Las pruebas y los argumentos presentados aquí y en los documentos adjuntos demuestran el valor de la perspectiva de la multifuncionalidad. En relación con el concepto de ADRS, el CMFAT nos ayuda a entender mejor los factores básicos para conseguir una mayor sostenibilidad en la agricultura. Por un lado, la valoración de las relaciones entre las diferentes funciones y sus repercusiones depende de nuestra comprensión de la complejidad y alcance de los sistemas agrícolas y de utilización de la tierra y, por el otro, nos ayuda a identificar las posibles sinergias y compensaciones mutuas. El marco conceptual propuesto incorpora las dimensiones de espacio, escala y tiempo, las diferentes condiciones geográficas y los niveles del desarrollo institucional, al igual que las tendencias en el desarrollo de los mercados.
El proceso de análisis o inventario de los logros conseguidos desde la adopción de la Declaración de Den Bosch y el Programa 21 puso de manifiesto la existencia de seis requisitos decisivos para el progreso:
Habida cuenta de todo ello, la capacidad de distinguir las funciones de la agricultura en contextos concretos brinda algunas ideas sobre la posible orientación de las políticas y actividades futuras. La contribución al objetivo global del desarrollo sostenible abarca la mejora de la seguridad alimentaria y el fortalecimiento de las sinergias entre las funciones ambientales, económicas y sociales de la agricultura y la correspondiente utilización de la tierra. Las prioridades nacionales y los procesos utilizados para determinarlas varían según los casos, y la elección entre las distintas opciones dependerá de los procesos públicos de toma de decisiones. Los órganos nacionales de gobierno y gestión continuarán cargando con la responsabilidad principal de tomar esas decisiones y de aplicarlas.
Los habitantes de las comunidades rurales, en particular los agricultores, siguen ejerciendo un papel fundamental en calidad de administradores de la tierra destinada a la agricultura y del medio ambiente. El reconocimiento de esa aportación transcendental ha avanzado progresivamente en los organismos públicos y privados de las sociedades urbanizadas, industrializadas y en proceso de industrialización, cuyas autoridades tienen cada vez menos contacto directo con la tierra. Existe un reconocimiento creciente de la importancia de un sistema descentralizado de gobierno, de toma de decisiones y de potenciación. El aprovechamiento de las funciones múltiples de la agricultura en las zonas rurales puede ser un medio de ofrecer más oportunidades y de combatir los problemas de equidad -por razón de sexo, edad y condición social, por ejemplo- y la pobreza. La elección entre las distintas opciones se basaría en una evaluación global de las probables consecuencias para el medio ambiente y la sociedad local. Sin embargo, el reconocimiento de la importante función de la población rural no es ni una panacea para los problemas actuales de la agricultura y la utilización de la tierra ni una alternativa a la intervención decisiva de otros protagonistas.
La búsqueda de respuestas para estos retos es compleja. La sostenibilidad depende de las impresiones de la población local sobre la seguridad de los medios de vida, de las estrategias de disminución de riesgos y de una sabia valoración de las opciones disponibles. Son muy considerables los costos sociales y económicos que supondría la desatención de algunos de los problemas cruciales de las zonas rurales, como el subempleo juvenil y la emigración de mujeres jóvenes y niños que buscan ocupaciones vulnerables y marginadas en el sector de los servicios. En algunos casos, la impresión de falta de seguridad orienta a los agricultores hacia prácticas insostenibles pero que les permiten obtener mayores beneficios inmediatos. La búsqueda de ventajas comparativas inmediatas puede llevar también a la decisión de explotar tierras marginales o aisladas, con elevados costos ambientales y sociales (por ejemplo, la producción intensiva de algodón mediante regadío y el cultivo de estupefacientes).
Es posible que el mayor reto para el desarrollo de la agricultura sostenible y la correspondiente utilización de la tierra sea el compaginar el objetivo primordial de la seguridad alimentaria con los objetivos ambientales. Ambos son, por naturaleza, de alcance internacional. Debido a las fluctuaciones anuales y a las capacidades comparativas de producción y de distribución, la colaboración y la cooperación a nivel estatal y subregional es condición necesaria para garantizar la seguridad alimentaria. Por otro lado, muchos aspectos del medio ambiente son también supranacionales, dada la escala temporal y espacial asociadas con la conservación de la diversidad biológica, de las masas de agua abiertas, las cuencas hidrográficas y la atmósfera. Indiscutiblemente, dado el papel primordial que desempeñan los grandes ecosistemas -las ecorregiones-, la sostenibilidad adquiere dimensiones regionales.
En el ámbito mundial, estos temas son de importancia transcendental para los acuerdos internacionales. Las dimensiones sociales han constituido el núcleo mismo de las deliberaciones de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación y de una serie de conferencias relativas al desarrollo social, a la población, a la mujer y a la lucha contra la pobreza. Las dimensiones ambientales del concepto de CMFAT están estrechamente relacionadas con el Convenio sobre la Diversidad Biológica, la Convención de lucha contra la desertificación, la Convención Marco sobre el Cambio Climático y la Convención sobre las zonas húmedas de importancia internacional (Convención de Ramsar). El vínculo evidente entre el concepto y estas convenciones ofrece la oportunidad de construir criterios comunes -o, al menos, basados en la mutua información y articulación. Además, existe la posibilidad de construir mecanismos para supervisar los recursos de tierras actuales y evaluar los efectos de la agricultura con el fin de mejorar la utilización de los recursos nacionales e internacionales y asegurar la sostenibilidad mundial. El carácter inmediato de los actuales procesos de toma de decisiones en el plano internacional y sus impactos confirman la necesidad de abordar las nuevas cuestiones con rapidez y flexibilidad.
Ese estudio de la importancia estratégica, por no decir primordial, de las múltiples funciones de la agricultura y de la correspondiente utilización de la tierra nos obliga a plantear de nuevo los problemas del sistema de gobierno y de la participación. En definitiva, la responsabilidad de garantizar la viabilidad de los sistemas agrícolas y del medio ambiente sigue siendo una función pública, y debe haber mecanismos eficaces para coordinar las acciones y para tomar decisiones, que colaboren a su vez con otros agentes locales y de la sociedad civil, en general. Claramente, las funciones concretas tendrán que evolucionar y ser objeto de negociaciones periódicas, en un contexto de consultas intensas y colaboración con las partes interesadas y, sobre todo, con los miembros de las comunidades rurales. Las pruebas en los estudios de casos, encuestas y documentos encargados ilustran algunas de las alternativas para mejorar las formas de los cambios locales y nacionales en la agricultura y en la utilización de la tierra. La responsabilidad pública abarca también aspectos como el de la educación profesional y el de la investigación aplicada.
Las posibles esferas de acción son, entre otras, la investigación estratégica y aplicada, la promoción de políticas más acertadas y la utilización de las fuerzas de mercado:
El éxito dependerá en parte de los progresos en el conocimiento y la comprensión de las transformaciones que se están produciendo en la agricultura y la tierra. Probablemente, adquirirán mayor importancia los adelantos en los campos de la biotecnología, de las técnicas y tecnologías "verdes", de las fuentes de energía y su eficiencia, de las tecnologías de explotación agrícola (por ejemplo, utilización óptima del agua), de los medios de comunicación y del procesamiento y difusión de la información.
La participación de las diversas partes interesadas y de los principales agentes tendría lugar a través de los mecanismos establecidos para la comunicación, la negociación, la toma de decisiones, el cumplimiento de dichas decisiones y su adjudicación en el caso de que las acciones y decisiones sean impugnadas. Para alentar la participación y la innovación se deberían adoptar las siguientes medidas:
El primer paso será conseguir un compromiso explícito y público para modelar la tierra de conformidad con objetivos sociales y ambientales comunes en pro de la sostenibilidad a lo largo del siglo próximo. Los pasos posteriores para un proceso de evaluación y toma de decisiones basado en el concepto de CMFAT a nivel nacional son los que se indican en el siguiente recuadro:
RECUADRO 5: HACIA UNA AGRICULTURA SOSTENIBLE El progreso en el aprovechamiento del carácter multifuncional de la agricultura y la tierra, como contribución a la sostenibilidad, requeriría la adopción ordenada de las siguientes medidas: Un proceso de análisis y de especificación de las diferentes funciones, referentes a los emplazamientos, agentes, escala y tiempo. Algunas funciones ecológicas, como la renovación de los bosques o de otras formaciones vegetales, y los cambios de las características físicas, como las cuencas hidrográficas, tendrán una importante dimensión temporal. El estudio de la función social incluiría los efectos del acceso a la tecnología y a la información en la movilización de los grupos sociales en las comunidades rurales. Las iniciativas podrían poner de relieve o tratar de resolver las deficiencias consideradas como los seis requisitos fundamentales para el progreso durante el proceso de análisis (descrito al comienzo de este capítulo), tras un proceso de determinación de objetivos y prioridades, en consulta con algunas de las partes interesadas. La atención especial a determinadas funciones y las sinergias entre las funciones servirían luego de base para una serie de hipótesis o escenarios. Por ejemplo, la regeneración del suelo podría ser uno de los objetivos, con métodos y costos diferentes, según el interés por unas u otras funciones concretas. Los métodos de explotación orgánica podrían necesitar una inversión a más largo plazo que si utilizaran insumos químicos, además de obligar a considerar si el descenso de productividad a corto plazo se puede compensar con los beneficios a largo plazo para la cuenca hidrográfica. Las negociaciones entre las partes interesadas deberían tener como objetivo determinar las preferencias entre los distintos escenarios. Claramente, el saldo entre los intereses inmediatos y el efecto global constituirá una parte importante en los debates, y lo mismo ocurrirá con la distribución de las responsabilidades y de las tareas. Se precisarán mecanismos transparentes para poder tomar las decisiones definitivas, en particular la atención a intereses diversos y contradictorios, a las necesidades inmediatas y a la sostenibilidad a largo plazo. Las autoridades públicas continuarán gozando de facultades para tomar las decisiones que repercuten en el bienestar común, con una visión global que tenga en cuenta la necesidad de conseguir efectos equitativos y de conservar los recursos. La evaluación, y la reanudación del ciclo, serán necesarios para mejorar los instrumentos y planteamientos y adaptarse a las nuevas circunstancias. |
La legitimidad de perseguir los valores y objetivos nacionales aplicando plenamente el concepto de CMFAT excluye la internacionalización de los posibles costos asociados en las políticas nacionales. A pesar de ello, los beneficios compartidos con la comunidad internacional, reconocidos por los pertinentes acuerdos internacionales, podrían representar una excepción en determinadas condiciones.
El proceso secuencial en el plano nacional propuesto más arriba podría ser acogido con aceptación y acuerdo por la comunidad internacional. Indudablemente, la FAO, el CGIAR y otros organismos internacionales interesados en la agricultura deberían estar dispuestos a ayudar para que estos deseos se hagan realidad. La mayor conciencia sobre la necesidad de llegar a soluciones de compromiso y las posibles sinergias entre las distintas funciones podría llevar a propuestas de iniciativas originales, al igual que a nuevas políticas y prioridades para el sector agrícola.
En el umbral del siglo XXI los desafíos que representan las transformaciones mundiales y las nuevas tendencias son ingentes. La necesidad de alimentar a la humanidad, la competencia por la explotación del espacio cultivable y los efectos acumulativos de una mayor industrialización y urbanización serán los componentes básicos de los debates y de las decisiones de todas las naciones. Inicialmente, las prioridades de actuación se establecerán en el plano local, subregional y nacional. No obstante, las instituciones regionales e internacionales pueden desempeñar un papel cada vez más importante en la formulación de políticas conjuntas que se centren en las ventajas comparativas del comercio y del desarrollo, con metas sociales explícitas relacionadas con la equidad, las diferencias entre el hombre y la mujer y el acceso a los recursos. Los compromisos de la Declaración de Roma consagran la necesidad de tener en cuenta todas esas cuestiones para poder alcanzar la sostenibilidad en todas las sociedades.
El concepto del CMFAT puede enriquecer las deliberaciones del Comité de Agricultura (COAG), del Consejo y de la Conferencia de la FAO, de otros organismos vinculados a la alimentación y de otros mecanismos. Ya se ha iniciado el proceso de informar y motivar el debate y puede continuarse en varios de estos foros. Además, la mayor precisión en la distinción entre las funciones múltiples y sus interrelaciones tiene consecuencias que van más allá del sector agrícola.
Se considera que la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible (CSD) reúne las condiciones necesarias para actuar como agente catalizador en relación con las cuestiones generales de la sostenibilidad mundial. Sus mecanismos ofrecen la oportunidad de reconocer el papel constante e irremplazable de la agricultura para la futura construcción de posibles sinergias entre el medio ambiente y los diferentes sectores de la economía y de la sociedad. Los participantes y contribuyentes del octavo período de sesiones de la Comisión deberían ser capaces de considerar el perfil de toda la comunidad internacional para avanzar en la resolución de los temas más importantes relacionados con la agricultura, incluida la seguridad alimentaria, la pobreza rural y el acceso a los recursos.
Quizá no baste con eso. ¿Qué otra cosa se puede hacer para superar los desafíos que se presentan a la agricultura del próximo siglo? La variedad e importancia de las funciones ambientales, económicas y sociales destacan todavía con mayor relieve la importancia tradicional del suministro de alimentos y de otros servicios relacionados directamente con la agricultura. Por lo tanto, es necesario colaborar en la búsqueda de soluciones que combinen mecanismos e instituciones que son ya competentes y responsables en todas las dimensiones de la utilización de la tierra, así como de la macroeconomía, la política pública y la planificación general. Deben prepararse también iniciativas en relación con los numerosos convenios relevantes y con las plataformas ya existentes que regulan los problemas internacionales del medio ambiente, el comercio y la sociedad.
Los seis requisitos fundamentales para poder avanzar -señalados al principio de este capítulo- ofrecen un punto de partida para la formulación de un programa internacional común para el futuro. Algunas áreas concretas que merecen atención mundial constante son las siguientes:
Como foro imparcial de debates internacionales, la FAO seguirá concentrando sus esfuerzos en los temas decisivos para el futuro de la alimentación y de la agricultura.
