1. Uganda

Héctor Garduño

Siglas y Unidades

A. DISPONIBILIDAD Y USO DEL AGUA

1.1 Con el fin de estimar el número de usuarios de agua existentes para quienes son obligatorios los Reglamentos de Recursos Hídricos y de Descarga de Desechos, y a los cuales se refiere el Estatuto de Aguas (EA) de 1995, es necesario conocer la disponibilidad de los recursos hídricos en Uganda y las demandas de agua proyectadas. A continuación se proporciona una breve descripción de estos temas.

1.2 A diferencia de sus países vecinos, Uganda tiene la fortuna de poseer, en general, abundantes recursos hídricos a nivel nacional. Sin embargo, hay enormes diferencias en su distribución en el espacio. El agua superficial es la fuente primordial para una amplia gama de actividades y se le puede dividir en dos partes principales:

• el sistema del Alto Nilo; y
• las demás cuencas de Uganda.

1.3 La Figura 1.1 muestra las cuencas de Uganda superpuestas a los límites políticos representados por las fronteras de los Distritos, y la Tabla 1.2 muestra un análisis de dicha superposición.

Figura 1.1 - Traslape de Límites de Distritos y Cuencas en Uganda

Distritos

Tabla 1.1 - Traslape de Límites de Distrito y Cuenca en Uganda

1.4 El sistema del Alto Nilo, compuesto por los lagos ecuatoriales y el río Nilo desde el Lago Victoria hasta la frontera con Sudán, representa enormes recursos hídricos y es la base de un amplio rango de actividades de desarrollo. En el sistema se encuentran tres lagos principales: el Lago Victoria, el Lago Kyoga y el Lago Alberto. El Lago Victoria, uno de los más grandes del mundo (69,000 km²), es la base de todas las principales plantas hidroeléctricas existentes y futuras en Uganda. El suministro de agua para uso urbano de las tres grandes conurbaciones de Kampala, Entebbe y Jinja se extrae del Lago Victoria, y la descarga de aguas residuales de las mismas se vuelve a verter al sistema de lagos y ríos. Actualmente, el agua del Lago Victoria no se utiliza ampliamente para riego. Las demandas de recursos de agua superficial del resto de Uganda son predominantemente para usos domésticos y urbanos, riego, drenaje y la industria pesquera. La mayor parte de la competencia por el agua se presenta en las regiones más secas en el noreste y el suroeste. En la actualidad, los recursos de agua subterránea se utilizan para abastecer a las zonas rurales. Comparativamente, los acuíferos rinden poco, son de escasa extensión y tienen malas características hidráulicas. El riego con bombeo se limita a áreas muy restringidas. También, el agua se utiliza en pequeña escala en la actividades industriales debido a los altos costos y bajos rendimientos de pozos y perforaciones.

1.5 La Tabla 1.2 resume las demandas consuntivas y muestra valores estimados de los recursos disponibles, para facilitar la comparación. (Es de suponerse que el agua para el riego se extrae principalmente de los arroyos de Uganda y sólo en pequeña proporción de los lagos Victoria y Kyoga).

Tabla 1.2 - Proyección de Demanda de Uso Consuntivo y Disponibilidad de Recursos Hídricos en el Año 2010

Todos los datos fueron obtenidos del Plan de Acción Hídrico.

1.6 Se enfatiza que las cifras de demanda de riego representan valores estimados de lo que es técnicamente posible, no necesariamente de lo que es realista en un contexto de desarrollo socioeconómico. Parece por la tabla anterior que al comparar el uso consuntivo total y la disponibilidad de recursos a nivel nacional, las demandas (excepto las demandas de riego) son sólo una pequeña fracción de los recursos totales. Sin embargo, como se mencionó previamente, los recursos hídricos están distribuidos de manera irregular. Esta disparidad y los altos costos para desarrollar fuentes de abastecimiento justifican la percepción de que el agua disponible es escasa. En la Tabla 1.3 se muestran las demandas totales para todos los usos consuntivos en el año 2010, según el PAH.

Tabla 1.3 - Demanda de Uso Consuntivo para Todos los Usuarios de Agua en el Año 2010

Todos los datos fueron obtenidos del Plan de Acción Hídrico.

1.7 Por otro lado, se pueden encontrar diferencias muy grandes en la calidad de agua de las diversas cuencas. Las actividades de varios sectores económicos de Uganda casi no muestran intento alguno de proteger los recursos hídricos que están utilizando. Por ende, debido a la creciente frecuencia de los problemas de calidad del agua, se necesita urgentemente gestionar y reglamentar la descarga de desechos.

B. INSTITUCIONES Y LEGISLACIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS

i. Instituciones relacionadas con el agua^[10]

1.8 Según el EA de 1995, los recursos hídricos entran dentro del ámbito de competencia del Ministerio de Agua, Tierras y Ambiente (MATA) y de la Dirección de Desarrollo Hídrico (DDH). La DDH está estructurada en cuatro Departamentos, como se muestra en la Figura 1.2. El Departamento de Gestión de los Recursos Hídricos (DGRH), bajo la DDH, con sede en Entebbe, es responsable de evaluar y gestionar todas las aguas superficiales y subterráneas de Uganda en términos de cantidad y calidad.

Figura 1.2 - Estructura Organizativa del Ministerio de Agua, Tierras y Ambiente

1.9 Entre las tareas de este Departamento está la concesión de permisos de uso de agua y su registro. La concesión de permisos de descarga de aguas residuales es responsabilidad de la Agencia Nacional de Gestión Ambiental (ANGA), pero existe la posibilidad de que ésta delegue dichas facultades a la DDH. Para abril de 1999, esto aún estaba pendiente.

1.10 La creación del Departamento fue autorizada en 1995, como parte de la Revisión de Recursos Humanos en todos los Ministerios. Sin embargo, ya que la DDH tenía un gran interés por abrir una Oficina de Administración de Derechos de Agua, se hizo una propuesta (Herrera-Camacho, 1997) con el fin de crear una nueva División bajo el Departamento de Gestión de Recursos Hídricos (DGRH), específicamente para trabajar en la administración de derechos de agua en Uganda. Por ende, en la Figura 1.3 se muestra la estructura recomendada de la Unidad de Administración de Derechos de Agua (UADA), dentro del DGRH. El personal propuesto para la UADA es bastante reducido, como se explica en la actividad 2 del capítulo E de este estudio. La razón de ello son los límites burocráticas que también se explican en dicha actividad.

Figura 1.3 - Propuesta de Organización para la Unidad de Administración de Derechos de Agua

1.11 La ANGA también se ubica debajo del MATA, y coordina y asesora al Gobierno sobre temas relacionados con la gestión sensata de recursos ambientales. El Ministerio de Agricultura, Industrias Animales y Pesca incluye tres direcciones (Agricultura, Servicios Veterinarios e Industria Pesquera), cuyas actividades afectan la gestión de recursos hídricos: en el caso de la agricultura, por medio del riego y prácticas del uso de la tierra relacionadas con la erosión de la misma; en los servicios veterinarios, por medio de sustancias químicas arrastradas durante los baños para desinfectar al ganado; y en la industria pesquera, por medio del abastecimiento de agua a las descargas de aguas residuales de los estanques de pesca.

ii. Bases legales del sistema de administración de derechos de agua

1.12 La Constitución fue promulgada en septiembre de 1995. En sus Objetivos Nacionales y Principios Directivos de Política Estatal se reconoce la necesidad de gestionar el agua. Además, tanto en los Objetivos Nacionales como en el artículo 176, se resalta la importancia de desarrollar la capacidad y de descentralizar. Muy sorprendentemente, el EA fue promulgado sólo tres meses después de la Constitución, en diciembre de 1995. Esto significa que, paralelamente al proceso de redacción de la Constitución, se estaba preparando el Plan de Acción Hídrico (PAH) y se estaba redactando el EA, lo que muestra la alta prioridad que se le dio en términos políticos a una gestión sensata de los recursos hídricos.

C. EL PLAN DE ACCIÓN HÍDRICO: PIEDRA ANGULAR DE LA ADMINISTRACIÓN DE DERECHOS DE AGUA

1.13 De enero de 1993 a julio de 1994 la DDH, apoyada técnica y financieramente por DANIDA, formuló el PAH, que fue publicado en julio de 1995. Se produjeron 14 documentos (Cuadro 1.1). Los documentos 001 a 004 muestran los resultados del trabajo de preparación, mientras que los documentos 005 a 014 conforman el Plan en sí. El editor considera que este Plan constituye una base sólida para el Sistema de Administración de Derechos de Agua de Uganda (SADA). Efectivamente, fue una orientación invaluable para redactar la legislación de aguas de Uganda y el proceso enfatiza lo útil que resulta para un gobierno adoptar una política de aguas antes de empezar a redactar la legislación. Los comentarios que aparecen al lado derecho del Cuadro 1.1 se refieren a aspectos del PAH que resultaron útiles para la puesta en práctica del SADA.

1.14 El Plan propone una puesta en práctica gradual con el fin de lograr la gestión integrada de recursos hídricos, al mismo tiempo que el desarrollo de la capacidad. Señala de manera correcta que los reglamentos y los procedimientos de gestión deben adaptarse a la capacidad existente y nunca rebasarla. De 1995 a 1998 se logró un progreso significativo en Uganda en varios aspectos del PAH. Con el fin de mantenerlo como una herramienta valiosa de dirección y de aumentar su interiorización dentro de la DDH, el editor recomendó enérgicamente en su primera misión como consultor de la FAO que se diera alta prioridad a la siguiente declaración del Documento 05 del PAH:

"La preparación del Plan de Acción Hídrico ha sido emprendida por una unidad dentro de la DDH, apoyada por asistencia técnica danesa. Durante la primera etapa de la puesta en práctica del Plan de Acción Hídrico, esta unidad se transformará en una Unidad de Puesta en práctica del PAH permanente, dentro de la Dirección de Recursos Hídricos. Con la promulgación del Estatuto de Recursos Hídricos y la creación del Comité de Políticas Hídricas (CPH), esta unidad incluirá la Secretaría del Comité de Políticas Hídricas. La Unidad de Puesta en práctica tendrá las siguientes funciones con respecto a la puesta en práctica del PAH durante la primera fase:

- dar apoyo general a la puesta en práctica del Programa de Acción del PAH, llevando a cabo dichas acciones ella misma dentro de su propio ámbito;

- formular propuestas de proyectos para el Programa de Acción del PAH, y apoyar a la DDH y al MATA para conseguir financiamiento para su puesta en práctica (ya sea directamente del GU o a través de donadores);

- enlazarse con otros proyectos dentro del sector hídrico, para que puedan llevar a cabo algunas de las funciones de monitoreo;

- asistir a la DDH en el desarrollo de un sistema de permisos de extracción de agua y descarga de aguas residuales (hasta que lo pueda sustituir un sistema operativo permanente);

- establecer procedimientos para monitorear el progreso de preparación e puesta en práctica del Programa de Acción del PAH; e

- informar al Comité de Política Hídrica (en primera instancia, al Comité Interministerial del PAH, dirigido por el Secretario Permanente del MATA) sobre avances y límites en la puesta en práctica del Programa de Acción del PAH".

Cuadro 1.1 - El Plan de Acción Hídrico de Uganda

1.15 Durante su primera misión, el editor también afirmó que además de establecer un seguimiento permanente a la puesta en práctica del PAH, el montaje de una Unidad de Puesta en práctica tendría dos beneficios: a. habría un monitor para el desarrollo de la capacidad, y b. habría información sobre el avance del PAH que podría proporcionar retroalimentación al Comité de Política Hídrica y ayudarlo a establecer los lineamientos para revisar y actualizar el Plan, según requiere el EA de 1995.

D. ATENCIÓN A LOS ASUNTOS RELEVANTES DE LA PUESTA EN PRÁCTICA DE DERECHOS DE AGUA

i. Enfoque progresivo y gradual para la puesta en práctica de un sistema de administración de derechos de agua

1.16 Según Herrera-Camacho, 1997, teniendo en cuenta la disponibilidad y el uso de los recursos hídricos de los que se habló en el Capítulo A de este estudio de caso, y en concordancia con el PAH, cuatro principios centrales conforman la base para poner en práctica un enfoque progresivo y gradual:

• Sólo los extractores de agua más significativos serán sujetos a la reglamentación al principio del programa. Esta decisión está respaldada por las diferencias que existen en los siguientes aspectos entre las diversas regiones:

  * disponibilidad de recursos hídricos; y

  * las capacidades económicas, reguladoras y de gestión disponibles en 1997 para hacer frente a las cargas y tareas impuestas por los Reglamentos.

  Sin embargo, la intención es que en el futuro todos los extractores de agua tengan que contar con un permiso.

• La administración de los permisos de agua debe llevarse a cabo en el nivel distrital. En 1997, debido a la falta de capacidad de los Distritos, el gobierno nacional era responsable de la administración de permisos de extracción de agua. Sin embargo, debido al creciente número de usuarios de agua que se esperaba fueran sujeto de los reglamentos y al aumento de conflictos sobre agua que se esperaba surgieran en el país, se observó que la descentralización de los permisos de agua sería necesaria a corto plazo. Así, los Distritos serían responsables de:

  * ayudar en la puesta en práctica de permisos de agua y el Registro correspondiente;

  * examinar de manera periódica el posible efecto combinado de extractores que no requieran de permiso o que no estén regularizados y evaluar si estos efectos ameritan reglamentación local; y

  * monitorear el cumplimiento por parte de los usuarios del agua de los términos establecidos en sus permisos.

• La descarga de aguas residuales directamente a un cuerpo de agua es sujeto de permiso^[11]. Sin embargo, debido a la limitada capacidad administrativa y técnica, así como de instalaciones de laboratorio, también se previó un enfoque progresivo y gradual, de la siguiente manera:

  * Primero concentrándose sólo en un rango limitado de actividades contaminantes.

  * Enfocándose en la DBO (Demanda Bioquímica de Oxígeno), como base para gravar la descarga que exceda los límites permitidos. No habría tolerancia en caso de otros contaminantes que rebasen los límites especificados. En agosto de 1998 se marcaron los límites para otros contaminantes, y esos después se ajustarían a los de los países vecinos Tanzania y Kenya. En ese entonces, dichos valores ya habían sido publicados en la gaceta oficial para conocimiento del público.

  * Para la gestión de los recursos hídricos, es necesario otorgar permisos a los contratistas de perforación. Se les exige que proporcionen información hidrogeológica cada tres meses. Sin embargo, esto representaría una carga administrativa sustancial para el Gobierno, pues aparte de la administración de este tipo de licencia profesional, se requiere de permisos adicionales para el desarrollo del agua subterránea con respecto a las personas que deseen perforar y posteriormente para la extracción de agua del subsuelo.

1.17 Se estima que se tendrán que regularizar 400 usuarios existentes (200 extractores y 200 descargadores). Los usuarios que requieren de regularización entran en las siguientes categorías de permisos:

• Permisos para extracción de agua^[12].

  * suministro de agua a las siete ciudades principales y 60 poblaciones con más de 5,000 habitantes;

  * organizaciones principales de usuarios de agricultura y riego;

  * presas para suministro de agua para ganadería que rebasen los límites fijados en el Reglamento;

  * industrias cuyo suministro de agua no provenga de las redes de distribución urbana; y

  * una planta hidroeléctrica existente.

• Permisos para descarga de desechos^[13].

  * descargas de las tres ciudades más grandes, que contienen compuestos orgánicos e industriales;

  * descargas de las siguientes cuatro ciudades más grandes y 60 poblaciones con más de 5,000 habitantes; y

  * desechos industriales descargados directamente al Lago Victoria y al Nilo Victoria, por las siguientes industrias:

  - rastros e industrias procesadoras de carnes,
  - cervecerías,
  - destilerías,
  - talleres de ingeniería,
  - industria de curtido,
  - industria de aceites y jabones,
  - industria papeleras,
  - industria de bebidas gaseosas, e
  - industria textil.

ii. El obstáculo principal: escasa capacidad

1.18 El PAH de 1995 establece que las funciones requeridas para la gestión de los recursos hídricos incluyen:

• elaboración de políticas, planeación y coordinación;
• reglamentación para extracción de agua;
• reglamentación para descarga de aguas residuales y contaminación;
• monitoreo;
• hacer valer la legislación;
• mediación; y
• entrenamiento y difusión de información.

1.19 Sin embargo, dicho plan también marca los siguientes límites para poner en práctica las funciones anteriores:

• no hay herramientas de gestión, como políticas, lineamientos, normas y reglamentos;
• no son claras la interrelación entre las autoridades ni la división de responsabilidades;
• falta personal calificado; y
• hay una severa falta de recursos financieros, de transporte, de equipo y de instalaciones.

1.20 Además, el PAH señala que para la gestión de recursos hídricos, "el nivel más bajo posible en 1994 era el nivel central", y requería de un importante programa de desarrollo de la capacidad, que tardaría cinco años en mejorar sustancialmente la capacidad disponible. Las observaciones de campo que realizó el editor en 1998 confirmaron la falta de capacidad en los niveles distrital y local. En ese entonces también parecía que incluso el nivel central no tenía capacidad para gestionar un sistema de administración de derechos de agua. Una sola persona sin instalaciones de trabajo adecuadas estaba a cargo de la UADA. Entonces también quedó claro que la capacidad no sería suficiente siquiera para regularizar a los 400 usuarios estimados. Además, no había habido ningún progreso en el desarrollo de la capacidad en lo referente a la administración de derechos de agua.

iii. Una recomendación pragmática: integración del expediente con los documentos de una solicitud

1.21 Para el 1 de septiembre de 1998, la DDH había recibido 34 solicitudes de permisos para extracción de agua y para descarga de desechos. Los casos complejos por lo general requieren que los documentos de apoyo se analicen concienzudamente, puesto que se necesita:

• lograr que todas las personas que participen en la resolución de una solicitud compartan el conocimiento, la comprensión y el enfoque hacia la misma;

• proporcionar informes concisos a los funcionarios;

• estar preparados para discutir los asuntos relevantes con el solicitante o las autoridades pertinentes en el futuro;

• estar preparados para responder a futuras apelaciones por parte del usuario; y

• aumentar el "capital administrativo y técnico" requerido para la Administración de Derechos de Agua.

1.22 Este tipo de análisis requiere de capacitación y es muy tardado. Le tomó al editor tres días completos examinar una sola solicitud que había sido seleccionada como caso complejo representativo. Además, se requiere de una visita para verificar ciertos aspectos de la solicitud. Sin embargo, antes de que se pueda llevar a cabo un análisis, los documentos relacionados con la solicitud deben ser archivados adecuadamente. Para hacer esto, se recomendó que todos los documentos que estuvieran en la UADA y en otras oficinas de la DDH y que estuvieran relacionados con las solicitudes, se integraran en un mismo expediente desde el inicio. Una vez que los documentos estén reunidos adecuadamente en el expediente de la solicitud, se puede llevar a cabo un análisis detallado cuando sea necesario. Una revisión general de las 34 solicitudes pendientes y un análisis detallado del mismo caso complejo mostró que la actividad más apremiante e importante en ese momento, en cuanto a la puesta en práctica de un sistema de derechos de agua, era organizar y salvaguardar todos los documentos adecuadamente, de acuerdo con los lineamientos que se señalan en el Cuadro 1.2. Se debe contratar a un bibliotecario nacional calificado, con experiencia en procesar documentos, para hacer esta labor con todos los documentos disponibles de las solicitudes, según los términos de referencia que se indican en el Cuadro 1.3.

Cuadro 1.2 - Lineamientos para Depurar e Integrar Cada Expediente

Cuadro 1.3 - Términos de Referencia para el Bibliotecario

iv. Marco para la descentralización

1.23 El marco político está determinado por la importancia que se da en la actualidad a la descentralización en Uganda, que se puede rastrear por lo menos al momento en el que el Movimiento de Resistencia Nacional (MRN) tomó el poder en 1986. El MRN hizo dos contribuciones importantes: estableció en todo el país, desde los poblados hasta los Distritos, una estructura compleja pero operativa de Consejos de Resistencia (CR), y creó la Comisión Constitucional de Uganda (CCU). La experiencia de esta comisión así como la estructura de los CR serían muy valiosas para fomentar la participación pública requerida en la gestión de los recursos hídricos de Uganda. Uno de los ocho principios regidores que emergieron del proceso de consulta que se utilizó para redactar la Constitución fue "establecer un sistema sólido de gobierno descentralizado y delegado como base para los gobiernos locales efectivos". Por ello, es importante descentralizar ciertas funciones de gestión de los recursos hídricos, con el fin de contribuir al proceso de democratización de Uganda.

1.24 El marco legal de la descentralización ha sido establecido en la Ley de Gobiernos Locales, que contempla que el gobierno central retenga la gestión de los recursos hídricos a menos de que un Consejo Distrital o un consejo menor solicite que se le delegue dicha función. Sin embargo, con el fin de que se haga efectiva esa delegación, de acuerdo con la sección 33 de la Ley, se requiere que todas las partes estén de acuerdo y que se proporcionen recursos adecuados.

1.25 La siguiente analogía resulta útil para comprender algunos de los aspectos del marco técnico que se deben tener en consideración con el fin de probar la factibilidad de la descentralización. La Ley de Gobiernos Locales especifica que la construcción y el mantenimiento de drenajes urbanos principales seguirá a cargo del nivel del Consejo Citadino o Municipal. Esto es lógico, pues los drenajes principales generalmente rebasan los límites de División y para lograr el diseño y operación integrado que se requiere, una sola autoridad debe retener el control de los mismos. De igual modo, no se recomendaría delegar la gestión de recursos hídricos a cada Distrito dentro de sus respectivas porciones de cuenca. Esto se demuestra claramente en la Figura 1.1 y en la Tabla 1.1, que muestran los traslapes de los límites de 45 distritos y 8 cuencas en Uganda. El último renglón de la Tabla 1.1 muestra que todas las cuencas son compartidas por al menos dos y hasta por veinte Distritos. Esto significa que los permisos de extracción de agua o de descarga de desechos no pueden ser gestionados de manera independiente en un Distrito sin afectar a varios otros Distritos.

1.26 Dentro del marco multidimensional anterior, se debe tener en cuenta que, además de la actual falta de capacidad de los Distritos, las siguientes provisiones de la Ley de Gobiernos Locales pueden impedir la descentralización de la gestión de los recursos hídricos:

• La carga administrativa y de coordinación impuesta por la Ley a nivel distrital y comunitario es tal que no parece que estos vayan a tener recursos sobrantes para la gestión de recursos hídricos.

• Actualmente en el nivel central no hay suficiente capacidad para preparar lineamientos y después hacerse cargo del monitoreo requerido de las funciones delegadas.

• Las provisiones financieras y de personal de la Ley no consideran proporcionar recursos específicamente para la gestión de recursos hídricos. La competencia por los escasos recursos será tan intensa, que parece poco probable que vayan a estar disponibles para este propósito. Por el otro lado, la facultad de cobrar impuestos en el nivel distrital puede hacer que la devolución de la gestión de recursos hídricos sea una opción interesante para la administración en dicho nivel. Es necesario sensibilizar a los líderes políticos al hecho de que el dinero recaudado de la gestión de recursos hídricos debería ser destinado sólo a ese propósito y no para financiar soluciones a otros problemas en el Distrito.

1.27 El razonamiento anterior expresa claramente que la descentralización -por muy deseable que sea- debe proceder cautelosamente y debe de ir de la mano con el desarrollo de la capacidad.

v. La recomendación central: hacer que la legislación de aguas sea congruente con el Plan de Acción Hídrico

1.28 Como se mencionó en el Capítulo C, el PAH ha promovido procedimientos sencillos para otorgar permisos para uso de agua y descarga de desechos, así como un enfoque gradual para ponerlos en práctica, de manera congruente con las diferencias regionales que se dan dentro de Uganda y con la capacidad institucional existente. Por ende, este subcapítulo aborda la congruencia del EA de 1995 y de los Reglamentos de Recursos Hídricos y Descarga de Desechos de 1998, con los principios antes mencionados de sencillez y "gradualidad ".

1.29 Según el PAH, sólo se deben reglamentar aquellos usos de agua que puedan tener un impacto sobre los recursos hídricos. En la Tabla 1.4 se exponen los criterios correspondientes sugeridos en el PAH para reglamentar los niveles de extracción de agua. La Tabla 1.5 es una versión actualizada de dicha tabla, tomando en consideración el EA y los Reglamentos publicados en la Gaceta.

1.30 La comparación de las tablas 1.4 y 1.5 muestra que el principio de sencillez mencionado en el PAH también estaba presente en el EA. El Reglamento de Recursos Hídricos sigue este principio, pues aún hay un gran número de pequeños usuarios que no requerirán de permiso. También se proporcionaron definiciones requeridas para la puesta en práctica, como "uso doméstico", y valores de umbral, como 0.5 hectáreas para un jardín de subsistencia. Sin embargo, hay un inconveniente menor: no hay definición para "uso no consuntivo"; y un inconveniente mayor: el periodo de un año para registrar a los usuarios existentes que se contempla en los Reglamentos se considera demasiado corto para ser realista, dada la capacidad actual de la DDH y los límites burocráticas mencionadas en la actividad 2 del capítulo E. Por otro lado, el DDH no se rige por el mismo principio de sencillez, como se hará evidente en la discusión que aparece a continuación.

Tabla 1.4 - Criterios para Reglamentar los Niveles de Extracción de Agua según el PAH

Tabla 1.5 - Criterios para Reglamentar los Niveles de Extracción de Agua según la Legislación de Aguas Existente

EA-# y RRH-# se refieren al número de la sección en el Estatuto de Aguas o en el Reglamento de Recursos Hídricos, respectivamente.

1.31 Según el PAH, para que la puesta en práctica tenga éxito, se debe establecer un sistema sencillo de control de descarga de desechos. Este sistema sólo debe considerar las actividades contaminadoras más importantes y la capacidad institucional actual. La Tabla 1.6 muestra los contaminantes característicos del agua residual urbana y de las industrias más importantes de Uganda. Las industrias de la minería y la explotación petrolífera también son importantes, pero el PAH no incluye información sobre las características de sus aguas residuales.

Tabla 1.6 - Contaminantes Característicos Presentes en las Aguas Residuales de Uganda

1.32 El EA (Sección 28) estipula lo siguiente, que el Ministro prescribirá en cualquier área:

• desechos que no se puedan descargar;
• oficios que no puedan descargar desechos; o
• clases de instalaciones o instalaciones particulares de las que no se pueden descargar desechos.

excepto de acuerdo con un permiso de descarga de desechos. Por otro lado, el RDD establece en la Sección 4 que ninguna persona descargará desechos en el suelo o en el ambiente acuático, contrario a las normas establecidas por la ANGA. Y en el Tercer Anexo el RDD estipula los oficios y las instalaciones que se anotan a continuación, los cuales pueden solicitar permisos de descarga de desechos para actividades que se lleven a cabo en toda Uganda, no para que se controlen áreas designadas específicas.

- aeropuertos,
- cervecerías,
- minas y procesadoras,
- fábricas de café,
- granjas de pesca comercial,
- fábricas de procesamiento pesquero,
- fábricas de procesamiento de frutas y legumbres,
- hospitales,
- tenerías,
- fábricas procesadoras de carne,
- extracción y procesamiento de minerales,
- fábricas de aceite,
- fábricas de plásticos,
- plantas de tratamiento de aguas residuales,
- obras en rastros (según las identifique el Director),
- fábricas de jabón,
- fábricas de bebidas gaseosas,
- plantas de laminación de acero,
- fábricas azucareras, y
- fábricas textiles.

1.33 Parece ser que el Reglamento no aprovechó la flexibilidad que proporcionaba el EA al permitir que se estipularan oficios e instalaciones dentro de áreas específicas y no necesariamente en todo el país. Dicho Reglamento también estipula, en el Segundo Anexo, las substancias descargadas por una persona que puede solicitar un permiso de descarga. Las estipulaciones mencionadas en el párrafo anterior hacen difícil seguir el principio de sencillez mencionado en el PAH, debido a los siguientes motivos:

• ya que el RDD no contempla un periodo de gracia en el que los contaminadores existentes puedan solicitar el permiso, todos serán ilegales cuando llegue la fecha de inicio^[15] de las secciones correspondientes del EA, a menos de que obtengan dicho permiso; y

• será sumamente difícil hacer valer dicho reglamento, por lo complejo que resulta monitorear algunas de las substancias estipuladas.

1.34 Los 54 parámetros incluidos en el borrador de las normas para descarga de desechos al agua o en el suelo (de 1998) fueron comparados con los 17 parámetros incluidos en la Norma Mexicana de Descarga de Aguas Residuales^[16]. La conclusión general fue que se debería proponer una norma más realista para Uganda. Estas son algunas observaciones específicas relevantes:

• Monitorear diez de los 54 parámetros resulta costoso y difícil de llevar a cabo en un laboratorio normal. Algunos de dichos parámetros son considerados contaminantes tóxicos de agua prioritarios por la Agencia Norteamericana para la Protección del Ambiente pero rara vez están presentes en concentraciones altas en las descargas de los países en vías de desarrollo.

• Hay incongruencias técnicas en ocho de los parámetros.

• No es claro el razonamiento que se utiliza para seleccionar los parámetros. Algunos de ellos indican que la idea primordial es proteger el agua superficial con gran productividad acuática. Sin embargo, esto lo contradice el hecho de que se pretende usar los mismos reglamentos para la descarga de desechos en el suelo. Por otro lado, ya que los suelos tienen la capacidad de tratar los contaminantes, algunos de los parámetros son irrelevantes o sus límites máximos son demasiado estrictos. Además, algunos parámetros, como el del calcio, son incluso benéficos para los suelos, y otros parámetros, entre ellos el de los detergentes, pueden ser tratados por el mismo suelo.

• Un problema serio con las normas propuestas es que una única lista de parámetros no puede regular la descarga de todo tipo de desechos en todo tipo de cuerpos receptores (lago, río, mar o el suelo).

• Ciertos límites máximos permitidos que se proponen para los reglamentos de descarga son tan estrictos que resultan idénticos a los que se recomiendan en los lineamientos de la Organización Mundial de la Salud para el agua potable. Se sugirió que se compararan las normas propuestas de descarga de aguas residuales con las normas de agua potable de Uganda, con el fin de garantizar la congruencia.

1.35 Otro problema con la puesta en práctica del RDD es el aspecto institucional. Tanto la ANGA como la DDH, de acuerdo con sus legislaciones respectivas, juegan cierto papel aquí, pero su interacción no ha sido definida de manera adecuada. De acuerdo con el EA, la ANGA puede delegar cualquiera de sus funciones a cualquier "agencia de cabecera" (en este caso, la DDH). Esto no se había hecho todavía en enero de 1999, y el borrador del Instrumento Estatutario propuesto por la ANGA menciona dicha delegación, pero lo hace invocando a una sección del estatuto que habla de limitaciones para el uso de lagos y ríos, no a la delegación de facultades. Además, el borrador impone a la DDH la condición de que al ejercer sus funciones delegadas se le puede requerir que consulte previamente al Director Ejecutivo de la ANGA. Sería más conveniente una delegación completa de responsabilidad y facultades -que incluyera la coordinación y supervisión debida por parte de la ANGA- con objeto de facilitar el papel de la DDH y permitir que ésta fuera más eficiente y efectiva en el desempeño de sus funciones delegadas.

1.36 En enero de 1999, el Director de Desarrollo Hídrico tomó las siguientes decisiones^[17]:

• Las disposiciones legales que harían que los reglamentos de agua fueran congruentes con el PAH entrarían en vigor cuando se acercara la fecha límite para registrar a los usuarios de agua existentes, es decir, un año después de adoptar el RRH. Por lo tanto, no sería sensato ampliar ese periodo por medio de dichas disposiciones legales. Esto lo podría extender el Ministro quizás otro año si se considerara útil para julio de 1999, por ejemplo.

• El periodo de registro de descarga de desechos debía ampliarse y la norma de desechos debía ser congruente con el enfoque gradual mencionado.

1.37 Partiendo de la decisión del Director, en enero de 1999 el editor ofreció el siguiente borrador de las disposiciones legales a la DDH, con el fin de aclarar y simplificar la legislación existente. La intención no era someter disposiciones legales como tales, sino sólo ofrecer los contenidos posibles de cualquiera de las enmiendas al RRH y al RDD o un nuevo "Reglamento (suplementario) de Recursos Hídricos y Descarga de Desechos". La DDH estaría encargada de poner estos contenidos en un formato legal adecuado. En resumen, los contenidos propuestos son:

• De acuerdo con el RRH, las personas que utilizaban agua antes de que entrara en vigor el mismo recibían un periodo de un año para solicitar un permiso. Por ende, se recomendó la siguiente disposición: "Hasta el 21 de agosto de 1999, la DDH confiará en cualquier persona que declare que ha estado haciendo uso legal del agua antes del 21 de agosto de 1998, y le otorgará un permiso de agua de cinco años." De acuerdo con el RRH, los permisos se pueden otorgar por un periodo que no exceda los cinco años. Los inversionistas pueden considerar que incluso la duración máxima de cinco años no sea suficiente para proporcionar seguridad a sus inversiones. Sin embargo, esta duración máxima tan corta puede considerarse una ventaja durante el periodo en el que se está ampliando el conocimiento sobre disponibilidad y uso de agua^[18]. Por lo tanto, cuando los usuarios soliciten renovaciones de sus permisos, se tomaría una decisión más informada en cuanto al volumen de agua otorgado y a la duración del permiso.

• Dado que la capacidad actual de la DDH es bastante limitada, el control de la extracción y la descarga de desechos también debe de ser limitado. Por ende, se recomendó que se estipulara lo siguiente:

  * Clases de pozos y obras que no requieran de permiso de construcción.

  * Instalaciones, oficios y desechos que requieren de permiso de descarga de desechos.

  * Criterios bajo los cuales no se tiene que anunciar la solicitud de permisos de descarga de desechos.

  * Exenciones de cargos para usuarios y contaminadores nuevos y existentes, siempre y cuando acaten ciertas condiciones.

• Finalmente, se recomendó que los permisos de descarga de desechos se concedan por un periodo de cinco años, para que haya congruencia con la duración recomendada de los permisos de extracción.

  Quedaría a discreción de la DDH decidir si estos borradores de disposiciones legislativas podrían entrar en vigor modificando el Reglamento o emitiendo un Instrumento Estatutario separado. En relación con los avances para mejorar el borrador de la norma para descargas, véase la actividad 7 en el párrafo 1.38 a continuación.

E. PLAN DE TRABAJO PARA LA PUESTA EN PRÁCTICA Y DESCENTRALIZACIÓN

1.38 En los siguientes párrafos se describe cada una de las actividades de puesta en práctica y descentralización que se muestran en la Tabla 1.7, según se recomendó en septiembre de 1998, y se incluye un recuento de avances en cursivas a partir de febrero y abril de 1999. Esto demuestra las complejidades de poner en práctica un sistema de administración de derechos de agua que vaya de acuerdo con la historia específica y la capacidad de un país dado, así como la necesidad de estar preparado. Se sugiere al lector que consulte las fechas del cuadro que aparece al principio de este estudio para comprender mejor el recuento que sigue.

1. Archivar los Documentos de las Solicitudes. Como se plantea en el subcapítulo D iii de este estudio, la actividad más urgente era organizar y salvaguardar adecuadamente los documentos relacionados con las solicitudes de que se tuviera registro hasta septiembre de 1998, de acuerdo con los lineamientos que se ofrecen en dicho subcapítulo.

A partir de enero de 1999, se proporcionó a la DDH el software recomendado (Isis), se había contratado al bibliotecario y el avance en el archivo de los documentos era considerable.

2. Contratar al Personal Aprobado y un Abogado para la UADA y Montar una Oficina Adecuada. La segunda acción más urgente era montar una UADA verdaderamente operativa. En septiembre de 1998, del personal oficialmente aprobado de tres personas, sólo se había contratado al Coordinador, y la Unidad no contaba con espacio, mobiliario, vehículos, equipo de cómputo y telecomunicaciones, ni papel membretado adecuados. Durante la etapa inicial del proceso de instalación, la UADA tendría que mantenerse al día con las operaciones cotidianas además de llevar a cabo el trabajo analítico requerido para resolver las solicitudes. La resolución de algunas de estas solicitudes puede llegar a requerir de una cantidad considerable de tiempo y esfuerzo. Al mismo tiempo, la unidad tendría que llevar a cabo las siguientes actividades, además de proporcionar insumos y coordinar o por lo menos establecer los lazos requeridos con las mismas^[19]:

• planeación (actividad 7);
• desarrollo de las herramientas de puesta en práctica (acts. 6, 9 y 13);
• campañas de comunicación, tanto institucionales como en los medios (act. 12);
• monitoreo de cualesquiera de las actividades descentralizadas en los niveles distrital y local (act. 14);
• entrenamiento y educación (act. 15).

Tabla 1.7 - Plan de Trabajo de Implantación y Descentralización

Lo que es más, la Administración de Derechos de Agua requiere que el encargado, además de dirigir la Unidad, asista a reuniones con organizaciones públicas y privadas relacionadas. Esta persona también debe reunirse con los solicitantes de permisos, así como monitorear a los usuarios in situ en toda Uganda. La Unidad de un solo empleado que existía entonces no era ni remotamente suficiente para llevar a cabo las actividades y funciones requeridas. Ni siquiera se daba abasto para aprovechar y supervisar adecuadamente cualquier ayuda externa nacional o internacional. Tampoco serían suficientes tres empleados, pero por lo menos el Coordinador podría delegar parte de sus responsabilidades y la Unidad podría llevar a cabo parte del trabajo al tiempo que llevara estadísticas que demostraran los requisitos reales de personal. Por ende, era urgente contratar a los otros dos empleados aprobados que se mencionan en el párrafo 1.10 y proporcionar a la Unidad una oficina con equipo de cómputo y transporte adecuados.

Además del personal aprobado de tres empleados, se consideró absolutamente necesario contratar por lo menos a un abogado, puesto que los ingenieros no tienen la educación legal profesional requerida ni la experiencia para comprender e interpretar la ley y aplicarla adecuadamente. De la misma manera, los abogados no cuentan con los conocimientos sobre recursos hídricos que se necesitan para administrar derechos de agua. Como consecuencia, desde el principio se vio la necesidad de que ambos interactuaran estrechamente mientras se establecía la UADA. Además, ya que el Director de Desarrollo Hídrico firmará los permisos y responderá a las apelaciones de los usuarios, tiene que tener la certeza de que los asuntos legales relacionados con ambos se manejen de manera profesional, evitando así cometer actos ilícitos. Finalmente, los lineamientos y ciertos procedimientos gerenciales que se publicarán también deben tener bases legales adecuadas.

El asunto relevante de la falta de capacidad de la UADA volvió a surgir en abril de 1999. Se recomendó contratar, por lo menos tres semanas antes del Primer Taller Regional (véase la actividad 3 a continuación), al funcionario de recursos hídricos, al funcionario de información y al abogado, y montar la oficina de administración de derechos de agua. Se pensaba que si esto no se hacía, se corría el riesgo de que la UADA perdiera credibilidad. La DDH respondió que no era posible contratar al personal como se recomendó, porque aun cuando el Gobierno había aprobado esos puestos de acuerdo con el ejercicio de reestructuración conducido en 1998, la contratación en sí dependía de las entrevistas para servidores públicos. Sin embargo, la UADA había contratado, con apoyo de DANIDA, a un empleado técnico que trabajaría bajo contrato en la Unidad. La DDH también buscaba apoyo para contratar un abogado adicional a los tres puestos de la Unidad de permisos de agua, es decir, al Funcionario Superior de Aguas (Unidad de Enlace de Aguas). Por ende, para abril de 1999, la Unidad contaba con dos empleados, lo cual ciertamente era mejor que uno solo. Se recomendó que, como mínimo, la DDH se comprometiera a contratar a los otros dos empleados para una fecha específica.

El párrafo anterior ilustra que la puesta en práctica de un sistema de administración de derechos de agua se va a enfrentar a ciertos límites burocráticas, y que en el caso de Uganda se llevaban a cabo todos los esfuerzos para sortearlas. Otra señal positiva en cuanto a los avances era el hecho de que la DDH acordó que, a partir de junio de 1999, la concesión de permisos de uso de agua recibiría apoyo técnico de consultores externos. Por ende, el apoyo técnico de los consultores y del personal comenzaría a desarrollar la capacidad de la Unidad.

Reconociendo las realidades de Uganda, se prepararon los términos de referencia para un proyecto de Asistencia Técnica de un año de duración, cuyo objetivo sería facilitar el enfoque de acoplamiento para mejorar la capacidad de la UADA, por medio de una empresa consultora que apoyara a la Unidad. Sin embargo, se resaltó que dicho enfoque sólo se podría poner en práctica una vez que la UADA contara con el personal y el equipo adecuado.

3. Seminario Nacional sobre Puesta en práctica del Estatuto de Aguas y su Reglamento. El primer consultor de la FAO recomendó en su primer informe de 1997 que se organizara un seminario para promover la coordinación institucional entre todas las personas involucradas en el SADA. El editor proporcionó a la DDH los términos de referencia que incluían los objetivos, los participantes, la organización y las actividades de preparación requeridas, con el fin de llevar a cabo el seminario en enero de 1999. Planteó que, dependiendo del resultado, sería recomendable planear seminarios de este tipo cada uno o dos años.

La DDH decidió dividir el seminario en dos eventos diferentes. El primero, dirigido a usuarios de agua, se celebró el 14 de enero de 1999; el segundo sería dirigido a funcionarios de Distrito. Al primer seminario asistieron alrededor de 40 participantes, entre ellos, funcionarios de la DDH y la ANGA, así como representantes de los usuarios de agua más importantes del país. El Ministro de Agua, Tierras y Ambiente inauguró oficialmente el RRH y el RDD. El seminario cumplió con el objetivo de crear conciencia entre los usuarios participantes de la necesidad de registrar los usos de agua existentes y las descargas de desechos y de solicitar permisos en caso de nuevos usos. Sin embargo, aunque representantes de la prensa escrita y televisiva asistieron al seminario, la cobertura que se dio en los medios fue muy pobre. Para el siguiente seminario, al que asistirían representantes de distrito, se recomendó que la UADA estableciera contactos más estrechos con los medios antes del evento. Después del primer seminario, la respuesta de los usuarios fue muy positiva. Por ejemplo, los gerentes de la Asociación Manufacturera de Uganda sostuvieron una reunión con la DDH en torno a la puesta en práctica de la disposiciones del EA y su Reglamento; en dicha reunión, la Asociación prometió sensibilizar a sus miembros. La mayoría de los usuarios estaba respondiendo para registrar los usos de agua y cumplir con la fecha límite de 22 de agosto de 1999.

Más tarde, la DDH decidió reunir a funcionarios de Distrito, servidores públicos de otras jurisdicciones y usuarios de agua para hablar de la gestión de los recursos hídricos, la concesión de permisos de uso de agua y el borrador de la norma de descarga de aguas residuales, entre otros asuntos relevantes. También decidió organizar cuatro talleres para las regiones en lugar de un seminario nacional, el primero de ellos en mayo y los demás en junio y julio de 1999. Sin embargo, no quedaban muy claros los criterios para seleccionar los Distritos que participarían en el segundo taller. Según la Figura 1.1 y la Tabla 1.1, los once Distritos propuestos se ubican en las cuencas que se muestran en la Tabla 1.8. Debido a que la participación de los Distritos debía enfocarse, entre otras cosas, a abordar los asuntos relevantes que se presentan dentro de una misma cuenca que cruza fronteras, surgieron las siguientes preguntas al analizar la Tabla 1.8:

• ¿Cómo se abordarían los asuntos relevantes dentro de una misma cuenca si no participaban todos los Distritos en cada una de las tres cuencas?

• ¿Cómo se abordarían los asuntos relevantes que rebasan fronteras si sólo Iganga y Luwero se ubican en dos cuencas?

• ¿Por qué no participa Kampala, que yace en las cuencas del Nilo Victoria y del Lago Kyoga y que es el Distrito más importante en términos de contaminación del agua? Más aún, ¿por qué tendría que participar el Director Administrativo de la empresa Imperial Gourmet en Kampala?

• La lista de usuarios del sector privado que participarían no muestra a cuál distrito pertenece cada uno. Además, parece que no todos los Distritos están representados.

• ¿Por qué hay un solo representante para la mayoría de los Distritos, mientras Jinja y Mbale tienen cuatro cada uno?

Tabla 1.8 - Distritos Considerados en el Programa Original para el Primer Seminario Regional sobre Puesta en práctica de un Sistema de Permisos de Agua

Además, se recomendó que con el fin de que el seminario arrojara los resultados deseados, se debía llevar a cabo el siguiente trabajo de preparación:

• Se han señalado varias desventajas del Reglamento, relacionadas con la dificultad de seguir un enfoque progresivo y gradual, y se ha sugerido un Borrador de Disposiciones Legislativas para solventarlas (véase subcapítulo D v de este estudio). Por ende, antes del Taller, la DDH debe acordar qué recomendaciones de puesta en práctica va a aceptar y cómo se van a abordar. De lo contrario, durante el Taller se podría transmitir una idea que no sería posible poner en práctica después.

• La UADA debe preparar un breve documento que se podría enviar a todos los participantes por lo menos una semana antes de Taller, en el que se expresen:

  * los objetivos generales y específicos del seminario;
  * los asuntos relevantes que se tratarían y cómo se abordarían; y
  * el razonamiento detrás de las listas de participantes.

• Con el fin de aprovechar mejor el tiempo de los participantes durante el Seminario, la UADA también debe enviarles con anticipación una copia de los siguientes documentos:

  * resumen ejecutivo del Plan de Acción Hídrico;

  * Estatuto de Aguas;

  * Reglamento de Recursos Hídricos;

  * Reglamento de Descarga de Desechos;

  * documentos que se vayan a presentar en el Seminario (estos se pueden producir fácilmente al mejorar y complementar los documentos que se presentaron durante el primer seminario);

  * programa del taller; y

  *. lista de participantes que incluya nombre, institución que representa, dirección, y números de teléfono y fax

• Incluir al Coordinador del Proyecto de Calidad de Agua en la lista de participantes de la DDH, con el fin de ser congruente con el principio de integrar los asuntos relevantes de cantidad y calidad de agua.

• Organizar una reunión con todos los participantes de la DDH antes del Seminario, para anticipar los asuntos relevantes que pudieran mencionar otros participantes del mismo y para discutir cómo se podrían abordar estos asuntos.

• Decidir si los medios deben participar y, en caso afirmativo, tener mayor contacto previo con sus representantes que en el caso del Primer Seminario, y preparar boletines de prensa que se repartirían en la reunión para garantizar una cobertura correcta.

4. Establecer Entidades de Monitoreo y Coordinación. De acuerdo con el PAH, se debe establecer una Unidad de Puesta en práctica permanente dentro de la DDH. Esta Unidad incluiría a la secretaría del Comité de Políticas Hídricas (CPH). Por otro lado, el EA afirma que habrá un CPH y le da un papel central en la administración de derechos de agua. Se recomendó establecer el CPH lo más pronto posible, puesto que sería de gran apoyo para el Ministro y para el Director de la DDH en la puesta en práctica de una legislación de aguas. Sin embargo, la Unidad de Puesta en práctica del PAH debe establecerse previamente dentro de la DDH y al CPH se le debe proporcionar un secretariado fuerte. El PAH también recomienda establecer una Unidad de Apoyo al Desarrollo de Recursos Humanos dentro de la DDH. Dicha recomendación fue plenamente apoyada con el fin de poder llevar a cabo la actividad 15 (Entrenamiento y Educación).

En enero de 1999, el Director de la DDH afirmó que se necesitaba la Unidad de Puesta en práctica y que había disposiciones oficiales para crearla. También afirmó que si la Unidad le tuviera que reportar al Director, su cabeza debía ser un funcionario de alta jerarquía a nivel del Comisionado, para que él o ella pudiera trabajar con la mínima supervisión del Director y estar en posición de ganarse el respeto de sus colegas. De lo contrario, dicha unidad debería quedar a cargo del Comisionado de Recursos Hídricos.

En cuanto al CPH, el Director afirmó que ya había opinado al respecto. El reto era integrar las funciones de los comités existentes a cargo del desarrollo rural y del suministro urbano de agua con el CPH, cuyo papel estaría relacionado con la gestión de los recursos hídricos.

5. Delegar Facultades a la DDH para Conceder Permisos de Descarga de Desechos. Se necesitaba conceder a los usuarios existentes y promotores del desarrollo potenciales un permiso de descarga de desechos lo antes posible. El hecho de que la Norma de Descarga de Aguas Residuales aún no había sido emitida y de que la ANGA y la DDH compartían la responsabilidad de conceder permisos creó confusión entre los solicitantes. Por otro lado, el EA afirma que su División de permisos para descarga de desechos no entrará en vigor antes de que la ANGA delegue facultades a la DDH. Por ende, quedó claro que la delegación se debía dar inmediatamente. Sin embargo, dicha delegación no tendría sentido si no hubiera una Norma de Descarga de Desechos que aplicar. Como se afirmó anteriormente, el borrador de la norma era muy poco realista. Por lo tanto, se sugirió primero mejorar dicha norma, y después delegar las facultades.

6. Preparar y Emitir un Primer Conjunto de Herramientas de Puesta en práctica. Con el fin de poner en práctica la legislación hídrica de Uganda, se recomendó que se proporcionaran ciertas definiciones que aclararían ciertos aspectos del EA y su Reglamento, y que se emitieran las siguientes herramientas:

• lineamientos;
• procedimientos gerenciales;
• apoyos para el entrenamiento;
• procedimientos técnicos; y
• manual del usuario.

Los lineamientos y los procedimientos se definen en el Cuadro 1.4. La intención de dicha recomendación era:

• proporcionar herramientas al personal de la DDH y permitir el uso de criterios homogéneos para la resolución de las solicitudes;

• evitar confundir a los usuarios;

• hacer factible la puesta en práctica mientras se desarrolla la capacidad en la DDH y en los Distritos; y

• prevenir la corrupción al limitar las facultades discrecionales que se otorga a las autoridades del agua, simplificando los procedimientos y limitando al máximo la información que se requiere del solicitante.

Los siguientes materiales mexicanos se tradujeron al inglés con el fin de apoyar a la DDH en la preparación de sus propias herramientas de puesta en práctica:

• normas de descarga de aguas residuales;

• Ley de Derechos en Materia de Aguas;

• manual del usuario para llenar solicitudes de permisos para uso de agua;

• guía para archivar los documentos relacionados con los permisos de extracción de agua y descarga de aguas residuales; y

• folletos y anuncios de prensa para promover el registro de usos de agua en México.

Cuadro 1.4 - Definición de Lineamientos y Procedimientos

En enero de 1999, el editor preparó los siguientes materiales para apoyar a la UADA:

• Un borrador del Manual para Usuarios y Solicitantes, para explicar el RRH, que incluye:

  * aclaraciones presentadas como consejos prácticos para llenar los formularios y definición de algunos términos útiles presentados en un glosario;

• Lineamientos para facilitar el entendimiento por parte de usuarios y solicitantes del EA, el RRH y Borrador de Disposiciones Legales (BDL), que están interrelacionados. Explican cómo registrar un uso existente y cómo solicitar un permiso de agua con el fin de usar el agua, además de cómo solicitar un permiso de construcción con el fin de perforar un pozo o construir obras hidráulicas;

  * recordatorios a los tenedores de permisos de sus obligaciones y los beneficios especiales que contempla el borrador de las disposiciones legales; y

  * lineamientos para las personas que desean obtener un permiso de perforación con el fin de construir pozos de suministro de agua.

  Los lineamientos vienen en forma de guía para el lector con objeto de fomentar el interés de los usuarios y solicitantes por la propia legislación de aguas. Por lo tanto, se recomendó ampliamente que junto con el Manual, la DDH distribuyera el EA, el reglamento y el BDL descritos anteriormente en el subcapítulo D v.

• Lineamientos para la UADA, que especifican que durante el periodo de transición, al solicitante no se le requerirá que proporcione más información que la establecida por el EA y el RRH. También afirma que todos los permisos de agua serán concedidos por un periodo de cinco años.

7. Realizar un Ejercicio Sencillo de Planeación y Actualizar el Plan de Acción Hídrico - Se recomendó el sencillo y útil ejercicio de planeación descrito en el Cuadro 1.5, para que se completara en diciembre de 1999. Además de proporcionar el marco para un enfoque gradual y para regularizar los derechos de agua y un programa de administración que pudiera ser monitoreado, también sería útil para:

• determinar cuáles cuencas de agua superficial y subterránea necesita controlar inmediatamente el Gobierno;

• determinar cuáles cuencas deben ser monitoreadas detenidamente porque pueden llegar a requerir de control en un futuro próximo;

• anticipar en qué cuencas puede ser necesario establecer controles temporales debido a la escasez de agua, de tiempo en tiempo;

• anticipar dónde puede ser necesario prohibir inmediatamente el uso de una fuente de agua para proteger la salud del público;

• estimar la factibilidad técnica, financiera y administrativa de que las poblaciones y las industrias construyan, operen y mantengan plantas de tratamiento, con el fin de establecer condiciones alcanzables y fechas realistas de cumplimiento en los permisos relevantes de descarga de aguas residuales; y

• estimar los ingresos potenciales por el cobro de cargos e impuestos por concepto de uso de agua.

Después, esta actividad de planeación consistiría en el monitoreo permanente de la estrategia de puesta en práctica y descentralización que a su vez proporcionaría retroalimentación para la actualización general del PAH.

En enero de 1999, el editor ofreció a la DDH términos de referencia (incluyendo antecedentes, resultados, participantes e itinerario esperados) para llevar a cabo un taller de planeación que proporcionaría la información de apoyo necesaria para el enfoque propuesto realista y progresivo.

Cuadro 1.5 - Términos de Referencia para Llevar a Cabo un Ejercicio Sencillo de Planeación

8. Preparar y Emitir una Norma de Descarga de Aguas Residuales. En el subcapítulo D v de este estudio se habló del borrador de la norma existente y se hicieron algunas recomendaciones para mejorarlo, con el fin de emitir una norma realista a la medida de las condiciones particulares de Uganda.

En enero de 1999, este asunto relevante volvió a surgir y el editor proporcionó los términos de referencia para que un consultor internacional pudiera apoyar el arranque del proceso para publicar la norma. La DDH acordó reunirse al poco tiempo con la ANGA para discutir:

• la delegación de facultades para conceder permisos de descarga de aguas residuales a la DDH;
• una norma de descarga de aguas residuales que se pueda hacer valer y acatar; y
• un enfoque realista y gradual al control de la contaminación.

También en ese momento se recomendó que las actividades propuestas orientadas hacia emitir e poner en práctica una norma realista de descarga de aguas residuales y publicar un Manual para Usuarios y Solicitantes se realizaran en el siguiente orden:

i. llevar a cabo el taller de planeación;
ii. desarrollar una norma realista de descarga de aguas residuales;
iii. delegar a la DDH las facultades de conceder permisos de descarga de desechos;
iv. publicar el BDL en la Gaceta; y
v. publicar el Manual para el Usuario y el Solicitante en la Gaceta.

Las actividades i y ii deben llevarse a cabo de manera paralela. Sin embargo, el BDL no se debe publicar antes de que se emita la norma de descarga de desechos y de que la División 5 del EA haya entrado en vigencia, una vez que la ANGA haya delegado a la DDH las facultades de otorgar permisos de descarga de desechos. Además, el Manual debe publicarse después de que se emita el BDL, pues de lo contrario los usuarios y solicitantes recibirían tres mensajes consecutivos diferentes: una primera versión del Manual, el BDL y el Manual revisado.

Para abril de 1999, el editor advirtió que si estos asuntos relevantes no se resolvían antes del seminario, la presión externa podría retrasar la puesta en práctica del sistema de permisos de descarga de desechos, lo que resultaría en que la UADA perdiera credibilidad. Entonces el Director de la DDH planeó una reunión que tendría lugar antes del taller, en la que discutiría estos temas con el Director Ejecutivo de la ANGA.

9. Preparar y Emitir una Segunda Versión del Procedimiento Gerencial para la Recepción y Resolución de Solicitudes. Uno de los resultados de llevar a cabo la actividad 6 podría ser la producción de una primera versión sencilla del Procedimiento Gerencial para recibir y resolver solicitudes. Los Términos de Referencia (TR) que se mencionan en el Cuadro 1.6 fueron ofrecidos para contratar a un consultor nacional para la elaboración de una segunda versión del Procedimiento Gerencial. Se sugirió que el consultor trabajara en estrecha colaboración con el personal de la UADA y que él o ella ayudara a poner en práctica el procedimiento y entrenara al personal.

10. Resolver las Solicitudes de Manera Individual. Las solicitudes que se habían recibido para septiembre de 1998 y las que se recibirían durante 1999 y 2000 tendrían que ser resueltas de manera individual, mientras no estuvieran listos los lineamientos. El editor sugirió documentar adecuadamente cada caso para que la experiencia se pudiera usar como insumo para las actividades 6 y 9.

Con el fin de monitorear el desempeño de la UADA y la respuesta del usuario, en abril de 1999 se recomendó preparar una tabla sencilla con las estadísticas principales que arrojen las respuestas de los usuarios; concretamente, cuántas solicitudes se han recibido de las 400 esperadas de usuarios y contaminadores existentes y qué seguimiento se les ha dado. También, con los casos que se han recibido y analizado hasta ahora, hacer un estimado de la capacidad requerida en la UADA para poder hacer frente al universo de usuarios y contaminadores existentes, así como a los nuevos solicitantes que se esperan.

Cuadro 1.6 - Términos de Referencia para Preparar el Procedimiento de Gestión para Recibir y Decidir sobre las Solicitudes

11. Resolver las Solicitudes Siguiendo los Lineamientos y Procedimientos. A partir de enero del 2000, las solicitudes serían resueltas de manera más sistemática puesto que empezarían a estar disponibles los lineamientos y procedimientos. Conforme se desarrollen las herramientas de puesta en práctica, el proceso de resolución se hará más constante y menos discrecional.

12. Registrar a los Usuarios y Contaminadores Existentes. Teniendo en cuenta la campaña publicitaria en los medios que lanzó la DDH en septiembre de 1998, un programa de comunicación que integre las recomendaciones que aparecen en el Cuadro 1.7 podría apoyar el proceso de regularización.

Cuadro 1.7 - Recomendaciones para un Programa de Comunicación que Promueva el Registro de los Usuarios

La comunicación también debe promover el apoyo de los funcionarios de otros Ministerios que estén en contacto diario con los grandes usuarios del agua. Asimismo, se consideró necesario sensibilizar al personal de la DDH en todos niveles. Esto contribuiría a asegurar que todos estén de acuerdo sobre la Misión de la DDH y tengan pleno conocimiento de aquellos aspectos del agua y de la legislación relacionada que sean necesarios para llevar a cabo mejor las tareas individuales. Esto también debe tener en cuenta las necesidades de colegas, superiores y subordinados, y que todos los niveles acaten la ley. Un primer paso para lograr esta comunicación institucional requerida sería el Seminario Nacional Sobre Puesta en práctica del EA y su Reglamento mencionados en la actividad 3.

13. Preparar y Emitir un Segundo Conjunto de Herramientas de Puesta en práctica. Para mejorar estas herramientas se debe aprovechar la experiencia que se hubiera obtenido al utilizar la primera versión.

14. Primera Etapa de Descentralización. Dada la capacidad que se tenía entonces, en septiembre de 1998 el editor sugirió que hasta el 2002 se limitaran las actividades de administración de derechos de agua en los niveles distrital y local a llevar un inventario informal de usuarios de agua y contaminadores. Esta actividad debe ser sistematizada con el fin de que la experiencia que se obtenga proporcione una base sólida para la siguiente etapa.

15. Entrenamiento y Educación. Se requiere de entrenamiento para que la estrategia de puesta en práctica y descentralización sea factible. El enfoque recomendado en el Documento 008 "Aspectos Institucionales y de Gestión" del PAH todavía era válido en 1998. Sin embargo, aspectos específicos como contenidos detallados, públicos meta e itinerarios deben ser actualizados y elaborados más detalladamente para cuadrar con la estrategia que se sugiere en este capítulo. Una vez que las herramientas de puesta en práctica sugeridas en las actividades 6, 9 y 13 sean completadas, deben utilizarse como apoyo de entrenamiento in situ.

En todo el mundo casi no hay cursos universitarios formales sobre administración de derechos de agua. Por ende, el entrenamiento in situ es una necesidad. Sin embargo, las universidades pueden proporcionar educación profesional en temas como legislación de aguas. Particularmente en Uganda, se puede proponer a la Facultad de Derecho de la Universidad de Makerere que imparta a los abogados cursos de posgrado y a los no abogados clases nocturnas.

También se recomendó acercarse al Ministro de Educación con el fin de coordinar actividades y planes de estudio infantiles relacionados con el agua. Esto contribuiría a alertar a las generaciones más jóvenes de la necesidad de controlar la contaminación del agua y de regular el uso de los recursos hídricos.

16. Definir una Segunda Etapa para la Puesta en práctica y Descentralización. Los resultados se evaluarían después de cuatro años de operaciones. Se espera que para entonces, la capacidad haya mejorado y sea factible una descentralización más intensiva.

Referencias

Garduño, H. 1998. Assistance to the GOU in the Implementation of a Water Rights System, Third Report, FAO Water Law and Policy Advisory Program, GCP/INT/620/NET.

Garduño, H. 1999. Assistance to the GOU in the Implementation of a Water Rights System, Fourth Report, FAO Water Law and Policy Advisory Program, GCP/INT/620/NET.

Herrera-Camacho, O.M. 1997. Assistance to the GOU in the Implementation of a Water Rights System, First Report, FAO Water Law and Policy Advisory Program, GCP/INT/620/NET.

Herrera-Camacho, O. M. 1998. Assistance to the GOU in the Implementation of a Water Rights System, Second Report, FAO Water Law and Policy Advisory Program, GCP/INT/620/NET.