par
Daouda Diallo
Le Gouvernement du Niger, à l'instar de plusieurs autres pays africains, a entrepris, depuis août 2001, un processus de définition d'une Politique Nationale de Communication pour le Développement (PNCD) avec l'appui de l'UNICEF, de la FAO et du PNUD.
Cette décision des autorités nigériennes est la traduction, d'une part, de la conscience qu'elles ont de l'importance de la communication dans le développement, de son rôle de catalyseur de tous les secteurs d'activités et, d'autre part, de la constatation de l'implication insuffisante des moyens de communication dans la problématique du développement.
Et pourtant, le Niger est un des pays africains pionniers pour l'utilisation des moyens de communication en vue de la mobilisation sociale, de l'éducation et de l'information des populations. Son premier programme de développement au lendemain de l'accession du pays à l'indépendance était principalement axé sur l'information, l'éducation et la communication. L'association des radio-clubs ainsi que les services d'animation au développement étaient des activités de communication de référence dans la région d'Afrique de l'Ouest.
Cependant, malgré les résultats obtenus, il est apparu que la communication pour le développement a des exigences et des conditions d'exercice que les programmes n'avaient pas pris en compte.
En effet, s'il est vrai que la communication constitue un facteur stratégique pour susciter, appuyer et accompagner les initiatives des acteurs du développement, pour obtenir des résultats probants - c'est-à-dire l'implication effective des outils de communication dans la problématique du développement - la connaissance du terrain, des attentes et des besoins des populations est indispensable.
Il ne suffit pas pour cela de diffuser, publier ou animer des réunions de groupe; il faut échanger effectivement, conduire les populations à une appropriation des approches, des actions de développement. Car comme l'écrit Kunda Déxit de l'Institut Panos, dans la revue "Deutsch land" n° 01/2001, "ce n'est que lorsque l'information exige la participation au processus de communication, lorsqu'elle permet aux individus et ceux qui les gouvernent de prendre des décisions fondées que l'information se transforme en savoir".
Transformer l'information en "savoir" c'est là tout l'objectif de la PNCD au Niger; cela implique, sinon un bouleversement, du moins de reconsidérer les stratégies dans leur ensemble. Cela commence sans a priori, par la découverte des populations, de leur situation, de leurs besoins et de leurs attentes.
Il s'agit également de considérer toutes les couches sociales, d'identifier les approches et les actions propres à créer le "savoir" qui permettra à tous d'entreprendre et de bien conduire les efforts de développement.
La PNCD du Niger vient d'achever son atelier national qui a élaboré la politique et le programme de sa mise en œuvre. Mais déjà, les différentes phases du processus, allant de l'atelier pédagogique aux ateliers régionaux, révèlent des atouts mais aussi des contraintes majeures. Il s'agit à présent de procéder à une profonde analyse des situations et à une disposition des choses qui permettent de maximiser les atouts pour minimiser les contraintes.
A cet égard, trois facteurs sont apparus véritablement déterminants: le cadre juridique et institutionnel, la formation et la production.
Qu'il s'agisse des médias ou des outils de communication de proximité, le statut et les missions, les capacités humaines et la qualité du produit font que les activités ont ou pas un impact significatif.
Or, ces facteurs relèvent des autorités et de leurs partenaires au développement. Seuls une volonté politique et un effort soutenu de leur part peuvent assurer l'efficacité et la pérennité du dispositif de communication pour le développement qui sera mis en place au terme du processus en cours.
L'efficacité est également fonction de la conception du même projet de définition de la Politique Nationale de Communication pour le Développement et de la méthodologie du processus. Nous verrons combien les ambiguïtés, notamment en ce qui concerne les obligations des partenaires au projet, peuvent produire de blocage et de contre-performances.
L'atelier national qui a procédé à l'élaboration de la politique nationale de communication pour le développement s'est tenu à Niamey du 7 au 11 janvier 2002. Il a adopté:
La préparation et l'organisation de l'atelier ont été placés par arrêté du Ministre de la Communication sous la supervision d'un Comité.
La Coordination principale du projet a été renforcée par trois consultants nationaux recrutés à cet effet. Tous trois avaient déjà réalisé des études thématiques et sectorielles; deux d'entre eux avaient également pris part à l'encadrement des ateliers régionaux. La Coordination a servi d'organe d'exécution des décisions du comité préparatoire de l'atelier.
Sur la base des enquêtes et des études, ainsi que des ateliers régionaux, les termes de référence de l'atelier et les documents de base de ses travaux ont été réalisés et apprêtés.
Il était entendu que la démarche consistait pour l'atelier national, non pas à valider mais bien à définir la Politique Nationale de Communication pour le Développement.
L'atelier s'est pour cela appuyé sur "la situation de la communication pour le développement au Niger" établie par ces documents.
Six commissions ont été constituées pour débattre des thèmes suivants.
Commission n° 1: les technologies de la communication (télécommunications, NTIC, radio, TV, presse écrite);
Commission n° 2: la Formation en communication pour le développement;
Commission n° 3: les moyens de communication traditionnels et les outils et espaces de communication;
Commission n° 4: les médias de masse (presse écrite, radio, TV);
Commission n° 5: le cadre institutionnel et juridique;
Commission n° 6: synthèse et recommandations.
La Commission n° 6, chargée des synthèses, faisait la coordination entre les autres groupes de travail et préparait à l'attention de la plénière les conclusions générales.
Il était prévu que chaque commission serait composée de vingt personnes, soit cent vingt participants pour les six commissions sur les deux cent dix attendus. Les vingt personnes par commission comprendraient cinq représentants des régions, dix représentants de la société civile au niveau national et cinq représentants des institutions de l'Etat, organisations internationales, ONG, associations, etc. Ainsi, tandis que la plénière entendrait et débattrait des exposés, les commissions examineraient les questions qui leur sont soumises. La crainte d'une confusion entre les prérogatives du présidium de la plénière et la commission des synthèses s'est avérée sans fondement.
La coordination entre les commissions et les synthèses que cette commission a effectuée ont facilité la formulation des conclusions par le Rapport Général.
Mais, tous les participants ont insisté pour prendre part aux délibérations en commission. Dès lors, seule une dizaine d'exposés ont pu être présentés en plénière. Heureusement, tous les exposés ont été distribués aux participants.
1 - IDENTIFICATION DES THèMES ET SECTEURS DE LA COMMUNICATION CONCERNES PAR LES éTUDES ET L'éLABORATION DU DOCUMENT DE SYNTHèSE
Les dix études concernent tous les secteurs de la communication.
Il faut néanmoins relever qu'il y est davantage question de médias et d'outils que d'une analyse approfondie de la communication pour le développement, basée sur un vécu. Cette faiblesse procède moins du contenu de référence que de l'intitulé même des études formulées:
Cette formulation a influé, sans aucun doute, sur la détermination des axes de recherche et sur la méthodologie même de l'étude. Il en découle une approche plus descriptive qu'analytique des phénomènes, de la perception qu'ont les populations de la communication et des perspectives offertes s'agissant d'une communication véritablement pour le développement.
Il reste tout de même que la présentation des différents médias et des autres moyens de communication a permis de dresser, de manière exhaustive, la situation de la communication au Niger.
2 - L'ATELIER PéDAGOGIQUE
Cet atelier a permis de "mettre à niveau" toutes les personnes concernées par le processus. En effet, les dix modules présentés au cours de la semaine d'atelier ont permis aux participants d'assimiler le concept, le contenu, les règles et les principes de la communication pour le développement.
Les compte-rendus journaliers par certains participants et leur discussion par tous ont fortement concouru à la consolidation de cette assimilation.
On peut déplorer que des représentants au niveau des régions n'aient pas pris part à l'atelier pédagogique, dans la mesure où ils auraient pu apporter un appui précieux à l'organisation et au déroulement des ateliers régionaux.
3 - LE LANCEMENT DES éTUDES THéMATIQUES ET SECTORIELLES
Le document de projet définit les termes de référence de chaque consultant. Des directives précises indiquent les recherches à effectuer, les analyses à faire, la présentation et les résultats attendus. Les contrats des consultants ont été établis sur cette base et donc approuvés par eux.
Mais les études, naturellement, ont impliqué des déplacements dans différentes régions du pays, des visites dans des entreprises, à des communautés, à des personnes ressources. Il s'est donc avéré nécessaire de prendre certaines dispositions administratives de facilitation. La Coordination a procédé à cet effet à la détermination des programmes de mission des consultants, à l'établissement des titres de voyage et à la mise à disposition des indemnités de transport et de déplacement ainsi que des documents de recommandation auprès des différentes autorités locales. Malgré ces dispositions, presque tous les consultants ont eu au moins une semaine de retard par rapport au chronogramme. Cela en raison de plusieurs facteurs dont la longueur des procédures de mise à disposition des fonds et des impondérables telle que la cérémonie officielle de "La Flamme de la Paix".
D'autre part, l'utilisation des moyens de transport public a constitué pour certains un handicap supplémentaire en raison de l'inexistence totale de transport organisé dans certaines zones.
Si les décisions n'avaient pas été prises en amont pour déterminer les modes de transport et pratiquement le programme, il aurait été possible pour la Coordination, en rapport avec le Comité de suivi, de procéder autrement, de manière plus efficace et finalement moins coûteuse.
En tout état de cause, les missions se sont déroulées de manière satisfaisante. Dans toutes les zones, les autorités avisées par des messages du Ministre de l'intérieur ont apporté les concours qui s'étaient avérés nécessaires à la bonne conduite des enquêtes.
De même les associations, les ONG, ainsi que les différentes communautés de base ont facilité les recherches et les analyses des missions.
4 - L'ORGANISATION ET LA TENUE DES RENCONTRES RéGIONALES
Le Coordonnateur principal et le Directeur National du projet ont effectué des visites dans les chefs-lieux des huit régions du pays. Ils y ont organisé des réunions, toutes présidées par les Préfets et avec la participation des représentants des différentes communautés et des structures intervenant à la base.
Ces missions ont permis d'exposer les objectifs du gouvernement à travers la Politique Nationale de Communication pour le Développement, les stratégies et le processus dans son ensemble. Par ailleurs, tous les participants ont reçu le questionnaire sur les besoins en communication des intervenants, leurs stratégies, leurs atouts et leurs faiblesses.
Mais le programme n'offrait pas le temps nécessaire à des contacts approfondis qui auraient permis de recueillir sur place les résultats du questionnaire et l'identification de personnes qui auraient soutenu l'organisation des ateliers, au niveau des régions. Faute de cela, les tâches ont été confiées aux représentants locaux de l'Office de Radiodiffusion et de Télévision du Niger (ORTN) et de la Société Nigérienne de Télécommunication (SONITEL) qui n'ont pas montré une grande disponibilité pour accorder l'appui demandé.
La Coordination n'a pas été en mesure de procéder, comme le prévoit le document du projet, au recrutement de consultants locaux. Elle a dû, par conséquent, mobiliser trois consultants parmi les dix qui avaient effectué les études thématiques et sectorielles pour l'appuyer dans l'organisation et l'animation des huit ateliers régionaux.
Les ateliers régionaux se sont tenus du 06 août au 12 septembre 2001 successivement à Diffa, Zinder, Maradi, Agadez, Tahoua, Dosso, Tillabéri et Niamey.
Le programme des ateliers à été conçu de manière à combiner le rappel nécessaire du concept et des règles de la communication pour le développement, le recueil des besoins en communication et la formulation d'un plan de communication pour le développement, par des exposés, des modules et des travaux en commissions.
Les résultats ont été satisfaisants ainsi que l'attestent d'ailleurs les fiches d'évaluation livrées par les participants aux huit ateliers.
Les problèmes qui se sont posés sont clairement et entièrement imputables aux administrations régionales dont les actions ont entravé l'organisation des ateliers.
Ainsi, par exemple, alors que trente participants sont prévus par région, des préfectures et des sous-préfectures en délèguent parfois quatre-vingt. Ceux qui étaient venus de loin réclamaient vivement le remboursement de leurs frais de transport et le règlement de leur voyage retour. Ce qui était, bien évidemment, supérieur à ce que le budget autorisait.
Les mêmes administrations n'ont pas fait le suivi promis dans l'administration du questionnaire standardisé. Dans les régions de Tillabéri et de Niamey, aucune réponse au questionnaire n'a été enregistrée.
Néanmoins les ateliers régionaux ont fait un important travail de réflexion et d'organisation qui a permis de:
réaliser pour chaque région un plan de communication pour le développement afin de soutenir les programmes quinquennaux de développement;
formuler des recommandations sur la situation et le développement de la communication.
Le programme de mise en œuvre de la Politique Nationale de Communication pour le Développement a retenu sept axes principaux:
1. diffuser auprès des différentes composantes de la société, des institutions et acteurs de développement le document de politique nationale afin que tous les intervenants dans le domaine du développement en soient imprégnés;
2. procéder à des réformes juridiques et institutionnelles en vue de permettre la mise en œuvre efficiente de la politique national de communication pour le développement;
3. concevoir et exécuter un plan de développement harmonisé des masses médias et des moyens de communication de proximité (radios locales, animation avec supports vidéo et audiovisuels, tableau langage, projection cinématographique, production de dessins figurines et de boîtes à images) pour l'information et l'éducation des populations en zones urbaines et rurales;
4. réaliser des programmes d'éducation aux médias en utilisant les différents médias à cet effet en vue de rendre les citoyens plus autonomes et plus critiques à l'égard de certains programmes de presse et de médias;
5. élaborer des stratégies sectorielles de communication pour le développement en prenant en compte les projets et initiatives en cours dans les domaines de l'agriculture, de l'élevage, des eaux et forêts, de l'environnement, de la santé, de l'action sociale et de la promotion de la femme, etc.;
6. renforcer les capacités techniques de tous les intervenants en les formant à la communication pour le développement;
7. soutenir la recherche dans le domaine spécifique de la communication pour le développement.
Le premier point qui prévoit l'indispensable diffusion des documents de la PNCD de sorte que toutes les composantes de la société en soient largement informées et imprégnées est une étape décisive du processus. Elle nécessite, non seulement, une reproduction massive des documents, mais aussi des réunions, des ateliers, des concertations de restitution à l'intention surtout des intervenants dans le domaine du développement. Cette phase révélera certainement des insuffisances dans la méthodologie et dans la programmation des actions et donc servira à un renforcement du dispositif de la Politique Nationale de Communication pour le Développement.
Le point 2 prévoit de mettre en place le cadre approprié pour pratiquer une communication pour le développement dans les divers secteurs d'activité économique, social et culturel. Il s'agit de:
redéfinir la place et le rôle des médias publics dans le contexte de la Politique Nationale de Communication pour le Développement, ainsi que les missions de service public des médias dans leur ensemble;
créer le cadre juridique et les conditions de fonctionnement propres au développement de la communication de proximité à travers notamment les radios communautaires et rurales;
prendre des mesures de protection, de préservation et de valorisation des outils et des espaces de la communication, notamment traditionnelle.
Pour cela, il est bien entendu nécessaire d'élaborer et de faire adopter par l'Assemblée nationale et le gouvernement plusieurs mesures législatives et réglementaires.
Le point 3 vise à développer de manière harmonieuse les masses médias ainsi que les moyens de communication de proximité en vue d'une information et d'une éducation des populations dans les zones urbaines et rurales. Ce développement implique une volonté politique hardie du gouvernement et un soutien résolu des partenaires du Niger au développement et devrait aboutir à l'institution d'un système de communication qui garantira la transparence, l'accès équitable de tous à l'information et aux connaissances.
C'est en vue de cela que le point 4 prévoit des programmes d'éducation aux médias en direction des populations afin de développer chez elles plus d'autonomie et une plus grande capacité critique à l'égard des programmes et contenus des médias.
Le point 5 concerne les stratégies sectorielles de communication, c'est-à-dire, les approches et les contenus notamment dans les domaines de l'agriculture, de l'élevage, des eaux et forêts, de l'environnement, de la santé, de l'action sociale et de la promotion de la femme.
Les points 6 et 7 visent à réorganiser et à coordonner les actions de formation en communication pour le développement afin de renforcer les capacités techniques de tous les intervenants et de soutenir la recherche dans le domaine spécifique de la communication pour le développement.
Les axes ainsi définis doivent nécessairement se traduire en programmes et projets en vue de leur réalisation effective. Autrement dit, les conclusions de l'atelier national ont pris acte de l'état lieux et formulé des recommandations afin que les atouts dont dispose le pays soient employés pour changer positivement cette situation; mais la mise en œuvre effective des recommandations nécessitera un travail spécifique et technique d'élaboration de dossiers de projets en vue d'une réunion des bailleurs de fonds, ainsi que le prévoit le chronogramme de la Politique Nationale de Communication pour le Développement.
Il est urgent, à cet effet, de mettre en place une structure de mise en œuvre, car toutes les actions postérieures à l'atelier national entrent dans ce cadre.
Après les travaux de l'atelier national, le Comité de suivi du projet s'est réuni pour finaliser les documents suivants de la PNCD:
plan d'action, synthèse des ateliers régionaux établissant un plan de communication pour le développement, pour chaque région;
synthèse des études.
Par ailleurs, lors de cette réunion, le Comité a défini la suite du processus, à savoir:
L'élaboration de la PNCD a été effectuée par l'atelier national sur la base:
de la situation de la communication au Niger établie par les études thématiques et sectorielles, le questionnaire standardisé, les ateliers régionaux;
des débats dans les commissions;
des synthèses effectuées ainsi que des recommandations formulées par la Commission N°6 constituée à cet effet.
Cette procédure a l'avantage de permettre à tous les participants de prendre effectivement part à l'ensemble des phases du débat sur la PNCD et de son élaboration.
Mais en réalité, l'élaboration de la politique se poursuit après l'atelier avec la formulation du programme qui sera soumis à la réunion des bailleurs de fonds.
Cette dernière phase de formulation du programme est décisive dans le processus. De longues discussions ont eu lieu au sein du Comité de suivi sur la nature du travail même de formulation du programme.
Il ne s'agit bien évidemment pas de simples axes à définir et de vagues évaluations à faire, mais de l'établissement d'un dossier complet de faisabilité pour chaque action, chaque réalisation prévue dans le plan d'action ou dans les différentes recommandations de l'atelier.
Les tâches impliquées nécessitent une recherche documentaire importante, car il s'agit de planifier les réalisations en prenant en compte les contextes économique et social et de déterminer précisément les coûts financiers.
Le chronogramme du processus a manifestement sous-estimé le temps nécessaire à l'accomplissement de ces tâches de même que celles relatives à la préparation et à la tenue de la table ronde des bailleurs de fonds. Cette situation a généré une certaine ambiguïté quant à la suite du processus après l'atelier national.
Ainsi, par exemple, alors que l'expert principal proposait un calendrier allant de février à juin pour l'établissement du programme et la remise des documents au gouvernement, une réunion des chefs d'agence de l'UNICEF et de la FAO au Niger fixait comme dernier délai la fin du mois de février. Il est évident que l'ampleur et la complexité de la tâche ne permettaient pas de réaliser le travail en un mois. Après de longs échanges, le comité de suivi a donc proposé le regroupement d'une vingtaine de cadres nigériens et du système des Nations unies pendant dix jours hors de Niamey pour élaborer le programme de mise en œuvre de la PNCD.
Mais la cause originelle des faiblesses du processus de la PNCD au Niger provient du caractère aléatoire des moyens et des ambiguïtés du Statut de la Coordination du "Projet".
L'UNICEF et la FAO au départ devaient prendre en charge à parts égales les dépenses, tandis que le gouvernement devait apporter une contribution en nature. En fait, la procédure d'engagement de la FAO n'a pas abouti. Ce qui a conduit à négocier à chaque étape soit avec le PNUD, soit avec l'UNICEF, afin qu'ils se substituent à la FAO.
Ces tractations ont causé beaucoup de retard et limité l'efficacité de à certaines actions. Par exemple, les dates des ateliers régionaux et même de l'atelier national déjà officiellement annoncées ont été reportées.
La coordination qui est l'administration permanente du projet n'a pas disposé de budget: la moindre dépense a fait l'objet d'une requête à introduire dans une très longue procédure.
Cet organe de coordination devrait détenir un budget approuvé par les partenaires, tandis que le coordinateur répondrait de l'utilisation de ce budget devant le comité de contrôle.1. Il convient tout d'abord d'établir un organe de coordination - organe permanent chargé du processus d'élaboration de la PNCD - et de garantir son fonctionnement. Cet organe de coordination devrait inclure:
- un comité de suivi composé des partenaires du projet et d'un représentant des organisations de la société civile; ce comité de suivi se réunirait au moins une fois par mois;
- un coordinateur principal qui mène et coordonne les activités quotidiennes du projet;
- un assistant chargé de la planification;
- un secrétaire.
2. L'atelier de formation devrait être conçu comme une session de formation en communication pour le développement, s'étalant sur une période d'au moins un mois.
3. Des représentants du niveau local ou régional devraient participer à cet atelier.
4. Il conviendrait d'organiser une conférence de presse pour le lancement des activités de PNCD.
5. Les études sectorielles et thématiques devraient être organisées de façon à accorder suffisamment de temps à:
- la recherche documentaire,
- la recherche, le recueil et l'analyse de données sur le terrain,
- le traitement des documents d'étude.6. La mission de préparation des ateliers régionaux est très importante et devrait impliquer les personnes de terrain dans le processus. Cette mission devrait consacrer au moins trois jours à chaque région, y compris une journée au niveau de la sous-région. Un comité de sous-région sous l'autorité du fonctionnaire administratif de région devrait être établi et dédié à l'organisation de l'atelier régional.
7. Un membre de la mission de préparation demeurerait dans la région pour deux ou trois jours afin de recueillir les réponses au questionnaire.
8. Dans la mesure où les ateliers régionaux ont pour mission de formuler les plans de communication pour le développement, les personnes de terrain devraient être représentées aussi largement que possible.
9. La mise en œuvre du plan d'action de la PNCD devrait faire l'objet d'un suivi: une période de six mois seraient consacrée à la préparation de projets susceptibles d'être financés et soumis aux commanditaires.
Le processus s'est soldé par la formulation de la Politique Nationale de Communication pour le Développement et par un plan d'action à court, moyen et long termes.
Les mesures et actions recommandées reflètent la situation exacte et les besoins réels des acteurs du développement. Dans ce processus, pas moins de 200 personnes ont fait l'objet de l'étude et ont eu l'occasion de s'exprimer, de donner leur opinion, de participer à la prise de décision. Dès lors, la PNCD est réellement fondée sur les besoins et reflètent les souhaits de cette population.
En ce qui concerne le gouvernement, il a montré une réelle volonté politique d'avoir une organisation et des outils de communication en soutien de ses programmes et stratégies, par exemple pour ce qui est de la stratégie de réduction de la pauvreté ou de la lutte contre le SIDA. De même, le gouvernement a fait preuve de détermination pour couvrir le processus jusqu'à sa fin, en garantissant une table-ronde ainsi que la mise en place des réformes et des actions prévues.
La volonté politique du gouvernement et l'implication effective des acteurs dans la PNCD sont des conditions nécessaires à son succès.
Mais, la volonté politique et l'implication des acteurs doivent s'appuyer sur des ressources disponibles et sur une solide organisation afin de se transformer en actions concrètes.
Dans le cas du Niger, l'organe de coordination ne possédait ni les ressources financières minimales, ni le secrétariat, ni la logistique indispensables au bon fonctionnement d'une administration.
Globalement, il apparaît que le processus s'est déroulé de façon fructueuse, en dépit de ressources incertaines. Mais, ce succès aurait pu être plus grand encore si les ressources dédiées à l'organisation et au fonctionnement étaient parvenues en temps opportun.
