DILEMAS DEL DESARROLLO
Y LAS POLITICAS FORESTALES

III. Importancia de los bosques
en el contexto de la política nacional

LOS BOSQUES Y LA DETERMINACION DE LAS POLITICAS

Los poderes públicos suelen ocuparse de los bosques mediante programas y proyectos en lugar de considerarlos como componentes de un sistema nacional. Y sin embargo, los bosques son equiparables a otros elementos de interés nacional como las infraestructuras, la educación, las finanzas, el sistema de transporte y la energía. Las políticas formuladas en función de dichos intereses influyen en la calidad, composición, distribución y utilización de los bosques de un país.

En la fijación de las políticas, los gobiernos tienen en cuenta diversos aspectos de interés nacional: i) mantener la soberanía nacional y conseguir un equilibrio en las relaciones internacionales que garantice al país la facultad de determinar libremente el curso a seguir; ii) estabilizar las fuerzas socioeconómicas de manera que queden garantizadas la seguridad, el crecimiento y la libertad de decisión del país; iii) conseguir un crecimiento económico duradero; y iv) distribuir la riqueza y el poder con miras a conseguir la seguridad, la equidad, la estabilidad y el crecimiento. Toda política nacional tiene en cuenta estos objetivos en mayor o menor grado.

Por lo que respecta al sector forestal, la soberanía guarda relación con el derecho de: i) utilizar los productos forestales para la exportación o la sustitución de importaciones (por ejemplo, para producir energía, como materia prima para la industria, para mejorar la balanza de pagos y para reducir la dependencia de las fuentes externas de capital); ii) aceptar o rechazar disposiciones internacionales (por ejemplo, en relación con la biodiversidad, la retención de carbono, la protección de cuencas hidrográficas y la gestión de los bosques o de la vida silvestre), en función de los beneficios y pérdidas de carácter financiero, económico y político; y iii) constituir un sistema de reserva natural (por ejemplo, impulsar, desalentar o canalizar el turismo y sus consecuencias económicas y sociales).

La función de estabilización de los bosques tiende a centrarse en necesidades concretas. Por ejemplo, se incrementan o reducen las tasas de explotación forestal para evitar una fluctuación excesiva del rendimiento económico: el bosque se utiliza para regular los ciclos económicos mediante la concesión de subvenciones y la imposición de ahorros forzosos a grupos diferentes de forma simultánea. La presión de grupos de población carentes de tierras para conseguir tierras de cultivo o la demanda de un suministro más seguro de electricidad (para lo cual es necesario construir embalses) favorece la adopción de políticas que aceleran la tala de los bosques. Por otra parte, en un proceso de industrialización rápida puede ser necesario conservar los bosques por su importancia como infraestructuras y para el suministro material y por su valor de estabilización del medio ambiente, o para satisfacer las necesidades de esparcimiento de una clase media cada vez más numerosa.

En la esfera del crecimiento, los bosques pueden ser utilizados para obtener otras formas de capital, conseguir nuevas tierras para la agricultura y satisfacer necesidades inmediatas desde el punto de vista de los ingresos y el consumo. Por otra parte, los gobiernos pueden ampliar la extensión de los terrenos forestales por su valor como capital productivo, como infraestructura o como fuente de combustible renovable que permita conservar los combustibles fósiles. Pueden preservar los bosques como fuente de futuros ingresos o de servicios de carácter ambiental o tratar de incrementar las oportunidades educativas y las aptitudes humanas mediante el estudio, la participación de carácter práctico o la utilización de los bosques para financiar servicios educativos.

La función distributiva de los bosques está relacionada con políticas que modifican el acceso a los bosques públicos, redistribuyen las propiedades públicas entre propietarios privados o comunidades, desarrollan sistemas de gestión forestal en régimen de coo-peración entre los gobiernos nacional y local, modifican los niveles de subvenciones o de impuestos que afectan a las explotaciones forestales y a las explotaciones agrícolas, y cambian las estructuras comerciales e industriales que determinan la cuantía y la distribución de los beneficios procedentes de los bosques.

Las políticas generales que regulan, a escala nacional, las relaciones políticas, sociales y económicas, se aplican también al sector forestal. Estas medidas de política constituyen incentivos y oportunidades para la utilización de los bosques en el país. La utilización que se hace de los bosques en un lugar determinado depende de distintos factores como el grado de competitividad existente para dedicar la tierra a usos no forestales, la posibilidad de acceso a los mercados y a los recursos necesarios para el crecimiento arbóreo, la situación de los derechos sobre las tierras en las comunidades locales dependientes de los bosques, el costo de las fuentes alternativas de valores forestales y la base social para negociar las normas e imponer su cumplimiento. Esos factores reflejan las condiciones económicas y sociales del país en su conjunto y las políticas que se aplican para influir en ellas.

Los sistemas urbano, hidrológico y de reserva jurisdiccional de formación del paisaje que se presentan en el Recuadro 18 indican procedimientos para reconocer, explicar y dirigir las interacciones de políticas que influyen en la forma en que la población utiliza los bosques. Estos modelos de formación de paisaje tienen un claro equivalente en los modelos de política nacional que diferencian los sectores urbano e industrial y el rural o agrícola: constituyen una base para examinar, comparar y coordinar la eficacia de las políticas.

RECUADRO 18 LOS MODELOS DE FORMACION DE PAISAJES Y LOS BOSQUES Del examen de la evolución histórica se desprende la existencia de tres grandes modelos de transformación de las zonas forestales. Son modelos dinámicos que responden básicamente al desarrollo urbano o industrial, al desarrollo de los sistemas hidrológicos y a los sistemas de protección pública de las zonas forestales. EL SISTEMA URBANO La compleja combinación urbana o urbana-industrial de gran densidad demográfica y concentración de la actividad económica y política invade, con su sistema de carreteras, mercados, administración y tecnologías, las zonas aisladas en recesión, y actúa como polo de atracción de la población y los productos primarios. Los sistemas de utilización de la tierra y la estructura de los bosques se modifican como consecuencia de las oportunidades y controles a los que da acceso el sistema urbano. A continuación se describe la forma en que el sistema urbano afecta a la distribución de los bosques. El bosque remoto y aislado clásico -espacios arbóreos extensos y con una población dispersa- desaparece a medida que se produce su colonización, se construyen carreteras para el desarrollo del comercio y las autoridades extienden su control. Entonces, los árboles crecen en torno a los centros de población y junto a las carreteras, allí donde las autoridades tienen fuerza suficiente para protegerlos, en los lugares en los que el desarrollo de la economía urbana hace que existan tierras vacantes al atraer a la mano de obra agrícola y donde la existencia de un mercado urbano de tierra incrementa el valor de las propiedades no agrícolas. A medida que aumenta la riqueza, el poder y la base urbana del país, se crean espacios arbolados en zonas más alejadas de los centros de población y de las carreteras constituyéndose formaciones arbóreas en forma de estrella y con el tiempo se llenan los espacios vacíos que quedan entre ellas. Los bosques de las zonas más remotas continúan retrocediendo, pero a un ritmo más lento. Finalmente, ese proceso se interrumpe cuando el incremento de empleo no agrícola supera al crecimiento de la mano de obra, y en ese momento el bosque radial se aproxima a las demarcaciones de los bosques remotos y luego las protege al satisfacer las necesidades que de otra forma impulsarían a la población a traspasarlas. En el curso de ese proceso, el bosque crece primero en los lugares donde es posible hacer respetar las demarcaciones -en las propiedades privadas o en las de los propietarios más ricos y de los organismos públicos- y en donde, por razones ecológicas o institucionales, el aprovechamiento de los bosques es la única o la mejor actividad posible o permite complementar otras ocupaciones. El desarrollo de los bosques tarda más en producirse en los lugares donde no existe ni cohesión social ni poderes externos que cumplan funciones de protección. Por lo general, las estrategias nacionales de desarrollo industrial y comercial y de fortalecimiento de las instituciones centrales y de mercado contienen políticas específicas para este sistema. EL SISTEMA HIDROLOGICO La distribución del agua determina la distribución de los espacios arbolados. La dinámica humana que modifica la distribución del agua en el espacio y en el tiempo da lugar también a la aparición de formaciones forestales características. La regulación del agua intensifica la producción en las zonas de regadío, permite hacerla más «extensiva» en las tierras altas y estabiliza las condiciones medioambientales en las ciudades. Esos cambios, que modifican drásticamente el potencial de producción, las oportunidades agrícolas y la organización social de la tierra, comportan una nueva distribución de los sistemas forestales y de utilización de la tierra. A continuación se muestran los efectos del sistema hidrológico sobre la estructura forestal. Inicialmente, los bosques ripícolas naturales son formaciones forestales que se ensanchan en los depósitos aluviales y en los meandros y estuarios fluviales y que se estrechan en los tramos muy pendientes o rectos. La construcción de embalses y de sistemas de riego interrumpe esos bosques ripícolas y crea nuevas oportunidades biológicas, técnicas y financieras en las zonas de regadío y en las ciudades que dependen de la conducción de agua y de electricidad, así como del control de las inundaciones. La población de las zonas de regadío intensifica la producción y, con el tiempo, consigue condiciones, en cuanto a excedentes de tierras e ingresos y estabilidad social, que le permite plantar árboles y protegerlos en sus propiedades. El bosque adopta la forma de un entramado de árboles en terraplenes y caminos, y de grupos de árboles dispersos en las elevaciones, en las zonas encharcadas y en los tramos residuales del sistema ripícola. En las zonas montañosas de secano la población sufre dificultades si la producción procedente de las tierras de regadío hace descender los precios de sus productos. Cuando existe tierra disponible, talan el bosque para incrementar la actividad agrícola, dejando grupos dispersos de árboles residuales. Si la tierra es escasa, plantan árboles de gran altura y utilizan la superficie que queda bajo el ramaje para ampliar la zona productiva. Si no pueden recurrir a ninguna de esas dos opciones emigran a las ciudades y a las zonas de regadío. En las zonas urbanas, la regulación del agua permite la expansión del asentamiento y de la actividad económica. Con el tiempo, los restos dispersos del bosque natural son sustituidos por especies exóticas en los espacios abiertos demarcados por las estructuras circundantes, como patios, parques y calles. El alcance de la sustitución depende de la dimensión de la emigración rural y, por tanto, de las repercusiones de la redistribución del agua en las posibilidades de desarrollo agrícola de las zonas de regadío y de secano y en los precios de los alimentos. Con el tiempo, en las zonas de regadío aumenta la densidad de población y disminuye el tamaño de las explotaciones. La población crea bosques privados plantando árboles de gran altura y se dedica a la producción hortícola. Los árboles desaparecen de los terraplenes y los caminos y los bosques adoptan la forma de arboledas en las explotaciones familiares. El bosque ripícola original deja paso a un bosque estructurado en función de los hogares y aldeas, con franjas o grupos de árboles residuales en los linderos de los campos de cultivo. En las tierras de secano, el bosque consiste en grupos de árboles residuales y arboledas plantadas, distribuidos en torno a los hogares y las aldeas. Por lo general, las estrategias nacionales de desarrollo de la agricultura y de los recursos hídricos y de fortalecimiento de los sistemas de administración especializada en las zonas agrícolas y en torno a los servicios hidroeléctricos adoptan medidas específicas para este sistema. SISTEMA DE RESERVA JURISDICCIONAL El establecimiento de límites de demarcación exclusivos determina el uso de la tierra y la estructura de los bosques en torno a ellos. Este modelo muestra el conjunto de fuerzas que impiden la incursión en determinadas zonas para mantener el control sobre las mismas. Los efectos sobre los bosques derivan del distinto nivel de oportunidades de que gozan los diferentes grupos sociales de la región donde se encuentra la reserva. Por ejemplo: Al impedir el acceso a la tierra y a sus recursos, la creación de una reserva traslada las necesidades de tierra de la población a las zonas contiguas y, posiblemente, induce la realización de actividades ilícitas. Por lo general, los que resultan favorecidos son los que poseen propiedades más extensas y quienes detentan el poder político, o los que disfrutan de una mejor posición para aprovechar las oportunidades que derivan de la creación de la reserva. Otros grupos se ven obligados a talar bosques en otros lugares y a invadir furtivamente la reserva. En el modelo forestal resultante, la reserva, situada en el centro, es un gran islote forestal rodeado de propiedades más amplias relativamente cubiertas de árboles y en el resto se produce una deforestación general que sólo permite la existencia de algunas manchas arbóreas en los lugares menos accesibles o en los emplazamientos rocosos. Con el tiempo, el islote forestal se contrae si aumenta la presión demográfica por encima de la capacidad del Estado para defender la reserva; se mantiene en la medida en que se establecen mecanismos de cooperación con la población circundante; y se expande si se ponen en marcha programas de inversión pública o de reforma agraria para conseguir una base económica más estable en la región. Las líneas generales de las políticas específicas para este sistema están contenidas en las estrategias nacionales relativas a las finanzas públicas, el control interno y exterior de las demarcaciones, la reglamentación pública y las relaciones internacionales. El creciente interés que existe a escala mundial por las condiciones forestales dificulta esta tarea. En las cuestiones ambientales, los gobiernos nacionales actúan cada vez más como mediadores entre los intereses internacionales, las necesidades nacionales y las actuaciones locales (como lo hacen en las cuestiones de comercio internacional) más que como autoridades nacionales que controlan los recursos locales. La cooperación internacional exige que exista una coherencia entre las decisiones que se adoptan a nivel nacional y las ventajas e inconvenientes que conlleva la cooperación. La tarea que corresponde realizar a los responsables de las políticas es elaborar un marco normativo de carácter nacional que tenga en cuenta explícitamente las repercusiones de sus decisiones políticas generales sobre los bosques y, asimismo, establecer prioridades entre los bosques y otras cuestiones de interés nacional e internacional.

Los bosques son sistemas vivientes que evolucionan a lo largo del tiempo con o sin intervención del ser humano. Estas formaciones forestales en evolución determinan una variedad de usos de árboles y tierras en el espacio. Si se conocen las razones que impulsan estos cambios es posible prever la dirección y las consecuencias de las modificaciones que pueden registrarse en el futuro. Conocer la forma en que las políticas nacionales afectan a los bosques es la base para conseguir las formaciones forestales deseadas (incluido el conjunto de contribuciones que proporcionan) y para conseguir un equilibrio con otros intereses de carácter nacional. Ahora bien, si es cierto que se conocen de manera bastante precisa las repercusiones económicas generales de los distintos modelos de política nacional, no se ha prestado atención a los mecanismos de formación del paisaje forestal.

El conjunto de recursos que se dedican al crecimiento, mantenimiento y protección de los bosques depende de la interacción de cuestiones muy diversas: políticas ambiental, energética, de uso de la tierra, comercial, industrial y agrícola; políticas de precios, salarios e inversiones; y las condiciones de los acuerdos internacionales. Es necesario realizar una labor de análisis para conocer en qué forma las diversas políticas inciden sobre los bosques en condiciones distintas y para identificar aquellas políticas que más pueden favorecer los intereses locales, nacionales e internacionales.

Las políticas nacionales y la ordenación forestal

En los años ochenta se dio un importante paso adelante para comprender en qué forma las decisiones políticas generales afectaban a los recursos forestales, cuando en las estrategias de desarrollo se sustituyó la asistencia basada en los proyectos por los programas orientados a las políticas. Durante ese período, los analistas políticos dirigieron su atención a los efectos de las políticas intersectoriales sobre el sector forestal. Reconocieron que las estrategias forestales tradicionales no servían para frenar el ritmo cada vez más acelerado de la deforestación y la degradación de los bosques, y comprendieron que en muchos casos la causa de la degradación y el agotamiento de los bosques había que buscarla fuera del sector forestal³⁹. En los países industrializados, las consecuencias de la contaminación (lluvia ácida) sobre los bosques de la zona templada dan mayor relieve a este problema. En cuanto a los países en desarrollo, se indicó que el crecimiento demográfico, los sistemas de tenencia de la tierra y las políticas del sector agrario figuraban entre las causas subyacentes de la deforestación.

Repetto⁴⁰ sugirió una forma útil de representar la forma en que las políticas intersectoriales afectan a los bosques, imaginando un conjunto de círculos concéntricos a partir del bosque.

• El centro lo ocupan las políticas que afectan directamente a la ordenación forestal: sistema fiscal en el sector forestal; régimen de tenencia por el que se rige la privatización de los terrenos forestales y que hace observar el cumplimiento de los derechos tradicionales de uso; incentivos a la reforestación; y administración de las concesiones de explotación maderera.
• El siguiente círculo corresponde a las políticas que influyen directamente en la demanda de productos forestales: incentivos al comercio y a la inversión a fin de promover las industrias de la madera y política de precios de la energía para impulsar la utilización de sustitutivos de la leña.
• El tercer círculo corresponde a las políticas que afectan directamente a la extensión de la frontera agrícola y al índice de transformación de tierras forestales en tierras agrícolas: créditos agrícolas, incentivos fiscales y de precios, incluidas las medidas relativas al precio de nuevos terrenos forestales; incentivos para el cultivo intensivo frente a la agricultura extensiva; y concentración de las propiedades, así como inversiones públicas que favorecen indirectamente la ampliación de los límites de las tierras agrícolas, en forma de construcción de caminos y de servicios públicos tales como la investigación y la extensión agraria.
• El círculo exterior lo ocupan las políticas macroeconómicas que afectan indirectamente a la deforestación: políticas de tipos de cambio que afectan a las exportaciones de productos forestales tropicales; políticas relativas a los mercados de capital que influyen en las perspectivas temporales de los inversores; política demográfica; políticas de comercio e inversión que inciden en la utilización de mano de obra; y emigración desde el medio rural a los núcleos urbanos.

Es importante señalar que el conjunto de políticas macroeconómicas podría situarse también en el centro o en uno de los círculos intermedios, según las circunstancias concretas del país y según cuál sea el interés primordial. En la fórmula de Repetto, el interés principal es el sector forestal. Ahora bien, ese interés corresponde en muchos casos a otros círculos distintos de aquel en que lo sitúa Repetto: las políticas especializadas han demostrado ser muy ineficaces cuando no se inscriben en un contexto de política general o sectorial en el que pueden dar resultados satisfactorios. La forma en que se definen e interpretan esas conexiones en materia de políticas depende de si las cuestiones forestales se consideran desde una perspectiva nacional (general) o forestal (particular), se evalúan utilizando conceptos del capital, el espacio y el emplazamiento orientados al desarrollo o a los recursos, y se analizan con métodos macroeconómicos o microeconómicos (estableciéndose, por lo tanto, conjuntos generales o particulares de prioridades en materia de políticas).

La investigación sobre la eficacia y sostenibilidad de estas interacciones de las políticas puede centrarse en cuatro esferas principales: i) deficiencias del mercado y régimen de incentivos; ii) problemas relativos a las políticas; iii) políticas del sector forestal; y iv) efecto de las políticas de comercio maderero sobre la utilización de los bosques y el medio ambiente. A continuación, se examinan los tres primeros grupos por lo que respecta al sector forestal; el cuarto grupo se analiza en la sección iv, que se ocupa específicamente de las cuestiones comerciales.

Deficiencias del mercado y régimen de incentivos. Las deficiencias del mercado se producen cuando los incentivos que se ofrecen a los particulares, a las unidades familiares y a las empresas estimulan un comportamiento que no responde a criterios de eficacia, esto es, existe una divergencia entre los precios privados y sociales (costos y beneficios). Cuando existen bienes de carácter público, incluidos bienes ambientales y externalidades, las estructuras de incentivos pueden provocar un mal funcionamiento del mercado. El mercado no confronta a los usuarios con todos los costos sociales de sus acciones. Por ejemplo, el hecho de que los mercados no reflejen plenamente los valores ambientales puede conllevar un excesiva degradación del medio ambiente. Para corregir las deficiencias del mercado puede ser necesaria una actuación pública o colectiva que suponga una regulación (mando y control), incentivos basados en el mercado o medidas institucionales.

Los bosques pueden resultar afectados por diferentes motivos. Por ejemplo, es habitual que los precios de mercado de los productos madereros que son objeto de un intenso comercio no reflejen los costos ambientales que conlleva su producción. Los precios del mercado no tienen en cuenta los valores de uso indirecto (por ejemplo, la protección de cuencas hidrográficas o el ciclo de los nutrientes) y tampoco los valores futuros (el valor de opción y el valor de existencia) de los productos forestales, que pueden perderse o degradarse como consecuencia de la producción o el consumo. Muchos beneficios ambientales son bienes públicos y, por consiguiente, no tienen precio de mercado.

Si fuera posible comprar y vender en mercados eficientes todos los bienes y servicios, incluidos los servicios ambientales, que proporcionan los bosques, sería la decisión del público de comprar los diferentes servicios la que determinaría el valor relativo de las diferentes funciones de los bosques y de la utilización de la tierra para usos forestales y no forestales. Si el público prefiriera los servicios de un bosque inalterado a la madera extraída del mismo, el propietario privado obtendría un mayor beneficio preservando el bosque que explotándolo. Dado que no es posible limitar los beneficios ambientales a quienes pagan por ellos, no existe un mercado para esos servicios, y ello lleva a la mayor parte de los propietarios a infravalorar las funciones ambientales de los bosques y, en consecuencia, a invertir menos de lo necesario. En esos casos existe una divergencia entre costos y beneficios privados y sociales. Por ejemplo, cabe pensar que las empresas que explotan los bosques no tomen en consideración los efectos de sus actividades sobre la fauna silvestre y el paisaje. La pérdida consiguiente de valor de la caza o el turismo quedan fuera de los cálculos de costos y beneficios privados de la empresa maderera. Cuando los costos externos son ignorados permanentemente en un sector, los precios del mercado tienden a quedar por debajo del nivel social óptimo. La política ideal sería aquella que indujera a los propietarios a sopesar los costos y beneficios sociales de sus decisiones de uso de la tierra de la misma forma que sopesan los costos y beneficios privados. Entre las medidas encaminadas a alentar una actitud de esta naturaleza cabe mencionar la imposición de gravámenes a los propietarios para cubrir los costos sociales que sus actividades imponen a la sociedad y la concesión de subvenciones a los propietarios para evitar que causen daños.

Los derechos de propiedad son también un aspecto importante por lo que respecta a la incentivación o desincentivación de la utilización de los bosques. El régimen de propiedad define las normas, derechos y deberes de los usuarios de los bosques. Los responsables de las decisiones económicas conceden una gran importancia a la estructura de la propiedad porque determina no sólo la eficiencia en el uso de los recursos en el conjunto de la economía sino también la distribución de los ingresos.

Los sistemas de tenencia de los bosques van desde los derechos exclusivos hasta el acceso libre. En muchos países en desarrollo los bosques públicos son recursos de libre acceso de los que nadie puede ser
excluido. En los países donde existen grandes extensiones de bosques tropicales, el volumen de terrenos forestales que posee el sector público supera con mucho su capacidad de gestión y de control de los recursos forestales⁴¹.

En un régimen de acceso libre, una persona puede desear conservar el bosque o reservarlo para su utilización futura, mientras que otra puede decidir extraer la madera para obtener un beneficio personal. El riesgo y la incertidumbre que entraña no utilizar el bosque en el momento presente constituye un incentivo para obtener a corto plazo el máximo rendimiento posible mediante el aprovechamiento inmediato de los productos forestales. En ese caso no se toman en cuenta los costos de oportunidad de la utilización de los recursos (a los precios sociales a largo plazo).

Este planteamiento económico no se da únicamente en las situaciones de acceso libre. Si el propietario de una parcela forestal es tan pobre que necesita con urgencia los ingresos que puede obtener de la venta de los árboles, el tipo de descuento aplicado al beneficio futuro es infinito y, en consecuencia, la parcela será explotada hoy.

Los mecanismos institucionales y jurídicos que rigen la tenencia y las transacciones de tierras pueden influir también de forma notable en la utilización de las tierras forestales. En épocas anteriores, las leyes de propiedad y la legislación de reforma agraria obligaban en muchos países a los colonos a talar los bosques para conseguir el derecho de propiedad sobre los mismos. De esa forma se perdieron amplias zonas que podían haber sido utilizadas de forma sostenible para la extracción de manera comercial y de productos no madereros. Excepto en las zonas fronterizas más remotas de los bosques tropicales, en muy pocos terrenos forestales que se explotan para la obtención de madera se da una situación de acceso libre. Sin embargo, la inexistencia de un sistema adecuado de concesiones de tierras forestales públicas y la inseguridad de los derechos de tenencia en las plantaciones pueden crear condiciones similares a las que existen en una situación de acceso libre. Eso quiere decir que los particulares y las empresas adoptan decisiones, con respecto al aprovechamiento de los bosques, teniendo en cuenta únicamente la obtención del máximo beneficio a corto plazo e ignorando la posibilidad de obtener en el futuro mayores ingresos de las masas forestales.

Las políticas oficiales y la utilización de los bosques. Las políticas macroeconómicas y las decisiones de inversión pública pueden distorsionar los precios del mercado de los productos y servicios forestales comercializados. Muchas veces es difícil saber en qué forma la interacción de las políticas macroeconómica, comercial y sectorial afecta al sector forestal. Las decisiones de política económica en diversos niveles pueden modificar la rentabilidad de las actividades forestales con respecto a otros sectores de la economía nacional y su competitividad en relación con los productores extranjeros.

Las políticas macroeconómicas, como la devaluación del tipo de cambio y el coeficiente del servicio de la deuda, influyen de diversas maneras en la utilización de los recursos forestales (véase el Recuadro 19). Por ejemplo, cuando el tipo de cambio está sobrevalorado el precio de los bienes comercializables disminuye en relación con el de los bienes no comercializables. En ese caso, la devaluación real eliminaría las distorsiones económicas e incentivaría la produc-ción interna de productos comercializables (incluidos los productos forestales) en relación con los productos no comercializables. Ello puede entrañar la intensificación del aprovechamiento forestal y el incremento de las tasas de deforestación al aumentar la producción de madera destinada a los mercados internacionales.





Las políticas macroeconómicas pueden influir en las condiciones subyacentes de la demanda y la oferta, y repercutir inevitablemente en la industria y los recursos forestales. Habito⁴² describe el proceso de desplazamiento de la mano de obra por el capital en Filipinas mediante políticas macroeconómicas que subvencionaban las exportaciones de productos manufacturados y gravaban la mano de obra en relación con el capital a una tasa 10 veces más alta que en los países desarrollados. Muchos de los trabajadores desplazados emigraron con sus familias y se instalaron en bosques de montaña de propiedad pública, donde talaron algunas parcelas para cultivar la tierra. Al no tener seguridad respecto a la tenencia de la tierra, los emigrantes no tenían incentivos para invertir su trabajo o su capital en actividades de conservación o de plantación de cultivos arbóreos. Ello dio como resultado la erosión del suelo, que a su vez provocó la sedimentación de los embalses aguas abajo, perjudicó los arrecifes de coral y la pesca en la costa y agotó la fertilidad del suelo, lo que conllevó nuevas talas de bosques⁴³.

Es difícil evaluar las repercusiones de las políticas económicas en el sector forestal. Son pocos los estudios que han intentado examinar la relación entre las políticas macroeconómicas y la deforestación de la zona templada, y en cuanto a la deforestación de la zona tropical, los estudios realizados llegan en muchos casos a conclusiones opuestas. En un estudio se concluía que existe una clara correlación negativa entre el coeficiente del servicio de la deuda y la deforestación⁴⁴. En cambio, en otro estudio se pone de manifiesto una relación positiva entre la deforestación tropical, la deuda pública exterior y los niveles y modificaciones de la deuda⁴⁵.

Es posible que la elevada disponibilidad de fondos externos a principios de los años setenta redujera la presión para utilizar los recursos forestales nacionales en los países tropicales. Se advierte una correlación negativa entre la devaluación del tipo de cambio y la deforestación tropical. Por consiguiente, algunas de las medidas adoptadas para corregir el problema de la deuda o atender al servicio de la misma pueden conducir indirectamente a la utilización de los bosques y a la deforestación.

Frecuentemente, las inversiones públicas inciden directamente en las actividades forestales, particularmente cuando la infraestructura de transportes y los servicios públicos se extienden a zonas forestales hasta entonces inaccesibles. Este tipo de inversiones puede constituir una importante subvención para el sector de extracción y elaboración de la madera ya que reduce los costos de obtención de los recursos forestales. Representa también una subvención a los consumidores, ya que los productos forestales acceden al mercado a un precio más reducido. Las inversiones públicas en las zonas forestales remotas impulsa también la emigración humana y la expansión de la agricultura, que es la causa principal del apeo de los bosques en muchos países.

Políticas del sector forestal. Como ejemplo de medidas que persiguen directamente la ordenación forestal pueden citarse las reducciones fiscales y las subvenciones para la transformación de los bosques, las actividades de forestación y la producción de madera. El sector forestal se ve afectado también por las medidas que modifican los incentivos u obstaculizan la competencia en las industrias de transformación o sectores afines, como el de elaboración de madera y el de la construcción. Desde hace unos años, la investigación aplicada está dedicando una gran atención al estudio de la relación económica entre las políticas forestales y la deforestación⁴⁶. Se ha llegado a la conclusión de que las políticas de precios y de gestión forestales distorsionan muchas veces los costos. En primer lugar, los precios de los productos de madera tropical o de los productos obtenidos de terrenos forestales transformados en tierras agrícolas no incorporan los valores económicos perdidos, como los cánones procedentes de la explotación maderera, la obtención de productos forestales no madereros, las funciones protectoras y ecológicas de los bosques o la pérdida de biodiversidad. En segundo lugar, frecuentemente los costos directos del aprovechamiento de los bosques tropicales y de su transformación en tierras agrícolas están subvencionados (o distorsionados de otra manera), lo que favorece una utilización excesiva y el despilfarro.

Una importante función que debe cumplir el análisis de las políticas es la de determinar si los beneficios derivados de la incorporación de esos valores perdidos en las decisiones que afectan a la utilización del bosque compensan los costos que conlleva la reducción de la producción y comercio de madera, así como las pérdidas consiguientes en puestos de trabajo e ingresos (y, asimismo, los costos que supone aplicar dichas políticas). El siguiente paso es corregir la distorsión de las políticas nacionales y las deficiencias del mercado interno, que causan una discrepancia entre el índice de utilización privada y social del bosque. Las políticas económicas eficientes internalizan los costos ecológicos de la utilización de los bosques en las decisiones relativas a la producción.

Las políticas que permiten una competencia imperfecta en el sector forestal pueden tener importantes repercusiones. Los obstáculos para operar pueden impedir la presencia de las empresas más eficientes, lo cual hará que se extraiga más madera de la necesaria para conseguir un determinado suministro de productos. En este sentido, son particularmente perjudiciales las ineficiencias del sector de elaboración, pues incrementan las necesidades de materia prima y, por consiguiente, la explotación maderera, como consecuencia del bajo índice de aprovechamiento y del exceso de capacidad. La competencia imperfecta puede impedir también que se adopten tecnologías y sistemas de gestión encaminados a perfeccionar las actividades de aprovechamiento forestal que reducen la degradación del medio ambiente.

Finalmente, la gestión pública es, en muchos casos, una fuente de ineficiencia. Por ejemplo, en un estudio de los bosques nacionales de los Estados Unidos se estima que si se hiciera pagar a quienes utilizan el bosque para fines de esparcimiento solamente 3 dólares al día, se obtendrían más ingresos que los que reporta actualmente la venta de madera⁴⁷. En el estudio se indica que si el presupuesto del Servicio Forestal de los Estados Unidos dependiera únicamente de los derechos de uso correspondientes a todas las actividades, desde la acampada a la explotación maderera, dicho organismo permitiría menos actividades que tienen fuertes repercusiones, como la corta a hecho y el pastoreo.

Políticas y sistemas de gestión en el sector forestal

Las políticas adoptadas pueden ocasionar diversos tipos de ineficiencias de gestión. Hyde, Newman y Sedjo⁴⁸ clasifican las políticas forestales según cómo afecten: i) a la explotación eficiente desde el punto de vista privado; ii) a la explotación eficiente desde el punto de vista social, cuando se toman en consideración las externalidades ambientales; iii) a los diversos sistemas de imposición de derechos de explotación, de contratación y de otorgamiento de concesiones y sus repercusiones sobre la intromisión ilegítima, la tala de madera de buena calidad y otras pérdidas ambientales⁴⁹; y iv) el nivel de distribución de la renta. El Recuadro 20 presenta el caso de un concesionario que celebra un contrato con la administración forestal para extraer madera en bosques de propiedad pública. El ejemplo podría servir también para describir la explotación de un bosque de propiedad privada.

La formulación de políticas forestales para reducir las ineficiencias de los sistemas de gestión vigentes e impedir que las actividades de explotación produzcan una excesiva degradación es un proceso complejo que exige adoptar una actitud prudente con respecto a la incentivación del aprovechamiento forestal. Las políticas forestales suelen propiciar la explotación a corto plazo por parte de los concesionarios, llegando incluso, en algunos casos, a subvencionar una explotación comercial ineficiente⁵⁰.

A menos que se regulen de manera estricta, las concesiones de corta duración para realizar operaciones de explotación forestal en tierras de propiedad pública son un obstáculo para la ordenación sostenible, y cuando los derechos de tala y el costo de las licencias son bajos no reflejan el valor que tiene la madera en pie en razón de su escasez. Además, muchos gobiernos no tienen los medios necesarios para controlar con eficacia la explotación y la gestión de los bosques públicos, y ello da lugar a la explotación ilegal. Todos estos factores dificultan la gestión sostenible de los recursos forestales por empresas privadas.

RECUADRO 20 FIJACION DE PRECIOS Y OTORGAMIENTO DE LAS CONCESIONES Hyde, Newman y Sedjo (1991) consideran que el régimen de fijación de precios y de otorgamiento de las concesiones son incentivos fundamentales que determinan si la explotación maderera es eficiente tanto desde el punto de vista privado como social. Si el titular de una concesión maderera aplica un plan de gestión forestal que potencia al máximo el valor futuro de la producción de madera de la concesión, cabe afirmar que el concesionario está realizando una explotación eficiente desde el punto de vista privado. Si, además, sufraga los costos ambientales externos que puedan derivarse de la extracción de madera, como la pérdida de posibles valores forestales no madereros y de servicios ecológicos (por ejemplo, la protección de cuencas hidrográficas), se dice que la extracción de madera que realiza el concesionario es, además, eficiente desde el punto de vista social. En la figura se ilustran estos extremos. Si p es el precio competitivo de las trozas extraídas, V el volumen de madera extraído y la curva MC1 representa el costo marginal privado a corto plazo que supone para el concesionario la extracción de madera, V1 es el nivel óptimo de explotación privada a corto plazo. Es decir, el concesionario privado se preocupa únicamente por el beneficio financiero a corto plazo derivado de la extracción de madera y no tiene en cuenta los beneficios potenciales a largo plazo que puede reportar la masa forestal ni los efectos ambientales externos que entraña la explotación maderera. Sin embargo, este nivel de extracción, V1, no es eficiente (desde el punto de vista privado) a largo plazo porque no incluye los costos de uso derivados de la explotación a corto plazo (es decir, que en el futuro se obtendrán menos beneficios que si la masa residual se hubiera dejado en buenas condiciones y se hubiera evitado la tala de madera de buena calidad y otras prácticas que degradan el rodal). Este régimen de explotación no es tampoco eficiente desde el punto de vista social, porque no tiene en cuenta los costos ambientales externos que supone la extracción de madera (la degradación de cuencas hidrográficas, la sedimentación aguas abajo, la perturbación del ciclo de nutrientes, la desa-parición de hábitat naturales y la pérdida de productos no madereros). El perfeccionamiento de los acuerdos contractuales entre la administración forestal y el concesionario permitiría garantizar que este último «internalizara» los costos adicionales de uso y practicara, por tanto, un régimen de explotación eficiente desde el punto de vista privado. Los contratos de larga duración que coinciden con las rotaciones óptimas de extracción/regeneración permitirían asegurar que el concesionario tuviera en cuenta dichos costos de uso (MC2 en la figura). Podrían establecerse también otros mecanismos, como incluir disposiciones que condicionaran los contratos a corto plazo a la utilización de prácticas sostenibles o incluso la venta del terreno forestal. El establecimiento de esos mecanismos contractuales garantizaría que el concesionario aplicara el régimen de explotación óptimo a largo plazo, V2, y extrajera un menor volumen de madera. Finalmente, si MC3 representa los costos ambientales externos adicionales que entraña la extracción de madera, dichos costos pueden ser también internalizados gravando al concesionario con un impuesto equivalente a bd. En caso de que la administración forestal nacional decidiera establecer un impuesto único para cubrir los costos de uso y los costos ambientales, bc representaría en la figura la cuantía óptima de dicho impuesto. Hyde, Newman y Sedjo sostienen que un gravamen de esas características no serviría para que el concesionario ampliara su horizonte temporal más allá de la obtención de beneficios inmediatos y que, de hecho, favorecería la tala de madera de buena calidad, la intromisión ilegítima y la evasión fiscal, especialmente en el caso de las masas forestales inframarginales. El resultado sería que el concesionario estaría aplicando el régimen óptimo de explotación desde el punto de vista social, V3, que supone una menor extracción de madera que el régimen privado a corto o largo plazo. Como se indica en la figura, el concesionario obtiene un beneficio económico que equivale a pap1, o pbp1, si se tienen en cuenta todos los costos sociales. La administración forestal puede obtener todo ese beneficio, o parte del mismo, cobrando derechos de extracción. Un impuesto ad valorem (tasa uniforme) que suponga un porcentaje de los ingresos netos no afecta al régimen de explotación (es decir, no hace que el concesionario pase de V1 a V3), pero incentiva la tala de madera de buena calidad y la intromisión ilegítima y no tiene en cuenta los costos ambientales externos. Un canon fijo, que es un derecho uniforme por unidad de explotación, modifica la decisión relativa a la extracción en tierras marginales, pero también propicia la tala de madera de buena calidad y la intromisión ilegítima e ignora los costos ambientales externos en las tierras forestales inframarginales. Además, el incremento de dicho canon puede hacer disminuir los ingresos fiscales si la elasticidad de la curva del costo marginal es mayor que 1, y podría reducir la extracción de madera por debajo del nivel óptimo desde el punto de vista social, V3. Para internalizar los costos de uso y los costos ambientales y obtener, al mismo tiempo, un porcentaje mayor de los beneficios es necesario aplicar una combinación de políticas: en primer lugar, establecer mecanismos contractuales de larga duración y un impuesto ambiental equivalente a bd, como se ha señalado anteriormente; en segundo lugar, cobrar una tarifa global en una subasta competitiva por el derecho de explotación de la masa forestal, igual a pbp1, a fin de obtener el beneficio económico generado en V3. Fuente: W.F. Hyde, D.H. Newman y R.A. Sedjo. 1991. Forest economics and policy analysis: an overview. World Bank Discussion Paper 134. Washington, DC. Banco Mundial.

En todo el sudeste de Asia, la asignación de derechos de concesión maderera y los contratos de arrendamiento de corta duración, junto a la falta de incentivos para las actividades de repoblación forestal, ha causado un agotamiento excesivo de los bosques ordenados para la producción de madera. En Filipinas⁵¹ se descubrió que el beneficio neto derivado de la explotación del bosque primario era negativo (del orden de -130 a -1 175 dólares por hectárea) si se incluían los costos que suponía la replantación de la masa forestal, su agotamiento y los efectos perjudiciales externos.

Las concesiones de corta duración estimulan la búsqueda de beneficios, es decir, los concesionarios explotan masas forestales adicionales a fin de obtener beneficios inmediatos. Además, las políticas de precios y las medidas fiscales inadecuadas permiten a las empresas madereras obtener un nivel excesivo de beneficios⁵². Cuando los derechos de tala y los impuestos no alcanzan el nivel adecuado o cuando los gobiernos venden a un precio excesivamente bajo los derechos de extracción de madera, permiten que los concesionarios de explotaciones madereras y los especuladores obtengan un beneficio excesivo de los recursos forestales.

El Cuadro 13 ofrece los datos correspondientes a la participación del Estado en los beneficios derivados de la explotación de madera tropical en cinco países. El beneficio se calcula como el valor de las trozas o de los productos de la madera una vez descontados los costos totales hasta su llegada al mercado. En los beneficios madereros se incluyen los beneficios efectivos que obtienen los gobiernos y las empresas madereras (concesionarios de explotaciones, propietarios de aserraderos y comerciantes) y los beneficios potenciales (es decir, los que se han perdido como consecuencia de los daños causados por la explotación, de la elaboración ineficiente y de la tala de madera de buena calidad)⁵³. En el Cuadro 13, la columna en la que se recogen los beneficios potenciales refleja los beneficios que se habrían obtenido si todas las trozas extraídas se destinaran a aquellos usos (exportación directa, aserradero, contrachapados) que rinden el beneficio más elevado⁵⁴.

Boado estima que en el período 1979-1982, los beneficios potenciales del sector forestal de Filipinas eran de más de 1 500 millones de dólares, mientras que los beneficios reales sólo superaron ligeramente los 1 000 millones de dólares⁵⁵. La diferencia entre esas dos cifras hay que atribuirla a la ineficiencia de las fábricas de tableros contrachapados. Una troza exportada como madera de aserrío o sin elaborar reportaba mayores beneficios netos que si se utilizaba para la fabricación de tableros contrachapados. Durante el mismo período, los ingresos totales del Estado procedentes de los gravámenes forestales y de los derechos de exportación representaron aproximadamente el 11 por ciento de los beneficios potenciales. Boado concluye que la imposibilidad del Gobierno de obtener un porcentaje más elevado de los beneficios posibles contribuyó a acelerar la deforestación al estimular la extracción de madera en todo el país.

CUADRO 13
Participación en los beneficios derivados de la explotación de madera tropical
País	Beneficio potencial de la extracción maderera	Beneficio real de la extracción maderera	Participación del Estado en los beneficios	Participación del Estado en:
				Beneficios potenciales	Beneficios reales
	(......................... millones de dólares EE.UU. .........................)			(.................. % ..................)
Indonesia (1979-1982)	4 954	4 409	1 644	37,3	33,2
Sabah, Malasia (1979-1982)	2 198	2 094	1 703	81,3	77,5
Filipinas (1979-1982)	1 505	1 033	171	16,5	11,4
Côte d'Ivoire	204	188	59	31,5	28,9
Ghana	...	80	30	38,0	...
Fuente: Repetto y Gillis, eds., op. cit., nota 46, pág. 304.

Aunque la superficie total de los bosques productivos de Filipinas es de 4,4 millones de ha, de hecho las concesiones madereras ocupan una superficie de casi 5,7 millones de ha, casi el 90 por ciento de la superficie forestal total del país. Las concesiones se otorgan para un período de entre 5 y 25 años, aunque el ciclo mínimo de tala es de 30 años y el ciclo de rotación de 60 años. En general, no son los funcionarios forestales, sino otros responsables de la adopción de decisiones quienes deciden el régimen de concesiones y su asignación⁵⁶.

Los departamentos forestales, particularmente en los países en desarrollo, encuentran grandes dificultades para administrar y recaudar los derechos e impuestos sobre la madera. Por ejemplo, en Malawi, el Departamento de Bosques no recauda ni siquiera el 50 por ciento de las contribuciones correspondientes a la extracción de madera. El problema, reside, en gran parte, en la complejidad de la estructura fiscal y del régimen de concesiones, que dificulta la recaudación de los ingresos.

En un estudio de la política de precios forestales en el Africa occidental y central, Grut, Gray y Egli⁵⁷ concluyen que un régimen adecuado de concesiones puede estimular la gestión sostenible y la conservación de los bosques, reflejar los valores de los recursos forestales y financiar la ordenación forestal. Estos autores formulan las
siguientes conclusiones: los ingresos del sector forestal podrían ser más elevados, porque tanto los derechos como la tasa de recaudación de los mismos son bajos; los bosques «sin valor» son los primeros que desa-parecen; la inexistencia de derechos de concesión estimula la adquisición de nuevas concesiones en detrimento de la gestión de las existentes. El autor sugiere la posibilidad de establecer una renta de concesión anual, mediante subasta competitiva, y sustituir las concesiones de explotación por concesiones de gestión de los bosques, que serían objeto de una inspección periódica.

Los derechos e impuestos sobre la madera repercuten también decisivamente en la estructura de la industrialización forestal, que influye tanto en el desarrollo económico como en la deforestación a largo plazo. Por ejemplo, los precios de la madera en pie inciden decisivamente en el agotamiento de las reservas de madera y en la expansión de las actividades de elaboración, al propiciar que el sector forestal no dependa de los bosques primarios sino de los bosques secundarios y facilitar la adecuación de la capacidad de elaboración a las existencias de madera⁵⁸. Sin embargo, en la mayor parte de los países en desarrollo los precios de la madera en pie no los fija el mercado sino la administración, lo cual significa que la madera en pie está infravalorada y no refleja la creciente escasez de bosques primarios. Debido a ello:

• los bosques primarios se agotan demasiado rápidamente;
• los terrenos forestales se talan para dedicarlos a la agricultura o a otros usos;
• las inversiones que se dirigen a los bosques secundarios son insuficientes e inadecuadas;
• las instalaciones de elaboración son ine-ficaces;
• las decisiones que se adoptan en relación con el comercio de trozas y de madera industrial no son las más oportunas y favorecen los sistemas de gestión no sostenible;
• es necesario instaurar sistemas complicados y contraproducentes para controlar la exportación de capitales a fin de asegurarse de que los beneficios obtenidos de la explotación de los recursos no son repatriados.

Los países industrializados afrontan los mismos problemas de política fiscal en relación con los derechos y cánones de explotación en las tierras forestales de propiedad pública. Habitualmente, el cálculo de los derechos se realiza sobre la base del precio de la madera industrial en la fábrica,
descontando los costos de la tala, extracción y conversión (de trozas en madera industrial)⁵⁹. Esos métodos de fijación de precios no tienen en cuenta los costos de uso y los valores ambientales a largo plazo y, en muchos casos, los precios así establecidos están muy alejados del valor de mercado de la madera y de su valor económico en razón de su escasez.

Por ejemplo, en Australia, son los organismos forestales estatales los que, generalmente, fijan la cuantía de los derechos de explotación maderera, que luego se negocian con los distintos compradores como parte de un conjunto de medidas que incluyen compromisos de elaboración. Por lo general, los derechos se ajustan teniendo en cuenta la inflación y las condiciones del mercado. Un estudio reciente comparaba los precios administrativos con los precios del mercado en el decenio de 1980. El estudio señalaba que las industrias de elaboración de madera estaban dispuestas a pagar entre un 49 y un 74 por ciento por encima de los precios establecidos para las trozas de baja calidad, entre un 34 y un 48 por ciento más para las trozas de calidad media, y entre un 27 y un 40 por ciento más para las trozas de la mejor calidad⁶⁰. Por lo general, los precios de las trozas de aserrío de frondosas y coníferas procedentes de bosques primarios eran inferiores al valor del mercado, y en cuanto a los de las trozas para la fabricación de pasta eran en unos casos inferiores y en otros superiores a los precios del mercado.

Wibe ponía de relieve en otro estudio los problemas que era necesario afrontar para conseguir que los inversores y concesionarios privados de los países industrializados llevaran a cabo una explotación maderera eficiente desde el punto de vista privado, a largo plazo⁶¹. En primer lugar, las imperfecciones del mercado impiden capitalizar plenamente las inversiones en el sector forestal mediante la venta de la madera en pie o de las masas forestales de plantación. Por ejemplo, en Francia, Alemania y los países nórdicos existen disposiciones comerciales restrictivas que afectan a los terrenos forestales. Además, la normativa en materia de compra y venta de terrenos forestales supone elevados costos de transacción, especialmente cuando las propiedades son de tamaño reducido, como ocurre habitualmente. A causa de ello, los propietarios de bosques privados tienden a invertir demasiado poco en las actividades de regeneración y/o reforestación.

En segundo lugar, la cuestión principal que hay que afrontar en los países industrializados con respecto a los terrenos forestales de propiedad pública es la de establecer un sistema contractual eficaz con el sector privado. Por ejemplo, en Canadá, donde sólo el 11 por ciento de las tierras forestales es propiedad del Gobierno Federal, mientras que el 80 por ciento está en manos de las provincias, los gobiernos provinciales venden licencias a concesionarios privados por períodos que oscilan entre los 20 y los 50 años. Habitualmente, los concesionarios tienen derecho a explotar la zona en una ocasión, con algunas restricciones respecto a las talas anuales máximas. Pueden conseguir también otro tipo de licencias que les permiten extraer un volumen determinado de madera en una zona concreta. Sin embargo, esos contratos no contemplan, muchas veces, los daños y la degradación de la masa forestal a largo plazo ni el impacto ambiental (véase el Recuadro 21). La pérdida de ese tipo de valores tampoco se refleja en los derechos de licencia, que suelen ser muy bajos, y en algunos lugares, insignificantes.

En los países de la OCDE, las subvenciones, particularmente para el establecimiento de plantaciones, tienen un impacto ambiental directo⁶². En Suecia, la subvención del saneamiento de tierras para aumentar la producción de madera ha causado la pérdida de más de 30 000 ha de humedales todos los años. En los años ochenta, el Gobierno del Reino Unido incrementó las reducciones fiscales para las actividades de forestación, pero no para la compra de tierras. Ello indujo a los inversores a comprar menos tierras y a obtener mayores reducciones fiscales estableciendo plantaciones en tierras desprovistas de valor agrícola, como humedales, turberas, páramos y otras zonas de gran valor ecológico y recreativo. Las bonificaciones fiscales fueron suprimidas en 1990, pero han sido sustituidas por subvenciones directas a los agricultores para actividades de forestación.

Las subvenciones para establecer plantaciones forestales tienen consecuencias económicas a largo plazo, que pueden tener también un impacto ambiental indirecto. Cuando la concesión de subvenciones impulsa las actividades de forestación en las tierras agrícolas y en los humedales, el incremento de la oferta puede entrañar una reducción de los precios y de la rentabilidad. En Italia, ello ha dado como resultado la sustitución de administradores calificados de plantaciones establecidas por nuevos propietarios subvencionados y menos calificados, con consecuencias negativas para la eficiencia productiva y la gestión de las masas forestales a largo plazo.

En Alemania y en los Estados Unidos, la intervención del Estado ha favorecido la venta de terrenos forestales públicos a un precio inferior a su costo, con la consiguiente reducción de las inversiones privadas y de la rentabilidad del sector en su conjunto. Ello se ha debido a una gestión forestal ineficaz y unos niveles subóptimos de explotación. En España, el hecho de que no se reconozca la importancia de los beneficios ecológicos de los encinares y alcornocales de las zonas de dehesas ha causado una falta de inversiones en las propiedades privadas. La política del Gobierno favoreció la plantación de coníferas, álamos y eucaliptos, que han alterado las características de las plantaciones y han intensificado la degradación ambiental en esas regiones.

Las políticas nacionales erróneas y las deficiencias del mercado interior tienen importantes repercusiones sobre la gestión forestal sostenible. Para conseguir una gestión eficaz y sostenible de los recursos forestales será necesario modificar las políticas del sector público. La valoración económica de las políticas vigentes es de gran importancia con miras a adoptar las medidas oportunas. Sin embargo, en muchos casos no se dispone de datos suficientes para calcular con precisión los costos económicos derivados de las deficiencias del mercado y de la aplicación de políticas erróneas.

Las deficiencias del mercado interior y las políticas nacionales erróneas tienen también importantes consecuencias por lo que respecta a la dedicación de las tierras forestales a la agricultura y a otros usos. Dado que ésta es la principal causa de deforestación en el mundo, para poner coto a la deforestación y a la degradación de los bosques no será suficiente, en la mayor parte de los países, con afrontar las deficiencias del mercado y las políticas erróneas que afectan directamente al sector forestal.

RECUADRO 21 EL SISTEMA DE CORTA A HECHO La corta a hecho es un sistema de explotación generalizado en los bosques de la zona templada. Entre sus ventajas hay que señalar la sencillez, la adaptabilidad y la eficacia. Sin embargo, al indicar los aspectos negativos de este sistema se afirma que produce pérdida de suelo, perturba el equilibrio hidrológico y causa la alteración rápida de las condiciones ecológicas en detrimento de los taxones que habitan en el bosque. Además, una vez realizada la corta a hecho el bosque presenta un aspecto poco agradable desde el punto de vista estético. Por otra parte, este sistema de tala crea unas condiciones de inestabilidad física y ecológica en torno a los límites de la zona talada y afecta a los hábitat de especies que necesitan un hábitat extenso inalterado, como la lechuza moteada del norte. En la zona boreal, los efectos de la corta a hecho sobre el medio ambiente son aún más graves: los bosques afectados son, frecuentemente, bosques primarios inalterados; los suelos son frágiles y la tala perturba el ciclo hidrológico; las talas se realizan a gran escala; y la regeneración contiene menos diversidad de especies arbóreas y de edades. Los bosques boreales se renuevan por medio de grandes incendios; algunos afirman que las cortas a hecho cumplen la misma función que ese elemento natural. Sin embargo, el inventario forestal realizado por el Departamento Forestal del Canadá en 1991 muestra que en los bosques que han sido talados existe una proporción más elevada de álamos y abedules que en los bosques boreales inalterados y, asimismo, una disminución de la zona de piceas y pinos. En los pinares barridos por el fuego se registra la regeneración del pino. Por otra parte, el inventario pone de manifiesto que apenas existen diferencias en cuanto a la composición por edades entre los bosques regenerados e inalterados. Las investigaciones realizadas en el Canadá y Finlandia indican que existen marcadas diferencias entre las comunidades de aves de los bosques maduros que han sido explotados y aquellos que no han sido talados. En algunos casos, las diferencias de densidad de población de aves, nueve veces mayor en los bosques vírgenes que en las plantaciones jóvenes de picea, pueden deberse a que los bosques se hallan en una fase distinta de crecimiento. La investigación demuestra que se pueden reducir muchos de los efectos negativos de la corta a hecho conservando árboles semilleros como fuente de semillas y árboles maduros para el anidamiento de las aves, estableciendo corredores para la fauna silvestre, que permitan el desplazamiento de los mamíferos, limpiando de los ríos los restos de las cortas, construyendo los caminos y las vías de arrastre de los troncos lo más lejos posible para evitar la fragmentación y reduciendo la extensión de las zonas de tala.

³⁹ M.R. De Montalembert. 1992. Intersectoral policy linkages affecting the forestry sector. En H. Gregerson, P. Oram y J. Spears, eds. Priorities for forestry and agroforestry policy research. Washington, DC, IFPRI.

⁴⁰ R. Repetto. 1990. Deforestation in the tropics. Scientific American, 262(4).

⁴¹ D. Southgate y C. Ford Runge. 1990. The institutional origins of deforestation in Latin America. Staff Paper P90-5. St. Paul, Department of Agricultural and Applied Economics, Universidad de Minnesota.

⁴² C. Habito. 1983. A general equilibrium model of the Philippine economy and an inquiry into tax policy. Cambridge, Massachusetts, Universidad de Harvard (tesis doctoral).

⁴³ W.D. Cruz, H.A. Francisco y Z.T. Conroy. 1988. The onsite and downstream costs of soil erosion in the Magat and Pantagangan watersheds. Journal of Philippine Development, 15 (primer semestre).

⁴⁴ A.D. Capistrano. 1990. Macroeconomic influences on tropical forest depletion: a cross country analysis. Universidad de Florida (tesis doctoral); y A. D. Capistrano y C.F. Kiker. 1990. Global economic influences on tropical closed broadleaved forest depletion, 1967-1985. Food Resources Economics Department, Universidad de Florida.

⁴⁵ J. Kahn y J. McDonald. 1990. Third World debt and tropical deforestation. Department of Economics, Nueva York, SUNY-Binghampton.

⁴⁶ Como ejemplos de estudios comparativos recientes acerca de las repercusiones de las políticas del sector público sobre la deforestación, pueden citarse: E.B. Barbier, J. Burgess, J. Bishop, B. Aylward y C. Bann. 1993. The economic linkages between the international trade in tropical timber and the sustainable management of tropical forests. Informe final para la OIMT; W.F. Hyde, D.H. Newman y R.A. Sedjo. 1991. Forest economics and policy analysis: an overview. World Bank Discussion Paper 134, Washington, DC. Banco Mundial; y R. Repetto y M. Gillis, eds. 1988. Public policies and the misuse of forest resources. Cambridge, Massachusetts, Cambridge University Press.

⁴⁷ R. O'Toole. 1988. Reforming the Forest Service. Washington, DC., Island. Citado en A.T. Durning. 1994. Saving the forests: what will it take? Worldwatch Paper 117. Washington, DC, Worldwatch Institute.

⁴⁸ Hyde, Newman y Sedjo, op. cit., nota 46, pág. 304.

⁴⁹ El concepto de intromisión ilegítima se refiere a las pérdidas debidas a la explotación clandestina, que podría incluir también las pérdidas debidas a los sobornos. La tala de madera de buena calidad deja una masa forestal degradada.

⁵⁰ Para un examen más detallado de la cuestión y otros ejemplos, véase: M. Gillis. 1990. Forest incentive policies. Documento preparado para el World Bank Forest Policy Paper; D.W. Pearce, E.B. Barbier y A. Markandya. 1990. Sustainable devel-opment: economics and evironment in the Third World. Londres, Edward Elgar-Earthscan; y R. Repetto y M. Gillis, eds., op. cit., nota 46, pág. 304.

⁵¹ R. Paris y Ruzicka I. 1991. Barking up the wrong tree: the role of rent appropriation in sustainable forest management. Environment Office Occasional Paper No. 1. Manila, BAsD.

⁵² M. Gillis. 1992. Forest concession, management and revenue policies. En N.P. Sharma, ed., op. cit., nota 7, pág. 255.

⁵³ J.R. Vincent. 1990. Rent capture and the feasibility of tropical forest management. Land Economics, 66 (mayo).

⁵⁴ La obtención de una parte de los beneficios no es per se tan fundamental como lo es garantizar la «internalización» adecuada de los costos de uso de la explotación maderera mediante un régimen contractual y de concesiones adecuado. De esa manera, aun cuando la participación del Estado en los beneficios sea escasa, se puede asegurar el aprovechamiento de la masa forestal según un régimen eficiente desde el punto de vista privado, a largo plazo. Pero en muchos países a la participación escasa del Estado en los beneficios se suman los efectos de una política de concesiones inadecuada que induce a los concesionarios a adoptar un sistema de gestión que sólo tiene en cuenta la obtención de beneficios inmediatos.

⁵⁵ E.L. Boado. 1988. Incentive policies and forest use in the Philippines. En R. Repetto y M. Gillis, eds., op.cit., nota 46, pág. 304.

⁵⁶ D. Poore, P. Burgess, J. Palmer, S. Rietbergen y T. Synnott. 1989. No timber without trees: sustainability in the tropical forest. Londres, Earthscan.

⁵⁷ M. Grut, J.A. Gray y N. Egli. 1991. Forest pricing and concession policies: managing the high forests of West and Central Africa. World Bank Technical Paper No. 143. Washington, DC, Banco Mundial.

⁵⁸ J.R. Vincent y C.S. Binkley. 1991. Forest-based industrialization: a dynamic perspective. Development Discussion Paper No. 389. Cambridge, Massachusetts, Harvard Institute for International Development.

⁵⁹ Hyde, Newman y Sedjo, op. cit., nota 46, pág. 304.

⁶⁰ Resource Assessment Commission. 1991. Forest and timber enquiry, Vols.1 y 2. Proyecto de informe. Canberra Australian Government Publishing Service.

⁶¹ S. Wibe. 1991. Market and intervention failures in the management of forests. Informe al Comité de Medio Ambiente. París, OCDE.

⁶² T. Jones y S. Wibe. 1992. Forests: market and intervention failures - five case studies. Londres, Earthscan.