Etude de l'impact des politiques d'ajustement structurel sur les forêts en Bolivie, au Cameroun et en Indonésie

D. Kaimowitz, Erwidodo, O. Ndoye, P. Pacheco et W. Sunderlin

David Kaimowitz, Ousseynou Ndoye et William Sunderlin sont chercheurs au Centre pour la recherche forestière internationale (CIFOR) de Bogor (Indonésie).

Pablo Pacheco est sociologue au Centre de recherche pour la promotion de l'agriculture et de la main-d'œuvre (CEDLA), de La Paz (Bolivie).

Erwidodo est économiste au Centre de recherches agrosocioéconomiques (CASER) de Bogor (Indonésie).

Aperçu préliminaire sur les incidences possibles des politiques d'ajustement structurel (PAS) sur le déboisement et la dégradation des forêts tropicales de plaine de Bolivie, du Cameroun et d'Indonésie.

Nombre de pays en développement dans le monde utilisent des politiques similaires pour améliorer leurs balances commerciales, réduire l'inflation et stimuler la croissance économique. Ces politiques sont les suivantes: dévaluation monétaire, promotion des exportations, compression des dépenses de l'Etat, augmentation des impôts, privatisation des entreprises publiques, libéralisation du commerce et des institutions financières et réforme agraire. Si les mesures spécifiques et l'ampleur des réformes varient suivant les pays, la tendance générale vers «l'ajustement structurel» semble pratiquement universelle.

On ne sait pas de façon certaine quel est l'impact de ces réformes sur l'environnement dans les différents contextes institutionnels et écologiques et dans le cadre de divers régimes d'aménagement. Selon les adversaires des réformes, la croissance économique et l'augmentation des exportations de produits primaires accroissent la pression sur les ressources naturelles; l'élévation de la pauvreté contraint les familles pauvres à surexploiter encore plus les ressources naturelles pour survivre; et les compressions des dépenses de l'Etat limitent la capacité des gouvernements à protéger l'environnement (Reed, 1996). Leurs partisans soutiennent au contraire que l'ajustement améliore les niveaux de vie, contribue à dégager les ressources nécessaires pour protéger l'environnement et élimine les distorsions économiques qui sont à l'origine de sa dégradation. Ils contestent la thèse selon laquelle l'ajustement accroît nécessairement la pauvreté ou réduit les possibilités qu'ont les gouvernements de mettre en œuvre des politiques écologiques (Warford, Munasinghe et Cruz, 1997).

La Bolivie, le Cameroun et l'Indonésie possèdent d'importantes ressources forestières et sont par certains aspects représentatifs des trois plus grandes régions de forêts tropicales du monde: le Bassin amazonien en Amérique latine, le Bassin du Congo en Afrique, et les îles de l'Asie du Sud-Est. La première section de cet article présente des hypothèses provisoires sur l'incidence des politiques d'ajustement structurel (PAS) sur les forêts, élaborées d'après les études disponibles; la deuxième section donne des informations d'ordre général sur les trois pays et leurs PAS; et la troisième expose les conclusions concernant les effets de ces politiques sur les forêts.

Cet article se concentre exclusivement sur l'impact des PAS sur les forêts; les autres questions d'ordre plus général, comme l'analyse du bien-fondé de ces politiques et des éventuelles mesures qui pourraient être prises pour les remplacer n'y sont pas abordées. Les nombreux facteurs sans rapport avec les PAS qui ont eu une incidence sur les forêts durant les mêmes périodes ne sont pas non plus examinés, malgré le rôle important qu'ils ont joué.

Le matériel présenté dans cet article est tiré d'une étude récente portant sur quelque 140 modèles économiques de déforestation (Kaimowitz et Angelsen, 1997) ainsi que de monographies analysant l'impact des PAS sur les forêts dans chaque pays considéré (Erwidodo et Sunderlin, 1997; Kaimowitz, Thiele et Pacheco, 1997; Ndoye, 1997). Les lecteurs trouveront dans ces études des informations plus complètes sur les éléments sur lesquels se fondent nos conclusions.

Avec les méthodologies et les données dont on dispose, il est difficile, sinon impossible, de distinguer les modifications des forêts attribuables aux PAS de celles qui dérivent d'autres facteurs. Il est cependant important de les analyser; en effet, lorsque l'on est confronté à l'incertitude, il est préférable de prendre des décisions sur la base d'informations incomplètes que d'ignorer les questions

TABLEAU 1. Effets escomptés de certaines PAS sur le déboisement et la dégradation des forêts, d'après l'examen de modèles économétriques antérieurs

Type de politique	Effets	Observations
Dévaluation	Augmentations	Fait monter les prix agricoles et du bois
Encouragement des exportations	Augmentations	Fait monter les prix agricoles et du bois
Libération des prix alimentaires	Augmentations	Fait monter les prix agricoles
Suppression des mesures de soutien des prix agricoles	Diminutions	Fait monter les prix agricoles
Suppression des restrictions à l'importation de produits agricoles	Diminutions	Fait monter les prix agricoles
Augmentation des taxes sur les exportations agricoles	Diminutions	Fait monter les prix agricoles
Augmentation des investissements routiers	Augmentations	Fait baisser les coûts de transport
Suppression des subventions sur l'essence	Diminutions	Fait baisser les coûts de transport
Baisse des dépenses de colonisation	Diminutions	-
Baisse des subventions au crédit pour les cultures	Indéterminé	A des effets contradictoires
Réduction des subventions aux intrants	Indéterminé	A des effets contradictoires
Réduction des dépenses forestières	Indéterminé	Dépend de la manière dont l'argent est dépensé
Réduction d'emplois dans le secteur public	Indéterminé	A des effets contradictoires
Restriction des disponibilités monétaires	Indéterminé	A des effets contradictoires
Libéralisation des échanges de produits.	Indéterminé	A des effets contradictoires

Les pas et les forêts

Cette section présente des hypothèses provisoires sur l'incidence des variations des prix, des coûts, des revenus et des services gouvernementaux associées aux PAS, sur les forêts (Kaimowitz et Angelsen, 1997). Par souci de simplification, chaque hypothèse porte sur une seule variable.

Les études sur lesquelles se fondent ces hypothèses prenaient en considération pratiquement toutes les informations quantitatives disponibles issues d'enquêtes sur les ménages, de techniques de télédétection, des statistiques du gouvernement et de la théorie économique pour analyser les processus fondamentaux des modèles de déboisement de forêts tropicales aux niveaux familial, régional, national et mondial. Nous avons évalué les variables, les méthodologies, les sources et la qualité des données ainsi que les conclusions de chacun des 140 modèles. Pour tirer nos conclusions, nous avons accordé un poids particulier aux résultats des modèles caractérisés par un cadre théorique clair et cohérent, des données de qualité, et une analyse économétrique évitant les écueils courants liés aux méthodes et aux données employées, qui conduisent souvent à des résultats factices.

En ce qui concerne un certain nombre de variables, l'examen des études de modélisation peut donner à penser que les PAS peuvent aussi bien encourager que décourager le défrichement ou la dégradation des forêts (tableau 1). Cette ambivalence peut s'expliquer par le fait que l'on ne sait pas de façon certaine quel sera l'impact de ces politiques sur la variable économique en question, ou que l'on s'interroge sur l'effet des différentes variables économiques sur les forêts. C'est pourquoi il est indispensable de compléter ces travaux de modélisation par des recherches supplémentaires, comme les monographies présentées ci-après.

Les modèles économiques tendent à démontrer qu'une élévation de l'indice global des prix (moyens) des produits agricoles et forestiers encourage la déforestation et l'exploitation des forêts naturelles (Barbier et Burgess, 1996; Von Amsberg, 1994). Lorsque l'agriculture et l'exploitation forestière deviennent plus rentables, les propriétaires terriens étendent ces activités à de nouvelles terres. Cela n'est pas forcément valable si les prix relatifs entre les différents produits agricoles et forestiers varient aussi, car les différentes activités n'obligent pas à défricher la même surface de forêts. Ainsi, une hausse des prix des cultures pérennes par rapport aux prix du bétail, peut même réduire la déforestation, en incitant les agriculteurs à renoncer à l'élevage extensif de bovins et à se lancer dans l'arboriculture, qui demande ordinairement moins de terres pour la même quantité de produits ou d'emplois.

Les PAS qui améliorent les termes de l'échange des produits agricoles et du bois, telles que les dévaluations monétaires, la libération des prix alimentaires, et les incitations fiscales aux exportations de produits agricoles et forestiers entraînent probablement une augmentation du défrichage et de la dégradation des forêts (Cruz et Repetto, 1992; Weibelt, 1994). Celles qui réduisent les prix agricoles moyens en supprimant les mesures de soutien des prix, en ouvrant les marchés alimentaires intérieurs aux importations, ou en taxant les exportations pour obtenir des recettes, devraient avoir l'effet contraire. Les PAS ont plus de chances d'entraîner une augmentation du défrichage et de la dégradation des forêts si ces problèmes dérivent principalement de la production destinée à l'exportation.

Les investissements routiers à proximité des forêts dans les pays en développement accentuent la pression sur les forêts, en réduisant le coût d'accès à ces zones et le coût du transport des produits forestiers jusqu'aux marchés (Chomitz et Gray, 1996; Mertens et Lambin, 1997). En théorie, les PAS peuvent soit diminuer ces investissements pour réduire les dépenses publiques soit les augmenter pour promouvoir les exportations.

En général les PAS réduisent les dépenses pour les programmes de colonisation orientés et les subventions à l'essence, à l'élevage, au crédit agricole et aux intrants. La diminution des dépenses de colonisation, des subventions à l'essence et à l'élevage devrait avoir un effet dissuasif sur le défrichage des forêts, car les familles doivent dépenser plus pour se déplacer jusqu'aux terres agricoles, transporter leurs produits et s'engager dans l'agriculture extensive et l'élevage de bovins.

Les hausses des coûts du crédit et des intrants agricoles ont des effets ambivalents. Elles découragent le défrichage des forêts du fait qu'elles réduisent la rentabilité de l'agriculture, mais l'encouragent du fait qu'elles favorisent des systèmes de production plus extensifs qui nécessitent plus de terres (Holden, 1996).

Dans les premières années de leur mise en œuvre, les PAS tendent à ralentir la croissance économique, l'emploi et la consommation des ménages, car elles restreignent les dépenses de l'Etat et les disponibilités monétaires, réduisent les emplois dans le secteur public, et soumettent les industries locales peu rentables à la concurrence de produits importés moins chers et de meilleure qualité. L'effet net sur les forêts est incertain, car la raréfaction des possibilités d'emploi peut induire les familles qui n'ont pas suffisamment de travail à passer à l'agriculture et à défricher plus de forêts, alors que la chute des revenus urbains déprime les prix alimentaires, si bien qu'il est moins intéressant de défricher les terres pour l'agriculture (Jones et O'Neill, 1995).

A plus long terme, les PAS peuvent conduire à la croissance économique, à la création d'emplois et à une augmentation de la consommation par habitant de produits agricoles et forestiers. Cela pourrait réduire la déforestation en créant d'autres emplois en dehors du secteur agricole, mais l'accélérer en accroissant la demande de produits cultivés dans ces zones.

Une compression générale des dépenses de l'Etat, associée aux PAS, pourrait réduire la capacité qu'ont les gouvernements de gérer les forêts ou compromettre la création de capacités à cette fin. Cependant, même avant les PAS, la plu part des pays en développement avaient une capacité limitée dans ce domaine. En outre, une augmentation de l'aide extérieure pourrait compenser un éventuel déclin, si celle-ci est canalisée en partie vers des projets forestiers.

TABLEAU 2. Informations générales sur la Bolivie, le Cameroun et l'Indonésie

Variable	Année	Bolivie	Cameroun	Indonésie
Surface de terre femme (milliers de km2)		1 084	465	1 812
Surface forestière (milliers de km2)	1990	493	203	1 157
Surface forestière (%)	1990	45	43	64
Population (millions)	1995	7	13	198
Densité de population (au km2)	1995	68	284	1 091
Population urbaine	1995	61	45	35
PNB par habitant ($EU)	1993	740	820	760
Croissance du PNB (moyenne annuelle)	1983-1993	3	-2	6

Source: Institut des ressources mondiales (1996).

Les trois pays et leurs pas

En Bolivie, comme au Cameroun et en Indonésie, les forêts tropicales occupent entre 40 pour cent et 60 pour cent du territoire (tableau 2). Au début des années 90, les taux annuel de déboisement les plus élevés étaient enregistrés en Indonésie (0,7 pour cent à 1,1 pour cent, puis au Cameroun (0,5 pour cent à 0,6 pour cent), et en Bolivie (0,2 pour cent à 0,4 pour cent).

Les populations des pays sont très variables: près de 200 millions d'habitants en Indonésie, 13 millions au Cameroun et sept millions en Bolivie. Les variations des densités de population sont plus faibles, mais importantes. La Bolivie est plus urbanisée, mais les trois pays s'urbanisent rapidement.

Les trois pays avaient un PNB par habitant compris entre 700 et 900 dollars EU en 1993. Au Cameroun, le revenu par habitant a chuté rapidement, alors qu'en Indonésie il s'est produit l'inverse et qu'en Bolivie il a très peu varié.

A la fin des années 70 et au début des années 80, les trois pays étaient fortement tributaires des exportations de pétrole et/ou de minéraux. En Bolivie ces activités dominent l'économie depuis des siècles, alors qu'au Cameroun elles l'ont relancée pendant une brève période, après quoi le pays s'est remis à exporter essentiellement du cacao et du café et a commencé à exporter de plus en plus de bois. Les exportations de contreplaqués et d'autres produits industriels ont pris de l'importance en Indonésie ces dernières années, même si le pétrole demeure le principal produit exporté. Les principales exportations agricoles des trois pays sont: le soja (Bolivie), le cacao et le café (Cameroun et Indonésie) et le caoutchouc, l'huile de palme et les produits à base de noix de coco (Indonésie).

TABLEAU 3. Mesures d'ajustement structurel en Bolivie, au Cameroun et en Indonésie

Mesure	Bolivie	Cameroun	Indonésie
TAUX DE CHANGE
Dévaluation du taux de change officiel	X	X	X
Suppression des taux de change multiples	X
DÉPENSES PUBLIQUES
Réduction des effectif de la fonction publique	X	X
Gel des salaires de la fonction publique	X	X	X
Suspension des projets d'investissement	X	X	X
Réduction des subventions au crédit agricole	X	X
Réduction des subventions aux intrants agricole	X	X	X
Suppression des mesures de soutien des prix agricoles		X
Réduction des subventions alimentaires			X
Réduction des dépenses de colonisation	X	X	X
Fermeture/vente d'entreprises paraétatiques		X
Maintien des travaux publics routiers	X		X
RECETTES DU GOUVERNEMENT
Création/relèvement des taxes sur la valeur ajoutée	X	X	X
Augmentation des taxes sur les exportations agricoles		X
Augmentation de prix de l'essence	X	X	X
Incitations fiscales aux exportateurs	X	X
COMMERCE
Libéralisation des marchés intérieurs de produits agricoles	X
Libéralisation des marchés d'exportation des produits agricoles		X
Réduction des tarifs douaniers sur les importation	X	X	X
AUTRES
Libéralisation des marchés financiers	X	X	X
Promotion de l'investissement étranger	X	X	X

La Bolivie a été la première a connaître une grave crise économique, qui a débuté vers 1979. Le surendettement, les performances médiocres des exportations de minerais et de gaz naturel, l'instabilité politique, la mauvaise gestion macro-économique, et une grave sécheresse ont entraîné une baisse du PIB, qui a chuté de 2,6 pour cent par an au début des années 80, et une hausse de l'inflation passée de moins de 10 pour cent à plus de 11 000 pour cent (Anderson, Constantino et Kishor, 1995).

Au Cameroun, la crise économique a commencé sept ans plus tard (en 1986). La chute des cours internationaux du pétrole, du cacao et (plus tard) du café, l'amenuisement des réserves de pétrole, la dépréciation du dollar EU et de mauvaises politiques économiques ont eu des répercussions négatives sur le PIB qui a chuté de 6,4 pour cent en 1987, 13,3 pour cent en 1988, et 3,4 pour cent en 1989 (Mama, 1996).

En comparaison, les difficultés économiques de l'Indonésie ont été modérées et principalement liées au brusque effondrement des cours internationaux du pétrole et des produits agricoles au début des années 80, ainsi qu'à la réévaluation du yen japonais quelques années plus tard. La croissance réelle du PIB s'est ralentie, tombant d'un taux annuel moyen de 7,5 pour cent entre 1973 et 1981, à 4 pour cent entre 1982 et 1986, mais elle n'a été négative (légèrement) qu'une seule année, en 1982. L'inflation est restée inférieure à 10 pour cent pendant toute la période (Hill, 1996).

Diverses PAS ont été mises en œuvre pour résoudre ces difficultés économiques: dévaluations monétaires, compression des dépenses publiques, augmentation des impôts, libéralisation du commerce, libéralisation des marchés financiers, et promotion de l'investissement étranger (tableau 3). La Bolivie a mis en œuvre la plupart de ces mesures en 1985, six ans après le début de la crise qui l'a frappée. En revanche, l'Indonésie a dévalué sa monnaie pour la première fois en 1978, bien avant de connaître des difficultés économiques (vers 1983), elle a réagi rapidement lorsque la crise est arrivée et, en 1987, elle avait retrouvé son rythme normal. Le Cameroun a traversé trois ans de grave crise, avant d'amorcer un timide ajustement en 1989 et a évité un ajustement majeur jusqu'au début des années 90. Comme la monnaie camerounaise est liée au franc français, le taux de change ne pouvait pas être dévalué unilatéralement. En conséquence, la monnaie a été de plus en plus surévaluée jusqu'en 1994, année où elle a enfin été dévaluée.

L'Indonésie, dont les difficultés étaient plus modestes, a mis en œuvre des réformes plus modérées, si l'on excepte les importantes dévaluations monétaires de 1978, 1983 et 1986 (la première était dans une large mesure préventive, puisqu'elle est survenue bien avant que le pays ne se heurte à des difficultés économiques). Elle a été plus sélective en ce qui concerne les secteurs dans lesquels les dépenses publiques ont été réduites et de nombreuses «coupes» n'ont été que temporaires. Pendant la majeure partie de la dernière décennie, le Gouvernement indonésien a maintenu dans une large mesure les effectifs de la fonction publique et les subventions aux engrais, évité la privatisation et libéré partiellement seulement le commerce et l'investissement étranger.

L'impact économique des PAS a égale ment varié suivant les pays. Après une forte récession en 1986 et en 1987, l'économie de la Bolivie a progressé de 3 à 4 pour cent par an et l'inflation est restée basse. L'Indonésie a retrouvé son régime de croissance antérieur, avec un taux de 6,7 pour cent par an entre 1987 et 1992, et plus rapide par la suite (Hill, 1996). En revanche l'économie du Cameroun a connu une grave récession avec une chute de 4,1 pour cent par an entre 1990 et 1994, et la situation ne s'est guère améliorée depuis.

Impact des pas sur les forêts

Dans les trois pays le défrichage et la dégradation des forêts se sont accélérés depuis l'ajustement. Les PAS n'en sont pas les seules responsables et la majorité, sinon la totalité, des tendances sous-jacentes de base existaient déjà à un certain degré avant leur mise en œuvre; toutefois les PAS semblent y avoir contribué de façon importante.

L'exploitation des forêts pour l'exportation s'est considérablement développée après les PAS. En Bolivie, les exportations de bois de sciage sont passées de 30 900 m³ en 1984 à 161 700 m³ en 1991 (Anderson, Constantino et Kishor, 1995). Au Cameroun, la production de grumes a augmenté de 34 pour cent en 1994, après la dévaluation, par rapport à celle de 1993. Les exportations de contre-plaqués et de bois de sciage en Indonésie sont passées de 1 481 millions de dollars en 1986/87 à 4 752 millions de dollars en 1993/94 (Erwidodo et Sunderlin, 1997).

Au cours de la dernière décennie, les agriculteurs ont défriché des surfaces croissantes de forêts au profit de la production mécanisée de soja en Bolivie, et de la production de palmier à huile, d'hévéa, de cacao et de café en Indonésie (tableau 4).Le Cameroun ne possède pas de statistiques nationales fiables sur les cultures vivrières mais, d'après les données des études de cas et d'enquêtes d'une portée plus limitée, l'ajustement structurel aurait entraîné une augmentation du défrichage des forêts au profit des cultures vivrières, et une accélération de la dégradation des forêts, par suite de la non-réglementation de la récolte de bois de feu et de l'exploitation des produits forestiers non ligneux (Courade, 1994; Demenou, 1997; Mama, 1996; Ndembou, 1994).

Comme on l'a noté plus haut, cette recrudescence des activités ayant une incidence négative sur les forêts a été favorisée par de multiples facteurs qui n'ont rien ou pas grand chose à voir avec les PAS. Néanmoins, pour les raisons exposées ci-après, nous estimons que les PAS ont joué un rôle important.

Les dévaluations monétaires ont été le principal facteur de l'accélération du défrichage et de la dégradation des forêts dans le cadre des PAS, du moins à court terme. Les dévaluations ont fortement relancé les exportations de produits forestiers dans les trois pays, celles de soja en Bolivie, et celles de cacao, d'huile de palme et de caoutchouc en Indonésie (Akiyama et Nishio, 1996; Anderson, Constantino et Kishor, 1995; Barbier et al., 1994; Larson, 1990; Nancy, 1988).

Dans quelques cas, les dévaluations ont probablement réduit la déforestation, mais ces effets ont été moins immédiats et peut-être plus faibles. Par exemple, les taux de change compétitifs de l'Indonésie ont contribué à favoriser une croissance rapide des exportations industrielles, ce qui a créé de nouveaux emplois non agricoles pour les populations qui, sans cela, auraient probablement émigré vers des zones forestières jusqu'en 1997. Jusqu'ici, cela n'a cependant pas eu d'effet prouvé sur les schémas de migration ou les taux de déforestation (Resosudarmo, 1997). De même, la dévaluation de 1994 au Cameroun a probablement ralenti une reconversion du café et du cacao vers des systèmes de production de cultures vivrières sur brûlis plus extensifs, qui s'est amorcée à la fin des années 80, mais n'a pas, semble-t-il, inversé cette tendance.

TABLEAU 4. Expansion de la surface sous cultures arbustives en Indonésie et de la surface sous soja en Bolivie 1986-1996

	1986	1988	1990	1992	1994	1996
	(milliers d'hectares)
INDONÉSIE
Palmier à huile	607	863	1 127	1 467	1 804	2 227
Hévéa	2 873	2 944	3 142	3 289	3 445	3 534
Cacao	98	253	357	496	597	606
Café	935	1 026	1 070	1 139	1 140	1 178
Total	4 513	5 086	5 696	6 391	6 986	7 545
BOLIVIE
Soja	63	80	172	192	331	452

Source: Erwidodo et Sunderlin (1997): Kaimowitz. Thiele et Pacheco (1997).

TABLEAU 5. Impact des PAS sur les forêts Bolivie, au Cameroun et en Indonésie

Politiques	Bolivie	Cameroun	Indonésie
Dévaluation	Négatif	Mitigé	Mitigé
Encouragement des exportations	Négatif	n.a.	Négatif
Libération des prix agricoles	Mineur	n.a.	n.a.
Suppression des mesures de soutien des prix agricoles	n.a.	Négatif	n.a.
Construction de routes	Négatif	n.a.	Négatif
Réduction du soutien aux programmes de colonisation orientés	Positif	Mineur	Positif
Réduction du crédit agricole public	Mineur	Mineur	n.a.
Réduction des subventions aux intrants	Mineur	Négatif	Mineur
Réduction des subventions au carburant	Mineur	n.a.	Mineur
Réduction des emplois secteur public	Mineur	Négatif	n.a.
Réduction des dépenses de foresterie	n.a.	Incertain	n.a.

n.a. = non applicable

Malgré des réductions générales de l'investissement public, l'Indonésie a maintenu son niveau antérieur élevé pendant la période d'ajustement et, après un bref déclin, la Bolivie a intensifié ses efforts de construction de routes dans les zones boisées à partir de la fin des années 80. Ces investissements, associés à des régimes fonciers non évidents, ont contribué à la déforestation dans les deux pays. Les dépenses sur les routes ont reculé au Cameroun au début de la période d'ajustement structurel, mais elles se sont ensuite partiellement reprises et devraient augmenter à nouveau sous peu, car les investissements de transport sont en tête des priorités du Programme d'ajustement structurel et la Banque mondiale a récemment approuvé un prêt important dans ce domaine (IPS, 1997).

Les incitations directes du gouvernement en faveur des exportations de produits non pétroliers et de minéraux ont progressé tant en Indonésie qu'en Bolivie depuis le début de l'ajustement structurel. Cela a encouragé les exportations de produits agricoles et forestiers. L'Indonésie a favorisé l'expansion des exportations de cacao, d'huile de palme, de caoutchouc et de pâte de bois (Akiyama et Nishio, 1996; Erwidodo et Sunderlin, 1997; Larson, 1990), par diverses mesures, notamment: la distribution de terres domaniales, le subventionnement du crédit, l'investissement direct des entreprises publiques et les programmes publics de transmigration. La Bolivie a mis en œuvre des programmes de remboursement des droits de douane pour abaisser le prix des biens importés et encourager les exportateurs non traditionnels, notamment de bois et de soja.

Pendant les quatre années (1989-1993) qui ont précédé la dévaluation au Cameroun, le gouvernement a considérablement baissé les cours officiels du cacao et du café, si bien que les revenus des agriculteurs se sont effondrés dans la zone de forêts ombrophiles. Cela les a incités à diversifier leurs sources de revenus en produisant davantage de cultures vivrières, de produits forestiers non ligneux (PFNL) et de bois de feu pour la vente (Demenou, 1997; Gockowski, 1997). Il en est résulté une augmentation de la déforestation et la dégradation des forêts car, dans l'ensemble, les familles défrichent plus de terres pour l'agriculture commerciale sur brûlis que pour la culture de café et de cacao, et certaines pratiques de récolte des PFNL et du bois de feu dégradent la base de ressources.

Au cours de cette période, le Gouvernement camerounais a également aboli les subventions aux engrais et aux fongicides. Etant donné que dans la zone de forêts humides, ces intrants étaient surtout employés dans les plantations de cacao et de café, les coûts de production de ces cultures ont augmenté dans une proportion plus grande que ceux des cultures vivrières, ce qui n'a fait qu'accentuer la tendance à la reconversion du café et du cacao au profit des cultures vivrières.

Au Cameroun, les prix à la production du café et du cacao se sont améliorés après la dévaluation de 1994, mais une nouvelle taxe sur les exportations de ces produits, les pratiques monopolistiques des commerçants locaux, l'effondrement des services techniques, financiers et commerciaux d'appui aux cultures arbustives, qui étaient fournis par le gouvernement, et les hausses des prix des intrants provoquées par la dévaluation et la suppression des subventions ont limité les effets positifs de la dévaluation (Ndoye, 1997). Ainsi, la tendance à privilégier les cultures vivrières et les produits forestiers s'accentue.

Les deux autres politiques qui ont stimulé l'expansion de l'agriculture sont la libéralisation des échanges régionaux et les mesures favorisant l'investissement étranger. En Bolivie, l'accès préférentiel au Marché commun andin, dérivant de la libéralisation des échanges régionaux, a considérablement relancé les exportations de soja. En Indonésie, les nouvelles réglementations concernant l'entrée de capitaux étrangers ont incité les investisseurs étrangers à créer des plantations de palmier à huile et contribué à la promotion de ce secteur.

Le chômage urbain au Cameroun, dû à la crise économique, aux réductions des effectifs dans la fonction publique et aux compressions des dépenses de l'Etat, a incité quelques citadins à se remettre à l'agriculture et a sans doute découragé l'exode de la zone forestière vers les villes (Gubry et al., 1996). Il est probable que cela ait accru le défrichement des forêts par suite de la croissance de la population rurale, mais on ignore dans quelle mesure.

La réduction des emplois publics dans le secteur des mines et les PAS qui ont eu des incidences négatives sur les communautés agricoles traditionnelles de montagne ont quelque peu encouragé la migration vers les zones agricoles en Bolivie. Globalement, la migration vers les zones rurales n'a cependant pas augmenté dans ce pays à la suite de l'ajustement structurel car, compte tenu de la raréfaction des bonnes terres, de la diminution des emplois salariés agricoles et d'autres facteurs, la plupart des migrants ont préféré aller dans des villes (Kaimowitz, Thiele et Pacheco, 1997).

La mesure d'ajustement qui a ralenti le plus la déforestation a été la réduction des dépenses publiques pour les programmes de colonisation orientés en Indonésie et en Bolivie. En Indonésie, en particulier, le nombre de migrants recevant une prime du gouvernement pour s'installer dans les provinces boisées a considérablement diminué après 1984, mais cette baisse a été largement compensée par une hausse de la migration spontanée (Resosudarmo, 1997).

Comme on l'a déjà noté, la croissance économique rapide de l'Indonésie (du moins jusqu'à la crise survenue fin 1997), favorisée par les PAS, a réduit les facteurs qui «poussaient» les familles pauvres de Java à se déplacer vers les zones agricoles et les concessions forestières. Toutefois, la création de nouveaux emplois dans les secteurs de la production de bois, de pâte à papier, de palmier à huile, de caoutchouc et de cacao est, semble-t-il, restée un facteur d'attraction important.

Les subventions des pouvoirs publics au crédit agricole et à l'essence ont diminué dans les trois pays dans le cadre de l'ajustement. Rien ne prouve cependant que cela ait ralenti de façon significative la croissance agricole.

L'hypothèse selon laquelle les PAS auraient gêné les gouvernements dans le contrôle du défrichage inapproprié des forêts et des pratiques d'exploitation forestière non viables n'est guère fondée en Bolivie et en Indonésie, mais pourrait l'être pour le Cameroun. Dans les deux premiers pays, les gouvernements étaient déjà peu à même et peu désireux de mettre en œuvre des politiques de ce type avant les PAS et, à la limite, leur capacité et leur volonté se sont peut-être un peu améliorées grâce à une augmentation de l'appui extérieur à des projets environnementaux et à la prise de conscience plus grande au niveau du public des problèmes d'environnement. En revanche, le Département des forêts du Cameroun contrôlait probablement davantage les activités d'exploitation forestière avant que le secteur public n'entre dans une grave crise et que le pays ne devienne fortement tributaire des exportations de bois d'œuvre (Enviro-Protect, 1997). Il est cependant difficile d'évaluer dans quelle mesure.

Conclusions

Les politiques de change peuvent avoir d'importantes répercussions, du moins indirectement, sur le déboisement et la dégradation des forêts. Lorsque les activités ayant un effet préjudiciable sur les forêts sont principalement axées sur l'exportation, les dévaluations aggravent généralement ces problèmes, du moins dans l'immédiat. Cela est également valable pour les politiques de promotion des exportations.

Lorsque les gouvernements réduisent considérablement les dépenses globales, il arrive que les travaux publics de construction et d'entretien des routes ne soient pratiquement pas touchés, ou même augmentent, car les responsables des politiques et les banques multilatérales considèrent les investissements infrastructurels comme un facteur clé de la promotion des exportations. Lorsque les routes en question sont situées dans des zones forestières, ces travaux entraînent en général une augmentation de la déforestation et de la dégradation des forêts, spécialement si les régimes fonciers sont mal définis ou inéquitables.

Les trois cas étudiés ne confirment guère la thèse selon laquelle les PAS réduisent la déforestation ou la dégradation des forêts, du fait qu'elles éliminent les distorsions créées par des interventions antérieures des gouvernements. La raison à cela est que, dans certains cas, ces distorsions ont été maintenues dans le cadre de l'ajustement structurel (par exemple, subventions en Indonésie, surtaxation du café et du cacao au Cameroun), alors que dans d'autres, elles ont été éliminées, mais sans que cela ait d'effet significatif sur le couvert forestier (réduction des subventions au crédit agricole et au carburant). Seule la réduction du soutien public aux programmes de colonisation orientés en Indonésie et en Bolivie a permis de réduire les effets négatifs sur les forêts. Dans le cas de la suppression des subventions aux intrants au Cameroun, la diminution de l'intervention du gouvernement a probablement eu pour effet d'augmenter le défrichage des forêts.

Les effets indirects des PAS sur les forêts dérivant de variations de la croissance économique globale, des taux d'inflation, de l'emploi et de la consommation, sont difficilement mesurables et prévisibles. Les exemples du Cameroun et de l'Indonésie semblent indiquer que les PAS qui parviennent à créer de nouveaux emplois non agricoles réduisent la déforestation, alors que celles qui n'y parviennent pas ont l'effet contraire, mais cela reste à prouver.

Il n'est guère prouvé que les restrictions des dépenses publiques associées aux PAS aient rendu les gouvernements moins à même de promouvoir l'aménagement durable des forêts ou de réglementer la déforestation, essentiellement parce que leurs capacités étaient déjà pratiquement inexistantes au départ. Reste à savoir si les PAS favoriseront ou entraveront le renforcement de ces capacités à l'avenir.

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