El 60° aniversario de la fundación de la FAO representa un momento para reflexionar sobre el pasado y brinda a la Organización una oportunidad para analizar los resultados en relación con la meta, declarada en el Preámbulo de su Constitución, de contribuir «a la expansión de la economía mundial y a liberar del hambre a la humanidad». Un aniversario constituye asimismo una ocasión para mirar hacia delante, y considerar el modo en que la FAO puede afrontar los nuevos desafíos que el siglo XXI traerá.
Con vistas a encuadrar las propuestas del Director General de reforma de la Organización, en esta parte del documento se recuerdan brevemente el nacimiento y la evolución de la FAO y se hace balance de sus logros. A continuación se vuelve la vista hacia delante a fin de examinar varios de los grandes desafíos del siglo XXI y sus consecuencias para la FAO, situándolos en el contexto más amplio de la visión de los fundadores de la FAO.
La Organización para la Agricultura y la Alimentación nace de la idea de liberarse de la privación [...]. Liberarse de la privación [...] significa vencer en la lucha contra el hambre y satisfacer las necesidades ordinarias de las personas para llevar una vida decente y digna...
Esta generación va más allá de la convicción de que liberarse de la privación es posible y cree que ha pasado a ser indispensable esforzarse por conseguirlo... Por consiguiente, la Organización para la Agricultura y la Alimentación nace de la necesidad de paz, así como de la necesidad de liberarse de la privación. Ambas cosas son interdependientes. La paz es esencial para que puedan hacerse progresos a fin de liberarse de la privación [...]. Hacer progresos a fin de liberarse de la privación es esencial para una paz duradera...
Si hay un principio fundamental único sobre el que se basa la FAO, es que el bienestar de los productores y el bienestar de los consumidores son en último extremo idénticos [...]. Si en algún caso parece cierto lo contrario, es porque no se han tenido en cuenta todos los factores, incluido el riesgo de crisis sociales y guerras. Existe siempre un marco más amplio en el que los intereses de productores y consumidores aparecen idénticos. Será responsabilidad de la FAO determinar y poner de relieve este marco más amplio, esta visión completa, como base para conciliar las diferencias y para hacer progresos a fin de liberarse de la privación y conseguir niveles de vida más elevados para todos.
En los consejos mundiales y en los asuntos internacionales la FAO habla tanto en nombre de quienes producen - agricultores, productores silvícolas, pescadores - como de quienes consumen. [...] Por una parte están las grandes necesidades insatisfechas de las personas que consumen; por otra parte, las grandes posibilidades no aprovechadas de mejorar y aumentar la producción. La FAO se funda en la creencia de que las necesidades y la capacidad de producción deben hacerse coincidir en la mayor medida posible, mediante un proceso de integración constante de ambas, y que si ello se lograra dentro de las naciones y entre ellas por medio de su acción individual y colectiva, algunos de los peores males económicos del mundo, incluidas el hambre y la pobreza extrema que afectan a grandes masas humanas, estarán en vías de extinción...
Los conocimientos sobre mejores métodos de producción, mejores sistemas de elaboración y distribución y una mejor utilización de los alimentos están disponibles y pueden divulgarse con relativa facilidad. El problema es ponerlos en práctica en la escala necesaria [...]. Para superar estas dificultades serán precisas toda la sabiduría y toda la voluntad que las naciones, actuando por sí solas así como por conducto de la FAO y de otras organizaciones internacionales, puedan reunir. No se trata de una tarea breve o sencilla.
[...] la ayuda proporcionada por la FAO a los países menos adelantados beneficiará casi en igual medida a los demás países. Esa ayuda puede contribuir considerablemente a curar determinados males sociales de larga data y a crear un mundo económicamente sano, a falta de lo cual todas las naciones se enfrentan a un futuro inseguro.
Existe un aspecto aún más fundamental de la labor de la FAO. Sobre las partes de la Tierra que no están cubiertas por agua hay una delgada corteza de suelo [...]. Gran parte de ese suelo no es aprovechable para el cultivo o no se puede utilizar por otros motivos. Del suelo restante, la población mundial siempre creciente [...] ha de sacar todo su sustento menos lo que obtiene del mar; e incluso los peces, al igual que todos los demás seres vivos, se alimentan en último extremo de la fertilidad de la tierra. El que esta delgada capa de suelo se convierta en un activo agotable, o en un activo que se mantenga perpetuamente y que resulte más fecundo para la humanidad, dependerá de cómo se aproveche y administre. No hay ninguna otra cosa que interese más de lleno al bienestar de los hombres y países. La FAO está dedicada a fomentar la buena utilización y la buena administración, bajo todas las formas y por todas las poblaciones, de éste que es el más fundamental de los recursos del hombre.
Fragmentos de La labor de la FAO: informe general presentado a la Conferencia de la Organización para la Agricultura y la Alimentación en su primer período de sesiones, preparado por la Comisión Interina de las Naciones Unidas sobre Alimentación y Agricultura y publicado en agosto de 1945.
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En 1943, cuando el final de la segunda guerra mundial era aún muy difícil de predecir, 44 gobiernos se reunieron en Hot Springs, en Virginia (Estados Unidos de América), y se comprometieron a crear una organización internacional en la esfera de la alimentación y la agricultura. Su función y sus objetivos se describieron con elocuencia y clarividencia extraordinarias en The Work of FAO (La labor de la FAO), documento preparado en junio de 1945 en nombre de la Comisión Interina de las Naciones Unidas sobre Alimentación y Agricultura por un comité presidido por Frank L. McDougall, de Australia. La visión expuesta en este documento sigue siendo igual de pertinente hoy en día que hace 60 años, tal como ponen de relieve los fragmentos reproducidos en el recuadro de las páginas anteriores.
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El informe de la Comisión Interina y el proyecto de Constitución fueron los elementos principales del primer período de sesiones de la Conferencia de la FAO, celebrado en Quebec (Canadá), que condujo a la fundación de la FAO en calidad de organismo especializado de las Naciones Unidas el 16 de octubre de 1945. Desde su nacimiento, se acordó que la FAO tendría carácter multidisciplinario y se ocuparía «de ese gran sector que representan las granjas, los bosques y las pesquerías del mundo, y de las necesidades de los seres humanos de sus productos». En el informe se subrayaba asimismo que la FAO comenzaba su labor en el contexto de un esfuerzo internacional mucho más amplio, ya que estaría relacionada con el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas y tendría «como asociados de trabajo [...] a órganos que se ocupan de los problemas internacionales relativos al trabajo, el crédito, la estabilización monetaria, el comercio y el mercadeo, la salud, la educación y otras cuestiones vitales para el bienestar de las naciones».
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En los seis decenios que han transcurrido desde entonces se han producido notables cambios, que han tenido una profunda influencia en la FAO y las demás organizaciones del sistema de las Naciones Unidas. En los años inmediatamente posteriores a la segunda guerra mundial, los esfuerzos internacionales se centraron en gran parte en alimentar a las personas hambrientas y subnutridas en Europa y Japón, así como en reconstruir la maltrecha infraestructura y las ciudades de Europa. En este contexto se estableció el Plan Marshall, mediante el cual se proporcionaron alrededor de 13 000 millones de dólares EE.UU. destinados a inversiones en infraestructura básica y en empresas a fin de impulsar la recuperación y que sentó un precedente para la prestación de asistencia internacional en gran escala que fue posteriormente aplicado con buenos resultados en Asia y, en menor medida, en América Latina, pero que no se ha aplicado aún en África.
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A medida que el proceso de descolonización avanzaba en los años sesenta, un número creciente de naciones que acababan de conquistar la independencia pasaron a ser miembros de las Naciones Unidas y sus organismos. Con la retirada de las potencias coloniales, el sistema de las Naciones Unidas empezó a asumir muchas de las responsabilidades relacionadas con la provisión de la asistencia financiera y técnica que trataban de obtener los nuevos Estados al hacerse cargo de sus propios asuntos, con miras a crear las instituciones y la infraestructura sobre la que basar su futuro crecimiento económico.
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El sistema de las Naciones Unidas, incluidas la FAO y otras organizaciones del grupo original de organismos especializados, como la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), crecieron rápidamente en los años sesenta y setenta en respuesta a estas nuevas demandas. Ese crecimiento fue acompañado por la fundación de nuevas entidades en el marco del sistema, incluidas, en esferas de interés para la FAO, el Programa Mundial de Alimentos (PMA) en 1963, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 1965, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en 1972 y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) en 1977, y, en estrecha relación con el sistema de las Naciones Unidas, el Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI) en 1971. A partir del decenio de 1960, el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo aumentaron paulatinamente sus carteras de inversiones en la agricultura y el desarrollo rural y los donantes bilaterales comenzaron a establecer ministerios especializados en cooperación para el desarrollo.
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Algunos de los cambios más profundos se han producido durante los últimos tres decenios. Estos cambios han supuesto una redefinición en la mayoría de los países de la función del Estado, que ha abandonado muchas esferas de actividad como la comercialización de productos o de insumos agrícolas y la gestión de agroindustrias para pasar a centrar sus esfuerzos en la provisión de servicios e infraestructura esenciales, así como en el establecimiento de marcos jurídicos, institucionales y de políticas que abren oportunidades para el surgimiento de agentes no estatales. Durante este breve período, el sector privado ha adquirido una creciente importancia en las economías nacionales, y a menudo es el principal proveedor de tecnologías, insumos, servicios y mercados para los productores, fenómeno que exige que se definan nuevamente las respectivas funciones de los sectores público y privado con relación al desarrollo.
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Igualmente significativo ha sido el crecimiento de instituciones en el seno de la sociedad civil, especialmente de organizaciones no gubernamentales (ONG), tanto nacionales como internacionales. Muchas de ellas se crearon para llenar un hueco entre el Estado y el sector privado y para responder al deseo de ciudadanos individuales de poder contribuir directamente a la reducción del sufrimiento humano en situaciones de emergencia. A medida que sus recursos han aumentado, su función se ha ampliado y han pasado a proporcionar asistencia para el desarrollo (varias de ellas tienen una presencia mucho mayor que la FAO en los países en desarrollo) y a actuar como poderosos promotores de un mundo más justo y equitativo.
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La FAO ha tenido que hacer frente y adaptar su función a estos cambios que se han producido en el mundo en general sin dejar de centrarse en los propósitos con los que se fundó. La Organización, que contaba con 42 Estados Miembros cuando se creó, tiene ahora 188 Miembros, y se espera que este número aumente a 190 el 1° de enero de 2006, lo que le confiere un alcance verdaderamente mundial. En este plano mundial, la FAO ha reunido a las naciones para acordar una amplia variedad de tratados, códigos de conducta, convenciones, normas y directrices voluntarias de importancia crucial a fin de velar por una mejor ordenación de los recursos comunes del mundo, como los recursos fitogenéticos y los peces marinos, de reducir los peligros derivados del comercio de plaguicidas peligrosos, de establecer normas uniformes para los alimentos que protegen a los consumidores al tiempo que facilitan el comercio y de garantizar el derecho de las personas a disponer de acceso a alimentos suficientes e inocuos.
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La FAO ha usado en numerosas ocasiones su poder de convocatoria para reunir a sus Miembros con objeto de reforzar su resolución común y hacer frente a problemas mundiales críticos. En especial ha convocado, a nivel de Jefes de Estado y de Gobierno, la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA) de 1996 y la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después de 2002. En la Cumbre de 1996 se fijó por primera vez una meta cuantitativa respecto de la reducción del hambre, pues en ella se pidió que se redujera a la mitad el número de personas subnutridas en todo el mundo para el año 2015, y se elaboró un proyecto, plasmado en un Plan de Acción, para lograr la seguridad alimentaria universal.
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No obstante, para muchas personas, especialmente en los países en desarrollo y en transición, la FAO ha resultado visible principalmente debido a su trabajo práctico de desarrollo y a su oportuna intervención durante emergencias. La FAO ha desempeñado un papel fundamental en muchos países con vistas a realizar inventarios de sus recursos hídricos, pesqueros, forestales y de tierras y a completar censos agropecuarios que han proporcionado la base para formular políticas y estrategias de desarrollo. El apoyo de la Organización para la creación de instituciones ha sido fundamental a fin de establecer estructuras gubernamentales nacionales en relación con los sectores agrícola, forestal y pesquero en muchos países en desarrollo que son Miembros de la FAO, con frecuencia desde el momento mismo de su nacimiento como naciones independientes.
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Muchos de los programas encaminados a difundir variedades de alto rendimiento de distintos cultivos y construir los planes de riego que desempeñaron una función tan importante en la revolución verde, haciéndola posible, fueron planeados y ejecutados con la ayuda de ingenieros y agrónomos de la FAO. Los medios de subsistencia de los pescadores artesanales en los países en desarrollo han sido salvaguardados por leyes que regulan los derechos de pesca redactadas por abogados de la FAO. Un gran número de familias pobres están en condiciones de gestionar frágiles recursos forestales gracias a programas forestales comunitarios que han permitido mejorar la sostenibilidad ambiental, salvaguardar las fuentes de agua y reforzar los medios de subsistencia familiares. Millones de pequeños agricultores han aprendido a producir cultivos saludables y más rentables sin una dependencia indebida de plaguicidas peligrosos. Y las comunidades de agricultores azotadas por la sequía, los huracanes o las inundaciones han conseguido ponerse nuevamente en pie gracias a intervenciones oportunas de socorro y rehabilitación.
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Al conmemorar su 60° aniversario, la FAO puede por lo tanto recordar con satisfacción sus muchos logros. Uno de los éxitos más notables de la segunda mitad del siglo XX ha sido la contribución hecha a la expansión de la economía mundial y a la mejora de las condiciones de vida por los agricultores, los ganaderos y los pescadores del mundo, y por las personas cuyos medios de subsistencia dependen de los bosques, al satisfacer la demanda de alimentos, fibras, vivienda y leña de una población cuyo número se ha triplicado. Además, durante este período, el consumo medio de alimentos per cápita aumentó un 23 por ciento y desde 1960 la proporción de personas que padecen hambre se ha reducido del 35 por ciento al 13 por ciento (en 2000-2002). El aumento de la producción ha posibilitado un descenso de los precios de los productos básicos, con la consiguiente reducción de los costos para los consumidores. La FAO puede afirmar legítimamente que ha tenido parte, de conformidad con su mandato, en estos grandes logros.
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Al mismo tiempo, la Organización y sus Miembros deben admitir que no han logrado satisfacer las esperanzas de los fundadores de la FAO en dos esferas sumamente importantes:
en primer lugar, más de 800 millones de personas, alrededor de uno de cada ocho habitantes del planeta, no han sido aún liberados del hambre; y
en segundo lugar, para hacer frente a la explosión de la demanda, se han causado daños incalculables, algunos de ellos irreversibles, a los recursos naturales del mundo.
Las cuestiones centrales que debe afrontar la FAO a medida que avanza el siglo XXI, por consiguiente, son cómo aumentar la eficacia de su labor en unión de sus Miembros con vistas a erradicar el hambre y la pobreza, y cómo reforzar su contribución con objeto de satisfacer las necesidades mundiales de alimentos y productos forestales sin poner en peligro la sostenibilidad del aprovechamiento de los recursos naturales del planeta: las tierras, el agua, la biodiversidad, los bosques y las zonas de pesca.
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Al inicio del milenio estas preocupaciones fueron abordadas por la comunidad internacional en su totalidad y se incorporaron en un conjunto más amplio de ocho objetivos, los objetivos de desarrollo del Milenio (ODM), que, considerados globalmente, definen las aspiraciones fundamentales inmediatas para los países y para el sistema de las Naciones Unidas en los albores del siglo XXI y fijan metas concretas que habrán de alcanzarse para el año 2015. El 13 de septiembre de 2005, en la Reunión Plenaria de Alto Nivel del 60° período de sesiones de la Asamblea General (la Cumbre Mundial de 2005), los Jefes de Estado y de Gobierno presentes reiteraron firmemente su «determinación de asegurar el cumplimiento oportuno y cabal de los objetivos y metas convenidos en las grandes conferencias y cumbres de las Naciones Unidas, incluidos los [...] denominados objetivos de desarrollo del Milenio, que han contribuido a galvanizar los esfuerzos por erradicar la pobreza». Los países acordaron «adoptar, para 2006, y aplicar estrategias nacionales amplias de desarrollo para alcanzar los objetivos y metas de desarrollo convenidos internacionalmente, incluidos los objetivos de desarrollo del Milenio».
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Se prevé que la población mundial aumentará en los próximos 50 años alrededor de un 50 por ciento, hasta alcanzar unos 9 300 millones de personas, y que se estabilizará en aproximadamente 10 000 millones hacia finales del siglo XXI. En muchos países, debido a la emigración del campo a las ciudades, la población rural ha dejado ya de crecer y se prevé que en una fecha tan próxima como 2006 la población rural será igual que la urbana, a escala mundial. Sobre todo en las regiones y países donde están disminuyendo las tasas de crecimiento demográfico, cabe esperar que se produzca un aumento de los ingresos per cápita, que irá asociado a una disminución progresiva del número de personas afectadas por la pobreza extrema. No obstante, aunque en muchos países de África y en algunas partes de Asia meridional disminuirá la proporción de personas afectadas por la pobreza, se prevé que el número total de afectados aumentará, al menos hasta el 2030, si continúa la tendencia actual.
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Estos cambios se producirán en el contexto de una mayor interdependencia entre los países, debido a los adelantos tecnológicos sin precedentes que están produciéndose en los sistemas de comunicación y transporte, así como al rápido crecimiento de las transacciones internacionales. Esto implica que es cada vez más probable que las políticas de un país afecten a otros países, de modo que se hace necesario conocer mejor la naturaleza de dicha interdependencia, sobre todo en el sector de la alimentación y la agricultura.
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El hecho de que el primero de los ODM requiera erradicar la pobreza extrema y el hambre reviste una importancia enorme para la FAO, ya que cada vez hay mayor conciencia de que el hambre es tanto una causa como un efecto de la pobreza. En numerosos países en desarrollo en los que una gran proporción de la población continúa sufriendo subnutrición crónica, la reducción de la incidencia del hambre acelerará el crecimiento económico y mejorará las posibilidades de reducción de la pobreza.
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La erradicación del hambre, meta jamás alcanzada por la humanidad en toda su historia y que está entre los objetivos fundamentales de la FAO, puede, sin duda, lograrse plenamente en este siglo. No obstante, no se alcanzará si todo sigue igual que hasta ahora. Para erradicar el hambre es preciso adoptar medidas de gran alcance cuidadosamente ponderadas y concertadas, dirigidas por los gobiernos pero con la participación plena del conjunto de la sociedad. Se logrará reducir el número de personas afectadas por el hambre más rápidamente en los países que adopten políticas que garanticen una distribución más equitativa de los beneficios del crecimiento económico. En los países en los que los hogares con inseguridad alimentaria se concentran en las zonas rurales, la solución dependerá en gran medida del crecimiento de los ingresos de los pequeños agricultores y del fomento del desarrollo no ligado a la agricultura. Sin embargo, en este contexto el objetivo no debería ser el fomento de grandes avances tecnológicos adoptados por relativamente pocos productores sino, al menos en un primer momento, la creación de condiciones para que millones de personas de zonas rurales afectadas por la pobreza adopten mejoras bastante sencillas que están a su alcance y que producen efectos positivos inmediatos en sus medios de subsistencia y su estado nutricional. Esto concuerda con las ideas de los fundadores de la FAO, quienes señalaron que «la aritmética del progreso es como la de la comercialización en masa: un pequeño beneficio por cliente multiplicado por un número suficiente de clientes genera un gran beneficio total».
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El avance hacia la erradicación del hambre se acelerará mediante la creación de redes de seguridad social que garanticen la disponibilidad de alimentos suficientes tanto en los hogares que no pueden normalmente producir ni comprar la cantidad necesaria de alimentos como en los que disponen normalmente de alimentos suficientes pero se ven afectados por el hambre en situaciones de crisis, de modo que no se vean obligados a deshacerse de sus escasas propiedades en situaciones de ese tipo. Es probable que aumente la importancia de estas redes de seguridad en los países en los que la pobreza y la inseguridad alimentaria se concentran en los núcleos urbanos. Pueden adoptar diferentes formas, pero deben diseñarse de modo que no induzcan dependencia ni distorsionen el mercado y que la selección de beneficiarios se realice de forma cuidadosa, para que la mayoría de los recursos se destine a las personas que más los necesitan y que los costos se mantengan bajo control.
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La erradicación del hambre y, por consiguiente, la creación de condiciones para la participación de las personas más pobres en la economía, no es un gasto social sino más bien una inversión que ningún país que aspire a tener tasas altas de crecimiento sostenible puede dejar de realizar. Cada vez más países, ricos y pobres, reconocen que la erradicación del hambre de todo el mundo no es sólo un objetivo basado en los derechos humanos sino que también redunda en su propio beneficio, ya que generará un mundo más próspero y seguro. Los fundadores de la FAO consideraban que la Organización surgió de dos necesidades interdependientes, a saber, lograr la paz y liberarse de la privación: «vencer en la lucha contra el hambre y satisfacer las necesidades ordinarias de las personas para llevar una vida decente y digna» debe continuar siendo el primer objetivo de la Organización.
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Por fortuna para la mayor parte de la humanidad, la demanda mundial de alimentos y de productos forestales ha sido satisfecha durante el período de existencia de la FAO, pero los costos ambientales y sociales han sido inmensos y, en muchos casos, no han sido contabilizados ni pagados. Este hecho reviste particular importancia para la agricultura, la silvicultura y la pesca dada la gran dependencia de estas actividades del uso de los recursos naturales y del trabajo de muchos de los grupos de población más vulnerables del mundo.
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Así, inmensas extensiones de bosques primarios se han sometido a talas destructivas, se han arado o se han convertido en pastos de baja intensidad, reduciendo su diversidad biológica y cultural, y destruyendo el hábitat de la población autóctona. Millones de hectáreas de tierras antaño fértiles se han puesto en regadío pero sin realizar las inversiones necesarias en sistemas de drenaje, de modo que se han salinizado y vuelto improductivas. En muchos países existe un problema grave de sequía y en otros los recursos hídricos, tanto superficiales como subterráneos, están cada vez más contaminados por plaguicidas y por nitratos provenientes de los fertilizantes. Paradójicamente, los éxitos logrados por los fitomejoradores y los mejoradores del ganado en la selección de cultivos y animales más productivos están contribuyendo al deterioro de la biodiversidad agrícola, reduciendo la gama de variedades y razas con las que contarán los programas de mejora en el futuro. La pesca excesiva ha mermado las poblaciones de peces marinos. Las emisiones de metano generadas en arrozales anegados y en sistemas de cría intensiva de ganado están contribuyendo al cambio climático.
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Otra de las consecuencias significativas del rápido crecimiento experimentado por la producción agrícola y ganadera ha sido una caída prolongada y pronunciada de los precios de los productos básicos. Las consiguientes reducciones de los precios al por menor benefician a numerosos consumidores de bajo poder adquisitivo pero, al mismo tiempo, este descenso prolongado de los precios ha mermado los ingresos de los productores, sobre todo en los países en desarrollo, que, por motivos estructurales e institucionales, no han sido capaces de reducir proporcionalmente los costos de producción. En un mercado mundializado, el agricultor que cultiva una hectárea de terreno con la azada compite directamente con el agricultor que aplica sistemas de producción de gran densidad de capital y que cultiva cientos de hectáreas sin ayuda de nadie, empleando sistemas de producción mecanizados, y se beneficia con frecuencia de subsidios y de otras medidas que distorsionan los precios. De forma similar, el intento de algunos países de proteger a sus productores de los avatares del mercado mundial, tales como los descensos prolongados de los precios y la inestabilidad del mercado, dificulta la situación de los países y productores que no pueden permitirse la aplicación de tales políticas. Las consiguientes presiones económicas y sociales producen efectos devastadores en muchas sociedades rurales. Asimismo, la creciente interdependencia implica que muchos de los recursos compartidos pueden someterse a sobreexplotación en aras de un crecimiento más rápido, si no se gestionan aplicando prácticas acordadas por los países interesados. Este es el caso de muchos de los recursos que revisten una gran importancia para la alimentación y la agricultura, incluidos los recursos hídricos, marinos, forestales y ambientales, y el clima.
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Estas cuestiones son fundamentales para la conservación a largo plazo de los frágiles ecosistemas de la Tierra y para las condiciones de vida, sobre todo de la población autóctona de las zonas rurales y, por consiguiente, para el bienestar futuro de la humanidad, como ya reconocieron los fundadores de la FAO. A fin de abordar estos problemas es precisa la colaboración con otras organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, con centros de investigación internacionales y con el sector privado para concebir sistemas de producción, elaboración y distribución que sean verdaderamente sostenibles, en el sentido de que permitan satisfacer las necesidades de la población mundial sin dañar ni consumir los recursos naturales de la Tierra, acelerar el cambio climático o empobrecer a las sociedades rurales, tanto en términos culturales como económicos.
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Aunque los objetivos generales con los que se estableció la FAO no se han modificado y mantienen su validez, el contexto en el que opera la Organización y, por consiguiente, las prioridades para su actuación evolucionan en forma constante, paralelamente a la necesidad de sacar partido de las nuevas oportunidades. Con la rápida evolución de la tecnología de las comunicaciones, en los años venideros seguirán aumentando las posibilidades de utilización de conocimientos y de promoción de su intercambio. Será necesario dedicar mayor atención a garantizar que las ventajas de la urbanización, la globalización y la rápida transformación de los sistemas alimentarios beneficien tanto a los consumidores como a los productores, y especialmente a los miembros más necesitados de la sociedad. La aparición de nuevas instituciones en esferas pertinentes al mandato de la FAO y el crecimiento de la capacidad de los países en desarrollo exigirán que la Organización modifique su planteamiento de forma significativa con objeto de satisfacer las distintas necesidades y peticiones de los Miembros. El renovado compromiso de efectuar inversiones en el sector rural abrirá nuevos caminos para la reducción de la pobreza y el crecimiento económico. No obstante, será necesario intensificar los esfuerzos a fin de hacer frente a formas conocidas y nuevas de desastres naturales y provocados por el hombre y potenciar la preparación para emergencias, con objeto de que las ventajas logradas no se pierdan, en los países vulnerables, a consecuencia de conflictos y eventos catastróficos capaces de borrar de un plumazo el fruto de años de trabajo de desarrollo.
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En el sector agrícola, como en la mayoría de las esferas de la actividad humana, los progresos son fruto de la inventiva así como de la difusión y aplicación de conocimientos sobre la manera de hacer mejor las cosas. La expresión más clara de este proceso es la difusión de especies agrícolas desde sus lugares de origen a otras partes del mundo donde en muchos casos se transformaron en alimentos básicos o en una fuente importante de ingresos de importación, un proceso que adquirió su mayor impulso en la época de las grandes exploraciones del siglo XV pero que prosigue aún en nuestros días.
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Los fundadores de la FAO eran conscientes de que una de las principales funciones de la Organización debía ser dar mayor impulso a los procesos de intercambio de conocimientos. Declararon que «había llegado el momento en que se necesitaba con urgencia una organización internacional que acelerara, en todo el mundo, el adelanto de los conocimientos científicos y su aplicación a las actividades humanas. La FAO desempeñaría esta función en la amplia e importante esfera de la alimentación y la agricultura». En la actualidad, una parte importante de la labor de la Organización sigue teniendo por objeto el intercambio de conocimientos y el aumento de la capacidad para utilizarlos. Sin embargo, muchos conocimientos que podrían ser de gran interés para la agricultura, la pesca y la silvicultura se mantienen localizados e involuntariamente inaccesibles.
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Las importantes novedades en el ámbito de las tecnologías de la información y las comunicaciones ofrecen oportunidades atractivas de acelerar considerablemente el intercambio de conocimientos, ampliar en medida muy importante su difusión y a menudo, en este proceso, enriquecer dichos conocimientos. La FAO debe sacar todo el provecho posible de estas oportunidades, dando máximo realce al potencial de estas tecnologías de configurar las actividades de la Organización. Si no desea quedarse atrás en un mundo cada vez más interrelacionado, la FAO necesita incrementar considerablemente sus esfuerzos por aprovechar las extraordinarias oportunidades que brindan las tecnologías de la información y las comunicaciones a una organización que actúa a escala mundial. Sin embargo, la Organización no debe asumir el mero papel de intermediario en la transmisión y el intercambio de conocimientos, sino que debe contribuir también a una comprensión más cabal de las prioridades por lo que respecta a la generación de tales conocimientos sobre todo en aquellos ámbitos que no ofrecen perspectivas de beneficios para el sector privado, puesto que es en ellos donde probablemente se registrarán las mayores carencias.
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Si bien el rápido crecimiento de las ciudades se había pronosticado con bastante precisión, la velocidad con que se están transformando los sistemas mundiales de comercio alimentario ha tomado de sorpresa a la mayoría de los observadores. En el término de pocos años un número limitado de empresas transnacionales ha pasado a dominar el comercio internacional de productos básicos, registrándose al mismo tiempo un proceso análogo de concentración de poder en la industria de elaboración de alimentos y en el suministro de insumos agrícolas. Las cadenas de supermercados se han transformado, con rapidez incluso mayor, en los principales vendedores de alimentos al por menor para la población urbana de los países desarrollados y en desarrollo. Esta transformación crea nuevos tipos de relaciones entre productores, intermediarios y consumidores. En el marco de mercados competitivos, los nuevos sistemas deberían reducir los costos de transacción en la cadena alimentaria y, por consiguiente, aportar importantes beneficios tanto a los consumidores como a los productores, aunque a corto plazo será inevitable que ocasionen dificultades a aquellos países y poblaciones incapaces de adaptarse con suficiente rapidez a las nuevas oportunidades y a los ajustes de las condiciones comerciales. Por otra parte, dichos beneficios serán difíciles de conseguir si el libre comercio internacional se ve entorpecido por obstáculos arancelarios y no arancelarios, los cuales limitan el acceso al mercado de quienes están en condiciones de producir con una ventaja comparativa e incrementan artificialmente los precios al consumidor, o bien por medidas que penalizan la importación de artículos elaborados con respecto a la de materias primas.
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Los Miembros de la FAO requerirán en forma creciente la asistencia de la Organización para aumentar la capacidad a fin de estar en condiciones de participar de manera efectiva en un sistema de comercio internacional cada vez más complejo y en constante evolución, así como para aplicar las normas de calidad y protección del consumidor a las que cada vez más deben ajustarse los productos agrícolas y alimentarios que son objeto de comercio internacional. Los Miembros precisarán ayuda para formular políticas de desarrollo y de ajuste que garanticen que los procesos de transformación no tengan un efecto negativo en la población pobre, sino que la ayuden a superar sus condiciones crónicas o transitorias de hambre y malnutrición. Necesitarán hacer planes e inversiones para nuevas infraestructuras - caminos, puertos, sistemas de almacenamiento - que les permitan ser más competitivos en el mercado internacional. En el plano mundial, la formulación y puesta en práctica de instrumentos adicionales, por ejemplo códigos de conducta, puede adquirir una importancia incluso mayor como forma de combatir comportamientos que pueden ser contrarios al bien público y amenazan con obstaculizar el avance hacia la reducción de la pobreza y el hambre.
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Desde que se fundó la FAO, han aparecido nuevas instituciones en esferas pertinentes al mandato de la Organización, que han acumulado experiencia y conocimientos especializados en muchos casos muy superiores a las capacidades de la propia Organización hoy en día. Algunas de ellas forman parte del sistema internacional, otras se han desarrollado en el seno de universidades, y se ha producido una rápida expansión de las inversiones en investigación y desarrollo dentro del sector privado. Como resultado de ello, existen diversos temas en relación con los cuales la FAO debe modificar su planteamiento, para pasar de la voluntad de liderarlos al establecimiento de vínculos sustanciales con dichos centros de excelencia, así como entre ellos, de conformidad con su papel de catalizador del desarrollo y su ventaja comparativa a ese respecto.
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La aparición de organizaciones regionales y subregionales de integración económica ofrece también nuevas oportunidades a la FAO para establecer asociaciones que permitan ampliar sus efectos. Esas organizaciones están asumiendo un mayor nivel de protagonismo político, están convirtiéndose en muchos casos en agentes importantes en el desarrollo agrícola, la seguridad alimentaria y la facilitación del comercio, y disfrutan de una ventaja comparativa a la hora de hacer frente a problemas transfronterizos, incluidos los relativos a la armonización de las políticas. La Organización debe prepararse, especialmente por medio de una mayor descentralización, a fin de ampliar su cooperación con estas organizaciones.
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Los cambios, señalados anteriormente, de las respectivas funciones del Estado, el sector privado y la sociedad civil exigen que la FAO amplíe y profundice sus vínculos más allá de sus asociados tradicionales en el sector público y colabore de modo más eficaz con las ONG, el sector privado, los parlamentarios, las cámaras de agricultura y comercio, las administraciones locales, las asociaciones profesionales y los líderes religiosos. Se han dado pasos en este sentido que se han plasmado en la creación, en asociación con el FIDA, el PMA y el Instituto Internacional de Recursos Fitogenéticos (IPGRI), así como con ONG internacionales, de la Alianza Internacional contra el Hambre (AICH) y en el apoyo de ésta a las alianzas nacionales contra el hambre tanto en países en desarrollo como en países desarrollados.
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Por último, se ha producido un impresionante crecimiento de los conocimientos técnicos y las capacidades institucionales en casi todos los países en desarrollo. Además de reducir la demanda de asistencia técnica a largo plazo por medio de grandes equipos de expertos de contratación internacional, ese crecimiento ha brindado interesantes oportunidades para ampliar los programas de Cooperación Sur-Sur y para facilitar un incremento de las actividades de capacitación entre países y de colaboración en materia de investigación. Asimismo ha alterado la combinación de conocimientos especializados que los países esperarían aprovechar cuando solicitan la asistencia de la FAO.
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Después de muchos años de reducción de las inversiones en el desarrollo agrícola y rural por parte de los gobiernos de los países en desarrollo, las instituciones financieras internacionales (IFI) y los donantes, se observa ahora una aparente inversión de tendencia. Por ejemplo, en julio de 2003 los Jefes de Estado de la Unión Africana se comprometieron en nombre de sus países, en la Declaración de Maputo sobre la Agricultura y la Seguridad Alimentaria en África, a asignar «al menos el 10 por ciento de los recursos presupuestarios nacionales» a la puesta en práctica del Programa General para el Desarrollo de la Agricultura en África, de la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD). En otras regiones, comprendidos los países del grupo ACP del Caribe y el Pacífico, así como los de Asia, América Latina y el Cercano Oriente, las organizaciones regionales también están creando programas para asegurar que las zonas rurales reciban un porcentaje mayor de los beneficios de las inversiones destinadas al desarrollo. A nivel internacional, tras el Consenso de Monterrey resultante de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo celebrada en marzo de 2002, en el comunicado de Gleneagles emitido al finalizar la reunión del Grupo de los Ocho de julio de 2005 se hizo constar el compromiso de muchos países en desarrollo, incluidos los 25 miembros de la Unión Europea (UE) así como el Japón y el Canadá, de duplicar su asistencia en el plazo de cinco años. Durante sus reuniones de septiembre de 2005, tanto el Fondo Monetario Internacional (FMI) como el Banco Mundial llegaron a un acuerdo para cancelar las deudas de 18 países en desarrollo y dejaron abierta la posibilidad de adoptar disposiciones análogas respecto de muchos más de los países más pobres.
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El papel de la agricultura, la silvicultura y la pesca con miras a contribuir al desarrollo sostenible ha sido subestimado durante demasiado tiempo. La promoción de mayores inversiones en estos sectores ha sido un elemento fundamental de la labor de promoción de la FAO a lo largo del último decenio, en Quebec en 1995 con ocasión del 50° aniversario de la Organización, en Monterrey en 2002, en Maputo en 2003 y en el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas en 2005. Habida cuenta de los indicios de que la tendencia a la baja de los recursos se ha detenido finalmente, la FAO deberá dotarse de medios más adecuados para ayudar a sus Miembros a movilizar estas inversiones y recursos de cooperación técnica adicionales y a hacer buen uso de los mismos, centrando sus esfuerzos incluso de manera más concreta en la provisión de ayuda a los Estados Miembros que son países en desarrollo para formular estrategias y políticas con miras a afrontar sus problemas más acuciantes, esto es, la pobreza y la inseguridad alimentaria, y a movilizar recursos internos y externos para aplicar programas en una escala apropiada.
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La Organización debe poder dedicarse más plenamente a ayudar a los países a formular estrategias de reducción de la pobreza que tengan plenamente en cuenta la contribución esencial que el sector agrícola y las mejoras de la seguridad alimentaria aportan a la reducción de la pobreza y al crecimiento económico, a adoptar las reformas normativas conexas y a preparar sus programas nacionales de seguridad alimentaria en el contexto más amplio de los programas orientados a la realización de los ODM. Esta actividad debe ir acompañada de una modificación de las relaciones de la FAO con los donantes multilaterales y bilaterales que desplace la atención principal hacia la creación de asociaciones con el objetivo común de recaudar recursos adicionales para la agricultura y la seguridad alimentaria de los Estados Miembros, en lugar de solicitar recursos extrapresupuestarios principalmente para los propios programas de la FAO.
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Las emergencias que afectan a la agricultura y la disponibilidad de alimentos parecen destinadas a volverse más frecuentes y de mayores proporciones en este siglo. Esto obedece en parte a la degradación de los ecosistemas provocada por el hombre, como en el caso de la destrucción de los manglares costeros para permitir el cultivo intensivo de camarones o la creación de bienes inmuebles, que deja a las comunidades ribereñas más desprotegidas contra las tormentas, o la degradación de los pastizales a causa del sobrepastoreo, que abre el camino a la desertificación. Muchos observadores del cambio climático pronostican condiciones meteorológicas aún más extremas y modificaciones del clima a largo plazo que requerirán ajustes importantes de los sistemas agrícolas en muchas regiones del mundo. Además, los procesos de globalización, y en particular el rápido incremento del número de personas que viajan por grandes distancias y del desplazamiento de bienes a través de las fronteras y los océanos, están acelerando la difusión de plagas y enfermedades de los animales y las plantas así como de especies invasivas, sean éstas malas hierbas o medusas, capaces de multiplicarse con gran rapidez en ausencia de sus enemigos naturales. Las repercusiones de las crisis en los seres humanos también son mayores en personas cuya capacidad de recuperación es reducida a causa de la pobreza o la inseguridad alimentaria; por este motivo, las inversiones destinadas a abordar las causas esenciales de la vulnerabilidad permiten reducir la magnitud de las emergencias - y los enormes costos que comporta responder a ellas - cuando los posibles desastres se producen.
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Se seguirá pidiendo a la FAO que responda a tales emergencias. Su mayor ventaja comparativa consiste en una mejor capacidad de predicción, detección temprana y, cuando es posible, prevención, especialmente cuando se trata de hacer frente a amenazas de dimensiones transfronterizas o mundiales que requieren soluciones internacionales. Cada vez más, los Estados Miembros reconocen que realizar una acción preventiva oportuna resulta considerablemente más barato, y menos perturbador desde el punto de vista social, que esperar a que problemas como la escasez de alimentos, la fiebre aftosa, la langosta del desierto o la peste aviar se acrecienten hasta alcanzar una magnitud que resulta amenazadora para la vida, requiriendo entonces intervenciones enormemente costosas y provocando ingentes pérdidas económicas. No obstante, este reconocimiento aún debe traducirse en la financiación de medidas preventivas en la escala necesaria.
