Por lo que respecta a los países de la OCDE, en El estado mundial de la agricultura y la alimentación se ha incluido normalmente un examen de los cambios registrados en las políticas agropecuarias tanto de la Comunidad Europea como de los Estados Unidos de América, ya que sus políticas repercuten considerablemente en otros países miembros, principalmente a través del sistema de comercialización mundial. Por lo que respecta a la CE, también este año se han registrado algunos cambios importantes que se indican más adelante. En el caso de los Estados Unidos de América, sin embargo, se tiene prevista la abolición de la vigente legislación agraria al final de 1995. En El estado mundial de la agricultura y la alimentación, 1993 se informó acerca de las cuestiones que probablemente se debatirían en relación con la ley agraria de 1995. Desde entonces pocos cambios ha habido en la aplicación de la legislación agraria de 1990 o en las cuestiones que probablemente serán objeto de debate a partir del otoño de 1994 y hasta que el Congreso de los Estados Unidos promulgue la ley agraria de 1995, quizás a finales de 1995. Por consiguiente, en la publicación de este año no se ha incluido una sección relativa a los Estados Unidos de América.
En cambio, se han destacado los cambios recientes en la situación y las políticas agrícolas del Canadá. En los últimos años, el Canadá ha experimentado algunas políticas y programas innovadores, en particular los relacionados con las redes de seguridad social para los agricultores, mientras que ha tropezado al mismo tiempo con otros aspectos de su política agrícola difíciles de reformar.
NOVEDADES EN LAS POLITICAS AGRICOLAS DEL CANADA
Economía de lento crecimiento y elevado déficit
Son tres las cuestiones de política que actualmente dominan la agricultura del Canadá: la gestión de los suministros, el transporte de cereales y la red de seguridad agrícola. La solución de estos problemas se verá probablemente afectada en medida considerable por factores externos al sector agrícola del país, en particular la reciente debilidad de la macroeconomía canadiense, la caída de los precios reales en los mercados mundiales de productos básicos y los cambios en las normas de comercialización internacionales.
Canadá ha pasado de la prolongada recesión de 1990 y 1991 a un período de lento crecimiento, especialmente en los mercados internos. Para los próximos dos años se prevé un moderado crecimiento del PIB, y en el presupuesto federal de febrero de 1994 un crecimiento del 3 por ciento en 1994 y del 3,8 por ciento en 1995. A comienzos de 1994, el tipo preferencial de crédito disminuyó a niveles de hace 30 años (aunque posteriormente ha aumentado). Con el lento crecimiento de la economía, unas tasas de desempleo muy altas (más del 11 por ciento) y los bajos precios de la energía, se espera que la tasa de inflación se mantenga muy por debajo del 2 por ciento en los próximos dos años. La reducida tasa de inflación se ha logrado a pesar de la depreciación del 16 por ciento del valor del dólar canadiense frente al dólar de los Estados Unidos, bajando de 0,89 dólares EE.UU. en 1989 a un nivel por debajo de 0,72 dólares EE.UU. en la primavera de 1994. La demanda interna se ha mantenido muy débil pero se han atenuado también las presiones de los costos.
Tanto los gobiernos federales como los provinciales han continuado arrastrando déficits anuales muy amplios durante los últimos dos decenios. El déficit se agravó con la rescisión, alcanzando alrededor del 7 por ciento del PIB en 1993. Está creciendo la presión, a ambos niveles de gobierno, para que se adopten medidas más firmes para reducir el déficit, más bien mediante recortes en los gastos que continuando la práctica reciente de aumentar los impuestos. El déficit continúa repercutiendo en los programas gubernamentales y ha dado lugar, por ejemplo, a reducciones de subvenciones a los productores de productos lácteos industriales y para el transporte de cereales.
La economía del Canadá dependen en gran medida del comercio. Como consecuencia de los acuerdos comerciales recientes, el Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos (CUSTA) y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) y ahora las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT, la economía se está abriendo todavía más al comercio. La creciente competencia tras la aplicación de estos acuerdos comerciales ha obligado a reestructurar el sector de elaboración de alimentos para competir con los mercados norteamericanos y mundiales. La economía global canadiense, y cada vez más su sector agropecuario y alimentario, está estrechamente vinculado al comercio con los mercados de los Estados Unidos.
Ajuste estructural en el sector primario
Siguen produciéndose cambios estructurales en el sector agrícola del Canadá como consecuencia de la presión ejercida por el descenso de los precios reales y la reducción de las ayudas gubernamentales. El tamaño medio de las explotaciones agrícolas ha seguido aumentando durante los últimos 20 años, incrementándose en un 29 por ciento, hasta alcanzar las 242 ha, y el número de las mismas ha disminuido en más del 24 por ciento. El ajuste estructural en el sector lechero se ha producido de forma más rápida que la media para el sector en su conjunto; a lo largo de los últimos diez años, el número de granjas lecheras ha descendido en un 42 por ciento. Sin embargo, a pesar de los fuertes descensos en el número de granjas, el empleo en el sector agrícola descendió lentamente, bajando de alrededor de 500 000 puestos en 1970 a unos 450 000 en 1991.
Otro aspecto importante del ajuste estructural ha sido la diversificación de la mano de obra agrícola en empleos no agrícolas. Los ingresos no agrícolas representan alrededor del 60 por ciento de los ingresos totales de las familias de agricultores, especialmente en las granjas más pequeñas. Esta tendencia ha hecho que los ingresos medios de las familias de agricultores sean muy similares a los ingresos medios de todas las familias del Canadá.
La deuda agrícola total aumentó velozmente durante la primera mitad del decenio de 1980, dado que los precios agrícolas se mantuvieron altos a causa de los precios relativamente elevados de los cereales en el mercado mundial y a la debilidad del dólar canadiense. Cuando estos dos factores se invirtieron a mediados del decenio de 1980, las bancarrotas aumentaron en más del 400 por ciento con respecto al nivel de 1979 y alcanzaron el nivel máximo en 1985. A partir de 1986, la deuda agrícola total se ha mantenido relativamente estable y las explotaciones con retrasos en los pagos han disminuido de alrededor de un 12,5 por ciento del total a un 6,5 por ciento en 1993. Las bancarrotas se han estabilizado en un nivel anual del 0,2 por ciento de todas las granjas. La situación de la deuda agrícola debería seguir mejorando dado que el tipo de interés preferencial se ha reducido fuertemente, pasando del 14 por ciento en 1990 al 5,5 por ciento a principios de 1994.
La agricultura depende en gran medida del comercio mundial
La agricultura y las exportaciones de alimentos constituyen una fuente muy importante de ingresos, la cual genera alrededor de 21 000 dólares canadienses por agricultor de jornada completa. Sin embargo, existen diferencias regionales significativas; las exportaciones son mucho más importantes en la zona occidental del Canadá. En julio de 1993, reconociendo la importancia del comercio para el crecimiento del sector, los ministros de agricultura federal y provinciales establecieron el objetivo de aumentar las exportaciones agrícolas hasta 20 000 millones de dólares canadienses, desde 1992 al año 2000, lo que supone un aumento del 65 por ciento.
En los últimos años, el crecimiento de las exportaciones agrícolas del Canadá a los Estados Unidos ha sido el más rápido de todas las exportaciones a otros destinos, especialmente por lo que respecta a los productos de alimentos elaborados: los Estados Unidos fueron el destino de alrededor del 45 por ciento de las exportaciones agrícolas de 1992. Por otra parte, el valor de las exportaciones agrícolas del Canadá al Japón, otros países asiáticos y la CE disminuyó durante el período de 1988-1992. Asimismo, la ex Unión Soviética redujo fuertemente sus importaciones de productos agrícolas del Canadá en 1992, y de nuevo en 1993. Como consecuencia, los destinos del comercio de productos agrícolas y alimentarios del Canadá son ahora muy similares a los del comercio de productos no agrícolas, es decir, principalmente los Estados Unidos.
Un elevado nivel de asistencia gubernamental al sector
Los gastos tanto del gobierno federal como de los gobiernos provinciales para apoyar el sector agrícola en 1992/93 se cifraron en 7 040 millones de dólares canadienses, de los que el 60 por ciento corresponde al gobierno federal y el 40 por ciento a los gobiernos provinciales. Ello representa alrededor del 31,5 por ciento del PIB agroalimentario y alrededor del 2,9 por ciento de los gastos totales del gobierno federal y el 1,9 por ciento de aquellos correspondientes a los gobiernos provinciales.
A mediados del decenio de 1980, los gastos gubernamentales aumentaron fuertemente como consecuencia del enorme descenso de los precios mundiales de los cereales y las semillas oleaginosas y se concentraron principalmente en las provincias de la zona de las praderas. En Saskatchewan, los gastos efectuados por los gobiernos federal y provinciales para apoyar la agricultura sobrepasaron el producto interno bruto agroalimentario total en dos de los últimos ocho años. En Manitoba y Alberta, los gastos de los gobiernos federal y provinciales sobrepasaron el 50 por ciento del PIB agrícola en cuatro de los últimos ocho años.
Dados los bajos precios de los cereales, la mayor parte de los gastos gubernamentales se destinan a subvencionar los ingresos: programas de productos básicos, subvenciones para el transporte y el almacenamiento, desgravación de impuestos y ejecución de programas. La mayor parte (alrededor de dos terceras partes) de todos los pagos efectuados por el gobierno se destinan a explotaciones agrícolas cuyas ventas superan los 100 000 dólares canadienses. La asistencia destinada a las nuevas prioridades del gobierno, como la expansión del comercio internacional, la mejora de programas de expansión de los mercados o la protección del medio ambiente, ha sido relativamente escasa. Igualmente limitados han sido los gastos que en la actualidad se destinan a las actividades tradicionales del sector público como la investigación y la seguridad alimentaria.
Otra forma importante de apoyar el sector agrícola es a través de la reglamentación, como las limitaciones a la importación, los controles de la producción y el sostenimiento de los precios. Esos instrumentos se utilizan principalmente para los productos que se rigen por la oferta (principalmente productos lácteos, aves de corral y huevos). En este caso, el sector agrícola recibe ayuda a través de las transferencias de los consumidores internos. Puede obtenerse una estimación de la importancia de esta ayuda a partir del valor del equivalente en subvenciones al productor. De acuerdo con las estimaciones de la OCDE, en 1993 el valor neto del equivalente en subvenciones al productor del sector lechero y la avicultura ascendió a 3 100 millones de dólares canadienses, es decir un 76 por ciento del valor de la producción del sector lechero y un 37 por ciento del de la avicultura.
Los gastos gubernamentales descendieron, si bien continuaron representando un porcentaje importante del PIB agrícola, pasando de 8 930 millones de dólares Can. en 1991/92 a 7 040 millones de dólares Can. en 1992/93; se pronostica que se reducirán a 5 980 millones de dólares Can. en 1993/94, y es probable que este descenso sea aún mayor. Como parte del programa general de reducción del déficit, el gobierno federal redujo la subvención a los productores industriales de leche y al transporte de cereales de la zona occidental para 1993/94 y 1994/95 en un 10 por ciento. La expectativa del aumento general de los precios mundiales, la devaluación del dólar canadiense y los precios de sustentación basados en promedios móviles contribuirán también a la reducción de los pagos para la red de seguridad.
Dado que la responsabilidad de la agricultura recae por igual en el gobierno federal y los gobiernos provinciales, con frecuencia los programas deben elaborarse conjuntamente. De acuerdo con la constitución canadiense, el comercio internacional y entre las provincias es responsabilidad del gobierno federal, mientras que la comercialización y la educación son responsabilidad de los gobiernos provinciales. Esta división acentúa la necesidad de efectuar consultas para elaborar programas nacionales para la comercialización de productos básicos y puede ocasionar una cierta duplicación de esfuerzos en los programas que se llevan a cabo en los dos niveles de gobierno.
El examen de las políticas agrarias (véase El estado de la agricultura y la alimentación, 1991, págs. 73 y 74) puso en marcha una evaluación global de todas las facetas de la política agroalimentaria del Canadá en diciembre de 1989, que comportó una extensa actividad de consultas con el gobierno federal, los gobiernos provinciales y la industria. Este examen introdujo dos nuevos programas de redes de seguridad: un Plan de seguro de ingresos brutos (GRIP) y un Programa de cuenta de estabilización de ingresos netos (NISA). Otros grupos de acción que examinaron la regulación de los suministros de productos lecheros y de la avicultura y del transporte de cereales efectuaron una serie de recomendaciones, si bien no existe un consenso general para su introducción. Los retrasos y la incertidumbre en torno al acuerdo del GATT han reducido las posibilidades de cambio tanto en la regulación de los suministros como en el transporte de cereales.
Cuestiones de política actuales
Regulación de los suministros de productos lecheros y de aves de corral. La comercialización de la leche y las aves de corral en el Canadá se regula a través de juntas de mercadeo obligatorias para los productores. Los elementos de este sistema de regulación de los suministros son el control de la producción interna, los controles en las fronteras y un sistema de precios controlados. Los objetivos de las políticas de regulación de los suministros son mantener un nivel mínimo de autosuficiencia interna69, compartir la producción y la elaboración entre las regiones y establecer los precios teniendo en cuenta el costo de producción.
La forma actual de regular los suministros en el Canadá se introdujo ampliamente en el decenio de 1970. Los programas de gestión de suministros actúan a través de una compleja serie de normas. Por ejemplo, las importaciones de leche industrial y productos lácteos elaborados (con un contenido lácteo de al menos el 50 por ciento) están sujetos a limitaciones cuantitativas en virtud de la Lista de Control de las Importaciones. Los productos para los que se han fijado cupos de importación (por ejemplo, 20 400 toneladas de importaciones anuales de queso) están sujetos a aranceles.
A los productores de leche industrial se les exige cupos de producción para que puedan tener derecho a producir leche y recibir subvenciones directas. Los precios a los productores de leche industrial se establecen mediante una fórmula que tiene en cuenta el costo de producción y se mantienen gracias a los precios de los productos lácteos que reciben el apoyo de un programa gubernamental de oferta de compra para la mantequilla y la leche desnatada en polvo. La producción industrial de leche se basa en un cupo a escala nacional que se asigna teniendo en cuenta razones históricas a las distintas provincias que, a su vez, asignan cupos a los productores individuales. Se imponen gravámenes a los productores para financiar la colocación de los excedentes, que principalmente se destinan a la exportación. Los precios que los elaboradores pagan por la leche industrial dependen de su uso final. Es posible que en el sector de los productos lácteos elaborados tengan que aplicarse también cupos para la asignación de centrales lecheras.
En las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT, el Canadá tenía como objetivo mantener el sistema actual de regulación de los suministros fortaleciendo el Artículo XI, párr. 2(c). Sin embargo, el nivel de los equivalentes arancelarios con que se sustituyen las restricciones cuantitativas a la importación probablemente no comportará cambios importantes en el programa de gestión de los suministros. El CUSTA no contiene medidas específicas relativas a la liberalización del comercio de los productos que se rigen por la oferta, si bien se mantuvieron debates con los Estados Unidos acerca de la introducción de los nuevos aranceles permitidos por el GATT y la aplicación de la decisión del grupo especial del GATT (octubre de 1989) que establecía que las restricciones impuestas por el Canadá a la importación de helados y yogur no se ajustaban a lo dispuesto en este acuerdo.
En la actualidad, un grupo de acción sobre comercialización ordenada, encabezado por la Secretaría Parlamentaria ante el Ministerio Nacional de Agricultura, está estudiando opciones compatibles con el GATT y que contemplen la capacidad de respuesta y competencia de la industria. Poco tiempo atrás, los ministros reafirmaron su compromiso de mantener sistemas de comercialización ordenada para los productos lácteos y las aves de corral. Establecieron comités de examen especiales para cada producto con el fin de abordar el funcionamiento de los cupos arancelarios con arreglo al acuerdo de la Ronda Uruguay, los acuerdos federales-provinciales futuros, la estructura institucional y otros asuntos operativos y de programas. El grupo de acción tiene previsto presentar sus recomendaciones a los ministros en el otoño de 1994.
Transporte de cereales. La mayor parte de los cereales y las semillas oleaginosas del Canadá se producen en la zona de las praderas y se exportan como productos básicos primarios. La regulación del transporte de cereales y semillas oleaginosas de la zona occidental del Canadá tiene una larga historia y, en la actualidad, constituye una parte integrante de la política agraria de este país70. En 1983, la Ley de transporte de cereales de la zona occidental (WGTA) institucionalizó varios programas de compensación especiales del Crow Benefit con pagos efectuados directamente a la compañía del ferrocarril. La WGTA exigió también que la participación de los productores en los costos de transporte, del 42,8 por ciento del total en 1993/94, aumentara gradualmente con el tiempo.
La participación del gobierno federal de acuerdo con la WGTA disminuirá un 10 por ciento en los años agrícolas 1993/94 y 1994/95. En el presupuesto de febrero de 1994, se redujo nuevamente su participación en un 5 por ciento, dejándose en 615 millones de dólares canadienses.
La subvención de la WGTA ha provocado una subida de los precios de los cereales en las explotaciones agrícolas en la zona occidental del Canadá. Como consecuencia, se ha producido una reducción de la producción ganadera en dicha región. Para compensar la repercusión negativa de esta subvención al transporte de cereales en los productores pecuarios, los gobiernos provinciales introdujeron subvenciones para los productores de ganado71. Sin embargo, el último de estos programas se canceló en 1994 como consecuencia de las exigencias de los presupuestos provinciales y de las expectativas de cambio en el método de pago de la WGTA.
En junio de 1993, el gobierno federal propuso (pero no aprobó) medidas legislativas para cambiar el método actual de pagar la subvención a los ferrocarriles (en compensación por la reducción de las tarifas a los productores) por el de pagar la subvención directamente al productor a través del sistema de redes de seguridad agrícolas. Esto provocaría un aumento de las tarifas de transporte a los productores hasta el nivel máximo de compensación. Se estableció un Grupo de Pago a los Productores con el fin de efectuar recomendaciones sobre cómo proporcionar la ayuda de la WGTA. Se propuso que los pagos se efectuaran inicialmente en función de la superficie cultivada y que más adelante (después de siete años) formaran parte de un programa nacional de redes de seguridad agrícolas destinado a todos los productores del Canadá72. La conclusión de las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT ha proporcionado un incentivo adicional para modificar la WGTA. Ello se debe a que la subvención al transporte de los cereales que pasan a través de los puertos de la costa occidental y de Churchill se clasifica como subvención a la exportación de acuerdo con el GATT.
Programas de redes de seguridad. El Acta de Protección de los Ingresos Agrícolas (1991) sentó las bases para aplicar los programas actuales de redes de seguridad en el Canadá. Los programas son voluntarios (los productores aceptan participar); su costo se distribuye en primas a los productores y una financiación conjunta de los dos niveles de gobierno; están orientados al mercado, con la utilización de dispositivos de activación basados en los promedios móviles de las variables del mercado; se basan en indicadores de rendimiento para efectuar los pagos, como los precios, costos, ingresos brutos o ingresos netos y son actuarialmente sólidos, con primas que se establecen para mantener la integridad de los fondos de los programas.
Existen tres tipos principales de programas para subvencionar los cereales, las semillas oleaginosas, las carnes rojas y los productos hortícolas. El primer tipo de programa, el Programa nacional tripartito de estabilización (NTSP), efectuó pagos a los productores de ganado bovino, porcino y ovino y a diversos productores hortícolas y de cultivos especializados cuando los precios del mercado modificados en función de los costos cayeron por debajo del 80 por ciento del promedio móvil de un período de cinco años.
El segundo tipo de programa es el Plan de seguro de ingresos brutos (GRIP) que consta de un componente de protección de los rendimientos (seguro agrícola) y un componente de protección de los precios/ingresos. El GRIP efectúa pagos a los productores de cereales, semillas oleaginosas y cultivos especializados73 cuando los ingresos brutos de los productores obtenidos en el mercado son inferiores a un determinado porcentaje (que varía, según las regiones, de un 70 a un 90 por ciento) en los ingresos marcados como objetivo. El objetivo que se establece para los ingresos se basa en el promedio móvil durante los últimos 15 años del precio a la salida de la explotación agrícola (con un desfase de tres años), modificado para tener en cuenta la inflación, y en los rendimientos medios individuales a largo plazo. Los tipos de las primas son establecidos por un actuario independiente y fluctúan de un año a otro en función de los pagos anteriores y de las tendencias de los precios en el futuro. Los pagos netos del programa (es decir los pagos totales menos las primas) fueron de 1 billón 586 000 millones de dólares Can. en 1991/92, 972 millones de dólares Can. en 1992/93 y se calcula que serán de 350 millones de dólares Can. en 1993/94. Sin embargo, es probable que los pagos aumenten ligeramente en 1994/95.
El tercer tipo de programa, el Programa de cuenta de estabilización de ingresos netos (NISA), permite a los productores retirar fondos de sus propias cuentas cuando los ingresos netos que obtienen con determinados productos que tienen derecho a esta ayuda (en la actualidad, cereales, semillas oleaginosas, cultivos especializados y productos hortícolas) son inferiores a la media de los últimos cinco años o cuando su renta imponible es inferior a 10 000 dólares Can. Los gobiernos federal y provinciales igualan la contribución de los productores a sus cuentas del 2 por ciento de las ventas subvencionables. Además los productores pueden contribuir con otro 20 por ciento de sus ventas subvencionables (hasta un máximo de 250 000 dólares Can.) que no es igualado por el gobierno.
Las urgencias presupuestarias, la pérdida de competitividad en el mercado internacional, los considerables desequilibrios entre los productos y la cobertura regional y las medidas comerciales de los Estados Unidos han llevado a los gobiernos y los productores a buscar mejores soluciones para los programas de redes de seguridad. El Acuerdo de la Ronda Uruguay puso de relieve también la necesidad de sustituir los programas, específicos para los distintos productos, de ayuda a los precios conectada por ayuda establecida de forma general y no conectada. En respuesta a estas preocupaciones, los ministros de agricultura federal y provinciales propusieron que todos los programas de redes de seguridad se convirtieran en un solo enfoque agrícola similar a un programa NISA. Algunos programas ya han finalizado; los NTSP para los productores de carne de bovino, ovino y cerdo se cancelaron en 1994. Las carnes rojas deben añadirse a la lista de productos que tienen derecho a recibir la ayuda del NISA. La provincia de Saskatchewan ha señalado que en 1995 optará por no recibir ayuda del GRIP.
En una importante conferencia de políticas industriales sobre redes de seguridad celebrada en 1993, se acordó que la industria dejara los programas GRIP y NTSP actuales para tener en cuenta todos los productos (excepto aquellos que se contemplan en la regulación de los suministros) en un solo programa de protección de los ingresos agrícolas. Los programas adicionales, como la asistencia en caso de catástrofe y el sostenimiento de los precios, pasarían a formar parte del programa de seguridad. Se estableció un Comité de Consulta sobre Redes Nacionales de Seguridad, con una Secretaría, un Comité de Vigilancia y grupos de trabajo técnicos. En julio de 1994, el Ministro de Agricultura, acordó, como medida provisional, ampliar el programa NISA a todos los productos excepto aquellos que se contemplan en la regulación de los suministros, en las provincias que deseen ampliar el alcance de este programa. En noviembre de 1994 se propondrá a los ministros un nuevo reajuste de estas opciones.
Los NTSP para la carne roja están siendo cancelados a petición de los productores. Un importante factor para ello han sido las medidas comerciales adoptadas por los Estados Unidos o la amenaza que éstas suponen. Una parte considerable de la producción canadiense de bovinos y cerdos vivos y carnes rojas se exporta a los Estados Unidos. El derecho compensatorio que desde 1988 se impone a los cerdos vivos canadienses que se importan en los Estados Unidos ha supuesto que los productores de cerdos canadienses retengan una pequeña parte de la subvención del Gobierno. Los programas destinados a los productores de bovinos canadienses también han sido objeto de una investigación de la Sección 22 de la Comisión Internacional de Comercio de los Estados Unidos, si bien no se ha adoptado ninguna medida. Los productores de bovinos del Canadá han propuesto que se sustituya el NTSP por un programa con un enfoque agrícola global (similar al NISA). El organismo de gestión de riesgos ofrecerá programas adicionales como por ejemplo programas sobre el futuro de los productos en el mercado. En el otoño de 1994 se prevé llevar a cabo un proyecto experimental. Los productores de cerdo están estudiando esta posibilidad y otros planteamientos que tienen en cuenta el costo de la producción o que perfeccionan el NTSP.
La economía del Canadá se está adaptando a la liberalización del comercio que se ha producido como consecuencia del CUSTA, el TLC y la Ronda Uruguay, así como las rondas anteriores del GATT. Asimismo, la globalización de los mercados de las inversiones, los servicios y la información así como la tendencia a seguir eliminando reglamentos ejercen una mayor presión sobre la economía para que se adapte y sea competitiva. Para lograr el objetivo fijado para el año 2000 de exportar productos agrícolas por valor de 20 000 millones de dólares Can., el sector de la elaboración agroalimentaria deberá ser también más competitivo. Para ello es fundamental mejorar la integración del sector primario en el sistema alimentario global y suministrar una oferta adecuada de productos a precios competitivos. Los programas de subvención de los ingresos no siempre han contribuido a lograr este objetivo.
Regulación de la oferta. En el Canadá se instituyó la regulación de la oferta de aves de corral y productos lácteos para aumentar la estabilidad de la producción, los precios al productor, el poder de negociación de los productores y la equidad regional. Los programas han resultado eficaces para conseguir esos objetivos, pero puede que al mismo tiempo hayan elevado los costos de producción, reducido el rendimiento y limitado el crecimiento de la demanda y del consumo.
En el marco de los programas de regulación de la oferta, los cupos que dan derecho a producir han alcanzado valores elevados que exigen una inversión considerable de capital. Estos cupos son objeto de puja, ya que los agricultores más eficientes los compran a los menos eficientes. Un productor industrial de leche tendría que hacer una inversión de unos 13 000 dólares Can. por vaca o de 600 000 dólares Can. por una granja de tamaño medio. Junto con el aumento de los riesgos y las restricciones del crédito a disposición de las empresas, este es probablemente uno de los motivos principales por el que las dimensiones del rebaño medio son menores en Canadá (34 vacas) que en muchos de los países competidores como Nueva Zelandia (164), Australia, (104), el reino Unido (63), los Estados Unidos (50) o los Países Bajos (41). Los datos relativos a los costos de producción indican que existen importantes economías de escala. Los cupos reducen la competitividad a causa del tamaño menor de los rebaños.
Las estimaciones de la productividad basadas en el rendimiento por vaca indican que Canadá sigue estando considerablemente por debajo de los Estados Unidos. Una comparación del costo de producción en zonas limítrofes de ambos países indica que el costo medio total de producción es un 25 por ciento aproximadamente más elevado en Canadá. El costo de producción varía bastante entre los productores. Por ejemplo, el 20 por ciento de los productores canadienses con costos más bajos tienen costos inferiores a los del productor medio de los Estados Unidos.
La reducción de los equivalentes arancelarios establecidos en el marco del GATT podrían redundar en el futuro en un descenso de los precios pagados a los productores internos por los productos sometidos a regulación de la oferta. Una de las primeras modificaciones consistiría en bajar el valor de los cupos de producción. Como resultado de ello, la reducción de las inversiones necesarias con arreglo al régimen de cupos de producción facilitaría las modificaciones para conseguir economías de escala.
Los cupos de producción de productos sometidos a regulación de la oferta no pueden ser objeto de comercio entre provincias, lo que impide que la producción se desplace hacia los productores y regiones más eficientes. Los industriales no aceptaron las propuestas de un comité nacional74 con respecto a la creación de un fondo nacional de leche para los productores y elaboradores. Tampoco pudieron los organismos nacionales encargados de supervisar la regulación de la oferta formular principios aceptables para la redistribución de los cupos entre las regiones. Se han introducido algunas modificaciones regionales de poca importancia para atender a los mercados donde la población ha crecido más deprisa, como la provincia de Columbia Británica, o donde las reducciones de los cupos habrían afectado a la viabilidad de la industria elaboradora (por ejemplo las Provincias Marítimas). En 1994, la Junta de Comercialización del Pollo de Ontario aumentó considerablemente su cupo de producción (en un 24 por ciento). Columbia Británica ha optado ya por no participar en el programa nacional de cupos y ha aumentado su cuota de mercado. Estas medidas extremas parecen ser necesarias para proceder a una redistribución regional de la producción.
Las juntas de comercialización de las aves de corral se han mostrado muy cautas en la asignación de cupos de producción, a pesar de una demanda de carne de aves en rápido crecimiento. El consumo per cápita de aves de corral de Canadá se ha mantenido en un 75 por ciento aproximadamente del volumen alcanzado en los Estados Unidos durante los últimos años. El establecimiento de cupos moderados ha limitado las ofertas de los supermercados y la creación de nuevos productos por parte del sector elaborador al no haber garantías de un suministro suficiente. El mayor crecimiento ha correspondido a los productos sometidos a una elaboración compleja, pero el programa de regulación de la oferta ha reducido las oportunidades de participación.
Los elevados precios de sostenimiento de la leche han contribuido considerablemente a reducir el consumo de productos lácteos y por consiguiente los cupos de producción de leche (los cupos industriales de leche se habían reducido en un 17 por ciento antes de la campaña lechera de 1993/94). Los precios al por menor de los productos lácteos fueron de un 15 a un 40 por ciento más altos en Canadá que en los Estados Unidos (estimaciones de 1991), lo que redundó en un volumen considerable de compras transfronterizas por parte de los consumidores canadienses. También se ha impedido a los comerciantes minoristas de algunas provincias aplicar precios especiales a la leche.
El sistema de fijación de precios para los productos lácteos ha limitado el papel de las fuerzas del mercado en el sector. Por ejemplo, ha tendido a fomentar la producción de grasa de mantequilla a pesar de la clara preferencia de los consumidores por los productos con bajo contenido de grasas. En todos los demás países de la OCDE, el precio de la mantequilla en relación con la leche en polvo descremada ha disminuido mucho más rápidamente, debido a esta variación en las preferencias de los consumidores. Eso ha ocasionado que se envíen señales falseadas a los consumidores en los sectores de los insumos, la producción y la elaboración. Los productores se han opuesto a que los precios pasen a establecerse en función de múltiples elementos, lo que permitiría que los precios de la leche dependieran mucho más de la ley de la oferta y la demanda.
El contexto de la regulación a nivel primario ha influido también en las industrias elaboradoras, que se han beneficiado de la protección contra las importaciones de productos lácteos elaborados y se han enfrentado con una reglamentación considerable en materia de prácticas de fijación de precios, fuentes de suministro y capacidad de exportación. La liberalización del sector manufacturero en los mercados de América del Norte permitirá importar una cantidad mayor de productos alimenticios elaborados que tengan entre sus ingredientes productos lácteos y aves de corral, por lo que las empresas canadienses dedicadas a la elaboración de alimentos se encontrarán en desventaja cuando compren esos insumos agrícolas. La competitividad del sector se verá sumamente afectada en lo que respecta a la elaboración ulterior de productos lácteos y de aves de corral, donde ha habido pocos incentivos o escasa capacidad de expansión.
Subvenciones al transporte de cereales. La WGTA se introdujo con el fin de mantener bajos los gastos de transporte de los cereales y semillas oleaginosas y mejorar el poder de negociación de los productores. Ha constituido un medio importante para transferir ingresos a los productores de cereales y semillas oleaginosas, pero ha incrementado indudablemente el precio de la tierra. Al mismo tiempo, ha creado una serie de desajustes en la producción y ha elevado los costos. La WGTA ha introducido una serie de cambios necesarios para reducir los gastos y aumentar la eficiencia, viabilidad y competitividad de todo el sistema de transporte y manipulación de cereales en Canadá.
La WGTA ha ocasionado un aumento de los precios internos de los cereales y semillas oleaginosas que ha orientado la producción del Canadá occidental hacia las exportaciones a granel de productos no elaborados -el elemento de crecimiento lento del comercio internacional-, y ha reducido las oportunidades en materia de elaboración de productos con valor añadido y de empleo en la región de las praderas. También ha limitado la adaptación a los productos que no tienen derecho a la subvención del transporte, pero que tendrían un mayor valor para la economía. Como resultado de ello, se ha aplazado el ajuste estructural en la región de las praderas, se ha limitado la diversificación, se han reducido los rendimientos económicos y se ha acelerado la migración de las zonas rurales.
Si la compensación estipulada en la WGTA se pagara como una ayuda desconectada y directa a los productores y no a los ferrocarriles, el resultado sería un descenso de los precios de los cereales y semillas oleaginosas en las explotaciones agrícolas. Este descenso de los precios, unido a la reducción prevista de las medidas de protección del Gobierno, podría conducir a una disminución considerable de la superficie actualmente destinada a la producción de cereales y semillas oleaginosas. Se estima que, en esas condiciones, la producción de hasta dos millones de hectáreas actualmente sembradas de cereales y semillas oleaginosas podría no bastar siquiera para cubrir los gastos en efectivo75. Es probable que esta superficie se destine o bien a la producción de forraje para vacas y terneras o bien a la producción de cereales y semillas oleaginosas sometidas a una nueva ordenación con costos inferiores, lo que incrementaría los beneficios económicos totales. Este cambio en las prestaciones de la WGTA mejoraría también la posición competitiva de los productores de cereales de las praderas orientales en comparación con los de las zonas limítrofes de los Estados Unidos, con lo que aumentarían las posibilidades de exportación de Canadá a esa región.
Medidas de protección. Teniendo en cuenta las diferencias en la cuantía de las ayudas a los distintos productos y el hecho de que el NTSP y el GRIP son programas basados en productos, los programas de protección aplicados en Canadá han ocasionado ciertas perturbaciones en los sistemas de producción y comercialización. Los productores han orientado la producción hacia cultivos que reciben un nivel de ayuda relativamente mayor, independientemente de los precios actuales o previstos del mercado.
Por ejemplo, la introducción del GRIP dio lugar a un aumento de la superficie plantada de trigo a expensas de los cereales forrajeros, debido al nivel de ayuda relativamente mayor (basado en el promedio de los precios móviles en 15 años) en comparación con los precios previstos del mercado. En el caso de ciertos cultivos especializados con un mercado débil, la posibilidad de una oferta excesiva ha exigido cambios en la cuantía de las ayudas para impedir importantes perturbaciones del mercado. La provincia de Saskatchewan adoptó el método de la cesta de productos para evitar problemas de este tipo.
El actual programa de protección ha afectado a la competitividad de la agricultura canadiense. Gracias a la elevada cuantía de las ayudas a ciertos productos, éstos se han mantenido a expensas tanto de la búsqueda de alternativas más rentables como de ajustes estructurales en el sector. La aplicación de las medidas de protección a programas de ayuda basados en los ingresos, y no a programas basados en los productos como el GRIP y el NTSP, promovería la equidad entre productos y regiones y eliminaría muchas de las perturbaciones en la producción y comercialización. El NISA, que constituye el primer intento de formular un programa basado en los ingresos en Canadá, permite seleccionar un mecanismo para medir los resultados más apropiado que los precios. Además, dada su disponibilidad en todo el sector y sus efectos no perturbadores, el NISA será considerado probablemente un programa «verde» en futuras actividades comerciales.
Con la política agropecuaria aplicada en Canadá en los últimos años se ha asegurado a los productores equidad y estabilidad. Si bien se han alcanzado esos objetivos, los programas han afectado al ajuste estructural de la industria y han reducido su posición competitiva en los mercados nacional e internacional. Esta falta de competitividad ha sido más notable en el comercio internacional de productos alimenticios elaborados, en rápida expansión. Además, los cuantiosos gastos en sostenimiento de los ingresos son difíciles de mantener en un período de déficit fiscal considerable, por lo que se ha reconocido la necesidad de elaborar programas que mejoren la competitividad y la sostenibilidad del medio ambiente.
El acontecimiento institucional más importante que se registró el año pasado en la Unión Europea (UE), con repercusiones para la Comunidad Europea (CE) y su sector agrario fue el avance realizado en el sentido de una nueva ampliación del número de miembros. En efecto, a comienzos de 1994, la UE llegó a un acuerdo sobre las condiciones de adhesión con cuatro países que habían presentado la solicitud de integración: Austria, Finlandia, Noruega y Suecia. Previa aprobación en sendos referendos, los cuatro países pasarán a ser miembros de la UE el 1° de enero de 1995. Austria, que es el primer país en el que se celebró el referéndum (12 de junio de 1994), ya se ha pronunciado en favor de la adhesión.
Desde el punto de vista demográfico, la ampliación de la UE no tendrá repercusiones importantes. Los cuatro nuevos estados miembros sumarán sólo 26 millones de personas a la población actual de la UE, que ronda los 350 millones de habitantes. Se espera también que las repercusiones sean relativamente moderadas por lo que respecta a la política agrícola común (PAC) y al equilibrio de los mercados. La contribución de la agricultura (incluidas la silvicultura y la pesca) al PIB en los cuatro países oscila entre el 2,1 por ciento en Suecia y el 3,8 por ciento en Finlandia (datos de 1991). La integración de los cuatro nuevos países incrementaría la superficie total de tierras labrantías permanentes en un 9 por ciento aproximadamente y la población empleada en la agricultura, de 8,6 millones de personas, aumentaría en unas 700 000 personas.
Aunque los cuatro nuevos miembros figuran entre los principales importadores de productos agrícolas, en conjunto son exportadores netos de cereales, productos lácteos y carne. Por lo que respecta a los cereales su producción anual media fue de unos 15 millones de toneladas en el período 1989-93, y en los años 1989-92, sus exportaciones netas fluctuaron entre un mínimo de sólo 1 millón de toneladas y 3,2 millones de toneladas. En cuanto a la carne, la producción total de los cuatro nuevos estados miembros representa alrededor del 6 por ciento de la producción de la CE de 12 miembros. En los últimos años, sus exportaciones netas de carne han alcanzado una cifra que representa mucho menos del 1 por ciento de la producción total de la CE. La producción de leche de los cuatro nuevos miembros alcanza un volumen importante, que supone entre el 9 y el 10 por ciento de la producción de la CE actual. El valor de sus exportaciones netas de productos lácteos disminuyó entre 1990 y 1992, pasando de más del 10 por ciento de las exportaciones de la CE a sólo el 4 por ciento.
Por lo que respecta al sector agrario, los principales problemas que suscita la adhesión derivan de los niveles más elevados de sostenimiento y de las especiales circunstancias regionales (condiciones climáticas y montañosas difíciles) que caracterizan a la agricultura de los nuevos estados miembros. Según las estimaciones de la OCDE, los niveles de ayuda a la agricultura, en relación con el valor de la producción agrícola expresada en porcentaje del equivalente en subvenciones al productor (ESP), son sustancialmente más elevados en los cuatro nuevos estados miembros que en la CE, con la excepción de Suecia, donde la ayuda a la agricultura ha disminuido notablemente desde 1991 (debido, en gran parte, a que la importante depreciación de la moneda sueca ha reducido la diferencia entre los precios internos e internacionales). Según la OCDE, la ayuda a la agricultura, calculada en el equivalente de las transferencias totales a la agricultura por agricultor a tiempo completo, supera a la de la CE en los cuatro países candidatos a la integración.
CUADRO 5 | |||||
Producción total de los principales productos agrícolas en los cuatro nuevos países miembros, en porcentaje de la producción de la CE de 12 miembros | |||||
Producto |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
(....................................... % .......................................) | |||||
Cereales |
8,8 |
10,2 |
8,2 |
6,9 |
8,5 |
Carne |
6,2 |
6,1 |
6,0 |
6,1 |
6,2 |
Leche |
9,6 |
9,6 |
9,4 |
9,5 |
9,6 |
Azúcar |
5,7 |
5,7 |
5,1 |
5,2 |
5,7 |
Fuente: FAO. | |||||
CUADRO 6 | ||||
Exportaciones netas de los principales productos agrícolas en los cuatro nuevos países miembros de la CE | ||||
Producto |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
CEREALES |
||||
Millones de toneladas |
1,04 |
2,29 |
3,16 |
2,34 |
Millones de dólares EE.UU. |
121 |
202 |
244 |
210 |
CARNE |
||||
Miles de toneladas |
69 |
75 |
45 |
39 |
Millones de dólares EE.UU. |
102 |
118 |
31 |
24 |
PRODUCTOS LACTEOS |
||||
Millones de dólares EE.UU. |
286 |
346 |
222 |
149 |
Fuente: FAO. | ||||
Los cuatro países proporcionan ayuda al sector agrícola, en grado diverso, tanto mediante el sostenimiento de los precios del mercado como mediante pagos directos a los productores. El sostenimiento de los precios del mercado es elevado en los cuatro países, en los que, asimismo, los precios al productor son, en promedio, muy superiores a los del mercado mundial. Con la excepción de Suecia, sus índices de sostenimiento de los precios son más elevados que los de la CEE, donde además se espera que disminuyan a medio plazo como consecuencia de la aplicación de la reforma de la PAC de 1992.
El sostenimiento de los precios del mercado en favor de los productores agrícolas supone una imposición indirecta para los consumidores, al mantener los precios internos al consumidor por encima de los del mercado mundial. Ahora bien, las subvenciones al consumidor permiten reducir, si no eliminar totalmente, las diferencias de precios. Según los cálculos realizados por la OCDE, la diferencia de precios al consumidor entre el mercado interno y el mercado mundial es importante en los 12 estados miembros de la CE, pero lo es aún más en los cuatro países candidatos a la integración (con la excepción de Suecia, cuyos niveles se aproximan a los de la Comunidad). Así pues, la integración en la UE entrañaría un descenso de los precios al consumidor en los nuevos estados miembros.
Por lo que respecta a las modalidades de adhesión, la cuarta ampliación de la UE se produce en un marco muy distinto que las tres ampliaciones anteriores. La creación de un mercado único no permite ya la existencia de controles en la frontera sobre el movimiento de bienes y servicios entre los estados miembros. Por ello, y a diferencia de lo ocurrido en las ampliaciones anteriores, los nuevos estados miembros adoptarán los mecanismos básicos de la PAC -incluidos sus precios institucionales- desde el momento de la adhesión. Para que los productores de Austria, Finlandia y Noruega puedan adaptarse más fácilmente a los niveles más bajos de ayuda existentes en la CE y para evitar una reducción excesiva de los ingresos de los productores, se autorizará durante un período de transición de 5 años el pago de ayudas, que disminuirán progresivamente, con cargo al presupuesto nacional. Además, se autoriza la concesión de ayudas para facilitar la adaptación de la industria alimentaria.
En el momento de su adhesión, los nuevos estados miembros podrán optar a los beneficios derivados de un gran número de programas de la CE, como los programas para las zonas desfavorecidas, los de ajuste estructural y los de desarrollo regional. Tendrán derecho a recibir la ayuda estructural destinada las zonas montañosas y desfavorecidas en el marco de los programas vigentes de la CE y, asimismo, la ayuda destinada a favorecer la adopción de medidas que permitan reducir los efectos de la actividad agrícola sobre el medio ambiente. Podrán beneficiarse también de los pagos directos introducidos en el marco de la reforma de la PAC de 1992 para compensar a los agricultores por la reducción de los precios de sostenimiento. Además, el acuerdo de adhesión autoriza el pago de ayudas nacionales a largo plazo en determinadas zonas (en principio, al norte del paralelo 62) de los países nórdicos, ayudas encaminadas a garantizar la pervivencia de la actividad agrícola pero que no pueden servir para incrementar o intensificar la producción. Los requisitos que permiten optar a esas ayudas son que las zonas en cuestión tengan una baja densidad de población (menos de 10 habitantes por km2), que su superficie agrícola represente menos del 10 por ciento del total de tierras emergidas y que la superficie cultivable sea menos del 20 por ciento de las tierras agrícolas. La ayuda nacional no debe producir distorsiones y para establecerla no se tendrá en cuenta la producción agraria actual, sino los factores físicos de producción (por ejemplo, hectáreas de tierra) o los niveles de producción registrados en el pasado. También Austria podrá seguir proporcionando ayuda nacional a las explotaciones de pequeño tamaño durante un período de transición de 10 años, en caso de que la normativa de la CE no ofrezca una compensación equivalente por las limitaciones naturales.
Durante el período 1995-1998, se concederá a los cuatro nuevos estados miembros una compensación por un monto total de unos 3 000 millones de ecus con cargo al presupuesto de la CE, para hacer frente a los problemas derivados de la adaptación a la PAC. Una parte de dicha suma, que se entregará en 1995, tiene por objeto compensar la imposibilidad de aplicar en 1995 determinadas ayudas de la PAC en los nuevos estados miembros y el inevitable retraso en la aplicación de las medidas estructurales decididas con ocasión de la reforma de la PAC en 1992. La parte restante de la compensación se destinará a sufragar las ayudas necesarias para adaptarse a los menores niveles de ayuda a la agricultura existentes en la UE.
69 Los objetivos de los niveles de autosuficiencia varían en función del producto: para la leche industrial, el nivel marcado como objetivo es el 100 por ciento de autosufiencia del consumo interno de grasa de mantequilla; para la leche fresca, el 100 por ciento del consumo interno; para los pollos de engorde, el 92 por ciento del consumo interno; y para los huevos, el 97 por ciento.
70 En 1897, el Crow's Nest Pass Agreement fijaba las tasas establecidas por la ley para el transporte de cereales de la zona de las praderas a la de los grandes lagos «a perpetuidad» a cambio del compromiso de la compañía de ferrocarriles de construir una línea que atravesara las Montañas Rocosas.
71 En 1985, en la provincia de Alberta se introdujo un programa para cereales utilizados como alimento del ganado. Inicialmente los pagos fueron de 21 dólares Can. por tonelada, si bien en 1989 se habían reducido a 10 dólares Can. por tonelada. En 1989, se introdujeron programas más limitados en Saskatchewan y Manitoba.
72 Delivering the Western Grain Transportation Act Benefit to Producers, Informe Final del Grupo de pagos a los productores, junio de 1994. En este informe se recomienda también que durante los primeros siete años se asignen 70 millones de dólares Can. a las redes de seguridad agrícola total del país.
73 Entre estos cultivos cabe señalar el alforfón común, alpiste, haba común, lentejas, mostaza, guisantes, cártamo, girasol, triticale y distintos tipos de frijoles.
74 Informe del Comité Consultivo sobre el futuro de la industria lechera.
75 Informe técnico del Grupo de pagos a los productores, marzo de 1994, pág. 48, Cuadro 5.1.
