O. J. Lynch
Owen J. Lynch est juriste au Centre pour le développement du droit international de Washington, Etats-Unis.
Comment l'adoption de lois et de politiques novatrices et équitables sur l'aménagement communautaire des forêts peut fournir aux populations locales tributaires de ces ressources l'appui dont elles ont besoin pour assurer la prise en compte impartiale de leurs intérêts dans la planification et les décisions d'aménagement.
Sur la photo: un garde d'Etat empêche les populations locales d'entrer dans une forêt qui leur fournissait du combustible et du fourrage
Durant la dernière décennie, l'intérêt pour l'aménagement durable des forêts par les communautés s'est considérablement accru, de même que l'expérience dans ce domaine. Parallèlement, on a pris conscience du fait qu'un appui authentique et généralisé des pouvoirs publics à cette sorte d'aménagement dépendait dans une large mesure de l'existence d'organisations de la société civile fortes et de sociétés pluralistes. Soutenir le pluralisme, c'est reconnaître explicitement les multiples intérêts et visions de l'aménagement des ressources naturelles et admettre implicitement que, depuis trop longtemps, les aspirations et les droits des populations rurales dépendant directement des ressources forestières ne sont pas pris en considération et méritent une attention immédiate.
Cet article présente tout d'abord une brève réflexion théorique sur le pluralisme, basée sur l'expérience de l'auteur en matière de promotion des droits de l'homme d'intérêt général, du droit de l'environnement et des institutions actives dans ce domaine en Asie, dans la région du Pacifique et en Afrique. Il tente ensuite de découvrir comment l'adoption de lois et de politiques novatrices et équitables sur l'aménagement durable des forêts par les communautés, en particulier la reconnaissance juridique des droits de propriété à assise communautaire, peut contribuer à fournir aux communautés locales dépendantes des forêts le levier dont elles ont besoin pour que leurs intérêts soient équitablement représentés dans la planification et les décisions d'aménagement des forêts. Il conclut en résumant les recommandations faites par les représentants d'ONG asiatiques qui défendent l'aménagement durable des forêts par les communautés.
La marginalisation juridique, politique et économique de nombreux utilisateurs des ressources rurales dans les pays en développement, notamment des populations tributaires des forêts, est généralement bien ancrée depuis longtemps dans le droit et dans l'ensemble des relations entre les populations rurales et les gouvernements. Ce déséquilibre antidémocratique du pouvoir doit être publiquement reconnu, puis analysé rationnellement et rectifié. Il faut encourager et défendre un équilibre plus approprié et équitable entre ceux qui exercent le contrôle sur les ressources forestières et qui, par conséquent, en retirent les richesses, et ceux qui ne possèdent pratiquement rien, alors que leur vie et leur culture dépendent des forêts. En conséquence, cet article défend la cause des populations locales directement tributaires des ressources forestières en cherchant à résoudre leurs difficultés. Celle-ci sont les représentantes principales, mais aussi les plus faibles, des forêts et ce sont elles qui ont le plus besoin de l'appui juridique minimal sans lequel une expansion du pluralisme et des pratiques de foresterie durables seraient impossibles. Certains penseront que cette approche n'a rien de pluraliste, étant donné qu'elle est essentiellement axée sur un seul groupe. Mais l'humanité ne peut pas s'attaquer résolument et de façon unie aux problèmes communs si l'une des parties vit dans la pauvreté la plus abjecte et à la merci de l'autre (Desai, 1997).
RENFORCER LA SOCIÉTÉ CIVILE
Le gouvernement et le secteur privé sont les composantes essentielles d'une société pluraliste, mais l'existence d'une société civile est aussi nécessaire, surtout si l'on veut que les voix et les aspirations des groupes ruraux marginalisés trouvent un écho, soient entendues et satisfaites. Pour qu'une société civile émerge et prospère dans un pays donné, les lois nationales (et d'Etat) et les processus juridiques doivent donner aux individus et aux groupes extérieurs au gouvernement et aux sphères commerciales la possibilité d'obtenir des informations, d'exprimer publiquement leurs opinions, de diffuser l'information, de participer réellement aux activités de planification et de prises de décisions qui ont un impact direct sur leur vie et leurs moyens d'existence, de s'associer librement, pacifiquement et ouvertement avec d'autres, et de chercher des remèdes efficaces et de les appliquer. Ces droits sont inclus avec d'autres dans un Projet de déclaration sur les droits de l'homme et l'environnement (voir l'excellente vue d'ensemble et analyse de Popovic, 1996). D'autres droits corollaires, tels que la possibilité de s'enregistrer comme organisations légalement reconnues, d'ouvrir et de garantir des comptes bancaires et de détenir des droits de propriété, ont aussi leur importance.
Dans de nombreux pays, les réglementations et les prohibitions auxquelles les gouvernements assujettissent la société civile restreignent ou même excluent l'exercice de ces conditions essentielles pour promouvoir le pluralisme. Cela peut nuire à la promotion de la foresterie communautaire durable. En République-Unie de Tanzanie, par exemple, le gouvernement considère la liberté d'association comme un privilège et non comme un droit. En septembre 1996, le gouvernement national a décidé de radier des registres une ONG chef de file créée pour promouvoir la parité entre les sexes dans plusieurs sphères de la vie publique, y compris l'aménagement des ressources naturelles. Une coalition d'ONG tanzaniennes a intenté une action en justice contre cette décision, et l'affaire est toujours en instance. Compte tenu de la relative indépendance du pouvoir judiciaire en Tanzanie, on peut espérer un verdict favorable à la promotion du pluralisme (Nshala, 1997).
Dans quelques pays en développement, dont l'Afrique du Sud, le Bangladesh, la Colombie, l'Inde, l'Indonésie, le Kenya, le Mexique, le Népal, la Papouasie-Nouvelle-Guinée, le Pérou, les Philippines, Sri Lanka et la République-Unie de Tanzanie, un petit groupe de juristes ont joué un rôle de premier plan dans les actions menées pour remettre en question le statu quo et promouvoir une répartition démocratique et équitable du pouvoir, des richesses et d'autres valeurs (voir, par exemple, Moniaga, 1993; Smith, 1996; Nshala, 1997; Leonen, 1998; Frondorf, 1998). Or, ces juristes travaillent pour des organisations non gouvernementales spécialisées dans le droit de l'environnement et la défense de l'intérêt général. Ce travail peut être dangereux. Beaucoup de gouvernements craignent et répriment les juristes et les institutions qui défendent les intérêts du public (voir, par exemple, le Comité de juristes pour les droits de l'homme, 1994).
Les réformes juridiques et institutionnelles nécessaires pour promouvoir un aménagement communautaire des forêts effectif et durable sont étroitement liées à des processus plus généraux de promotion du pluralisme et de démocratisation. Si elles sont politiquement marginalisées, les populations locales directement tributaires des forêts n'ont pratiquement aucun moyen de s'organiser ou d'avoir une influence sur l'établissement des politiques. D'un point de vue juridique, la difficulté est de surmonter les obstacles d'ordre législatif et judiciaire qui entravent l'aménagement communautaire des forêts et de les remplacer par des incitations générant et encourageant des relations juridiques, réglementaires et économiques appropriées entre les communautés locales, les institutions gouvernementales officielles et, dans certains cas, les entreprises commerciales.
L'aménagement et l'utilisation durables des ressources forestières supposent que soit reconnue et soutenue la participation des populations qui en dépendent directement. Cela implique: i) de reconnaître et de mobiliser les connaissances, les aptitudes et l'expérience des populations locales en matière d'aménagement des ressources naturelles; ii) de comprendre les intérêts et les motivations des populations qui dépendent directement des ressources naturelles; iii) de situer les problèmes écologiques généraux par rapport aux contextes locaux spécifiques; iv) d'aider à identifier et à renforcer les capacités institutionnelles locales; et v) de remettre en question et de réviser les hypothèses inexactes quant à la nature et aux causes des problèmes environnementaux locaux.
Pour promouvoir avec succès l'aménagement durable des forêts, il faut souvent promulguer de nouvelles lois et/ou réviser et réinterpréter les lois, les réglementations et les politiques nationales existantes. Aux Philippines, une action revendicatrice bien organisée et l'existence de groupements de la société civile forts, opérant à l'échelle nationale et politiquement responsables, ainsi que d'ONG engagées dans la promotion d'une justice sociale et d'un développement durable, obligent le gouvernement à se mettre davantage à l'écoute des représentants des masses, notamment des pécheurs ruraux, des agriculteurs et des populations autochtones directement tributaires des ressources naturelles. C'est principalement grâce à leur action qu'a été promulguée, en octobre 1997, une nouvelle loi qui pourrait être riche de conséquences: la Loi sur les droits des populations autochtones (Republic Act No. 8371).
Il faut de toute urgence mettre en œuvre des initiatives d'un type nouveau et trouver des solutions créatives, donnant plus d'importance aux problèmes et aux contributions des populations rurales et aux questions environnementales, en particulier pour la promotion locale de l'aménagement durable des forêts par les communautés. Peu de pays en développement reconnaissent de façon générale les droits fonciers des communautés ou les contributions des populations rurales à la conservation et à l'aménagement durable des forêts (Thrupp, Hecht et Browder, 1997). Le rôle important et spécifique des femmes a été en particulier sous-estimé (Sarin, 1994; 1996). De la même manière, peu de pays en développement font réellement participer les communautés rurales aux décisions sur la conservation et l'aménagement des ressources naturelles locales. Pour modifier cet état de choses et ouvrir la voie à une authentique démocratie, il est indispensable que les institutions de la société civile exercent sans discontinuer des pressions politiques appropriées (Hudduck, 1997).
Pour établir des relations mutuellement applicables, appropriées, sûres et continues, propres à promouvoir l'aménagement durable des forêts par les communautés, les communautés locales ont besoin de comprendre les possibilités, les droits et les obligations concomitantes qui leur sont reconnus par la législation nationale. Les droits et les revendications des populations et les communautés locales doivent aussi trouver un appui dans la législation nationale (Bruce et Migot-Adholla, 1994; Seymour et Rutherford, 1993). Dans certains pays, des projets pilotes ont établi des précédents juridiques offrant un élan à l'instauration de politiques et de programmes orientés vers les communautés. Un régime juridique approprié, reconnaissant le rôle des institutions communautaires locales et leur permettant de définir, de contrôler et de redéfinir les règles concernant l'utilisation des ressources, peut contribuer à fournir un cadre propice à l'établissement de multiples projets pilotes. La difficulté est d'aller au-delà des projets pilotes pour passer à l'adoption à grande échelle de politiques et d'activités de soutien.
On assiste à une multiplication d'activités de recherche sur l'aménagement durable des forêts par les communautés, particulièrement novatrices, centrées sur la cartographie des périmètres des zones occupées et utilisées par les communautés vivant des ressources qu'elles renferment, en particulier des périmètres situés dans des zones classées comme forêts et aires protégées (pour une description de quelques activités de cartographie en Indonésie, voir Peluso [1995] et Topatimasang [1997]). Grâce à la cartographie des terres et aux efforts de planification de l'utilisation des ressources qui ont été déployés par la suite, les communautés tributaires des forêts peuvent aider à contrôler l'utilisation des forêts, tant par elles-mêmes que par des personnes ou entités extérieures à la communauté. Les cartes peuvent servir de support pour l'éducation des communautés, favoriser l'unité politique et permettre aux communautés locales de participer aux programmes gouvernementaux de conservation. Elles sont également indispensables pour l'établissement de plans assurant le contrôle de l'accès à ces ressources, essentiel pour éviter une «tragédie des terres collectives». En rassemblant les communautés pour dresser des cartes de leurs terres et discuter du développement régional, on permet aux populations locales d'acquérir une vision plus générale de la manière dont les ressources sont utilisées dans la région et de se faire une idée de l'impact que cela aura sur eux. Le fait de travailler ensemble peut renforcer la solidarité entre les différentes communautés et renforcer leurs moyens de négociation avec les institutions gouvernementales et autres.
La meilleure manière d'inciter pour longtemps les communautés à adopter des pratiques d'aménagement durable serait d'établir un engagement juridiquement contraignant de reconnaître les droits existants des communautés, partout où les populations locales ont une tradition établie de protection et d'aménagement durable des ressources naturelles.
Sur la photo: une réunion de villageois à Sri Lanka
Outre le fait que les populations locales auraient l'assurance de retirer les fruits de leurs investissements en temps et en travail, la reconnaissance des droits des communautés contribuerait à établir un climat de confiance réciproque entre les communautés locales et les gouvernements. En outre, les communautés auraient le pouvoir reconnu par l'Etat de contrôler l'accès à leurs territoires, qui sont parfois des zones écologiquement vulnérables, trop peu productives pour faire vivre beaucoup d'autres personnes. Il va de soi qu'en eux-mêmes, les droits de propriété ne suffisent pas pour encourager l'aménagement durable. Ils sont une condition nécessaire mais insuffisante. D'autres éléments sont essentiels, notamment une assistance technique pour créer (ou renforcer) des capacités organisationnelles locales et soutenir les pratiques d'aménagement durable et de conservation, ainsi que des programmes de crédit appropriés.
En ce qui concerne les droits de propriété, la meilleure solution serait, semble-t-il, de reconnaître des droits privés à assise communautaire. En tant que titulaires de droits privés, les communautés auraient d'une manière générale beaucoup plus de poids dans les négociations avec des parties externes, que si elles ne détenaient que des droits collectifs (Lynch et Talbott, 1995). En Papouasie-Nouvelle-Guinée, par exemple, les communautés locales et le gouvernement ont établi un équilibre relativement stable quoique menacé. Les communautés locales peuvent obliger légalement le gouvernement à les consulter et à obtenir leur approbation avant de lancer des initiatives de conservation ou de développement. En tant que titulaires de droits privés, elles sont aussi beaucoup mieux placées pour faire en sorte que le gouvernement les avertisse à l'avance et leur garantisse une procédure régulière, ainsi qu'une juste indemnisation en cas d'expropriation, dans l'intérêt général.
Qu'ils soient publics ou privés, les droits sur les ressources naturelles recouvrent normalement tout un éventail de droits. Des termes comme «propriété», «titre» et «propriété à bail» - souvent employés par les profanes pour décrire les droits de propriété impliquent un concept de la propriété qui est souvent tout à fait étranger aux principes et aux pratiques de tenure communautaire. Les régimes fonciers sont toujours complexes et spécifient dans quelles circonstances et dans quelles limites les individus et les communautés peuvent utiliser les ressources. Des accords d'usufruit, tels que certificats, baux, ou autres instruments fonciers restreignant la propriété, peuvent être appropriés dans certaines circonstances mais, dans d'autres, ils peuvent ne pas être propices à la promotion d'objectifs à long terme durables. Ils risquent d'être annulés arbitrairement et, en tant que tels, ils n'incitent pas les locataires ou les bénéficiaires des privilèges à faire les investissements coûteux en temps et travail, nécessaires pour réaliser des bénéfices à long terme. Les décideurs doivent veiller à ce que les populations locales aient les incitations voulues et des droits de jouissance étendus et garantis sur la base de ressources naturelles dont ils dépendent (Banerjee et al., 1997; Dove, 1993).
Dans bien des pays, la promotion de l'aménagement durable des forêts par les communautés est entravée par des dispositions légales qui restreignent les institutions de la société civile et le pluralisme, et par des lois nationales et des concepts juridiques, en particulier les droits de propriété, qui défavorisent les populations rurales directement tributaires des ressources forestières. De ce fait, dans beaucoup de nations, le droit reste un obstacle au pluralisme et à l'aménagement durable des forêts par les communautés.
Le droit peut être un instrument important pour que les multiples groupes indépendants et autonomes et leurs droits soient reconnus comme des acteurs clés potentiels de l'aménagement durable des forêts par les communautés. Lors d'un récent atelier, des représentants d'ONG de 14 pays d'Asie et du Pacifique ont échangé leurs expériences et leurs points de vue avec d'autres personnes qui défendent et pratiquent l'aménagement communautaire des forêts, et sont parvenus à trois grandes conclusions (Berdan et Pasimio, 1996):
· Le paradigme dominant selon lequel les ressources forestières appartiennent à l'Etat et sont gérées par lui (dans les pays en développement), n'est plus viable.· Un autre cadre politique et juridique soutenant la société civile et reconnaissant des droits de tenure à assise communautaire offre les meilleures chances d'améliorer l'aménagement des forêts.
· Les pouvoirs publics locaux et les structures d'aménagement doivent être encore développés et affinés pour garantir l'équilibre entre les droits et obligations respectifs des Etats et des communautés locales.
L'atelier s'est conclu par l'adoption par les participants de la Déclaration de Baguio, engageant les signataires - et invitant ceux qui ne l'ont pas signée - à se conformer à 10 principes et à prendre des mesures en ce sens. Les deux premiers principes stipulent que «les droits sur les ressources naturelles à assise communautaire des communautés autochtones ou installées depuis longtemps doivent être reconnus et protégés, au même titre que les droits d'autres secteurs», et qu'«il est préférable que les gouvernements reconnaissent les droits à assise communautaire existants, plutôt que d'accorder des droits, selon leur bon vouloir». En substance, la déclaration invite à promouvoir et à reconnaître les groupes locaux, avec leurs problèmes et objectifs spécifiques (contexte pluraliste), comme jouant un rôle essentiel dans l'aménagement durable des forêts par les communautés.
Ces principes peuvent être utilisés pour construire des perceptions communes et créer une volonté politique d'introduire des changements dans les normes de conduite et les lois nationales et internationales. Il nous appartient, à tous, d'unir nos efforts pour élaborer des stratégies et des outils juridiques plus à même de promouvoir efficacement la société civile, le pluralisme et l'aménagement durable des forêts par les communautés. Il est bien entendu préférable que les gouvernements - que ce soit à l'échelon international, national, ou plus local appuient ces efforts. Mais le renforcement du pluralisme et la promotion de l'aménagement durable des forêts ne peuvent plus attendre.
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