La aplicación del concepto de CMFAT está condicionada a la geografía y a las condiciones institucionales vigentes. Una característica específica del desarrollo institucional es el nivel de complejidad y madurez de la economía de mercado. El nivel de madurez del mercado está relacionado con el desarrollo económico global, el nivel de urbanización y las características socioculturales. El marco que se esboza a continuación reproduce las relaciones entre el desarrollo del mercado, la geografía y la base de recursos, y las dimensiones institucionales de la agricultura y la utilización correspondiente de la tierra. Por ejemplo, el carácter multifuncional se expresa de formas muy diferentes en las fronteras agrícolas del Amazonas, en las zonas rurales de la "Revolución Verde" de la India, en los paisajes áridos del África occidental y en los prados alpinos de Suiza. La consideración de las características específicas y de las relaciones entre la evolución del mercado y las prioridades relacionadas con las necesidades y objetivos de las diferentes sociedades permiten una evaluación de las condiciones singulares nacionales o regionales con el fin de lograr la sostenibilidad en la agricultura y el desarrollo rural.
El marco debe poner de relieve las grandes diferencias existentes entre las formas en que cada sociedad utiliza el carácter multifuncional de la agricultura y la tierra. En primer lugar, está la capacidad de los ecosistemas cultivados y los sistemas rurales (economía y sociedades rurales) de asumir un gran número de funciones. El carácter multifuncional se considera en relación con el potencial productivo de los recursos naturales (el "patrimonio natural") en la zona sometida a examen. El grado de resistencia o fragilidad se examina en relación con los sistemas de utilización y ordenación de estos recursos naturales.
La capacidad institucional y orgánica de gestionar los ecosistemas y los recursos dentro de cada sociedad (el "patrimonio social") son también fundamentales, y lo mismo cabe decir de la estabilidad social a largo plazo. La manifestación de los puntos fuertes y débiles del capital natural o social puede dar lugar a la degradación de la ecología y la fragmentación de la sociedad o, por el contrario, al logro de mejoras y la sostenibilidad.
Los desafíos difieren entre los distintos países y regiones y dentro de cada uno de ellos, y las políticas corresponderán a las impresiones y oportunidades, en parte en relación con las pautas del comercio internacional.
En la Figura 1 se presenta el marco conceptual, con los principales tipos agroecológicos y ejemplos específicos e ilustrativos tomados de varias regiones. El eje vertical representa el patrimonio natural, desde un potencial bajo a un potencial elevado de recursos naturales. El eje horizontal indica las tendencias del patrimonio social, desde un nivel bajo a un nivel elevado de desarrollo institucional. Cada eje incluye un conglomerado de factores. En el caso del capital natural, los factores citados son la disponibilidad relativa y la dotación de recursos, y la resistencia del sistema. En el del patrimonio social, los factores son la solidez del mercado y de los mecanismos u organismos de toma de decisiones públicas en el plano local y nacional. También reviste interés el grado de centralización.
El marco está concebido de manera que ilustre las combinaciones de factores y tendencias en la ecología y la sociedad. Dados estos factores, la figura reproduce algunos ejemplos regionales dentro de un continuo con el fin de comparar la combinación de los factores que influyen en las múltiples funciones de la agricultura y la tierra. La especificación de las combinaciones abre la puerta a la planificación de diversas opciones, en las que se prevén sinergias y soluciones de compromiso en el marco de condiciones específicas. El desarrollo de la capacidad de las instituciones con el fin de conseguir niveles viables de bienes y servicios y mantener a pesar de todo la sostenibilidad ambiental es un desafío fundamental en todas las sociedades. Simplificando mucho las cosas, se podría decir que la "capacidad" representa el nivel de eficiencia y organización del marco institucional para el mercado y la toma de decisiones públicas. Se postula una relación general entre el desarrollo de la capacidad institucional y la posible contribución de las funciones múltiples de la agricultura y la tierra al desarrollo sostenible.
En términos biofísicos, se trata en general de tierras áridas y montañosas u otras regiones en que el potencial de producción es limitado. Estas zonas suelen estar alejadas de los mercados tanto por la distancia física como por la limitación de la infraestructura. Los problemas de transporte e información reducen la familiaridad de los productores con la situación del mercado, aumentan los costos de los intercambios y con frecuencia ofrecen a los compradores de productos agrícolas un monopolio local en desventaja de los productores. Por ello, el mercado es muy imperfecto en términos institucionales. Las instituciones locales encargadas de los bienes comunes o del interés público pueden ser inadecuadas para hacer frente a esta situación. El descenso de los ingresos, el deterioro del tejido económico general y la migración estacional de los hombres provocan en muchos casos el letargo de estas instituciones. En algunas circunstancias, los obstáculos se agravan por las leyes sobre tenencia de tierras que reconocen al Estado derechos exclusivos para administrar los recursos en todo el territorio nacional, privando así a las comunidades locales de esa función. Por ello, estas regiones se encuentran muchas veces en crisis ecológica, económica y social.
En algunos casos, los proyectos de desarrollo con ayuda externa han conseguido recrear una dinámica positiva para la producción agrícola, el crecimiento económico y el desarrollo institucional aprovechando sistemáticamente las capacidades multifuncionales de la agricultura. El aislamiento relativo y la pobreza general de la población estimulan la utilización de algunas formas multifuncionales de utilización de la tierra como base para iniciar un proceso de desarrollo rural local y acumulación económica. Pero la lentitud de la acumulación de capital hace necesaria la movilización de recursos externos. El fortalecimiento de la base institucional será necesario para lograr la sostenibilidad y el desarrollo rural.
Estas regiones suelen encontrarse en la frontera de avanzada de los ecosistemas tropicales, o en áreas castigadas por constantes conflictos y trastornos civiles, o en países en fuerte descenso debido a deficiencias de las instituciones nacionales. En muchos casos, estas regiones han sufrido un proceso de reasentamiento sin una planificación adecuada para proteger la sostenibilidad de la base de recursos. En las zonas sin mercados eficaces, los productores en pequeña escala generalmente desmontan nuevas tierras para asentarse y practicar el cultivo utilizando únicamente su mano de obra. Al estar lejos de los mercados, producen una gran variedad de productos para el consumo familiar, comenzando por los cultivos alimenticios de primera necesidad. La estrategia de los usuarios de la tierra consiste en multiplicar los medios de subsistencia y los recursos, y distribuir los riesgos. Por ello, la agricultura tiende a diversificarse y a explotar los múltiples recursos disponibles en el medio ambiente.
En estas condiciones, las funciones naturales que pueden renovar la fertilidad de los suelos y degenerar los recursos son insuficientes. No obstante, puede percibirse cierto desarrollo económico, procedente del establecimiento de relaciones entre la agricultura y otros sectores en los nuevos asentamientos. El carácter multifuncional en estos casos no se manifiesta en forma de sostenibilidad de la tierra, sino más bien en la capacidad de la agricultura de frontera de generar crecimiento en la economía local.
En general, estas regiones se colonizaron hace tiempo y ahora cuentan con una fuerte densidad de población y han conocido altos niveles de desarrollo institucional. Por ejemplo, las regiones del Sahel y la sabana del África occidental, el nordeste del Brasil, algunas regiones de Madagascar y las mesetas de los Andes. El asentamiento prolongado ha permitido a estas sociedades desarrollar progresivamente técnicas de producción para resolver los problemas planteados por las graves limitaciones y obstáculos de su entorno. La alta densidad de población ha alentado también la aparición de una economía de mercado local y subregional, sobre todo en los alrededores de las ciudades.
Los obstáculos ambientales hacen que los sistemas agrícolas corran en todo momento riego de resultar insostenibles. Las pequeñas explotaciones, la fragmentación del sistema de tenencia y la utilización intensiva de la tierra pueden dar lugar al agotamiento de los nutrientes y la erosión del suelo. El elevado costo de restauración de las tierras degradadas puede obligar a los pequeños agricultores a abandonar la tierra. No obstante, los obstáculos ecológicos y económicos pueden también obligar a los agricultores a aprovechar el carácter multifuncional de la agricultura y la tierra diversificando la producción, manteniendo la sostenibilidad ecológica mediante técnicas adecuadas, buscando nuevas oportunidades de mercado y multiplicando las actividades de servicios en pequeña escala en relación con la agricultura. En ese caso, la economía rural puede conectarse progresivamente con los mercados externos.
Estas regiones se encuentran en una situación favorable debido a su dotación de recursos naturales, a la infraestructura de mercado y a la capacidad de aplicar políticas públicas eficaces. Así ocurre en algunas zonas con agricultura de plantación arraigada (como Côte d'Ivoire), o en la agricultura mecanizada de los países industriales o en las regiones que conocieron la "Revolución Verde". Como se indica antes, estas zonas han tendido históricamente a ignorar las posibilidades de utilizar las funciones ecológicas del medio ambiente para fines de producción. El funcionamiento adecuado del mercado, junto con protección estatal y los incentivos a la agricultura en las fases iniciales han hecho posible unos resultados positivos.
Las tendencias en el desarrollo y madurez del mercado en relación con el CMFAT son una característica específica del desarrollo institucional. La evolución del mercado no es unilineal, absoluta ni definitiva. Por ejemplo, la eficiencia del mercado puede descender o retroceder a un entorno de políticas restrictivas con fuerte reglamentación e insistencia en un objetivo específico para las zonas agrícolas, como la autosuficiencia. En lo que se refiere a la evolución de la demanda y las oportunidades de aprovechar al máximo las múltiples funciones disponibles, las partes interesadas pueden manifestar sus preferencias en muchos casos, lo mismo en zonas fuertemente industrializadas que en medios predominantemente rurales.
El número de funciones múltiples no alimentarias de la agricultura puede disminuir inicialmente como consecuencia de la aparición de la economía de mercado, la integración en el comercio mundial, la especialización de la producción y su intensificación basada en la utilización de insumos químicos y en la mecanización. La importancia relativa de otras funciones tiende luego a aumentar cuando se hace más hincapié en las dimensiones ambientales y de otra índole de la agricultura con el fin de reducir los efectos negativos y en respuesta a nuevas demandas de servicios sociales y de otro tipo. Por ello, la evolución del carácter multifuncional puede representarse en forma de curva en U a lo largo del tiempo. El cambio puede considerarse como relacionado con el desarrollo económico (y las oportunidades), una mejor comprensión de las soluciones de compromiso a largo plazo (inicialmente en relación con el medio ambiente, en muchos casos) y las transformaciones intrínsecas de las sociedades industriales (como el avance hacia el sector de los servicios y la recuperación y uso de los productos derivados).
Las regiones con mercados débiles o en embrión muchas veces han diversificado la producción con el fin de atender todas las necesidades humanas a corto plazo. Por ello, la producción agrícola responde a una variedad de objetivos de producción diferentes, como los alimentos para consumo humano, los piensos para consumo animal, las plantas medicinales y los materiales de construcción. La diversidad de productos y actividades estimulan la especialización local y el comercio. Además, la renovación de los recursos depende de las funciones naturales y de la fertilidad de los ecosistemas. Muchos de estos recursos -suelos, bosques, tierras de pasto, agua de riego, flora y fauna silvestres- se comparten en común. Los miembros de la comunidad tienen acceso a ellos, pero deben atenerse a las reglas que regulan las técnicas de uso y ordenación con el fin de garantizar una producción sostenible. La equidad del acceso es también una preocupación común fundamental, y los efectos positivos se garantizan mediante normas sociales. Las relaciones con las redes comerciales regionales o mundiales son limitadas y se centran en productos de alto valor o de primera necesidad.
Las regiones que han gozado de una economía de mercado sólida en un contexto de crecimiento continuado, así como de nuevas técnicas agrícolas que han hecho posible un alto nivel de rendimientos, se desarrollan con rapidez. Así ha ocurrido en la mayor parte de los países muy industrializados desde la segunda guerra mundial, y en los países y regiones que han conocido la "Revolución Verde". En ambos casos, las autoridades gubernamentales o las organizaciones agrarias establecían el mercado. Las cooperativas organizaban los suministros, y los organismos públicos y las cooperativas se encargaban de la comercialización. Había garantía de la estabilidad de los precios, el crédito público y las actividades públicas de extensión. En tales circunstancias, la producción se especializaba rápidamente en respuesta a las necesidades alimentarias nacionales y de acuerdo con la demanda (por ejemplo, arroz y trigo en la India, y cereales en Europa). En algunos casos, la especialización se orientaba a garantizar las exportaciones para atender una demanda considerable (de algodón en el África occidental, o de maíz híbrido en Zimbabwe). El desarrollo del mercado, la especialización y la dependencia de los insumos químicos han conseguido grandes éxitos en lo que se refiere a los rendimientos, la producción y los ingresos. Las ventajas multifuncionales intrínsecas de los sistemas agrarios "tradicionales" parecían haberse convertido en un anacronismo. El mercado y las nuevas técnicas parecían ser capaces de garantizar los medios de vida de la población y su acceso a los alimentos.
No obstante, desde hace poco las opiniones y las situaciones han comenzado a cambiar. Han aparecido efectos externos negativos en el medio ambiente, y el mercado ha perdido dinamismo en la medida en que la producción se ha ido aproximando progresivamente a la demanda corriente. Los precios fluctúan directamente en relación con los cambios de la oferta y la demanda, conforme disminuyen las subvenciones y continúa el proceso de liberalización. Ello está impulsando a los productores a buscar formas de reducir sus costos y diversificar la producción con el fin de hacer frente a los mayores riesgos de mercado. La idea de utilizar prácticas ecológicas y biológicas en sustitución parcial de los métodos basados únicamente en la utilización de insumos químicos está ganando terreno.
En algunas regiones, la agricultura está pasando de un régimen fuertemente administrado a los mecanismos de libre mercado. El mercado por sí solo no motivará a los productores a aprovechar mejor las posibilidades de una agricultura multifuncional. En los países en desarrollo, y en particular en los que están atravesando un período de rápido crecimiento demográfico, la seguridad alimentaria es la máxima prioridad y dista mucho de estar garantizada. Puede haber también diferencias subregionales fundamentales en cuanto a prioridades y políticas dentro de un solo país, dadas las diferencias en los factores, incluidos los recursos, el grado de industrialización y urbanización, la calidad de la infraestructura y las capacidades institucionales. No obstante, las políticas de estos países mantendrán probablemente cierto nivel de intervención gubernamental para garantizar a los productores un entorno económico favorable y evitar que frenen los esfuerzos por aumentar la producción y reforzar la seguridad alimentaria.
En estas regiones, la sociedad en general reconoce cada vez más abiertamente la conveniencia de una agricultura menos nociva para el medio ambiente y del desarrollo de una nueva gama de servicios. Entre ellos figuran una mejor calidad de la salud y nutrición (mediante el seguimiento de los productos y la evaluación de los riesgos), una mayor calidad del agua, la conservación de la diversidad biológica (en particular, la protección de las especies en peligro), la conservación de los bosques y paisajes, la conservación de las calidades especiales y estéticas de las zonas agrícolas y rurales singulares y el apoyo a la vitalidad de la cultura y formas de vida rurales.
La demanda puede ser privada o pública. Cuando es privada, por ejemplo, cuando las personas esperan una mayor calidad de los productos agrícolas, el mercado es la mejor manera de atenderla, pero cuando se trata de una demanda pública, debe buscarse, de la mejor manera posible, la intervención del gobierno o de otras autoridades públicas. La conciencia pública de las oportunidades y alternativas continúa siendo embrionaria incluso en los países con mayor acceso a la información y mayores niveles medios de ingresos. No obstante, el consenso incipiente sobre las nuevas prioridades dentro de cada sociedad y los correspondientes cambios de opinión pueden representar una buena oportunidad de elegir entre los posibles escenarios que se abren a la agricultura y la tierra.
El mayor o menor potencial de recursos naturales y el nivel de desarrollo institucional compendian la diversidad encontrada en diferentes situaciones. Este breve examen permite extraer tres conclusiones que necesitan confirmación empírica:
La elección de las políticas más adecuadas para tener en cuenta la importancia relativa de las funciones múltiples en la agricultura y la tierra deben, por ello, tener en cuenta la fragilidad o resistencia biofísica de cada situación, así como el nivel de desarrollo de la economía de mercado y de las instituciones públicas.
El marco conceptual puede contribuir a efectuar análisis y a la identificación de opciones para futuras intervenciones. Continúa habiendo considerable diferencia entre las oportunidades y direcciones probables de la política en las distintas naciones. Los procesos actuales de liberalización y desarrollo del mercado están creando diferencias entre los países en lo que respecta a las principales metas asignadas a la agricultura. En los países industrializados, hay mayor demanda de una agricultura más mutifuncional, sobre todo con funciones ecológicas eficaces. En los países en desarrollo, el debate sobre las funciones múltiples se relaciona sobre todo con el deseo de conservar un alto nivel de seguridad alimentaria local y una distribución razonable de los ingresos y los recursos.