13. Chaque Partie à la Convention est tenue de nommer un ou plusieurs organes de gestion et une ou plusieurs autorités scientifiques.
14. L’organe de gestion a pour mandat de veiller à ce que les dispositions de la Convention sont respectées avant d’autoriser le commerce d’une espèce inscrite dans une annexe. Dans l’exécution de ces fonctions, l’organe doit se fonder, pour certaines prescriptions, sur l’avis de l’autorité scientifique. Il peut également solliciter l’avis d’autres institutions qualifiées, dont les organisations régionales.
15. La responsabilité de l’aménagement des pêches est souvent confiée à un service de l’administration publique différent de celui chargé de la mise en œuvre de la CITES. La FAO a attiré l’attention sur la nécessité d’améliorer les communications et la coordination entre les services respectifs afin d’arriver à une coordination plus efficace au sein du gouvernement. La CITES a exprimé un besoin semblable, par exemple dans la Décision 12.53 demandant aux organes de gestion CITES de renforcer leur collaboration et coopération avec les agences de pêche appropriées, dans le domaine de la gestion des espèces Hippocampus. La possibilité de chaque Partie de nommer plus d’un organe de gestion permet à diverses agences du gouvernement d’être chargé d’espèces précises.
16. L’autorité scientifique est chargée de dire si le commerce d’une espèce inscrite dans une annexe risque de nuire à la survie de cette espèce. Pour remplir efficacement cette fonction, le processus de prise de décision de l’autorité scientifique doit être indépendant de celui de l’organe de gestion.
Généralités
17. Le commerce international des espèces inscrites à la CITES est régi par un système de permis et de certificats. L’annexe dans laquelle est inscrit un taxon détermine le niveau de la réglementation et la nature du commerce possible.
18. L’exportation des espèces inscrites à l’Annexe I ou II requiert un avis précisant que l’exportation ne nuit pas à la survie de l’espèce dans la nature et une preuve légale que le spécimen n'a pas été obtenu en contravention aux lois sur la préservation de la faune et de la flore en vigueur dans cet Etat. L’exportation ou la réexportation d’une espèce inscrite à l’Annexe I requiert aussi la délivrance d’un permis d’importation du pays importateur. Le permis d’importation est accordé lorsque le pays importateur est convaincu que le spécimen ne sera pas utilisé à des fins principalement commerciales. La réexportation requiert la délivrance d’un certificat précisant que le spécimen a été importé conformément aux dispositions de la Convention.
19. Dans certains cas précis, certaines Parties peuvent bénéficier d’une dérogation aux prescriptions de la Convention pour ce qui est des espèces marines inscrites à l’Annexe II. Cela est discuté plus avant aux paragraphes 30 et 31.
20. Les obligations des Parties inscrivant une espèce à l’Annexe III sont différentes de celles des autres Parties. Tout pays ayant inscrit une espèce à l’Annexe III doit délivrer un permis d’exportation avant que les spécimens ne soient exportés. Ces permis sont accordés sur la base d’un avis que les spécimens n’ont pas été obtenus illégalement. Il n’est pas nécessaire d’obtenir un avis de commerce non préjudiciable.
21. L’exportation des espèces inscrites à l’Annexe III par des Parties n’ayant pas inscrit ces espèces à l’annexe exige un «certificat d’origine» accordé sur la base que les spécimens proviennent de ce pays. Un certificat de réexportation est nécessaire lorsque les spécimens ont été précédemment importés.
Introduction en provenance de la mer
22. La clause concernant l’«introduction en provenance de la mer» est importante au plan de l’application de la Convention à certaines espèces marines; cette expression désigne «le transport, dans un Etat, de spécimens d’espèces qui ont été pris dans l’environnement marin n’étant pas sous la juridiction d’un Etat». A ce jour, les Parties à la CITES n’ont pas officiellement explicité ce qu’étaient des eaux sous la juridiction d’un Etat ni quelles étaient les implications de la mise en œuvre de cette clause pour les espèces marines faisant l’objet d’une exploitation commerciale.
23. S’agissant des espèces inscrites dans les Annexes I et II de la Convention, l’organe de gestion de l’Etat d’introduction doit délivrer un certificat d’introduction en provenance de la mer avant ladite introduction, la délivrance de ce certificat est assortie à la condition que l’autorité scientifique de l’Etat d’introduction a émis un avis de commerce non préjudiciable. Il n’a pas encore été précisé si l’Etat d’introduction est l’Etat dont le navire bat pavillon ou l’Etat dans lequel la prise est déchargée.
24. S’agissant des espèces inscrites à l’Annexe II, l’article IV.7 prévoit que l’autorité scientifique consulte «les autres autorités scientifiques nationales, et, le cas échéant, des autorités scientifiques internationales» pour ce qui est de la possibilité de fixer un quota annuel de spécimens dont l’introduction est autorisée. Pour certaines espèces marines prises en haute mer, il existe des analyses scientifiques solides de l’état des stocks et des estimations du niveau des captures durables. Cela peut être particulièrement intéressant pour les espèces récoltées en haute mer sous le mandat d’une organisation régionale de gestion de la pêche (ORGP) et pour lesquelles des volumes annuels admissibles de capture (VAC) ont été fixés. Il existe cependant des stocks et des espèces qui ne sont pas sous mandat d’une ORGP et sur lesquelles on n’a guère d’informations au plan des captures durables. Pour toute espèce inscrite dans une annexe et tombant dans cette catégorie, les Parties doivent élaborer une approche coordonnée pour ce qui est des avis de commerce non préjudiciable.
25. La décision par une Partie d’accorder un certificat d’introduction en provenance de la mer n’est pas assujettie à la détermination que la capture a été faite légalement. Des spécimens CITES introduits en provenance de la mer peuvent avoir été pris d’une manière qui est en contravention avec les mesures de conservation et de gestion d’une organisation régionale de gestion de la pêche (pêche illégale, non déclarée et non régulée en haute mer). Toute Partie peut décider de ne pas accorder de certificat d’introduction au prétexte que les spécimens ont été pris en contravention des prescriptions de la législation nationale et des autres traités et accords internationaux auxquels l’Etat est Partie.
26. Le manque de précision de certaines questions concernant l’introduction en provenance de la mer n’a pas affecté l’application pratique des dispositions de la Convention bien que certaines espèces inscrites à l’Annexe I ou II (par exemple le pèlerin Cetorhinus maximus et le requin baleine Rhincodon typus) puissent être récoltées dans ces zones. Les diverses interprétations de l’expression «introduction en provenance de la mer» montrent cependant que les Parties doivent examiner et clarifier cette expression, qui fera l’objet d’une consultation séparée d’experts FAO prévue pour juin 2004.
27. L’article IV.2 a) explique qu’avant d’accorder un permis d’exportation de spécimens inscrits à l’Annexe II, une autorité scientifique de l’Etat exportateur doit remettre un avis à l’organe de gestion que cette exportation ne nuira pas à la survie de cette espèce. De plus, pour garantir que le commerce des spécimens inscrits à l’Annexe II n’est pas préjudiciable à la survie de l’espèce dans la nature, l’article IV.3 dispose que l’autorité scientifique surveille la délivrance des permis d’exportation et les exportations réelles des spécimens, et détermine le moment où ces exportations doivent être limitées «pour conserver (cette espèce) dans toute son aire de distribution, à un niveau qui soit à la fois conforme à son rôle dans les écosystèmes où elle est présente, et nettement supérieur à celui qui entraînerait l'inscription de cette espèce à l'Annexe I». Chaque fois que l’autorité scientifique du pays exportateur détermine cela, elle informe l’organe de gestion compétent des mesures appropriées qui doivent être prises pour limiter l’octroi de permis d’exportation pour les spécimens de ladite espèce. Un contingentement annuel des exportations est une des mesures qui ont été adoptées. Les quotas d’exportations peuvent être établis volontairement par les Parties exportatrices, établis par la Conférence des Parties ou à la suite d’une étude du commerce important (voir paragraphes 34 et 35).
28. Il n’existe pas de méthodologie ou de formule standard permettant d’arriver à la conclusion que l’exportation ne nuit pas à la survie d’une espèce inscrite à l’Annexe I ou II. La Résolution Conf. 10.3 contient des recommandations sur les types et sources d’information qui peuvent être pris en compte pour arriver à cette conclusion. Les régimes de gestion des espèces aquatiques sont très divers, allant de modèles sophistiqués d’évaluation des stocks se fondant sur des données très détaillées des prises et des pêches à l’application de mesures relativement simples portant par exemple sur les zones fermées et les tailles minimales. Selon la nature de la ressource, un régime de gestion efficace s’inscrivant dans ces paramètres peut permettre d’appuyer l’avis de commerce non préjudiciable. L’article 7 du Code de conduite pour une pêche responsable de la FAO offre aussi des conseils pour la mise en œuvre d’une gestion efficace des pêches, qui implique des récoltes ne nuisant pas à la survie des espèces.
29. Il appartient à chaque Partie de déterminer comment arriver à la conclusion que le commerce de telle espèce ne nuit pas à sa survie, et donc de déterminer à quel niveau la récolte est durable. Ces déterminations peuvent être et ont été mises en question par le Secrétariat et d’autres Parties et, après consultation avec les Parties intéressées, elles peuvent être modifiées.
30. Les paragraphes 4 à 6 de l’article XIV traitent des rapports entre la CITES et les autres traités, conventions et accords internationaux concernant les espèces marines.
31. En vertu du paragraphe 4, une Partie peut être dégagée de ses obligations pour ce qui est des espèces marines inscrites à l’Annexe II. Cette dérogation ne s’applique qu’aux accords en vigueur au moment de l’entrée en vigueur de la CITES (c’est à dire le 1er juillet 1975). Il faut noter à ce propos qu’un certain nombre de conventions et d’accords de pêche étaient en vigueur avant cette date. Ainsi la Commission internationale du thon tropical (CITT) est entrée en vigueur le 3 mars 1950 et la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l’Atlantique (CICTA) le 21 mars 1969.
32. Une des fonctions importantes de l’organe de gestion est de conserver des statistiques du commerce des spécimens des espèces inscrites dans les annexes et de présenter des rapports annuels sur ce commerce au Secrétariat de la CITES. Ces données sont recueillies et utilisées par chacune des Parties pour suivre et évaluer le commerce de chaque espèce visée. Ces informations sont également utilisées pour déterminer si l’espèce en question doit faire l’objet d’une étude du commerce important.
33. Pour bien différencier les spécimens capturés à l’état sauvage de ceux provenant d’autres systèmes de production, chaque permis et certificat doit indiquer, entre autres, le pays d’origine et le code source des spécimens. Ces codes aident à interpréter et à suivre le commerce des espèces inscrites dans les annexes par les pays intéressés pour évaluer l’impact potentiel du commerce sur les espèces à l’état sauvage et le respect des mesures de la CITES concernant le contrôle du commerce.
34. La mise en œuvre efficace des prescriptions de l’article IV sur le commerce non préjudiciable est considérée par de nombreuses Parties comme constituant le noyau de la Convention, comme un moyen de prévenir le transfert des espèces de l’Annexe II à l’Annexe I et les perturbations évidentes qui s’ensuivraient dans le commerce international légitime. Des taxons sélectionnés sont examinés régulièrement par les Comités pour les animaux et pour les plantes et les problèmes de mise en œuvre de l’article IV sont identifiés grâce aux études du commerce important
35. Les recommandations concernant les mesures nécessaires pour corriger les problèmes identifiés sont transmises par le Secrétariat aux Parties exportatrices concernées. Selon la nature et la gravité du (des) problème(s), la Partie en question dispose d’un certain temps pour montrer au Secrétariat, en consultation avec les présidents des Comités pour les animaux ou pour les plantes, qu’elle a examiné et résolu le(s) problème(s). Cette procédure s’applique à toutes les espèces inscrites à l’Annexe II. Les espèces de l’Annexe II qui font l’objet d’une exploitation commerciale et sont commercialisées en nombres importants continueront à être candidates à des études et, le cas échéant, à des mesures dans le cadre de cette procédure.
36. Il existe des mécanismes pour s’attaquer au non-respect de leurs obligations par les Parties. Le non-respect des obligations concernant une espèce précise peut s’expliquer par le fait que les recommandations d’une étude du commerce important n’ont pas été mises en œuvre dans les délais prescrits. Le non-respect des obligations par une Partie peut être causé par l’absence de législation nationale appropriée, par la non-présentation d’un rapport annuel pendant trois années consécutives ou par un important commerce illicite d’espèces inscrites dans une annexe. Dans les deux cas, le Secrétariat engage des consultations intensives avec la Partie concernée. De plus, une assistance peut être mise à la disposition des Parties pour les aider à mettre la Convention en application. Deux études de cas ont montré que nombre de pays ont eu de grandes difficultés à mettre en application des dispositions de la Convention. La CITES a fourni une aide considérable et les études de cas montrent aussi que certains pays ont réalisé des progrès substantiels.
37. En l’absence de progrès ou si la non-observation des dispositions de la Convention se poursuit, les Parties peuvent adopter diverses mesures destinées à ramener la Partie coupable dans la légalité. Elles peuvent inclure, en dernier recours, une décision du Comité permanent de recommander que les Parties suspendent le commerce avec la Partie concernée soit pour une espèce précise (étude du commerce important) soit pour toutes les espèces inscrites dans les annexes. Ces recommandations restent en vigueur jusqu’au moment où la Partie concernée peut prouver, à la satisfaction du Comité permanent, qu’elle a pris les mesures correctives appropriées.
38. L’article XIV prévoit également que les Parties peuvent adopter des mesures plus strictes pour réguler le commerce des espèces inscrites dans les annexes. Ces mesures peuvent rendre obligatoire la présentation par la Partie importatrice de documents montrant que l’importation ne nuit pas à la survie de l’espèce, faute de quoi l’importation de cette espèce par cette Partie peut être suspendue.
39. L’Annexe 4 de la Résolution Conf. 9.24 (Rev. Cop12) contient des directives concernant le transfert d’une espèce de l’Annexe I à l’Annexe II de la CITES. Le paragraphe d’introduction demande explicitement aux Parties de faire preuve de précaution en cas d’incertitude quant à l’état d’une espèce lorsqu’elles examinent les propositions d’amendement transférant cette espèce de l’Annexe I à l’Annexe II, et le principe de précaution est bien inscrit dans les paramètres à respecter. Par exemple, aucune espèce inscrite à l'Annexe I ne peut être supprimée des annexes sans avoir été préalablement transférée à l'Annexe II. En outre, même si un taxon donné ne remplit pas les critères pertinents de l'Annexe I, il devrait y être maintenu, à moins qu'il ne remplisse l'un des critères de «sauvegarde» énumérés, parmi lesquels on relève:
l’établissement de mesures de gestion et de quotas d’exportation sous réserve que des mesures efficaces d’application de la Convention sont en place;
l’autorisation d’exporter uniquement les produits obtenus par des méthodes non destructrices (par exemple, les tissus en vigogne Vicugna vicugna produits à partir de laine tondue sur des animaux vivants);
l’imposition de conditions dans le cadre desquelles un produit précis peut être exporté (par exemple vente ponctuelle d’ivoire provenant de réserves, une fois que les conditions préalables ont été satisfaites);
la nomination d’un ou de plusieurs pays importateurs.
40. Dans le passé, le transfert de taxons de l’Annexe I à l’Annexe II, compte tenu du nombre de taxons inscrits dans l’Annexe I, a été rare.
41. Les stocks viables d’espèces aquatiques représentent un apport important au plan mondial pour la sécurité alimentaire. Dans ce contexte, de nombreux Membres de la FAO se sont inquiétés de ce que l'approche de précaution, telle qu’utilisée dans le cadre de la CITES, puisse faire l'objet d'interprétations excessives fondées sur des scénarios pessimistes et ont suggéré une utilisation équilibrée et pratique du principe. Une recommandation importante de la FAO a porté sur la nécessité de mettre en place un mécanisme suffisamment souple et réactif d’inscription sur les listes et de retrait des listes[4].
42. Lorsqu’une espèce aquatique faisant l’objet d’une exploitation commerciale est jugée remplir les critères d’inscription à l’Annexe I ou II, il devrait exister des mécanismes permettant de faciliter une réponse ponctuelle appropriée aux changements positifs de la situation de cette espèce au plan de la conservation. La nature des mécanismes de garantie concernant le retrait de l’inscription à l’Annexe I et la manière dont ils seront appliqués pourraient constituer la matière de prochaines discussions entre la FAO et la CITES.
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[4] FAO. 2000. Rapport de la
Consultation technique sur la pertinence des critères
d'établissement de la liste des espèces aquatiques faisant l'objet
d'une exploitation commerciale au titre de la CITES. Rome (Italie), 28-30 juin
2000. FAO Rapport sur les pêches, N° 629. FAO, Rome |
