en la ejecución;

• las funciones directivas y aptitudes de los recursos humanos que animan el proceso; y

• los problemas estructurales o exógenos que pueden afectar profundamente a los resultados de una intervención de desarrollo.

Estas categorías se han establecido sin excesivo rigor y deben considerarse como un intento preliminar por organizar por niveles y tipología los diferentes factores que inhiben o estimulan la planificación y las actividades de desarrollo. Se han formulado a raíz de las entrevistas realizadas al personal y los consultores de la FAO y a otros especialistas en desarrollo. El hilo conductor de todas las entrevistas fue el espíritu de dedicación para lograr una mayor eficacia de la labor de desarrollo, además del "sentido común" general acerca de lo que es viable y realista en determinados marcos institucionales y culturales. Todas las cuestiones, los factores y las descripciones que se ofrecieron presentaban una serie de actitudes y prácticas básicas comunes que nos hicieron percatar de la existencia del "enfoque sin nombre", cuyas características y principios fundamentales compartía la mayoría de los funcionarios de la FAO. El enfoque sin nombre consiste en una recopilación de los principios y prácticas dominantes más adecuados y es un medio para lograr el equilibrio entre los requisitos oficiales y el modo de proceder a nivel extraoficial en la institución. En general, es más global y flexible que los enfoques de desarrollo de carácter más oficial que se examinan en el presente estudio. Además, por el hecho de derivarse de la experiencia, refleja más el modo en que los profesionales realizan las actividades de desarrollo que sus opiniones al respecto.