Políticas públicas que afectan a los incendios forestales en la región de Asia y el Pacífico - James Schweithelm [2]

RESUMEN

El presente documento abarca los países situados en las áreas tropicales y subtropicales de Asia y el Pacífico, en tanto que las regiones templadas y boreales se analizan en el documento elaborado para este seminario por el dr. J.G. Goldammer.

El régimen de incendios representa el instrumento analítico aceptado para caracterizar el papel del fuego en diferentes contextos, y se discute en la sección 2.2.

Los combustibles de mayor interés son las gramíneas y arbustos, la vid, las ramas y árboles caídos, la hojarasca y, en el caso de depósitos profundos de turba, el propio sustrato.

En los incendios forestales son variables importantes también la temperatura, la humedad y la velocidad del viento. Una topografía escarpada aumenta la velocidad de propagación cuesta arriba de un incendio, y la orientación de las crestas y los valles respecto de la dirección del viento afecta a la dirección de la propagación del fuego. El fenónemo El Niño/oscilación meridional (ENSO), esto es la alteración cada cierto tiempo de la presión atmosférica y de los patrones de pluviosidad en el Pacífico, estuvo vinculado con las anomalías en la temperatura de la superficie marítima. Estos gradientes se ilustran eficazmente en el diagrama de Mueller-Dombois y Goldammer (1990).

Los seres humanos de la era preindustrial representaron un factor de perturbación ecológica y en efecto modificaron la composición de las especies en las áreas sujetas a un uso intensivo. Algunos ejemplos recientes de ello son los incendios del Miércoles de Cenizas de 1983 en Victoria y en Australia meridional y los incendios de Sydney de 1994.

Según los cálculos de los economistas, los costos directos relacionados con la contaminación sostenidos por Indonesia, Malasia y Singapur a finales de 1997 (sin incluir 1998) ascendieron a USD1 400 millones, aproximadamente. Un ulterior costo derivado de los incendios de 1997, si bien no se haya comprobado, se refiere a al menos USD3 000 millones por pérdidas previstas de madera, productos forestales no madereros, servicios hidrológicos y de conservación del suelo, y algunos beneficios relacionados con la diversidad biológica así como costos conexos con la emisión de carbono y la lucha contra los incendios (EEPSEA/WWF, 1998).

Se sabe que los bosques higrofíticos tropicales de Asia son lo suficientemente resistentes como para poder restablecerse tras incendios de baja frecuencia e intensidad por durante décadas e incluso siglos, pero un aumento en la frecuencia, escala o magnitud de los incendios dan lugar a graves, y a veces permanentes, cambios ecológicos, especialmente si se aúnan a otros factores de perturbación. Los nutrientes se pierden durante la quema por medio de la volatización y la convección de partículas, y posteriormente por la lixiviación de las cenizas y la erosión acelerada de los suelos rasos.

Los efectos de los incendios ocurridos en 1982 y 1983 en Kalimantan oriental (Indonesia) en las poblaciones que habitan en los bosques fueron objeto de estudio por Mayer (1989 y 1996) y Colfer (1993). En el marco del Proyecto para el manejo integrado de los incendios forestales, financiado por Alemania, se han estudiado las interracciones entre la comunidad y los incendios en Kalimantan oriental desde mediados de la década de los ‘90 (Abberger, 1996-97). Diversos investigadores y organizaciones estudian actualmente el impacto directo de los incendios de Indonesia de 1997-1998 sobre el ser humano, con inclusión de WWF Indonesia, CIFOR, ICRAF, el Instituto Mundial sobre Recursos, WALHI y Telapak (estas dos últimas son ONG indonesias que se ocupan de cuestiones ambientales).

Entre las organizaciones que han iniciado la lenta y compleja tarea de interpretación de imágenes de satélite a fin de determinar la superficie total quemada por los incendios de 1997-98 figuran WWF Indonesia (Fuller y Fulk, 1998), el Centro de Teledetección, Imágenes y Procesamiento, Singapur (Liew et al. 1998), el Proyecto de prevención y control de incendios forestales, financiado por la Unión Europea (Ramon y Wall, 1998), el Proyecto para el manejo integrado de los incendios forestales, con financiación alemana, y el Centro Común de Investigación de la Comisión Europea (Dwyer et al., 1998).

El Seminario internacional sobre directrices nacionales en materia de protección de los bosques contra los incendios, celebrado en Bogor, Indonesia, el 8 y 9 de diciembre de 1997 y financiado por el Ministerio de Bosques de Indonesia, la Organización Internacional de las Maderas Tropicales (OIMT) y la Facultad de Ciencias Forestales de la Universidad de Agronomía de Bogor; la reunión sobre ordenación de la utilización de la tierra y contaminación transfronteriza derivada de los incendios, que tuvo lugar en Bogor, Indonesia, el 18 y 19 de agosto de 1998; y una reunión del grupo de trabajo científico-normativo del Impact Centre for Southeast Asia representan algunos de los eventos nacionales en los que se analizaron y debatieron los incendios forestales ocurridos en Indonesia.

Malasia acaba de elaborar nuevas disposiciones para reglamentar la quema que están al examen de los estados, y prestó asistencia a Indonesia para combatir los incendios de 1997 y 1998 bajo forma de bomberos y equipo.

La lucha contra los incendios requiere asimismo de adecuados instrumentos normativos que incluyen leyes, reglamentos e instituciones, así como la asignación de recursos a fin de facilitar la ejecución de las políticas. Su carencia no disminuye la urgencia con la que debe elaborarse una política de manejo del fuego, sino que más bien constituye un alegato para que los encargados de formular recomendaciones en materia de política de incendios para los países en desarrollo de la región lo hagan de cara a la realidad. La OIMT ha contribuido a colmar estas necesidades elaborando las Directrices para la gestión de los incendios en los bosques tropicales (OIMT, 1997).

Puede contribuir a una mayor precisión en la predicción de incendios un Sistema de Información Geográfica (SIG) con estratos que incluyan mapas de la vegetación, la masa combustible, los valores que deben protegerse y datos sobre la topografía. Ofren y Harvey (1998) ofrecen un ejemplo de ello en Tailandia. Debido a los gastos elevados que conlleva el proceso, los costos de adquisición y análisis de imágenes de satélite puede repartirse entre los países vecinos, según lo convenido por los gobiernos miembros de la Asociación de Naciones del Asia Suroriental (ASEAN). Las poblaciones que habitan en zonas remotas pueden convertirse en parte de una red de detección.

La parte meridional del estado australiano de Nueva Gales del Sur, muy propensa a los incendios, cuenta con un eficiente órgano de control de incendios denominado Southern Regional Fire Association (Asociación regional meridional contra incendios) en la que se coordinan los distritos miembros y diversos organismos que se ocupan de ordenación de la tierra (anónimo, 1995). Cada distrito posee asimismo su proprio órgano coordinador.

Gran parte de la incapacidad de Indonesia para enfrentar los incendios de 1997-98 se deriva de la falta de una coordinación eficaz en materia de control de incendios en todos los niveles gubernamentales, y en especial la carencia de un sistema de mando unificado con autoridad para dirigir los esfuerzos de supresión de incendios. Hansen (1998) ha propuesto un sistema general de comunicación sobre gestión de incendios para Indonesia.

La estrategia y las tácticas de supresión de los incendios así como su gestión, son esferas complejas que exigen responsables con un nivel de instrucción y una experiencia en el campo adecuados. Por ello debe disponerse de planes de estudios y cursos de capacitación apropiados a nivel nacional y regional.

El Departamento de conservación y ordenación de la tierra de Australia Occidental hace uso de un plan regulador de la quema de diez años para el manejo de los combustibles, que se actualiza cada dos ó tres años y se examina con los interesados antes de su aprobación. El plan se basa en un análisis de la amenaza de incendios (Sneeuwjagt, 1992).

La Comisión Forestal Regional de Asia y el Pacífico de la FAO completó recientemente un borrador de código de prácticas forestales (Comisión Forestal Regional de Asia y el Pacífico, 1997) que aborda de manera amplia la cuestión del manejo del fuego. Asimismo, la mayoría de los países de la región poseen sus propios códigos.

Deberían realizarse campañas específicamente adaptadas a los usuarios destinatarios por lo que se refiere a contenido, lenguaje, y medio de comunicación. En este sentido, los programas de silvicultura comunitaria en la India y en Filipinas representan un eficaz mecanismo de comunicación.

El establecimiento de prioridades constituye de por sí una esfera compleja del análisis de las políticas, que requiere la elaboración de criterios que permitan clasificar las diversas áreas sobre la base de los valores humanos y biológicos de que se trate, así como de los costos que conlleva la protección de tales valores.

El Ministro del Ambiente de Indonesia se refirió a la caótica situación de la propiedad de la tierra y de los incendios no controlados en la provincia de Kalimantan oriental como el “salvaje Oeste” (Reuters, 14 de abril de 1998). La falta de mapas precisos relativos a la propiedad de las tierras obligaron a los funcionarios indonesios a realizar grandes esfuerzos para comprobar cuáles plantaciones forestales comerciales habían cometido quema ilegal. Ellas son a la vez víctimas de los incendios forestales y actores importantes de su prevención y extinción.

Desafortunadamente, algunos países comienzan el análisis normativo por la selección de equipo, con lo que restringen sus opciones de políticas. La gran cantidad de asistencia técnica en materia de control de incendios ofrecida a Indonesia en 1997 y 1998 puede haber originado cierta confusión entre los funcionarios del gobierno a causa del volumen de consejos no coordinados y a veces hasta incompatibles. Este plan exige un esfuerzo integrado entre los asociados y podría no tener éxito si dicha cooperación no tiene lugar en un futuro próximo. La actual crisis económica en la región representará un ulterior desafío.

1. INTRODUCCIÓN

1.1 La región de Asia y el Pacífico

Según la definición de la mayoría de las organizaciones internacionales, la región de Asia y el Pacífico se extiende desde Afganistán y Pakistán en el oeste y hacia el este a lo largo del continente asiático, y atraviesa los océanos Pacífico e Índico hasta abarcar el Asia meridional insular, Australia, Nueva Zelandia y Oceanía. Si bien esta definición regional es útil para dividir la esfera terrestre en unidades principales a efectos de una comunicación más sencilla, los países que se abarcan comparten pocas, y a veces ninguna, características en términos de cultura, desarrollo socioeconómico, sistema político o patrimonio de recursos naturales. Esta diversidad representa un obstáculo importante cuando se trata de analizar la política inherente al manejo del fuego u otros recursos naturales, pero ofrece a la vez una gran variedad de regímenes y políticas de incendios a los fines de estudios comparativos. Existe bastante campo para compartir una política sobre incendios entre países pertenecientes a subregiones relativamente homogéneas, como el sudeste asiático, con la esperanza de que algunas políticas puedan aplicarse a nivel regional o mundial.

1.2 Terminología relacionada con los incendios de vegetación

Los encargados de la ordenación de recursos, los responsables de la formulación de políticas y los científicos han elaborado un diccionario especializado con objeto de describir los incendios de vegetación y el contexto en los que se producen. Algunos de ellos se definen a continuación y se utilizarán en el presente informe a fin de explicar cómo se producen los incendios en determinados países y de analizar la política en la materia.

Los incendios de vegetación son los que afectan a cualquier tipo de vegetación, con inclusión de bosques, praderas, tierras arbustivas y tierras agrícolas. Este tipo de incendios a veces es causado por rayos u otros fenómenos naturales, o también por acción intencional o accidental del hombre. Los incendios ocasionados intencionalmente a fin de conseguir objetivos específicos se denominan quemas controladas, mientras que los incendios accidentales o las quemas controladas que desbordan el ataque inicial se denominan incendios. La posibilidad de que éstos se produzcan y propaguen depende de los niveles de inflamabilidad de los combustibles y del riesgo de incendio. Los científicos que se ocupan de esta materia pueden medir la inflamabilidad de una determinada clase de vegetación en un momento específico sobre la base del volumen, tipo, grado de sequedad y disposición de las masas combustibles, las condiciones atmosféricas y la topografía local. La inflamabilidad de los combustibles determina la facilidad de ignición y la dificultad de extinguir el incendio. El riesgo de incendio es el grado de posibilidad de que un incendio se origine por causas naturales o por acción del hombre. En el caso de causas naturales se puede predecir hasta cierto punto, mientras que la determinación de un incendio ocasionado por el hombre es altamente subjetiva pues depende de un conjunto complejo de factores como el historial de incendios, reglamentos oficiales y no oficiales, utilización de la tierra, conductas y motivaciones.

2. LOS INCENDIOS EN LA REGIÓN

La política en materia de incendios debería concebirse con miras a lograr objetivos de ordenación de los recursos dentro de los parámetros de un específico régimen de incendios. Quienes formulan las políticas se enfrentan con una realidad en la que tanto esos objetivos como los regímenes de incendios pueden modificarse, a veces rápida y dramáticamente, como respuesta a las variaciones del medio ambiente natural o de las condiciones sociales, económicas y políticas. Tales variables tienen efectos en las políticas de control de incendios y es necesario que los encargados de su formulación comprendan cómo afectan al régimen de incendios y el entorno normativo a fin de diseñar instrumentos lo suficientemente flexibles para poder ser efectivos en una amplia variedad de circunstancias.

2.1 El contexto humano

Las naciones de las áreas tropicales y subtropicales de Asia y el Pacífico se sitúan, con contadas excepciones, en las primeras a medianas fases del desarrollo económico. Si bien existe una gran variedad en cuanto a las culturas, economías, sistemas políticos y la demografía en los países tropicales de la región, la mayoría de ellos comparten características que dificultan desde un punto de vista técnico o hacen que no sea políticamente apetecible la gestión de la influencia humana en los regímenes de incendios, lo que complica la tarea de formulación de políticas. Quizá más importante, en muchos países la población ha aumentado muy rápidamente con un elevado porcentaje de pobres que viven en las áreas rurales y que dependen de la agricultura en pequeña escala y los productos forestales para su sustento. En algunos países, las zonas arboladas representan recursos primarios para la producción maderera, la minería, y la agricultura con fines comerciales así como válvulas de seguridad que permiten aliviar la presión demográfica de otros lugares. Esto ha dado lugar a conflicto de tres sentidos que involucra a las empresas madereras y mineras, los colonos agrícolas y los moradores indígenas de las áreas forestales. Con frecuencia, los gobiernos no han logrado una disminución del conflicto por la tierra y los recursos forestales debido a un uso inapropiado de la tierra o a políticas sobre la tenencia de la tierra ineficaces, recursos insuficientes para la ordenación, y a menudo la carencia de una voluntad política.

En décadas recientes el panorama descrito en el párrafo que antecede ha conducido a una aceleración de la tasa de deforestación, que ha alterado los regímenes de incendios incesantemente a medida que la deforestación y un mayor uso del fuego se han influido mutuamente. Unas prácticas de explotación deficientes han hecho que los bosques sean más propensos a los incendios; se hace un uso indisciplinado del fuego; y a menudo las grandes compañías y los pequeños terratenientes en igual medida consideran el fuego como la mejor herramienta para transformar un bosque en tierra de cultivo. Los cambios en los regímenes de incendios en las pluviselvas tropicales han sido muy marcados, pero aun los regímenes en las áreas estacionalmente secas han sufrido variaciones pues los incendios se han hecho más frecuentes e intensos. Ahora es preciso diseñar una política de control de los incendios con miras a estabilizar los regímenes de incendios, lo que constituye una tarea más compleja que la de manejar el fuego en un régimen relativamente estable.

Australia presenta un contraste directo con el panorama descrito anteriormente. Es un continente de grandes dimensiones, poco poblado y en gran parte árido, económicamente desarrollado y cuya biota es en gran parte el fruto de incendios naturales o inducidos por el ser humano. Australia cuenta con diversos regímenes y políticas de control de incendios basados en decenios de investigaciones científicas y experiencias sobre gestión del fuego. Estos conocimientos aunados con políticas eficaces, incluidas políticas oficiales sobre utilización de la tierra, y unos recursos suficientes así como un bajo nivel de dependencia de los bosques y la vegetación natural para el sustento brindan a los encargados de la elaboración de políticas australianos un contexto de trabajo en materia de incendios relativamente estable. La formulación de políticas es un proceso abierto, lo que consiente la participación una amplia variedad de partes interesadas. Sin embargo, la política en materia de incendios aún necesita una flexibilidad que le permita responder a los cambios climáticos, alteraciones naturales imprevistas, o a modificaciones de las opiniones políticas.

2.2 El contexto ecológico

Toda formación vegetal guarda relación con un régimen de incendios característico conformado por el clima, factores ecológicos y actividades humanas que determina la frecuencia, la intensidad, el alcance, las variaciones según la temporada y previsibilidad de los incendios (Christensen, 1993). Los regímenes de incendios determinan asimismo cómo estos últimos afectan a la ecología de la vegetación y los procesos biogeoquímicos. El hombre ha alterado los regímenes de la mayor parte de Asia y el Pacífico debido al uso que ha hecho del fuego y las modificaciones causadas a la vegetación. Los regímenes de incendios fluctúan de manera natural como respuesta a cambios climáticos a largo plazo y oscilaciones climáticas a breve plazo. La flora de la mayor parte de las áreas estacionalmente secas han desarrollado regímenes en los que los incendios forestales son frecuentes, y muchas especies dependen del fuego para regenerarse. La flora de las zonas tropicales húmedas desarrolló regímenes en los que los incendios eran consecuencia de graves sequías con períodos de retorno prolongados (Goldammer y Seibert, 1990). Tales regímenes han sufrido drásticos cambios durante el siglo XIX puesto que el hombre ha utilizado el fuego y la explotación maderera con objeto de modificar los bosques higrofíticos a un ritmo acelerado, lo que ha ocasionado importantes variaciones en la estructura de la vegetación y en la composición de las especies, y aumentado la inflamabilidad de los combustibles y el riesgo de incendios.

Por lo general se considera que los factores climáticos y ecológicos que conforman los regímenes de incendios son relativamente estables, si bien pueden cambiar sin que pueda preverse y a veces en forma repentina. La mayor severidad aparente de la sequía relacionada con el ENSO en el Pacífico occidental de los dos últimos decenios es una muestra de ello. Pueda que se trate de una anomalía a corto plazo o de una tendencia a largo plazo causada por oscilaciones climáticas naturales o inducidos por el hombre. Los regímenes de incendios pueden cambiar súbitamente como resultado de catástrofes naturales poco frecuentes, por ejemplo ciclones graves, que pueden modificar la estructura forestal y las condiciones de los combustible de la noche a la mañana.

La región cuenta con una serie de regímenes de incendios diferenciados, cada uno de los cuales se asocia con una o más formación vegetal. Los regímenes de incendios se comprenden mejor si se enmarcan en un contexto de factores humanos y ecológicos. A continuación se describen las características y rasgos más importantes de los principales regímenes. Los regímenes australianos se abordan en una sección aparte que, debiendo privilegiar la brevedad, no hace justicia a su variedad y complejidad. Salvo indicación de lo contrario, las descripciones se basan en información procedente de las referencias citadas tras el nombre del régimen.

Bosques tropicales caducifolios de tierras bajas (basados en Stott et al., 1990 y Goldammer, 1996): este régimen incluye los bosques monzónicos y de sabana, contando estos últimos una menor cubierta arbórea y una mayor cantidad de gramíneas. Estos tipos de bosques se dan en áreas del Asia meridional y suroriental y registran una estación seca de tres a siete meses de duración, un régimen de precipitaciones anual total inferior a 2 000 mm, y una temperatura media que en el mes más frío rara vez baja de los 20° centígrados. En la zona continental del sudeste asiático existen bosques naturales de teca monzónica (Tectona grandis), que se han plantado asimismo en otros lugares, mientras que en la parte septentrional del subcontinente indio alberga bosques de sal (Shorea robusta). En el Asia suroriental continental se observan sabanas secas de dipterocarpáceas, y a través de las zonas más secas de la región hay áreas esparcidas de pastizales abiertos y bosquecillos espinosos. Las Islas Menores Sunda, que están situadas en la parte oriental de Indonesia y son relativamente secas, contienen bosques monzónicos y de sabana que presentan afinidades con la flora australiana.

Estos bosques se queman por lo general una o más veces al año con un nivel bajo de incendios de hojarasca y tapiz vegetal. El grado de adaptación a los incendios varía según los tipos de bosques. Los incendios suelen ocasionarse por acción expresa o accidental del hombre, y el aumento de la frecuencia de las quemas está ejerciendo presión en estos ecosistemas adaptados a los incendios. El objetivo primario del manejo de los incendios es controlar las masas combustibles por medio de quemas controladas, el pastoreo y la corta. La exclusión total de los incendios no es practicable y la quema debe prescribirse en sitios específicos.

Bosques de pinos de clímax pírico (basado en Goldammer y Penafiel, 1990): los pinares crecen de manera espontánea en áreas alteradas de los bosques montanos más bajos del Asia tropical, principalmente en las estribaciones de los montes, los montes del sudeste asiático continental, Sumatra (Indonesia), y Luzon (Filipinas). La acción del hombre en los bosques situados en las elevaciones de menor y mayor altitud ha dado lugar a una expansión de las variaciones de las altitudes de los pinares en equilibrio ecológico con el fuego. En las elevaciones menores de muchas partes de la región se han establecido plantaciones de pinos. Las especies de pinos tropicales poseen diversos niveles de adaptación al fuego y son propensas a quemarse debido al volumen e inflamabilidad de su hojarasca. Estos bosques son productivos en caso de que la frecuencia e intensidad de los incendios sea estable, pero tienden a degradarse cuando los incendios se hacen demasiado frecuentes o si el fuego se combina con otros factores de perturbación. La mayoría de los incendios son ocasionados por el ser humano, bien sea por descuido o a raíz de actividades de corta y quema que dan origen a incendios escapados, pero pueden ocasionarse también por acción intencional a fin de mejorar el pasto o facilitar la caza. La mayor parte de los pinos no se regeneran si se queman anualmente, así pues es preciso que los encargados de la ordenación intenten reducir la frecuencia de los incendios al período estrictamente necesario para la regeneración. Una exclusión total de incendios por lo general hace que las especies latifoliadas invadan el bosque.

Pluviselvas ecuatoriales perennifolias (Whitmore, 1998, Goldammer y Seibert, 1990, Schweithelm, 1998): la pluviselva tropical representa la forma de vegetación natural de grandes áreas del sudeste asiático y del Pacífico tropical. Este tipo de bosque necesita abundantes lluvias y temperaturas elevadas durante todo el año: así, cuando el nivel de pluviosidad mensual disminuye por debajo de 100 mm imperan condiciones de sequía. Hasta las décadas recientes, el sudeste asiático insular, Nueva Guinea y las islas altas de Melanesia estaban cubiertas de bosques ricos en especies. La explotación maderera y la expansión agrícola han hecho que hoy día su calidad y dimensiones hayan disminuido en grado sumo. Aparte de los bosques en Nueva Guinea y las áreas remotas o protegidas del sudeste asiático, los bosques higrofíticos de tierras bajas de la región son un mosaico de masas alteradas, praderas de clímax pírico, vegetación secundaria y plantaciones comerciales. En este tipo de clima, las clases de vegetación especiales cuentan con sus propios regímenes de incendios. Cada año, el hombre quema las praderas de Imperata cylindrica en equilibrio ecológico con el fuego con objeto de prevenir la invasión de especies leñosas colonizadoras, los bosques palustres turbosos son propensos a la quema continua de la subsuperficie durante los períodos de sequía grave, y los bosques de matorrales y caliza son más propensos a los incendios que otros tipos de bosques a causa de la limitada capacidad de retención hídrica de sus suelos.

La selva virgen de tierras bajas es muy resistente a la quema; no obstante, investigaciones científicas indican que los bosques del Borneo (y por inferencia, aquellos en otros lugares) han sido quemados cada cierto tiempo por decenas de milenios durante las sequías de extrema gravedad. A medida que creaban asentamientos en los bosques, los hombres han utilizado los incendios por milenios con objeto de establecer parcelas agrícolas de corta y quema y facilitar la caza. Se cree que un uso tradicional del fuego tiene escasos efectos a largo plazo sobre los bosques, pero el aumento de la densidad demográfica, la mayor brevedad de los períodos de barbecho, y los cultivos comerciales han convertido la agricultura de corta y quema en un importante agente de deforestación. La imprudente explotación comercial de la madera han incrementado el riesgo de incendios y las vías de saca han facilitado a los colonizadores agrícolas el acceso a zonas forestales remotas, aumentando así el riesgo de que sus actividades de desbroce de la tierra ocasionen incendios forestales. Los bosques explotados o que han sido alterados en otras formas se están desbrozando mediante “corta y quema” de la merma forestal, como preparación para su transformación en aceite de palma, pasta de madera u otros tipos de plantaciones arbóreas.

Las graves sequías de las dos últimas décadas relacionadas con el ENSO, junto con la alteración de los bosques higrofíticos ocasionada por el hombre así como el uso indiscriminado del fuego han provocado incendios forestales masivos en Indonesia que han modificado drásticamente el régimen de incendios y representado una amenaza para la supervivencia de la flora de la pluviselva en las tierras bajas de muchas zonas de Sumatra y Kalimantan. El régimen de incendios del bosque higrofítico comporta ahora una frecuencia de incendios mucho más elevada, áreas quemadas de mayores dimensiones y una mayor intensidad de los incendios. Las políticas sobre incendios y los enfoques para la gestión de éstos en los bosques higrofíticos se hallan en las primeras fases de desarrollo harán falta sin duda unos cambios en las políticas y actitudes relacionadas con el aprovechamiento de tierras.

Australia: se trata de un continente de grandes dimensiones y escasamente poblado que alberga una gran variedad de tipos de zonas climáticas: húmeda y seca tropical y subtropical en el norte, húmeda templada y estacionalmente seca en el sur y sudeste, mediterránea en el sudoeste, y grandes áreas áridas en el centro. Se ha denominado a Australia como el continente de fuego (Pyne, 1995) pues el fuego ha dado forma a su vegetación. Este elemento desempeña un importante papel en la ecología de casi todos los tipos de vegetación, y el hombre ha tenido que convivir con el fuego y aprender a manejarlo. La mayoría de las formaciones vegetales australianas están adaptadas al fuego, y muchas dependen de él para su regeneración. Las hojas de muchas especies forestales, especialmente de los diversos eucaliptos, contienen elevados niveles de aceites volátiles, resinas y ceras y producen grandes cantidades de hojarasca, dando así origen a masas combustibles voluminosas y a altos niveles de inflamabilidad (Shea et al., 1981). La mayoría de los incendios de Australia son causados accidentalmente o a propósito por el hombre, aunque los rayos son factores importantes, en particular en las áreas remotas.

El cuadrante suroriental del continente, que abarca el Estado Victoria, el Territorio de la Capital de Australia y partes de los Estados de Nueva Gales del Sur, Australia del Sur y Tasmania, son algunas de las áreas más peligrosas del mundo por lo que respecta a los incendios debido a la prevalencia de vientos calientes y secos durante el verano, una vegetación altamente inflamable y una densidad demográfica relativamente elevada (Pyne, 1995). Esta combinación da lugar a un régimen de incendios de elevada frecuencia e intensidad. Cada cierto tiempo la región ha sufrido tormentas de fuego ocasionadas por el viento que han resultado en pérdidas ingentes de vidas humanas y de bienes. La parte meridional del Estado de Australia occidental posee un clima mediterráneo y sus bosques, en los que predominan ejemplares de Eucalyptus marginata también registran regímenes de incendios de elevada frecuencia e intensidad (Underwood y Christensen, 1981, Sneeuwjagt, 1992). La vegetación de la zona septentrional tropical y subtropical varía desde los bosques higrofíticos mésicos y xéricos, sensibles a los incendios, hasta diversas formaciones de bosques estacionales, espacios arbolados, sabanas y pastizales que se han adaptado a los incendios en diferente medida (Gill et al., 1990). En el norte, el fuego desempeña una importante función ecológica y agrícola, pero no constituye una amenaza grave para la vida y la propiedad. Esta región está sujeta a ciclones, que pueden ocasionar graves daños a los bosques, aumentando con ello el nivel de inflamabilidad del combustible. En las áreas áridas y semiáridas los regímenes de incendios son suaves a causa de una lenta acumulación de los combustibles.

2.3 Beneficios y costos del fuego

En la era preindustrial el fuego brindó a los hombres los medios para modificar la vegetación con miras a facilitar su supervivencia, y hoy sigue siendo una importante herramienta para el desbroce de la tierra, la eliminación de residuos de los cultivos y la mejora de los pastos en la región de Asia y el Pacífico. En las áreas estacionalmente secas, el fuego es parte integrante de los ecosistemas naturales y de muchos agroecosistemas. Cuando se utiliza con sabiduría y el debido control, sus beneficios sobrepasan sus costos.

A raíz de los incendios de grandes proporciones que se desataron en diversas regiones del planeta, especialmente los de 1997 y 1998, muchas personas se han dado cuenta de que los costos sociales que se derivan del uso no controlado del fuego son superiores a los beneficios acumulados por los individuos y las instituciones. Desde una perspectiva analítica de las políticas, el costo agregado total de un incendio para un país o región depende en gran medida de los efectos que se consideran en el cálculo de dichos costos. Durante el reciente incendio en Indonesia y la niebla de humo resultante, los políticos y ciudadanos de los países vecinos estaban muy interesados en los efectos directos e indirectos de la niebla de humo en la salud humana, así como en las pérdidas económicas en las esferas del turismo, transportes y manufacturera. Los científicos que se ocupan de fenómenos atmosféricos mostraron interés en el impacto de la emisión de gases invernaderos, sustancias químicas y otras partículas procedentes de los incendios (Goldammer, 1998, Heil, 1998). Por su parte, los ecologistas e ingenieros forestales estaban preocupados de que los incendios pudiesen destruir productos madereros y no madereros de valor, dar lugar a la extinción parcial o total de especies de plantas y animales, y ocasionar una interrupción significativa de los procesos ecológicos (Yeager, 1997, O’Brien et al., 1998). También temían que los incendios pudiesen acelerar los niveles (ya de por sí elevados) de deforestación y degradación en los bosques abundantes de las tierras bajas de Sumatra y Kalimantan, causar graves pérdidas de nutrientes, y afectar negativamente a los medios de vida de los moradores de los bosques. Las inquietudes de los científicos que estudian los sectores acuáticos y marino tenían que ver con los efectos de los incendios en los ríos, lagos y el ambiente marino cercano a la costa resultantes de una excesiva sedimentación y acumulación de nutrientes.

3. ESTUDIOS DE CASOS POR PAÍSES

3.1 Justificación de la selección de los países

Como se indicó en la sección 1.1, la región de Asia y el Pacífico, aunque se limite a las zonas tropicales, subtropicales y a Australia y Nueva Zelandia, es muy variada y abarca a muchos países. Sin embargo, en el presente documento se puede incluir tan sólo una pequeña muestra representativa de esos países, cuyos criterios de selección se basan en uno o más de los siguientes elementos: 1) cómo representa cada país las condiciones de la subregión en que se halla; 2) hasta qué punto la prevención y el control de incendios es una cuestión importante en las políticas; 3) la existencia de enseñanzas positivas o negativas en relación con la política de control de incendios; y 4) la disponibilidad de información. A continuación figuran los perfiles en materia de control de incendios de Indonesia, Australia, la India, Tailandia, Filipinas y Malasia.

Perfiles de países

Indonesia (Schweithelm, 1998, Goldammer y Seibert, 1990, Schindele et al., 1989): Indonesia es el archipiélago de mayores dimensiones del mundo y atraviesa el ecuador por 5 000 km, formando un puente biológico entre Asia y Australia. Su clima está conformado por el ciclo anual de vientos monzónicos orientales y occidentales que influye sobre el nivel de precipitaciones y los vientos a lo largo del archipiélago. En las islas mayores y la casi totalidad de los grupos de islas de menores dimensiones imperan un clima húmedo tropical y una vegetación higrofítica, si bien las Islas Menores Sunda, Java oriental y pequeñas áreas de otras islas registran estaciones de las lluvias leves a pronunciadas. El régimen de incendios para la mayor parte de Indonesia se describe en el apartado “Pluviselvas ecuatoriales perennifolias” de la sección 2.2, y el régimen de los climas estacionales en el apartado “Bosques tropicales caducifolios de tierras bajas” de la misma sección.

El Ministerio de Montes administra alrededor del 60% de los 190 millones de hectáreas de la superficie de Indonesia, de manera más bien centralizada y descendente. Permanecen arbolados menos de 100 millones de hectáreas, los niveles de deforestación se sitúan entre 0,6 y 1,2 millones ha al año (Sunderlin y Resosudarmo, 1996), y aproximadamente 26 millones ha del patrimonio forestal reúnen las condiciones para que ser destinadas a otras finalidades. El Gobierno indonesio ha apoyado en forma muy enérgica la utilización de este tipo de bosques para el establecimiento de plantaciones de cultivos arbóreos y de madera papelera.

Durante los tres últimos decenios, Indonesia ha dependido de sus bosques de elevado valor comercial y biológico como una de las principales fuentes de capital de desarrollo. La política y ordenación forestales del país han sido objeto de críticas generalizadas por considerárseles técnicamente inadecuadas, innecesariamente dañinas para la diversidad biológica y las poblaciones que dependen de los bosques, e incapaces de aprovechar plenamente los beneficios económicos de la explotación maderera comercial (Barber et al., 1994, Banco Mundial, 1995), y como causa del aumento de la frecuencia y alcance de los incendios (Schweithelm, 1998). En 1982 y 1983, imponentes incendios relacionados con la sequía originada por el ENSO quemaron unos 3,5 millones ha de bosques y otros tipos de vegetación en Kalimantan oriental (Schindele et al., 1989); a ellos siguieron otros episodios de incendios en 1987, 1991 y 1994, que culminaron en 1997 y 1998 con los incendios que devastaron millones de hectáreas en Sumatra y Kalimantan.

La evidencia histórica y científica indican que los bosques higrofíticos indonesios han sido quemados en el pasado, pero no con esta frecuencia ni abarcando áreas de dimensiones tan amplias. La responsabilidad directa de este cambio tan drástico en el régimen de incendios se ha hecho recaer en diversos factores, a saber: 1) la corta imprudente, que dio lugar a la muerte innecesaria de los árboles y a un exceso de desperdicios de madera en los bosques, abrió la cubierta de copas densa dejando así expuesto el suelo del bosque al efecto deshidratante de la luz del sol y el viento, e hizo posible el acceso de los colonizadores agrícolas al bosque; 2) un número creciente de personas que utilizaron la quema para desbrozar la tierra en los bosques o en sus cercanías; 3) el haber convertido amplias superficies forestales en plantaciones de palmas de aceite y de madera papelera por medio del uso no controlado del fuego; y 4) la no aplicación de los reglamentos en materia de quema. Las causas de fondo del nuevo régimen de incendios de las pluviselvas indonesias son: 1) políticas y leyes ineficaces de utilización de tierras, así como aplicación deficiente de las mismas; 2) falta de una eficaz zonificación a los fines de la utilización de la tierra; 3) carencia de recursos y de voluntad política para ordenar y proteger los bosques; 4) políticas de tenencia de la tierra que promueven los conflictos entre los usuarios tradicionales, los colonizadores y los usuarios con fines comerciales; y 5) la habilidad de los individuos y empresas políticamente influyentes para burlar las leyes y los reglamentos.

La mayor parte de los observadores han llegado a la conclusión objetiva de que Indonesia ha logrado pocos progresos en el desarrollo de políticas, instituciones y procedimientos eficientes para prevenir y luchar contra los incendios desde la catástrofe de 1982-83. Actualmente, se trabaja para elaborar el marco necesario para el control de incendios. En diciembre de 1997 se celebró un taller a fin de recabar elementos útiles para las directrices en materia de protección contra incendios forestales a nivel nacional, y en agosto de 1998 se llevó a cabo otra reunión para debatir sobre la relación entre la gestión de la utilización de la tierra y la contaminación transfronteriza. El Proyecto para el manejo integrado de los incendios forestales, financiado por Alemania, ha estado trabajando a fin de desarrollar una planificación del control de incendios de base comunitaria en Kalimantan oriental que abarca la sensibilización, el fortalecimiento institucional a nivel de aldea, el entrenamiento de cuerpos de bomberos en las aldeas, el fomento de incentivos para el control de incendios y la creación de la cooperación entre el gobierno, los habitantes de las aldeas y los operadores de las concesiones para la explotación maderera (comentario personal de Abberger). La Unión Europea y el Organismo Japonés de Cooperación Internacional (OJCI) han patrocinado sendos proyectos de control de incendios en Sumatra.

El uso acelerado del fuego para el desmonte se estabilizó por un breve período en 1995 tras las quejas formuladas el año anterior a nivel internacional acerca de la niebla de humo transfronteriza derivante de los incendios en Indonesia. El uso acelerado del fuego se reanudó en 1996 y 1997, dando lugar a los grandes incendios de 1997-98. Indonesia se ve ante la apremiante tarea de formular políticas, establecer instituciones y crear la capacidad para estabilizar el régimen de incendios de la pluviselva, al tiempo que debe proceder a los ajustes necesarios de las políticas fundamentales de utilización de la tierra y ordenación de los recursos a fin de facilitar la gestión del fuego a largo plazo. Esas mismas políticas se deben ajustar también con objeto de racionalizar el uso de los recursos, reforzar la conservación de la diversidad biológica, luchar contra la deforestación y proteger los derechos de quienes viven en los bosques. La estructura de gobierno y de elaboración de políticas de Indonesia, altamente centralizada, podría en potencia facilitar la reforma normativa, pero también complicaría la labor de adaptar la política según las distintas condiciones que se pueden hallar en el país.

Indonesia recibe asistencia internacional en la esfera del control de incendios desde que se produjeron los incendios de 1982-83, y a raíz de los incendios de 1997-98 se ha iniciado una nueva serie de proyectos por parte de donantes bilaterales y multilaterales, organizaciones de investigación y ONG internacionales. Parte de esta asistencia se inscribe en iniciativas de coordinación e investigación regionales o mundiales. El examen de todos estos esfuerzos está fuera del ámbito del presente documento; no obstante, algunos de ellos se describen brevemente a continuación. Dennis (1998) ha realizado un examen general de la asistencia internacional en materia de incendios a Indonesia. Actualmente se cuentan cuatro proyectos bilaterales de asistencia relacionados con los incendios en curso de ejecución en Indonesia, que estaban en existencia antes de los incendios de 1997-98. Están financiados por la Unión Europea, Alemania, Japón, y el Reino Unido. Tras los incendios del período entre 1997 y 1998 las siguientes organizaciones iniciaron proyectos para supervisar los incendios, estudiar su impacto y sus causas, y poner en marcha el proceso de fortalecimiento den las políticas e instituciones sobre control de incendios: WWF Indonesia, la Unión Europea, el Banco Asiático de Desarrollo (BasD), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), OIMT, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), y CRISP (Singapur). Además, mediante el programa de investigación planificada SEAFIRE en el marco del Programa Internacional Geosfera-Biosfera se persigue la finalidad de aclarar el origen, el mecanismo de transporte y el impacto de las emisiones derivantes de los incendios en la atmósfera a nivel regional y mundial y vincular estos aspectos con la investigación ecológica en el terreno sobre la utilización de la tierra (Goldammer, 1998).

Se han propuesto los siguientes nuevos proyectos en materia de incendios: un consorcio de CIFOR, ICRAF y Unesco para investigar las causas de fondo y los efectos de los incendios en el sudeste asiático; y la UICN y el WWF conjuntamente a fin de establecer una red mundial para la prevención y el control de incendios.

India (sobre la base de Mutch et al., 1995 y Saigal, 1989 salvo indicación en contrario): la India, esto es el segundo país más poblado del mundo, abarca una amplia porción del subcontinente indiano y cuenta con una gran variedad de zonas climáticas: la zona tropical en el sur, los desiertos en la región noroccidental, las montañas en el Himalaya, y la zona húmeda en el noreste. Los bosques, que son húmedos caducifolios, secos caducifolios, espinosos y de pinos están ampliamente distribuidos en el país, si bien la mayoría está sujeta a un uso intensivo. Las existencias de las plantaciones y de los montes de producción por lo general no son suficientes y la producción maderera es baja de acuerdo con los criterios internacionales. Según estimaciones, de 50 a 60 millones de indios que viven en las zonas rurales dependen de los bosques para su subsistencia, y los bosques satisfacen el 40 por ciento de las necesidades energéticas de la nación, así como madera, productos forestales no madereros, forraje y gramíneas (Pande, 1995).

El sector forestal cuenta con un largo historial en la India, pues la ordenación forestal se inició bajo el gobierno colonial británico a mediados del siglo XIX (Pyne, 1995). Casi el 97 por ciento de los bosques de la India son de propiedad pública, y de éstos, el 85 por ciento son administrados por gobiernos estatales (Pande, 1995). Los departamentos forestales estatales son directamente responsables de la ordenación y conservación de la mayoría de los bosques, mientras que el Ministerio de Montes y del Ambiente, de alcance nacional, se encarga de la coordinación entre los estados y de la formulación de planes nacionales. La política forestal general está formulada en la Política Forestal Nacional (National Forest Policiy) de 1998 y se ha ampliado en el Plan de Acción Forestal Nacional (PAFN) (National Forestry Action Plan (NFAP)). Interrumpiendo drásticamente una práctica habitual en el pasado, los departamentos forestales estatales están aplicando un enfoque de ordenación forestal conjunta (OFC), mediante el cual se otorga las comunidades locales la posibilidad de desempeñar un papel en la ordenación así como una parte de los productos derivados de los bosques de propiedad estatal.

El uso del fuego es muy común en las áreas rurales del noreste a los fines de la preparación del suelo, la eliminación de desechos agrícolas, la agricultura de quema (agricultura migratoria), y también para aumentar la producción de hierba y forraje y facilitar la producción y recolección de algunos productos forestales no madereros. Los técnicos de montes a veces emplean la quema controlada en las plantaciones arbóreas, las reservas naturales y los parques nacionales. Si bien las estadísticas oficiales sobre incendios no son fiables, se estima que cada año al menos el 30 por ciento de los bosques del país se ven afectados por incendios (Mutch et al., 1995). El control total sobre los bosques ejercido por el gobierno ejercido originó una situación de conflicto entre el personal de los departamentos forestales estatales y los habitantes de los bosques. El sistema actual de ordenación forestal conjunta ofrece un mecanismo institucional que permite aliviar las tensiones pues brinda a las comunidades forestales una participación en la ordenación de los bosques. La Política Forestal Nacional utiliza la OFC como el elemento central de su estrategia de protección contra incendios, pero esto sigue abarcando en la actualidad sólo un pequeño porcentaje del área forestal. Como consecuencia de campañas de concienciación destinadas a las comunidades forestales, algunas aldeas han instituido en forma voluntaria la vigilancia contra incendios en los bosques durante la temporada de incendios.

Mediante un proyecto PNUD/FAO sobre el control de incendios forestales que se ejecutó en dos estados de la India en la segunda mitad de los ‘80, se desarrollaron procedimientos para la detección y supresión de incendios (FAO, 1991), y se llevó a cabo un proyecto complementario en otros diez estados. En 1995, una misión de asistencia técnica financiada por la FAO impartió capacitación en planificación de la gestión del fuego (Mutch et al., 1995) y recomendó diversas iniciativas de política.

Tailandia (sobre la base de Samran, 1998, salvo indicación en contrario): las formaciones forestales más importantes de Tailandia consisten en bosques secos de dipterocarpáceas, mixtos caducifolios, plantaciones, pinares, secos perennifolios y pluviselvas tropicales. A comienzos de este siglo, el noventa por ciento de la superficie del país se encontraba arbolada, pero esto se redujo a un 26 por ciento en 1993 (RFD, 1994) incluidos los matorrales y bambúes. La rapidez de la tasa de deforestación ha sido y sigue siendo el resultado de la conversión agraria a fin de acomodar a la creciente población, que ha aumentado diez veces desde comienzos de siglo. La monarquía tailandesa otorgaba tradicionalmente a los campesinos el derecho de desbrozar los bosques para establecer en ellos nuevas tierras agrícolas, práctica que es incompatible con leyes forestales modernas. La madera de teca fue siempre el centro de las actividades forestales comerciales, pero la producción sufrió un descenso a medida que crecía la deforestación, dando lugar a que Tailandia se conviertiese, en 1977, en un importador neto de madera, y ocasionando por último la prohibición total de explotación maderera a nivel nacional en 1989 (Kashio 1997).

Los incendios ocurren cada año en la estación seca que va de diciembre a mayo, típicamente en forma de incendios subterráneos en las formaciones boscosas más secas, los pastizales y las áreas agrícolas de tierras secas, en su mayor parte en las regiones septentrional y noriental del país. Prácticamente casi todos son ocasionados por el hombre con objeto de facilitar la recolección de productos forestales no madereros, eliminar los desechos agrícolas, destinar tierras a fines agrícolas, resolver conflictos con los oficiales forestales, facilitar la caza, o debido al uso imprudente del fuego o la eliminación de colillas de cigarrillos. Por lo general la gente piensa que el fuego no es perjudicial para los bosques. Aunque los datos sobre los incendios no se recogen con regularidad para la totalidad del país, un reconocimiento aéreo efectuado entre 1984 y 1986 indicó que en ese entonces 3,1 millones ha de todo tipo de vegetación se quemaba cada año, mientras que tras un nuevo reconocimiento realizado en 1992 se observó que la superficie quemada había descendido a 2 millones ha. Un estudio conducido en 1990 por la Facultad de Ciencias Forestales de la Universidad de Kasetsart señaló que las pérdidas monetarias totales por incendios en los bosques y plantaciones arbóreas ascendían USD2 200 millones, aproximadamente.

La Política Forestal Nacional n°18 (1985) prevé que un plan de reducción de la deforestación debe incluir la prevención y extinción de los incendios. Otras leyes establecen sanciones por encender fuegos. Los primeros intentos de prevención y control de incendios tuvieron lugar en 1971 mediante la asistencia técnica a corto plazo impartida por un consultor cuyos servicios fueron financiados por el Gobierno del Canadá. Esto llevó, a comienzos del decenio de 1970, a capacitar en el extranjero a algunos oficiales forestales tailandeses en materia de control de incendios, y posteriormente a establecer la Sección de Control de Incendios Forestales en la División de Ordenación Forestal del Real Departamento Forestal (RDF). Esa sección se reclasificó al nivel de subdivisión en 1981, y en 1991 al de Oficina para el Control de Incendios Forestales y el Rescate. Debido a su limitado presupuesto, esta Oficina está en capacidad de encargarse de la supresión de incendios únicamente en el 12 por ciento del área forestal total (2 millones ha). El RDF ha adoptado además las siguientes medidas para luchar contra los incendios:

establecimiento de unidades de control de incendios forestales en las áreas propensas a los incendios;
cooperación con el Ministerio del Interior a fin de organizar y entrenar a los funcionarios de los gobiernos locales y a voluntarios en lo que concierne a la lucha contra los incendios;
organización de una red de organismos gubernamentales y empresas de la aviación comercial con objeto de notificar los incendios;
provisión de fondos para la adquisición de equipo de extinción de incendios;
realización de una campaña de prevención de incendios de alcance nacional;
puesta en marcha del proceso de recolección de datos sobre incendios y de actividades de investigación.

El ulterior desarrollo de la capacidad de prevenir y controlar los incendios en Tailandia se ve dificultado por restricciones presupuestarias y de personal, la categoría relativamente baja de la organización de control de incendios respecto de otros organismos gubernamentales con los que debe coordinarse, y el hecho de que las estadísticas sobre incendios se limitan al área, relativamente pequeña, objeto de una verdadera ordenación forestal.

Filipinas (sobre la base de comunicaciones personales de Vergara, salvo indicación en contrario): al igual que en Indonesia, en Filipinas la forma de vegetación natural dominante es el bosque higrofítico perrenifolio, pero la deforestación ha avanzado a tal punto que quedan muy pocos bosques intactos en las tierras bajas. La cubierta forestal disminuyó del 50 por ciento de la totalidad de la superficie del país en 1950 al actual 21 por ciento. Las principales causas de la deforestación son el aumento demográfico, la explotación comercial de la madera y la expansión de las actividades agrícolas. Todos los incendios son antropogénicos y a menudo se inician a causa de actividades de agricultura migratoria. Afectan a rodales de Pinus kesiya en las tierras altas de Luzon septentrional, bosques de latifoliadas cercanos a terrenos de cultivos migratorios, y tierras de pastizales (lo que dificulta los intentos de reforestación). Los seis millones de hectáreas de praderas de clímax pírico del archipiélago se suelen quemar una vez al año a fin de aumentar los pastizales. Los pinares están expuestos a los incendios, como se indicó en la sección 2.2, y los bosques de latifoliadas tienden a incendiarse durante las sequías relacionadas con el ENSO.

Las leyes que prohibían la agricultura migratoria y la quema de los bosques fueron totalmente ineficaces, y resultaron en un desplazamiento del sistema a finales de los 80 hacia la ordenación forestal de base comunitaria (OFBC). Con arreglo a este planteamiento, las comunidades forestales se convierten en asociadas en la ordenación, se les otorga privilegios exclusivos de recolección de productos forestales, así como seguridad de la tenencia de 1 000 a 10 000 ha (Dugan, 1997). El Plan Maestro Forestal de 25 años de Filipinas fijó el objetivo de asignar a la OFBC tres millones ha de bosques y áreas protegidas. En las comunidades en las que este tipo de ordenación ya está vigente, la incidencia de los incendios ha disminuido considerablemente porque la población cuenta con incentivos económicos para salvaguardar los bosques. Los pinares de Luzon representan un caso especial pues proporcionan protección a las cuencas hidrográficas para los embalses de importantes hidreléctricas. Los esfuerzos destinados a la ordenación de las cuencas hidrográficas influyen en el control de los incendios y proporcionan además fuentes de ingresos alternativas a los campesinos que practican la agricultura migratoria.

Malasia (sobre la base de Nuruddin 1998 y Thang 1997, salvo indicación en contrario): Malasia abarca 11 estados en Malasia peninsular y los estados de Sarawak y Sabah, de dimensiones mucho mayores, en el Borneo septentrional. Malasia posee un clima tropical húmedo determinado por los vientos monzónicos, y el bosque higrofítico es la forma de vegetación natural predominante. En décadas recientes, gran parte de los bosques de Malasia peninsular se ha explotado y destinado a cultivos arbóreos, y los situados en los dos estados del Borneo se han explotado extensamente, y algunos de ellos se han destinado a la plantación de cultivos arbóreos, en especial la palma de aceite. Malasia es el mayor productor mundial de aceite de palma, e Indonesia lo sigue muy de cerca. La ordenación de los bosques y otras tierras es responsabilidad de los gobiernos estatales, pero el gobierno federal se encarga de la aplicación algunas leyes nacionales y de la coordinación entre los estados.

La frecuencia de los incendios forestales es baja si se le compara con la Indonesia y otros países de la región, si bien durante la grave sequía que afectó a Sabah a comienzos de 1998 se desencadenaron incendios de amplio alcance. La presión para la conversión de bosques en pequeñas explotaciones agrícolas no es tan fuerte como en otros países, y el gobierno ha realizado una labor activa en cuanto a reglamentar el uso del fuego para el desbroce de tierras con fines comerciales. Malasia cuenta con un marco jurídico e institucional en materia de control de las quemas, así como un sistema de vigilancia de la contaminación atmosférica y una capacidad de lucha contra los incendios relativamente avanzada. El Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente ha formulado un plan de contingencia nacional para combatir los incendios de bosques y plantaciones en Malasia, cuya ejecución incumbe a un Comité nacional para los incendios de bosques y plantaciones integrado por diversos organismos gubernamentales, con el mandato de elaborar directrices y procedimientos a fin de coordinar las medidas entre organismos contra los incendios. El Departamento de bomberos y de rescate es el organismo principal para la supresión de incendios, mientras que por lo que respecta a la predicción de incendios se requieren actividades de investigación y el desarrollo de políticas.

Malasia ha sido un precursor en la utilización de técnicas que no prevén la utilización de la quema en ninguna circunstancia para el desbroce de bosques (Hashim et al., 1993), y recurre tanto a la persuasión como al asesoramiento técnico y a sanciones para alentar a las empresas forestales comerciales a utilizarlas. Estas técnicas pueden aplicarse por igual al caso de Indonesia (Wakker, 1998). Muchas plantaciones poseen sus propios sistemas de detección y extinción de incendios.

Australia: Se sabe que los habitantes originales de Australia han recurrido con frecuencia al fuego a los efectos de la ordenación de la vegetación, y se considera que la conformación de gran parte de la vegetación del continente se debe al uso del fuego durante decenas de milenios. Los europeos empezaron a colonizar a Australia hace dos siglos, y fueron esparciéndose en forma gradual a fin de desplazar a los aborígenes y sus regímenes de incendios. Desde un comienzo, los colonizadores usaron el fuego para desbrozar la tierra y aumentar los pastos (Gill, 1981), pero no fue hasta el presente siglo que los encargados de la ordenación forestal y de otros tipo de tierras empezaron a comprender la necesidad de una gestión activa del fuego para poder reducir los daños, manejar los bosques de producción, y evitar cambios desfavorables en los ecosistemas naturales.

En Australia, los conocimientos científicos en materia de incendios se desarrollaron con rapidez en los decenios centrales de este siglo, dando lugar a un enfoque decisivo en relación con el control de incendios que preveía la quema controlada para reducir las masas combustibles en la vegetación expuesta a los incendios antes de que alcanzaran niveles de peligro, o para asegurara la regeneración de especies deseadas (Shea et al., 1981). Los encargados de la ordenación de pastizales también usan la quema prescrita para controlar el crecimiento de los árboles y arbustos, aumentar los pastizales y liberar los nutrientes (Leigh y Noble, 1981). McArthur (1962) explicó los fundamentos de la quema controlada y elaboró índices de predicción del comportamiento y la intensidad de los incendios sobre la base de las condiciones meteorológicas y del combustible (McArthur, 1966 y 1967). Los científicos australianos que estudian el fuego han elaborado una gran variedad de principios y técnicas para planificar y aplicar la quema controlada como componente clave de las estrategias de control de incendios adaptada a específicos objetivos ecológicos y de ordenación y a valores que deben protegerse. Los encargados de la ordenación de la tierra actualmente pueden diseñar regímenes de incendios en los límites impuestos por las condiciones ecológicas locales y la opinión pública. Así, entre estados existen diferencias considerables en los objetivos y métodos usados para la quema controlada (Shea et al., 1981). La quema prescrita enfrentó un alto nivel de oposición pública cuando se introdujo, y aunque en la actualidad se comprende su importancia, su función sigue siendo controvertida.

Los gobiernos estatales y locales de Australia, y no el gobierno nacional, son los que responden de la política y gestión de la tierra y del fuego, incluso en los parques nacionales. En cada estado existe un mosaico de propiedad y ordenación de las tierras, lo que significa que todos los aspectos de la gestión del fuego deben coordinarse si se desea tener éxito. Se han establecido instituciones en los niveles estatal y de distrito a fin de velar por que la planificación y ejecución de iniciativas de control Y extinción de incendios se coordinen entre diferentes administradores públicos de las tierras y terratenientes privados. Estos esfuerzos de coordinación, aunados con la gestión del combustible durante los tres últimos decenios, han logrado reglamentar extensivamente la frecuencia e intensidad de los regímenes de incendios en tierras en las que se lleva a cabo una ordenación activa. Graves incendios han devastado con regularidad partes de Australia suroriental debido a las condiciones meteorológicas extremadamente desfavorables en los años en que acaece el fenómeno de oscilación meridional/El Niño (ENSO). La urbanización subrepticia y la fragmentación forestal han dificultado el control de incendios particularmente en la interfaz urbana, amenazando la vida y la propiedad (Gill y Williams, 1996).

3.2 Sinopsis de los países

Los seis estudios de casos por países brindan una serie de indicaciones sobre el contexto de la política de control de incendios que pueden aplicarse en el plano regional o mundial:

De los seis países, la política, las instituciones y las ciencias de Australia relacionadas con el control de incendios son con mucho las más desarrolladas, mientras que Malasia y Tailandia han logrado considerables progresos en la formulación de políticas y el fomento institucional. La mejora en materia de control de incendios en la India y Filipinas guarda estrecha relación con los programas forestales comunitarios de esos países. Actualmente, Indonesia se esfuerza por mejorar todos los aspectos de la gestión del fuego en respuesta a su incapacidad para prevenir y controlar los incendios de 1997-98.
Por lo general, se observa un desplazamiento de los regímenes hacia incendios más frecuentes y de mayor alcance (con excepción de Australia, donde los regímenes tienden a ser severos pero estables). Estos cambios, así como la deforestación acelerada y la fragmentación forestal, se relacionan con otras tendencias como el aumento del establecimiento de pequeñas explotaciones en áreas forestales, el aumento explosivo del madereo en décadas recientes, y la expansión de las actividades agrícolas comerciales.
La desestabilización de los regímenes de incendios en los países en desarrollo se debe a una serie de causas de fondo así como a las causas directas mencionadas supra. Entre ellas figuran los elevados índices de aumento demográfico, la ineficaz zonificación a los fines de la utilización de la tierra, leyes en materia de tenencia de la tierra que conducen a conflictos, políticas e instituciones de ordenación de la tierra débiles o inadecuadas, el incumplimiento de las leyes y los conflictos entre los administradores de las tierras y las poblaciones locales.
Las naciones en desarrollo del grupo se ven obstaculizadas en mayor o menor medida en sus esfuerzos de manejo del fuego por las flaquezas de sus políticas e instituciones, y la carencia de mano de obra capacitada, equipo, conocimientos científicos y fondos. Las áreas de mayor fragilidad son: detección de incendios, comunicaciones, coordinación, capacitación, y reunión y análisis de datos estadísticos.
La mayoría de los incendios se deben a la acción intencional o accidental del hombre, y suceden por una variedad de razones. Por tradición, las poblaciones rurales en los países en desarrollo han recurrido al fuego como herramienta y no creen que pueda dañar los ecosistemas, independientemente de su nivel de utilización. En Australia, la función de la quema controlada es controvertida a pesar de que muchos organismos de ordenación de la tierra la han adoptado para muchos ecosistemas. El comportamiento personal desempeña un papel fundamental para el control de incendios.
La formulación de políticas ocurre tendencialmente como reacción a problemas graves, en vez de constituir un proceso sistemático dentro de un marco normativo general de control de incendios con la participación de una amplia variedad de partes interesadas.
Al parecer, la ordenación forestal comunitaria representa un ámbito muy prometedor para asignar a las comunidades la responsabilidad de la gestión tanto de la tierra y como del fuego.
La cooperación internacional es un modo prometedor, si bien casi no se haya experimentado, de que los países compartan conocimientos prácticos, mano de obra y equipos en materia de lucha contra los incendios.

4. POLÍTICAS EN MATERIA DE INCENDIOS

4.1 El entorno de la formulación de políticas

Los analistas de políticas consideran su formulación como un proceso ordenado que tiene inicio con la reunión de información gracias a la cual se formulan las interrogantes generales, seguida del desarrollo de opciones normativas mediante la consulta con los interesados, la selección y la articulación de políticas específicas, y por último del diseño de instrumentos de política. En realidad, el proceso rara vez es tan ordenado, puesto que puede ser detenido o desviado por conflictos con políticas existentes, la presión ejercida por grupos de intereses políticos, la falta de recursos y de tiempo, o de voluntad política. La elaboración de políticas con frecuencia se convierte en un proceso ad hoc en el que se adoptan decisiones de política incrementales sobre la base de las posibilidades políticas y de lo que atraerá la ayuda presupuestaria necesaria. En el presente documento, se propone que los gobiernos de los países en desarrollo de la región de Asia y el Pacífico elaboren una política de control de incendios en un marco general, con el entendimiento de que algunos planteamientos específicos son necesarios o inevitables para afrontar con celeridad las necesidades de control de incendios más urgentes en un entorno complejo de ordenación de la tierra y los bosques. Asimismo, la política en materia de incendios debe ser flexible y es preciso actualizarla con frecuencia a fin de mantenerla al paso con los avances de los conocimientos y la tecnología, las opiniones políticas y los cambios de los regímenes de incendios.

La formulación de políticas forestales y de utilización de tierras en la región a menudo ha adolecido del defecto de abordar los síntomas de los problemas más que sus causas. Este ha sido una de las principales críticas a los esfuerzos hechos por Indonesia por desarrollar políticas de control de incendios tras los terribles incendios que desataron a lo largo de los dos últimos decenios (Tomich et al., 1998). Es necesario analizar las causas subyacentes de los cambios nocivos en los regímenes de incendios, y al mismo tiempo examinar más ampliamente los efectos de otras cuestiones y tendencias que afectan al modo en que se manejan los bosques y las tierras rurales. Los encargados de la formulación de políticas y de la ordenación en ámbito forestal, muchos de los cuales disfrutaron en el pasado de poderes amplios pero objetivos de ordenación reducidos, se ven obligados hoy en día a adaptarse a tendencias como la descentralización, delegación de atribuciones y ola liberalización económica al tiempo que deben intentar alcanzar metas de ordenación como la ordenación forestal sostenible, la conservación de la diversidad biológica, la asignación equitativa de recursos forestales, y el control de los incendios dentro de regímenes prescritos. Estas responsabilidades y complejidades adicionales por lo general deben sostenerse en un entorno de políticas e instituciones frágiles y a veces incompatibles, un apoyo político limitado, y pocos recursos.

Cada vez más, influyen en el entorno normativo inherente a la ordenación de los recursos naturales las fuerzas económicas y políticas internacionales, así como una variedad aún más amplia de interesados en el plano nacional que exigen participar activamente en la formulación de políticas. En algunos casos, las políticas de ordenación de la tierra adoptadas por empresas transnacionales o industrias especializadas revisten la misma importancia que las de los gobiernos. Grupos de consumidores y ONG solicitan en forma más decidida la producción sostenida de la madera y los productos agrícolas y recurren a instrumentos como la certificación, el boicoteo y campañas de los medios de comunicación para ejercer influencia en las políticas gubernamentales e industriales. Un eficaz ejemplo de ello lo constituye el intento realizado en Indonesia por algunas ONG europeas de influir en las políticas de desbroce de tierras por medio de campañas dirigidas a los consumidores de productos basados en el aceite de palma. Esa campaña se desencadenó debido al papel prominente que tuvieron las actividades de ordenación de las plantaciones de palma de aceite en los incendios de 1997 y 1998. Por último, la comunidad internacional y los países vecinos están ejerciendo una mayor presión para que los países reduzcan las emisiones de humo más allá de sus fronteras y de gases en la atmósfera procedentes de los incendios.

4.2 El proceso de prevención y control de incendios

El control de incendios abarca todas las medidas adoptadas para mantener los regímenes de incendios dentro de los límites deseados en determinadas unidades de ordenación de tierras, y es un mecanismo integrado de políticas, arreglos institucionales, procedimientos, tecnología y recursos. Este mecanismo suele avanzar verticalmente a través de dos o más niveles de gobierno, y horizontalmente entre diversos organismos de ordenación de tierras y propietarios privados. Los objetivos de política de control de incendios no podrán conseguirse eficazmente si una de las piezas de este mecanismo llega a faltar o no funciona adecuadamente. Por consiguiente, los países no pueden pretender escoger fragmentos de políticas, tecnologías y procedimientos en forma aleatoria y esperar que de alguna manera todos juntos forjen un mecanismo de control de incendios eficiente. Al igual que para la construcción de un edificio de grandes dimensiones, hace falta un plan de trabajo para servir de guía para la ejecución.

La estrategia de control de incendios comprende tres categorías de esfuerzos generales: la preparación, la prevención y la supresión, cada una con sus propios componentes, que se describen brevemente a continuación.

Preparación

Incluye las medidas para una vigilancia segura del riesgo de incendio, la pronta notificación de focos de incendio y la disponibilidad de recursos suficientes para suprimirlos. En un nivel de base, esto significa tener una comprensión clara de las causas directas y subyacentes de los incendios nocivos y disponer de políticas y procedimientos vigentes para abordarlas. Una preparación adecuada requiere las siguientes capacidades:

Predicción: es decir, la capacidad de predecir el nivel de riesgo de incendio. Esto presupone conocimientos científicos para elaborar modelos de comportamiento de los incendios, la presencia de meteorólogos que pronostiquen las condiciones climáticas propicias para los incendios, la capacidad de vigilar las masas combustibles, y un medio de comunicar esta información a los encargados de la ordenación de tierras.
Detección: puede referirse a diversos niveles de tecnología con inclusión de satélites, aeronaves y detectores en tierra. Los procedimientos y métodos estándar de notificación de la ubicación y características de los incendios son fundamentales.
Coordinación y comunicación: esto exige el desarrollo de una estructura institucional con miras a coordinar todos los aspectos de la gestión del fuego en un área determinada entre el público y los ordenadores de tierras privados. Más importante aún, los directores de esta organización deben poseer la autoridad y el equipo de comunicaciones necesarios para dirigir los esfuerzos de supresión de incendios y para asignar recursos.
Recursos para la extinción de incendios: este aspecto incluye a los dirigentes encargados de la lucha contra incendios, bomberos adecuadamente entrenados y equipados que estén disponibles con breve preaviso, y el acceso a medios de transporte idóneos, recursos de agua suficientes y apoyo logístico para actividades extensas en el terreno. También incluye la capacidad de acceder a aviones cisterna u otro tipo de equipo aéreo de supresión, y utilizarlos debidamente.
Vigilancia: esto es, la capacidad de medir la eficacia de las actividades de preparación, prevención y supresión para lograr objetivos en materia de control de incendios. Para ello hacen falta datos básicos, un sistema para la reunión de datos continua y el análisis.

Prevención:

Reducción de la inflamabilidad: comporta la gestión de los combustibles por medio de códigos de explotación forestal u otras directrices en materia de ordenación de tierras, quemas controladas, o cambios en la vegetación.
Reducción del riesgo: incluye campañas de concienciación destinadas a las poblaciones rurales, instituciones, trabajadores del campo, o funcionarios del gobierno que pueden desempeñar una función en la prevención de los incendios.
Aplicación de la ley: lo que requiere políticas y normas relacionadas con la quema, inclusive las condiciones en las que el uso del fuego es legítimo. Una aplicación eficaz de la ley precisa de un sistema de vigilancia y la voluntad de política de hacerlo.

Supresión:

Detección: la pronta detección y comunicación de información e instrucciones.
Fijación de prioridades: es decir, decidir cuáles son las áreas o los tipos de incendios prioritarios para las actividades de supresión.
Movilización: la capacidad de movilizar con rapidez adecuados recursos de supresión de incendios.
Conocimientos: información y conocimientos prácticos para formular y aplicar medidas de supresión idóneas.

4.3 Cuestiones conexas que deben considerarse

En la conformación de los regímenes de incendios intervienen varios factores que no se hallan incluidos en la gestión del fuego per se, pero que deben abordarse de igual manera a los efectos de una lucha contra los incendios exitosa.

Cuestiones intersectoriales:

Clasificación de la tierra: con frecuencia se pueden prevenir los incendios o reducir al mínimo su propagación clasificando la tierra de modo que los usos compatibles sean contiguos a fin de evitar la inflamabilidad de los combustibles; por ejemplo, las plantaciones de pinos, propensas a los incendios, no deberían estar situadas en las cercanías de áreas protegidas con especies de diversidad biológica de gran valor, o cerca de asentamientos humanos.
Tenencia de la tierra: Uno de los principales factores que incide en el aumento de inflamabilidad de los combustibles en algunos países en desarrollo es la falta de un mecanismos eficaz y transparente de asignación de derechos sobre la tierra que acepten todos los segmentos de la sociedad. Esto puede conducir a situaciones de acceso libre (Bromley, 1992), en las que nadie se considera responsable del control de los incendios, o a conflictos que se resuelven a veces por medio de la quema intencional de cultivos o bosques. Aun en los casos en que la tenencia es clara, son necesarios mapas de propiedad de la tierra a fin de aplicar los reglamentos en materia de quema.
Ordenación de tierras: muchos organismos encargados de la ordenación de tierras son ineficaces o ineficientes respecto del control de incendios debido a la ausencia de poderes, límites de las tierras poco claros, la falta de recursos, políticas vagas o incompatibles, y la presión ejercida por poderosos grupos de intereses comerciales.
Incentivos económicos asimétricos: algunos gobiernos de la región aumentan inadvertidamente el nivel de riesgo de incendios y de inflamabilidad de los combustibles a causa de políticas que explícita o implícitamente estimulan los asentamientos y la conversión no controlados de bosques a través de incentivos económicos o de otro tipo orientados a acelerar el desarrollo.
Actitudes: en la mayor parte de los países de la región, se ha recurrido siempre al fuego como herramienta agrícola a los fines de la eliminación de desechos y el desbroce de tierras, y las poblaciones rurales tardan en reconocer que el nivel actual de uso del fuego amenaza con degradar los ecosistemas y procesos ecológicos de los que ellas dependen.
Utilización de tierras: las actividades forestales y agrícolas que guardan estrecha relación con la gestión del fuego deberían examinarse y reglamentarse, si fuera necesario.
Actividades forestales: es decir, examinar y aplicar códigos de explotación a fin de reducir al mínimo los residuos madereros que se abandonan en los bosques, el daño a los rodales remanentes, la invasión de gramíneas y trepadoras y el acceso de los colonizadores agrícolas. Convertir el manejo del fuego en un criterio importante para la certificación forestal.
Agricultura en plantaciones: controlar la ubicación y el alcance de la conversión forestal, y minimizar el uso del fuego para el desbroce de tierras.
Pequeñas explotaciones agrícolas: vigilar la intensidad de la agricultura migratoria y de conversión forestal por los colonizadores. Reglamentar la estación y la ubicación del uso del fuego a los fines de eliminación de desechos, desbroce de tierras, y manejo de la fertilidad del suelo.

4.4 Aspectos que deben tomarse en consideración al formular políticas de manejo de incendios

Como se mencionó en la sección 4.1. supra, los países raramente siguen procesos ideales de formulación de políticas; aún así, es útil examinar los pasos e interrogantes más importantes que deberían tomarse en cuenta al elaborar políticas en materia de prevención y control de incendios. El éxito del proceso depende en gran medida de que se formulen preguntas acertadas de los grupos más pertinentes. Al igual que en la mayoría de las políticas, el objetivo último de la política de manejo de incendios es determinar qué, cómo, dónde, cuándo y quién. Los principales pasos a seguir son: plantear preguntas y contestarlas; formular opciones; articular políticas; diseñar instrumentos e instituciones; y seleccionar tecnologías.

Preguntas: A continuación figura un listado indicativo de las preguntas que habría que formular al emprender el diálogo de política. La mayoría de ellas son simplemente un punto de inicio para explorar otros interrogantes conexos. En esta etapa es importante determinar cuáles partes directamente interesadas deberían interpelarse para que participen en el proceso de preguntas y respuestas. Las poblaciones que viven en los bosques en áreas remotas son directos interesados de importancia, y su consulta requiere un esfuerzo logístico e instrumentos especiales como la Evaluación Rural Participativa.

¿Cómo eran los anteriores regímenes de incendios, qué cambios han sufrido, y cómo preferiríamos que fuesen?
¿Cuáles son los usos legítimos del fuego?
¿Cuáles grupos de personas son responsables del uso inapropiado del fuego, y cómo podría o debería modificarse su comportamiento?
¿Cuáles de las políticas actuales afectan directa o indirectamente a los regímenes de incendios? ¿Es necesario revisarlas?
¿Cuáles son los límites apropiados de la política de incendios en términos de sectores, usos de la tierra y tipos de impacto?
¿Qué niveles de gobierno deberían ser responsables en primera instancia de cada componente del mecanismo de control de incendios, y en qué forma deberían relacionarse mediante vínculos intersectoriales y coordinación vertical?
¿Cuáles conocimientos científicos hacen falta en los procesos de formulación y ejecución de políticas?
¿Cuáles son los recursos disponibles en materia de gestión del fuego?

Opciones: Entre los posibles pasos a seguir para seleccionar y restringir las opciones de política figuran los siguientes:

elaborar criterios de selección de políticas basados en los valores que se han de proteger, los efectos en otras esferas de política, la opinión política, y la eficacia en función de los costos;
realizar un análisis económico de las opciones de política a fin de determinar los costos y beneficios de las opciones propuestas al gobierno y a diferentes sectores de la sociedad;
analizar los posibles efectos ecológicos y sociales de las opciones;
estudiar la eficacia de las opciones en el ámbito de diversas estructuras institucionales;
analizar la compatibilidad de las opciones con las políticas de control de incendios de países vecinos y foros regionales así como con las normas de las convenciones internacionales sobre el clima y la diversidad biológica;
llevar a cabo una segunda ronda de consultas con los directos interesados;
definir las opciones más prometedoras.

Articulación de las políticas: Este es el proceso por el que se debaten formalmente las opciones preseleccionadas en el foro político apropiado y se dicta la base legislativa necesaria.

Diseño de instrumentos e instituciones: Es decir, los reglamentos, procedimientos, recursos, y la estructura institucional necesarios para ejecutar las políticas seleccionadas.

Selección de tecnologías: A veces el tipo de tecnología es parte integrante de la ejecución de políticas; así pues, la selección de equipo científico, SIG, equipo de teledetección remota, y aeronaves puede tornarse también en una decisión de índole normativa y no sólo técnica. Las disposiciones relacionadas con el intercambio de equipo con países vecinos podría formar parte de este proceso.

4.5 Cooperación y asistencia internacionales

Muchos de los países en desarrollo de la región de Asia y el Pacífico carecen de los conocimientos técnicos y los recursos para formular y ejecutar políticas de control de incendios. Dejando de lado las razones altruistas, los países vecinos y la comunidad internacional están incentivados a ayudarlos a dominar los regímenes incontrolados en interés de la calidad del aire a nivel regional luchando contra las emisiones de gases invernadero y protegiendo la diversidad biológica. La cooperación y la asistencia pueden traducirse en actividades conjuntas de investigación, asistencia técnica, intercambio de información, ayuda en materia de vigilancia y teledetección, intercambio de equipo y personal de lucha contra incendios, y apoyo financiero. El nivel de eficiencia por lo general desalentador alcanzado por la asistencia internacional a Indonesia para el control de incendios a lo largo de los pasados 16 años debe tomarse como advertencia en el sentido de que dicha asistencia debe ser coordinada, se debe prestar en un marco institucional y organizativo viable y, lo que es aún más importante, debe estar respaldada por una decidida voluntad política del gobierno hospedante.

4.6 Cooperación regional

Debido a las dimensiones y diversidad de la región, la cooperación directa es más factible en el nivel subregional. La subregión más activa con respecto al control de incendios es Asia suroriental, que se ha visto impulsada por los repetidos y graves incendios en Indonesia que han afectado gravemente a las economías y la salud pública de Malasia, Singapur, Brunei e Indonesia (EEPSEA/WWF, 1998), y obstaculizado severamente las relaciones diplomáticas en el ámbito de la ASEAN. Un modelo para esta cooperación es el plan de acción regional para la neblina, ultimado recientemente, que abarca toda la región de la ASEAN, y cuyos componentes, prevención, vigilancia y mitigación se han asignado a Malasia, Singapur e Indonesia, respectivamente. Cada nación debe asimismo elaborar un plan de acción nacional para la neblina, que incorpore estos tres componentes. En el ámbito de la Secretaría de la ASEAN se ha establecido un proyecto de asistencia técnica regional, financiado por el Banco Asiático de Desarrollo a fin de desarrollar un sistema de gestión para ejecutar el plan.

5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Los regímenes de incendios de muchas formaciones vegetales de la región de Asia y el Pacífico están sufriendo modificaciones que menoscaban la atmósfera, los procesos ecológicos, la diversidad biológica y, en algunos casos, la productividad agrícola y forestal. Las alteraciones en los regímenes de incendios de las pluviselvas tropicales han sido particularmente pronunciadas, especialmente en Indonesia en los dos últimos decenios. El hombre es responsable en gran medida de los cambios de los regímenes de incendios debido a la explotación imprudente de la madera, la degradación y conversión forestal, y el uso indisciplinado del fuego para desbrozar la tierra. Entre los demás factores que han contribuido a la mayor incidencia de los incendios de vegetación figuran: zonificación, políticas, instituciones y ordenación de tierras ineficientes o inadecuadas, la desigualdad de las disposiciones en materia de tenencia de la tierra, el aumento de la población rural, y la deficiente planificación del desarrollo de la infraestructura.

El fuego representa una herramienta tradicional de ordenación de la tierra para la mayoría de los países de la región, y muchos gobiernos se han demorado en hacer corresponder a la creciente amenaza de incendios una eficaz política y capacidad para dominarlos. Con frecuencia, los esfuerzos de los gobiernos de lucha contra los incendios no son populares entre las residentes rurales y los usuarios comerciales de las tierras, en especial si dicho proceso comporta modificar las normas del acceso a los recursos. De los países de la región, Australia cuenta con los regímenes de incendios más severos, y ha sabido desarrollar con mucho éxito los conocimientos y la capacidad para controlar los incendios a fin de lograr objetivos específicos de ordenación de la tierra en diversas condiciones climáticas y ecológicas. La India y Filipinas han asignado a las comunidades que dependen de los bosques la responsabilidad de gestión del fuego como parte de los acuerdos de ordenación forestal comunitaria, facilitando así un enfoque prometedor para los países en desarrollo.

Es preciso adaptar las recomendaciones para el desarrollo de políticas de manejo de incendios según las condiciones, exigencias y recursos de cada país, si bien las directrices que figuran a continuación son de aplicación general, y pueden representar una útil aportación de este documento:

Saber cuáles regímenes de incendios se desean: es preciso determinar qué regímenes son factibles bajo las condiciones climáticas y ecológicas y los usos de la tierra imperantes, y entre ellos, cuáles son los más convenientes y viables.
Manejar el fuego para conseguir objetivos específicos: los objetivos pueden incluir el mantenimiento de los procesos ecológicos o de las especies fundamentales, la protección de valores humanos o naturales, o la evitación de efectos atmosféricos o externos.
Diseñar políticas de control de incendios en el contexto de otras políticas y tendencias en materia de utilización de tierras: en lo posible, abordar los factores conexos o de fondo que influyen en la mayor inflamabilidad de los combustibles.
Elaborar políticas de control de incendios en forma sistemática dentro de un marco general: quizá sean necesarios esfuerzos ad hoc para enfrentar las deficiencias agudas de la gestión del fuego, si bien sólo un marco general de leyes, instituciones y recursos puede ser eficaz a largo plazo. La formulación de políticas no debería basarse en los donantes o en aspectos tecnológicos.
Hacer participar a los asociados: las comunidades, las ONG, el sector privado y los gobiernos de los países vecinos deberían participar en la formulación de políticas de incendios y en la gestión del fuego. El éxito de la formulación de políticas depende en gran medida de que se planteen preguntas acertadas de los grupos más pertinentes.
Modificar las actitudes: una gestión eficiente del fuego requiere un cambio en las actitudes de los actores clave a nivel de la comunidad, del sector privado y de gobierno.
Evaluar con sentido crítico los procedimientos y las tecnologías: las tecnologías y procedimientos de importación tal vez no satisfagan las necesidades o sean poco prácticos en un ámbito de recursos limitados.
Asignar responsabilidades al nivel de gobierno apropiado: algunas de las funciones relativas a la gestión del fuego pueden llevarse a cabo más satisfactoriamente en el nivel nacional, como la predicción y la detección por satélites, mientras que la supresión se logrará más eficazmente en los niveles provincial o de distrito.

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[2] Consultor de la FAO, Hawaii, USA.

Políticas públicas que afectan a los incendios forestales en la región de Asia y el Pacífico - James Schweithelm[2]

Políticas públicas que afectan a los incendios forestales en la región de Asia y el Pacífico - James Schweithelm [2]