Udhai Chanphaka
Udhai Chanphaka fue Jefe de la Dirección de Ordenación de Cuencas Hidrográficas del Departamento Real de Actividades Forestales de Tailandia.
UNA CUENCA HIDROGRAFICA BIEN ORDENADA EN TAILANDIA está produciendo un sinnúmero de beneficios (FAO)
· La degradación de las cuencas hidrográficas en los países en desarrollo está relacionada a menudo con la agricultura migratoria. Aunque el problema puede parecer relativamente fácil de resolver a las personas ajenas al sector, es extraordinariamente difícil para quienes tratan de afrontarlo sobre el terreno, ya que supone la conservación de los recursos naturales y del medio ambiente, así como el análisis de las condiciones socioeconómicas del país, inclusive su carácter político.
Seria más fácil de solucionar si los agricultores migratorios fueran campesinos autóctonos y ciudadanos del país. Pero en naciones como Tailandia, esos agricultores pertenecen a diversas tribus de montaña, algunas de las cuales han vivido allí durante mucho tiempo mientras que otras han emigrado recientemente desde los países vecinos. Esas tribus hablan sus propios dialectos, tienen su modo de vida peculiar y utilizan diferentes métodos de cultivo. Así pues, los períodos de recuperación varían según las zonas. Cuando se utiliza el método de cultivo Meo, por ejemplo, la reaparición de los árboles es muy rara y las tierras se cubren de hierba Imperata y/o elefante. Sin embargo, en el caso del territorio de Lua, las especies arbóreas indígenas se regeneran en un periodo de dos a tres años, después del abandono de la zona.
En el presente articulo se examina la forma en que se lleva a cabo la ordenación de las cuencas hidrográficas en áreas de agricultura migratoria en Tailandia, Indonesia y Filipinas.
EL METODO DE TAILANDIA
No bastaba con rehabilitar las cuencas hidrográficas afectadas. Había que hacer algo por la población que vivía en ellas.
Están disminuyendo los conflictos que plantean las demandas de tierras forestales y de tierras agrícolas.
Los problemas que plantean las tribus que viven en zonas montañosas, especialmente por encima de los 600 metros y hasta los 2 000 metros, son considerables. La densidad media de población en esas zonas es aproximadamente de 31 personas por km2. En 1 963, el Departamento de Asistencia Social creó un centro de investigación de las tribus de montaña y organizó varios proyectos de asentamiento de esas tribus en Tailandia septentrional. Al cabo de casi 20 años esos proyectos fracasaron, debido principalmente a las siguientes razones:
· insuficiente apoyo del Gobierno;· las tribus de montaña están integradas por nómadas que nunca permanecen en la misma zona durante largo tiempo;
· no se les considera ciudadanos tailandeses y por lo tanto carecen de documentos de identidad y no pagan impuestos;
· interferencias políticas de los países vecinos.
En 1965 el Departamento Real de Actividades Forestales inició un programa de ordenación de cuencas hidrográficas mediante la reforestación y rehabilitación de las antiguas zonas cultivadas, y concluyó que no bastaba con rehabilitar las cuencas hidrográficas afectadas. Había que hacer algo por la población de las cuencas hidrográficas (tribus de montaña y aldeanos autóctonos). La idea consistía en trabajar en relación con cada cuenca hidrográfica como si se tratara de un «proyecto integrado».
Para aplicar la política del Gobierno y ajustarse a las condiciones ambientales del país, el enfoque de la ordenación integrada de cuencas hidrográficas implica las siguientes actividades:
· análisis de las cuencas hidrográficas, lo que supone la reunión de datos básicos sobre recursos naturales, condiciones climáticas, nivel de vida, aprovechamiento de las tierras, leña, caudal de agua, infraestructura, educación, etc.;· planificación del aprovechamiento de las tierras y clasificación de su capacidad;
· reasentamiento de cultivadores migratorios, una vez terminado el análisis de las cuencas hidrográficas, la planificación del aprovechamiento de las tierras y la clasificación de su capacidad. Los agricultores migratorios se estabilizan en una localidad adecuada; ello se denomina «sistema de aldeas de tribus de montaña», o «sistema de poblados forestales» (véase «Poblados forestales en Tailandia», por Krit Samapuddhi, en Unasylva 27 [107]: 20-23 [1975]). Se satisfacen todas las necesidades básicas, como nuevas viviendas, zonas agrícolas, semillas y plantines, sistemas de riego, fertilizantes, insecticidas y fungicidas, pastizales y estanques de peces.
Las semillas y plantines incluyen cultivos alimentarios y comerciales, árboles frutales, nogales, avellanos, almendros, etc. y cultivos arbóreos. Deben plantarse según las características de las tierras y las temporadas de cada cultivo. La repoblación forestal se lleva a cabo en zonas clasificadas como cuencas hidrográficas, o en las que no disponen de suelos adecuados para la agricultura. Los aldeanos autóctonos y las tribus de montaña pueden obtener ingresos adicionales mediante actividades forestales o ganarse la vida trabajando en una unidad de plantación de un programa de reforestación.
Se imparte enseñanza a los adultos y niños que viven en una cuenca hidrográfica al menos hasta que alcanzan el nivel obligatorio. Ello es especialmente importante para las tribus de montaña, porque la finalidad de la política del Gobierno es concederles la nacionalidad tailandesa, por lo que tienen que aprender el tailandés. En los próximos 15 a 20 años, todos los niños de las tribus montañosas obtendrán la nacionalidad tailandesa.
La salud de los campesinos está bien atendida. De las enfermedades menores se encarga el personal médico capacitado, y los casos graves se envían al hospital más cercano para un tratamiento adecuado.
Se están construyendo infraestructuras, como caminos desde las aldeas a las carreteras o de unas aldeas a otras. Ello acelera las comunicaciones y el transporte de productos agrícolas desde el campo al mercado.
La comercialización constituye el problema principal del oficial de extensión. El tipo de cultivos necesarios para los mercados internos y externos debe decidirse antes de proporcionar instrucción a los campesinos.
La conservación de los productos agrícolas es necesaria cuando las zonas agrícolas están distantes del mercado o cuando el producto es perecedero, como los hongos, ciertas hortalizas y las frutas. El enlatado es necesario para preservar los productos durante períodos más largos, y facilitar su transporte.
También se estimulan en las aldeas las industrias basadas en la madera, como la fabricación de muebles, de carbón vegetal y de pasta y papel. Según la nueva ley forestal, el sector privado puede arrendar a largo plazo zonas forestales para plantar árboles con finalidades comerciales. El objetivo es alentar al sector privado a que preste más atención a los programas de plantación de árboles.
En las plantaciones de pinos, también se prevé que quienes necesitan ingresos adicionales aprovechen la oleorresina con fines comerciales. Otros cultivos en el marco del programa agroforestal son el arroz, el frijol mango, las fresas, el té, el café, la batata, el caupí, la soja y diversas especies de árboles frutales.
Vínculos institucionales. En el programa de ordenación integrada de cuencas hidrográficas es preciso contar con la estrecha cooperación y la asistencia de diversos organismos gubernamentales, en particular el Ministerio de Agricultura y Cooperativas, y los Ministerios del Interior, Educación, Salud y Comercio (para la exportación de productos agrícolas). Desde el comienzo del programa, el Departamento Real de Actividades Forestales ha hecho bastantes progresos en lo que se refiere a la participación popular. Están disminuyendo los conflictos que plantean las demandas de tierras forestales y de tierras agrícolas. Se espera que este sistema siga representando un buen enfoque de la ordenación de cuencas hidrográficas en las zonas de agricultura migratoria.
A menudo, los problemas de las tierras de las cuencas hidrográficas en la mayoría de los países en desarrollo están relacionados con las pautas sociales y económicas, que a su vez ponen en peligro el medio ambiente. En el caso de Tailandia, la agricultura migratoria se suele desarrollar en zonas dedicadas a la producción de opio, lo que constituye la diferencia con Indonesia y Filipinas y plantea un problema muy grave para el mundo.
EL PROGRAMA DE INDONESIA
Hay aproximadamente un millón de agricultores migratorios potenciales que es preciso trasladar a ambientes más adecuados.
En Indonesia se han logrado constantes progresos en los esfuerzos y actividades para rehabilitar las tierras degradadas de muchas cuencas hidrográficas densamente pobladas, como las de Java, Sumatra y Sulawesi. Los problemas de la rehabilitación de las tierras y el reasentamiento de la población exigen un planteamiento que incluya la ordenación de las cuencas hidrográficas a fin de resolverlos de manera permanente. Los diversos usos de la tierra de una cuenca hidrográfica requieren la cooperación y la actuación coordinada de los distintos organismos que se ocupan de los programas de conservación de tierras y aguas, para lograr un aprovechamiento eficaz de los recursos de la cuenca.
La Dirección de Conservación de Suelos, recientemente creada en la Dirección General de Reforestación y Rehabilitación de Tierras del Ministerio de Silvicultura, será ahora responsable de la ejecución del programa de conservación de suelos en los 35 proyectos de cuencas hidrográficas existentes en Indonesia.
Un planteamiento global de la ordenación de las cuencas hidrográficas implicará las siguientes actividades:
· reasentamiento de los agricultores migratorios de las zonas forestales permanentes, y su integración gradual en un sistema agrícola más estable como la siembra de cultivos en las grandes explotaciones;· construcción de diferentes tipos de terrazas y bancales para la agricultura de secano, con plantaciones en curvas de nivel y la rotación de cultivos;
· prácticas agroforestales que impliquen una combinación de cultivos agrícolas y forestales en zonas adyacentes a los baques; un ejemplo sería la creación de una comunidad rural, con la participación activa de los campesinos en parcelas experimentales;
· reforestación de las tierras degradadas de las cabeceras de las cuencas con objeto de establecer montes protectores. Los bosques ya existentes se demarcarán y someterán gradualmente a la ordenación pertinente, comenzando con la protección necesaria contra los incendios y la corta ilícita;
· realización de obras estructurales, como presas de retención, diques, canales de derivación y zanjas, y otros medios para luchar contra las inundaciones;
· control de las prácticas de explotación en los bosques naturales y los de repoblación artificial, principalmente por lo que se refiere a los métodos de explotación mecánica y a la construcción de caminos forestales, a fin de reducir al mínimo la erosión del suelo en la zona de la cuenca hidrográfica.
La más compleja de todas estas actividades es el reasentamiento de los agricultores migratorios. Hay aproximadamente un millón de agricultores migratorios potenciales que es preciso trasladar a ambientes más adecuados, a fin de aumentar su prosperidad y bienestar en lo que se refiere a la educación, vivienda, productividad agrícola y salud.
El programa del Gobierno denominado «Proyecto de reasentamiento en comunidades locales» comenzó en 1972. Inicialmente se reasentaron cultivadores migratorios que vivían en casas dispersas y zonas aisladas, se les capacitó y se les estableció como agricultores permanentes. Hasta 1982 se trasladó a 16 217 familias a 19 provincias de Indonesia, con una financiación del Gobierno de unos 16 millones de dólares EE.UU.
Este proyecto no ha progresado tan rápidamente como se preveía, debido a los factores psicológicos típicos de estas personas que han practicado la agricultura migratoria durante generaciones. Sin embargo, se ha adquirido experiencia y se han registrado novedades y mejoras en los métodos y planteamientos relativos al reasentamiento.
A estos programas se asignaron considerables fondos públicos. Los programas se referían no sólo al traslado de campesinos a lugares mejores, sino también al desarrollo agrícola e industrial, al mejoramiento de la educación y la salud, etc. A continuación se consignan algunos ejemplos de actividades y proyectos afines e integrados:
· reasentamiento de tribus indígenas y aisladas, en el marco del Departamento de Asuntos Sociales;· reasentamiento mixto, combinando habitantes locales (10%) con gente procedente de Java (90%), en el marco del Departamento de Transmigración;
· «grandes explotaciones núcleo» de productos de exportación, en el marco del Departamento de Agricultura.
La ordenación de cuencas hidrográficas en Indonesia es una tarea difícil pues la densidad de población es de 500 habitantes por km2 aproximadamente, llegando en ciertos lugares a más de 800. Sin embargo, la política general actual es aceptar la ocupación de las tierras altas para su cultivo, a la vez que se adopta un programa intensivo destinado a mejorar las técnicas y prácticas agrícolas, y a evitar la ulterior destrucción de las cuencas hidrográficas. Se han creado granjas de demostración con resultados positivos en Panawangan, una de las subcuencas del proyecto de la cuenca del río Citanduy.
EL ENFOQUE DE FILIPINAS
Por lo que se refiere a las cuencas hidrográficas de Filipinas, el problema de la deforestación causada por la agricultura migratoria - conocida localmente con el nombre de kaingin - es grave. La disminución de los bosques ha producido inundaciones anuales, sequías y corrimientos de tierras, las cuales a su vez han causado indecibles penurias al pueblo filipino, registrándose pérdida de vidas y destrucción de cultivos y bienes. Ya en 1884 se promulgaron leyes forestales, por conducto de la Inspección General de Montes, que se convirtió en el prototipo de organismo de reglamentación de los bosques filipinos. Las leyes mencionadas incluían disposiciones expresamente destinadas a impedir la destrucción de los bosques como consecuencia de las actividades de corta y quema practicadas por los agricultores de las tierras altas, conocidos por el nombre de kaingineros.
Durante muchos años, los kaingineros y otros ocupantes de los bosques han constituido una preocupación importante del Servicio Forestal de Filipinas. Los formuladores de la política de recursos naturales, los planificadores, los investigadores y los oficiales de programas del Gobierno, de la industria privada y del sector de la educación habían considerado casi unánimemente que los kaingineros eran la causa principal de que muchas tierras forestales se transformaran en pastizales. Naturalmente, las leyes forestales se habían ideado a propósito para hacerles frente y para evitar la práctica de la agricultura migratoria; los kaingineros podían ser enjuiciados e incluso expulsados de las tierras altas y de otras zonas forestales. Se esperaba que una estrategia semejante podía ser una solución permanente del problema de la creciente deforestación.
A pesar de todas estas medidas y de la imposición de graves penas a los kaingineros, la agricultura de corta y quema prosiguió. Debido a la tremenda afluencia de inmigrantes a las tierras forestales, esa práctica incluso aumentó. Esa afluencia se debió al rápido incremento de la población, al aumento de la demanda de alimentos, a las insuficientes oportunidades de empleo y a la especulación o presión ejercida por los ocupantes sin título de tierras. En la actualidad, se estima que hay aproximadamente 7 500 000 ocupantes de este tipo en las tierras forestales, los cuales dependen directamente de ese valioso recurso para su subsistencia.
La situación requería una reorientación de la política forestal de Filipinas, que esta vez tendría que estar más en consonancia con las necesidades actuales y futuras. Por ello, la Oficina de Desarrollo Forestal aprobó una estrategia que transformaría las actividades de base forestal en instrumentos más eficaces para el desarrollo socioeconómico de la población rural. Actualmente, una de las orientaciones políticas de la Oficina consiste en establecer más bosques y en hacer que sus beneficios alcancen a un mayor número de personas, especialmente de las comunidades rurales.
Este cambio de actitud oficial hacia los kaingineros y otros ocupantes de los bosques llevó gradualmente a formular una serie de medidas para instaurar lo que más tarde sería el Programa integrado de silvicultura social de Filipinas.
En 1971 el Gobierno aprobó las normas para el asentamiento de tierras y la ordenación de la kaingin (Orden de la Administración Forestal N° 62), destinadas a integrar a los kaingineros y a otros ocupantes de los bosques en la vida socioeconómica de la sociedad.
Después se promulgó el Código Forestal Revisado de Filipinas, publicado en 1975, que confirmó ulteriormente la preocupación del Gobierno por los ocupantes de los bosques. Entre sus disposiciones se encuentra una norma que establece que: «en adelante se ordenará la ocupación de los bosques... los kaingineros, ocupantes sin titulo y otros ocupantes que hayan entrado en las tierras forestales» antes de la entrada en vigor del Código (19 de mayo de 1975) no serán perseguidos a condición de que «no incrementen las operaciones de desmonte y, además, de que lleven a cabo actividades para conservar y proteger los recursos forestales».
Después vino el Programa de ordenación de la ocupación de bosques, destinado a estabilizar la ocupación por los kaingineros y otras personas que habían entrado en las tierras forestales antes del 19 de mayo de 1975. En particular, el programa trató de impedir una nueva invasión y destrucción de los bosques, y contribuir a mejorar las condiciones socioeconómicas de sus ocupantes. En el marco del programa se permitía a los ocupantes de buena fe mejorar las tierras que ocupaban o cultivaban, pero con la condición expresa de que no excedieran de 7 hectáreas por ocupante. A ese efecto, se concedió a cada kainginero participante un permiso de ocupación forestal por dos años, de carácter renovable.
En 1979 el Gobierno. inició el Programa comunitario de cultivos arbóreos que suponía el establecimiento de fincas con árboles y de plantaciones agroforestales en las zonas que necesitaran una reforestación inmediata, así como en otras tierras de pastizales. El programa se había ideado con objeto de proporcionar más oportunidades de sustento a la población rural, especialmente a los llamados agricultores de subsistencia y submarginales. El programa tenía asimismo por finalidad aumentar la producción de alimentos del país, alcanzar un nivel de autosuficiencia y acelerar la rehabilitación de las tierras forestales carentes de vegetación.
A diferencia del programa de ordenación de la ocupación de bosques, el Programa comunitario de cultivos arbóreos atendía no sólo a los kaingineros y demás colonos de los bosques, sino también a otras personas que desearan dedicarse al cultivo de árboles. A cada participante se le asignó una zona equivalente a la que ocupaba efectivamente; en el caso de pastizales y tierras sin vegetación se proporcionó un promedio de 2 hectáreas. Se concertó con los participantes un acuerdo comunitario de arrendamiento para cultivos arbóreos por un periodo de 25 años, renovable por otros 25.
Además, el Gobierno de Filipinas instituyó en 1981 otro proyecto denominado Enfoque familiar del programa de reforestación, que implicaba la retribución de los ocupantes o familias forestales participantes sobre una base contractual, para el establecimiento, mantenimiento y protección de plantaciones forestales. La finalidad del proyecto era acelerar la reforestación de tierras forestales sin vegetación, a la vez que se incrementaban los ingresos de los ocupantes de los bosques sin tener necesariamente que trasladarlos. La superficie asignada a cada familia iba de 3 a 5 hectáreas, y estas tierras se cedían a la Oficina de Desarrollo Forestal transcurridos dos años, tan pronto como se hubiera alcanzado la tasa necesaria de supervivencia de plantines, es decir, un 80% como mínimo.
Por último, el Programa integrado de silvicultura social significó la aceptación de la silvicultura social como concepto de ordenación y desarrollo. El 28 de julio de 1982, el presidente Ferdinand E. Marcos firmó unas instrucciones con arreglo a las cuales el Programa integrado se transformó en el programa general de todas las actividades relacionadas con la silvicultura social de la Oficina de Desarrollo Forestal. Se fusionaron las actividades, el personal y los objetivos del programa de ordenación de la ocupación de bosques y del programa comunitario de cultivos arbóreos.
El Programa de silvicultura social tiene siete estrategias:
· Seguridad de la tenencia de tierras. En una fase anterior, la falta de esa seguridad inducía a la población a no participar en el Programa, pues no estaban seguros de sus derechos en cuanto al aprovechamiento de especies perennes, como árboles forestales y otros cultivos establecidos en el área designada.· Censo de todos los kaingineros, ocupantes forestales y minorías culturales; en este caso un objetivo consistía en la selección de la zona que habría de aprovecharse para fines de silvicultura social.
· Evaluación comunitaria. Antes del aprovechamiento efectivo, se lleva a cabo una evaluación comunitaria, con la ayuda de los participantes, para determinar las prácticas agrícolas existentes, obtener información demográfica y socioeconómica, y conocer las modalidades de liderazgo, las relaciones de parentesco, la accesibilidad, las condiciones biofísicas, y los problemas y limitaciones importantes. Sobre la base de la evaluación se formulan conjuntos de tecnología apropiada a fin de incluirlos en el plan del proyecto para la ordenación de la zona.
· Desarrollo de explotaciones agroforestales. Con esta estrategia se estimula a los participantes a mejorar sus tierras para transformarlas en explotaciones productivas mediante la adopción de tecnologías agroforestales viables, considerando debidamente el control de la erosión del suelo y la conservación del agua. Cuando es apropiado, pueden introducirse asimismo el ganado y la pesca. Los limites de las tierras asignadas a los participantes se plantan con especies de árboles forestales, como Leucaena leucocephala, Albizia falcataria y otras.
· Vínculos institucionales. La ejecución del Programa de silvicultura social, que implica la ordenación de los recursos forestales y el desarrollo de sistemas de subsistencia basados en el bosque, requiere la estrecha cooperación y asistencia de diversos organismos e instituciones gubernamentales, como los Ministerios de Agricultura, Recursos Naturales, Administración Local, Servicios Sociales y Desarrollo, y otros.
· Actividades de apoyo. Para atender las necesidades de un programa de silvicultura social, se requieren diversas actividades de apoyo, las cuales varían de un lugar a otro y suponen principalmente labores de educación, extensión, información, investigación y capacitación.
· Seguimiento y evaluación. Para lograr que se preste atención inmediata a los problemas que surjan durante la ejecución del programa, se necesitan una inspección y un seguimiento periódicos de campo. También se llevarán a cabo evaluaciones y exámenes anuales para estudiar a fondo los problemas financieros, técnicos y administrativos que obstaculicen una ordenación eficaz.
Los enfoques aplicados en este sector por los tres países se inspiran en la necesidad de establecer una relación armónica entre la población y el medio ambiente. A veces, la mejor solución consiste en mantener a la población allí donde se encuentre y aumentar la producción de forma que no afecte negativamente al medio ambiente.
En otros casos, el reasentamiento parece ser la mejor solución para los agricultores migratorios que actúan en el medio ambiente de una cuenca hidrográfica, cuya estabilidad se haya puesto en peligro a causa de sus actividades. En ambos casos, el gobierno debe participar ampliamente en las actividades de planificación y ejecución. Los tres programas de los países analizados en el presente articulo demuestran de una manera convincente que lo que puede funcionar en un país tal vez no lo haga en otro; que la mejor solución global es un planteamiento cuidadoso y pragmático que tenga en cuenta las características globales de cada cuenca hidrográfica, y que los habitantes mismos deben participar en el proceso, prestándose la debida atención a sus necesidades socioeconómicas y culturales. La agricultura migratoria puede poner en peligro las cuencas hidrográficas y a menudo es así, pero con una planificación adecuada no hay motivo para que ello sea inevitable.
