وضع تدابير وقائية خاصة في مجال تجارة المنتجات الزراعية:التوسع في الإصلاحات التي تعزز قدرة البلدان النامية على النفاذ إلى الأسواق  ⁽³¹⁾

تعد أسواق المنتجات الزراعية دورية بطبيعتها، وتتعرض لتقلبات واسعة النطاق نتيجة لعوامل عديدة منها التقلبات المناخية. كذلك، فإن دعم المنتجات والصادرات الزراعية، والسلوك المناهض للمنافسة من جانب الشركات التجارية (سواء كانت مملوكة للدولة أو للقطاع الخاص) تؤثر هي الأخرى على تنمية التجارة وتدفقها. وكلما خفّضت البلدان تعريفاتها الجمركية وربطتها في مستويات منخفضة، أصبحت أكثر تعرضاً لآثار عدم الاستقرار في أسواق المنتجات الزراعية الخارجية ولتدفق الواردات بكميات كبيرة يمكن أن تدمر أنشطة الإنتاج الزراعي المستقرة أو الجديدة. ويعد التعرض لمثل هذه الصدمات الخارجية مثار اهتمام وقلق كبيرين للبلدان النامية التي تحاول النهوض بإمكانياتها الزراعية وتنويع إنتاجها من أجل تعزيز الأمن الغذائي والتخفيف من حدة الفقر.

وهناك أمثلة عديدة على ارتباط تنفيذ البلدان النامية للالتزامات الخاصة بخفض التعريفات الجمركية بتكرار حدوث حالات الارتفاع الشديد في الواردات مما يدمر أو يهدد بتدمير أو زعزعة الإنتاج المحلي الذي كان من الممكن أن يحافظ على بقائه.⁽³²⁾ ولمواجهة هذا الموقف، كان رد فعل بعض البلدان التي كانت التعريفات الجمركية المطبقة فيها أدنى من المستويات المربوطة هو تغيير (زيادة) الرسوم في حدود المستويات المربوطة أو فرض أو تغيير الرسوم الأخرى. ⁽³³⁾ ومع ذلك، فكلما تم تخفيض الرسوم المربوطة، تضاءل بالتالي مجال اتخاذ هذه التدابير. وفي الحقيقة، فإن كثيراً من البلدان التي لا تستطيع الاعتماد على أداة وقائية فعالة تتردد في خفض التعريفات المربوطة، وخصوصاً إلى ما دون المستويات التي قد تحول بينها وبين زيادة التعريفات المطبقة كأداة فعالة لتوفير هذه الضمانات الوقائية، نظراً لما ينطوي عليه ذلك من مخاطر حقيقية فيما يتعلق بحدوث ارتفاع شديد في الواردات.

وتوجد في منظمة التجارة العالمية أداتان لتطبيق التدابير الوقائية – المادة 19 من اتفاقية الجات لعام 1994 (والتعديلات التي أدخِلت عليها في اتفاقية الضمانات الوقائية التي أسفرت عنها جولة أوروغواي) وأحكام التدابير الوقاية الخاصة التي تنص عليها المادة 5 من اتفاقية الزراعة. وقد صُممت الأداتان للتعامل مع حدوث زيادات مفاجئة في الواردات تؤدي إلى تعرض المنتجين المحليين لأضرار خطيرة، أو تهدد بحدوث ذلك.⁽³⁴⁾ وتهتم الأداة الأولي باحتمال حدوث زيادة شديدة في الواردات نتيجة لخفض التعريفات الجمركية. ففي هذه الحالات، يمكن للبلدان المستوردة إلغاء الامتيازات الجمركية، كلياً أو جزئياً، إذا ثبت لها، بعد الدراسات التي تجريها السلطات المختصة، أن الزيادة في الواردات بلغت حداً يمثل أضراراً خطيرة على المنتجين المحليين الذين ينتجون منتجات مماثلة للواردات أو تعد الواردات منافسة لها بشكل مباشر. وينبغي تطبيق هذه التدابير، على أساس مبدأ الدولة الأوْلى بالرعاية، على الواردات التي تأتي من جميع المصادر خلال مدة أقصاها ثماني سنوات بالنسبة لمنتجات معينة (عشر سنوات في حالة البلدان النامية).

ومن المتوقع من البلد الذي يقترح إلغاء الامتيازات الجمركية بموجب هذه الأحكام أن يعرض تعويضات تجارية على البلدان التي تتعرض مصالحها التجارية لآثار سيئة. وفي حالة عدم إمكانية الوصول إلى اتفاق بشأن التعويضات الكافية، يمكن للبلد المتضرر أن يتخذ إجراءات مضادة، تكون عادة على شكل وقف العمل بامتياز أو التزام يتمتع به البلد الذي يطبق التدابير الوقائية. وعموماً، فعلى الرغم من أن المادة 19 من اتفاقية الضمانات الوقائية تسمح باتخاذ إجراءات وقائية في حالة حدوث زيادات شديدة في الواردات تهدد المنتجين المحليين، توجد قيود على اللجوء إلى تطبيق هذه الأحكام. فقليل من البلدان النامية هي التي توجد لديها الموارد والقدرات المؤسسية والقانونية التي تمكنها من اتخاذ هذه التدابير، التي تتطلب، بالإضافة إلى ذلك، إثبات وقوع الضرر وتنطوي على عملية قانونية طويلة وباهظة التكاليف. ولذلك، فمن الضروري تبسيط وتحسين هذه الأحكام إذا أريد لها أن تصبح أداة وقائية فعالة بالنسبة للبلدان النامية.

ومن السبل الأخرى الممكنة تحسين أحكام التدابير الوقائية الخاصة الحالية، وهي الأحكام التي وُضِعت لمواجهة المشاكل ذات الطبيعة الخاصة التي يواجهها القطاع الزراعي. وقد رُبِطت الموافقة على هذه الأحكام، في إطار المفاوضات الطويلة التي جرت في جولة أوروغواي، بتطبيق نظام التَعْرَفَة كحزمة متكاملة من التدابير، وأصبح اللجوء إلى التدابير الوقائية الخاصة مقصوراً على البلدان التي تقوم بتنفيذ نظام التَعْرَفَة. ومع ذلك، فمن المفارقات التي تنطوي عليها البيئة التجارية الحالية القائمة على نظام التعريفة الجمركية فقط والتي تواجه جميع أعضاء منظمة التجارة العالمية أن من حق بعض البلدان اللجوء إلى التدابير الوقائية لحماية المنتجات الزراعية أمام الزيادات الشديدة في الواردات، بينما لا يكون من حق بلدان أخرى - منها كثير من البلدان النامية ذات الأوضاع شديدة الحساسية - اللجوء إلى ذلك (أنظر الملاحق 1-3). وقد اقتصر حق الاستفادة من التدابير الوقائية الخاصة على 36 عضواً من أعضاء منظمة التجارة العالمية، كما أنه لا يُطبق إلا على عدد محدود من المنتجات في كل حالة. ولما كان الكثير من البلدان النامية لم تطبق نظام التَعْرَفَة، وعرضت بدلاً من ذلك "سقوفاً للتعريفات الجمركية المربوطة"، لا يستطيع الاستفادة من هذه الأحكام غير عدد قليل منها. وعلاوة على ذلك، توجد أيضاً قضايا أخرى ترتبط بكيفية التطبيق.

وتوجد في الوقت الحاضر حالتان من حالات الطوارئ يجوز فيهما اللجوء إلى الإجراءات الوقائية: حدوث زيادة حادة في حجم الواردات أو انخفاض حاد في أسعار الواردات. وفي هاتين الحالتين، يتم تحديد مستويات الكميات والأسعار التي يمكن عندها اللجوء إلى الإجراءات الوقائية وكذلك تحديد الرسوم الإضافية التي يمكن فرضها بما يتجاوز مستوى السقوف المربوطة.

ففي حالة التدابير الوقائية الخاصة المترتبة على الكميات، يتم تحديد كمية المنتجات المستورة التي تمثل ضرراً بالمنتجات المحلية من واقع: (1) متوسط الواردات الفعلية خلال السنوات الثلاث السابقة؛ (2) ونصيب الواردات في الاستهلاك المحلي خلال نفس الفترة؛ (3) والتغير المطلق في حجم الاستهلاك في أحدث سنة تتوافر بشأنها بيانات (أنظر الإطار 1). وكلما كان المستوى الذي يمكن عنده اللجوء إلى التدابير الوقائية أعلى (وكان احتمال اللجوء إليها أقل)، وكلما كان متوسط الواردات في السنوات الثلاث السابقة أعلى، وكان نصيب الواردات في الاستهلاك المحلي أدنى، كلما كان النمو في الاستهلاك المحلي أسرع. ولا يجوز أن يتعدى الحد الأقصى للرسوم الإضافية نسبة 30 في المائة من المستوى المعتاد للرسوم الجمركية المطبقة خلال السنة التي يلجأ البلد المعني فيها في إعمال التدابير الوقائية الخاصة؛ ولا يجوز جبايتها بعد انتهاء السنة التي فُرِضت فيها، ولا يمكن تطبيقها على الواردات التي تتم في إطار حصص التعريفة الجمركية.

الإطار 1. التدابير الوقائية الخاصة في مجال تجارة المنتجات الزراعية: تحديد المستويات الكمية التي يمكن عندها اللجوء إلى التدابير الوقائية الخاصة

الإطار 2. التدابير الوقائية الخاصة في مجال تجارة المنتجات الزراعية: مستويات التطبيق التلقائي للأسعار

وفي حالة التدابير الوقائية الخاصة المترتبة على الأسعار، يتم تحديد سعر التطبيق التلقائي كمتوسط قيمة الوحدة بالسعر "سيف" في فترة الأساس، 1986-1988، بالعملة المحلية. ويتوقف مستوى الرسوم الإضافية المسموح بها على درجة انخفاض سعر الاستيراد عن مستوى سعر التعامل التلقائي (أنظر الإطار 2 والشكلين 1 و 2). وكلما ازداد انخفاض سعر الاستيراد عن سعر التعامل التلقائي، ارتفعت الرسوم الإضافية. ومع ذلك، فإن الرسوم الإضافية لا تُعوض بالكامل الانخفاض في سعر الاستيراد.⁽³⁵5⁾

توضيح بياني للتدابير الوقائية الخاصة القائمة على الأسعار

وعلى الرغم من أن اللجوء إلى هذه الأحكام لم يكن شائعاً حتى الآن، تُعد التدابير الوقاية الخاصة من الأدوات المهمة لحماية القطاع الزراعي نظراً للطبيعة التلقائية لتطبيقها. ومن الواضح أن من بين الأسباب التي أدت إلى إيجاد هذه الأداة الخاصة بالقطاع الزراعي وجود اعتراف بأن التدابير الوقائية العامة التي تنص عليها اتفاقية الجات لعام 1994 لم توفر درجة الضمانات التي كانت البلدان ترغب فيها لكي تأخذ بنظام التعريفات الجمركية فقط وتعمل على تخفيض تعريفاتها الجمركية بمرور الوقت.

ومع ذلك، فإن مستقبل أحكام التدابير الوقائية الخاصة، التي وُضِعت لتبقى مطبقة طول فترة عملية الإصلاح التي تحددها المادة 20 من اتفاقية الزراعة، لم يعد مؤكداً. ففي سياق استمرار عملية الإصلاح، طالب بعض أعضاء منظمة التجارة العالمية بإلغائها، بينما اقترح البعض الآخر عدة خيارات لاستمرارها في صورة مُعدَّلة، بما في ذلك إمكانية توسيع نطاقها ليشمل جميع البلدان (النامية والمتقدمة، على السواء) وجميع المنتجات الزراعية⁽³⁶⁾. ومع ذلك، فإن الآثار التي يمكن أن تترتب على هذا التطبيق العام للتدابير الوقائية ينبغي دراستها بعناية⁽³⁷⁾.

ومن المهم، لدى النظر في كيفية توسيع نطاق التدابير الوقائية الخاصة، ألاّ يغيب عن البال الغرض الأصلي منها وهو السماح للبلدان بزيادة تعريفاتها الجمركية المطبقة إلى ما يتجاوز السقوف المربوطة في الحالات التي يواجه فيها المنتجون المحليون صعوبات، حتى في حالة تطبيق السقوف. ومن المرجح أن تظهر هذه المشاكل بالنسبة للسلع التي تكون التعريفات الجمركية المربوطة عليها منخفضة أكثر مما تظهر بالنسبة للسلع التي تكون التعريفات الجمركية المربوطة عليها مرتفعة نسبياً. وبالتالي، فمن اللازم أن يكون توسيع التدابير الوقائية الخاصة محدوداً من حيث نطاق التغطية (أي السلع التي تنطبق عليها الشروط) وعمق التغطية (أي الرسوم الجمركية الإضافية المسوح بها).

وينبغي أن تتضمن عناصر إعادة النظر في التدابير الوقائية الخاصة في مجال تجارة المنتجات الزراعية ما يلي:

• يمكن أن يكون المعيار الأساسي للتطبيق على منتَج معين هو أن تكون التعريفة المربوطة أدنى من مستوى الحد الأقصى. وكبديل لذلك، يمكن أن تكون هناك مستويات متعددة للحدود القصوى، بحيث ترتبط التعريفة الإضافية المسموح بها ارتباطاً عكسياً بمستوى الحد الأقصى للسعر. وبالنسبة للتعريفات المربوطة في مستويات منخفضة، يمكن فرض تعريفة إضافية أعلى والعكس بالعكس⁽³⁸⁾. ومن المزايا الأخرى لهذا المنهج أنه يوفر حافزاً للبلدان النامية لخفض تعريفاتها المربوطة لعلمها بأنها تستطيع تطبيق تعريفات أعلى إذا اقتضى الأمر، أي أن تتعامل مع الزيادات الشديدة في كمية الواردات أو الانخفاض المفاجئ في أسعارها؛
• وهناك معيار إضافي يتصل بقدرة البلد على تعزيز دعم المنتجين المحليين عن طريق التحويلات الحكومية⁽³⁹⁾. وللتمييز بين البلدان التي تتوافر لديها إمكانيات لدعم المزارعين في السنوات التي تنخفض فيها الأسعار، يمكن أن تكون الاستفادة من التدابير الوقائية لحماية المنتجات الزراعية مقصورة على البلدان التي لا يتجاوز فيها الدعم المحلي نسبة معينة من قيمة الإنتاج المحلي.

والهدف من هذين المعيارين هو قَصْر تطبيق التدابير الوقائية على مواجهة المشكلة التي تستهدف التصدي لها، أي حماية المنتجين المحليين من الزيادات الشديدة في الواردات ومن خطر حدوث انخفاض شديد في الأسعار نتيجة لتغير الظروف في الأسواق العالمية، عندما تكون الحماية التي توفرها التدابير الحدودية و/أو تدابير الدعم المحلي محدودة.

الملحق الأول – أعضاء منظمة التجارية العالمية المؤهلة للاستفادة من التدابير الوقائية الخاصة في مجال تجارة المنتجات الزراعية

الملحق الثاني – التطبيق المحتمل للتدابير الوقائية الخاصة على المنتجات الزراعية - عدد بنود التعريفة الجمركية ومجموعات المنتجات التي تشملها

ملحوظة

المصدر: منظمة التجارة العالمية، الوثيقة G/AG/NG/S/9، 6 يونيو/حزيران 2000، الجدول 2. الملحق الثالث - التطبيق المحتمل للتدابير الوقائية على المنتجات الزراعية – عدد بنود التعريفة الجمركية بكل مجموعة من المنتجات

مرفق الملحق الثالث – تعريف فئات المنتجات

فئات المنتجات والرموز الدالة عليها	التصنيف حسب النظام المنسق
CE الحبوب	1001-08, 1101-04, 1107-09, 1901-05,
OI البذور الزيتية، والدهون والزيوت ومنتجاتها	1201-08, Ch.15 (1504 باستثناء ), 2304-06
SG السكر ومواد التحلية	1701-04
DA منتجات الألبان	0401-06
ME الحيوانات والمنتجات الحيوانية	0101-06, 0201-10,1601-02
EG البيض	0407-08
BV المشروبات الخفيفة والكحولية	2009, 2201-08
FV الفواكه والخضر	0701-14, 0801-14, 1105-06, 2001-08
TO التبغ	2401-03
FI الألياف الزراعية	5001-03, 5101-03, 5201-03, 5301-02
CO البن، والشاي، والكاكاو ومستحضرات الكاكاو، والتوابل، والمستحضرات الغذائية الأخرى	0409-10, 0901-10, 1801, 1803-06, 2101-06, 2209
OA المنتجات الزراعية الأخرى	05 الفصل(0509باستثناء ), 0601-04, 1209-10, 1211-14, 1301-02, 1401-04, 1802, 2301 (2301.20 باستثناء), 2302-03, 2307-09, 2905.43-44, 3301, 3501-05, 3809.10, 3823.60, 4101-03, 4301

تعليقات السيد ديل هاثاواي

مدير المركز الوطني لسياسات الأغذية والزراعةواشنطن

المبررات قوية – إذا كنا نتوقع التفاوض بشأن إجراء تخفيضات شديدة على التعريفات الزراعية، يجب أن تتاح للبلدان وسيلة ما لحماية الصناعات الزراعية المعرضة لخطر مواجهة زيادات حادة في الواردات أو حدوث انخفاض شديد في أسعارها مما يمكن أن يلحق أضراراً لا يمكن إصلاحها بالقطاعات المنافسة التي تستطيع المحافظة على بقائها في الظروف المعتادة أو القضاء على هذه القطاعات تماماً. وهذه من المشاكل الخاصة بالنسبة للبلدان النامية التي تفتقر إلى الموارد المالية اللازمة لتعويض المنتجين.

المخاطر – هناك ميل إلى وضع تدابير لا تقل سوءاً عن المشاكل التي توضع لعلاجها. ومن الأمثلة البارزة على ذلك حصص التعريفة الجمركية. ولذلك، ينبغي أن يتأكد المرء من أن النظام الذي سيوضع لن يتحول إلى أداة جديدة للحماية.

بعض الحقائق السياسية – لن تتخلى البلدان المتقدمة عن التدابير الوقائية الخاصة التي تطبقها ما لم يكن بوسعها الاستفادة من التدابير الوقائية الجديدة التي ستوضع للمنتجات الزراعية. ولذلك، ينبغي النظر في تطبيق هذه التدابير الجديدة على جميع المنتجات في جميع البلدان، مع وضع قواعد خاصة للبلدان النامية فيما يتعلق ببعض جوانب الاستفادة منها.

بعض المبادئ العامة – دعونا نضع التدابير الوقائية الخاصة بالمنتجات الزراعية في صورة بسيطة وسهلة التطبيق، مع وضع معايير لقَصْر استخدامها على الأوضاع التي تشهد ارتفاعاً حاداً في الواردات أو انخفاضاً شديداً في أسعارها، والمنتجات التي تكون التعريفات الجمركية المربوطة عليها أدنى من مستوى معين. ولنحدد فترة معينة لتصفية هذه التدابير بالتدريج لكي تعود الحماية تدريجياً إلى مستواها الأصلي. ويمكن أن تكون هذه الفترة أطول بالنسبة للبلدان النامية. وينبغي تحديد مستويات التطبيق التلقائي وأن تكون معروفة سلفاً.

---

32 توجد ثلاثة أمثلة على ذلك هي جامايكا فيما يتعلق بالدواجن، وكينيا فيما يتعلق بمنتجات الألبان، والسنغال فيما يتعلق بمعجون الطماطم. (أنظر منظمة الأغذية والزراعة (2000)، "الزراعة، والتجارة والأمن الغذائي: القضايا المطروحة والخيارات المتاحة في مفاوضات منظمة التجارة العالمية من منظور البلدان النامية" المجلد الثاني - دراسات حالة، روما). ومن الأمثلة الأخرى شيلي، والمغرب وبيرو.

33 وعلى سبيل المثال، استخدِمت سياسة نطاق الأسعار في بيرو، والصيغة المعتمدة على الحد الأقصى للسعر في تحديد التعريفات الجمركية على الواردات في المغرب، والرسوم المعلقة (الرسوم الإضافية) في كينيا، ورسوم التمغة الإضافية في جامايكا (أنظر نفس المرجع السابق).

34 تنص اتفاقيات منظمة التجارة العالمية الأخرى أيضاً على تدابير لمواجهة حالات الطوارئ – مثلما يكون مطلوباً لمواجهة الأضرار الناتجة عن: (1) لجوء الشركات الأجنبية إلى إغراق الأسواق بمنتجاتها الرخيصة (المادة 6 من اتفاقية الجات، والقرار الوزاري الخاص بإعادة النظر في المادة 17. 6 من الاتفاق الخاص بتنفيذها)؛ (2) والإعانات الحكومية (المادة 6 والمادة 16 من اتفاقية الإعانات وتدابير الرسوم الجمركية التعويضية).

35 كما هو مبين في الشكلين 1 و 2، يمكن فرض الرسوم الإضافية بموجب التدابير الوقائية الخاصة القائمة على الأسعار بنسبة 3.8 في المائة، 34 في المائة و 298 في المائة عندما ينخفض سعر الاستيراد إلى ما دون سعر التعامل التلقائي بنسبة 20 في المائة، 50 في المائة و 80 في المائة، على التوالي. وجباية رسوم إضافية في كل حالة من هذه الحالات، تُعوِّض جزءاً فقط من الانخفاض في سعر الاستيراد: فإذا افترضنا أن سعر التعامل التلقائي هو 120 دولاراً، ستؤدي الرسوم الإضافية إلى رفع سعر الاستيراد إلى 99.6 دولار، 80.4 دولار و 95.4 دولار، على التوالي.

36 يقترح البعض أن يكون الحق في تطبيقها مقصوراً على البلدان النامية فقط، بينما يرى آخرون تطبيقها على البلدان النامية التي يتأثر فيها كثير من منتجي الكفاف. ومع ذلك، يقترح آخرون إمكانية تطبيق نوع من التدابير الوقائية الخاصة على مجموعة أصغر من السلع الزراعية "الحساسة"، تحددها البلدان نفسها (وأن يكون من الممكن تطبيقها على جميع البلدان أو على البلدان النامية فقط). وهناك رأي آخر يقترح إتاحة المرونة للبلدان لرفع تعريفاتها الجمركية المطبقة إلى ما يتجاوز الفئة الجمركية المربوطة في ظروف معينة (مثل حدوث انخفاض شديد في الأسعار العالمية و/أو حدوث ارتفاع شديد في الواردات) طالما بقي متوسطها خلال فترة من الوقت في مستوى الفئة الجمركية المربوطة أو أدنى منها.

37يصدق ذلك بصفة خاصة إذا كانت مستويات سعر التعامل التلقائي شديدة الارتفاع وكان اللجوء إلى تطبيق التدابير الوقائية الخاصة متكرراً. ولتجنب التدخل الزائد في الأسواق العالمية، ينبغي تحديد سعر التعامل التلقائي في مستوى منخفض يكون الهدف منه هو الحماية من الأسعار شديدة الانخفاض التي تمثل أضراراً للمنتجين المحليين. وبالإضافة إلى ذلك، فمن اللازم تعديل مستوى سعر العامل التلقائي من حين لآخر لكي يعكس الاتجاهات طويلة الأجل في أسعار السلع ويسمح بدرجة معقولة من تأثر الأسواق المحلية بالتغيرات السعرية في الأسواق العالمية.

38 قد يكون من الشروط الإضافية ألاّ يتجاوز السقف المربوط بالإضافة إلى التعريفة الإضافية حداً أقصى مطلقاً عاماً، يمكن أن يكون موحداً بالنسبة لجميع السلع/البلدان.

39 كما سبق التنويه، تعد الموارد المتاحة للبلدان النامية، مقارنة بالبلدان المتقدمة، محدودة فيما يتعلق بتحويل الدخل إلى المزارعين عندما تنخفض الأسعار في الأسواق العالمية، وبالتالي تعد التدابير الحدودية هي الأداة الرئيسية لضمان استقرار الأسعار المحلية.

  

---