A. J. LESLIE
Un texto preliminar fue preparado para el Simposio por O.A. D'ADAMO (Argentina). El capitulo final revisado ha sido escrito por A.J. LESLIE.
LA ENCUESTA sobre las tendencias y perspectivas mundiales de la madera (FAO, 1966) tiene, entre otras, dos implicaciones muy importantes con respecto a los bosques artificiales. Primero, resulta evidente que se tendrá que contar más con los bosques artificiales, en el sentido que se define en el Apéndice 1, para satisfacer los niveles crecientes y las estructuras variables del consumo mundial en el futuro. En segundo lugar, resulta también evidente que ha variado la distribución internacional de las regiones excedentarias y deficitarias de madera. Las implicaciones y las interacciones de estas tendencias complican extraordinariamente la planificación nacional con respecto a los bosques artificiales que deben crearse ahora a fin de poder satisfacer la futura demanda.
Por consiguiente, las soluciones a los problemas técnicos, sociales, económicos y de organización que limitan el ritmo de ejecución de grandes programas de repoblación forestal en muchos países, justifin la importancia que se les ha concedido en los capítulos precedentes. No obstante, queda claro que, en última instancia, la viabilidad de cualquier programa de bosques artificiales depende de que se disponga de fondos. Por lo tanto, en el análisis final, la fase crítica de cualquier programa de desarrollo forestal es la integración de la planificación y del financiamiento.
Algunos de los documentos y debates conexos que figuran en las secciones anteriores estaban estrechamente relacionados con la esfera que abarca esta sección y, efectivamente, resultaba muy difícil separarla de la relativa a las políticas. Sin embargo, la característica de esta sección fue la insistencia en que la planificación de los bosques artificiales estuviera estrechamente vinculada al resto de la economía.
Surgieron tres temas dominantes que reflejaban la necesidad de integrar la planificación y el financiamiento. Se produjo un acuerdo general sobre los hechos siguientes:
1. Los bosques artificiales y las industrias asociadas a ellos no pueden tratarse por separado, ya sea respecto de otra planificación, de la utilización de las tierras en el país, o de otras actividades en el mismo o en otros países del mundo.2. Los proyectos destinados al establecimiento y a la explotación de los bosques artificiales en los países en desarrollo se enfrentan particularmente con problemas de enorme dificultad que comprenden consideraciones sociológicas, políticas, técnicas, comerciales y de financiamiento, que deben coordinarse a niveles nacional e internacional.
3. Los programas de creación de bosques artificiales, que se llevan a cabo en una cierta escala en los países en desarrollo, necesitarán el máximo grado de asistencia internacional, incluyendo a la FAO, con el fin de indentificarlos, analizarlos, prepararlos, financiarlos y ejecutarlos.
Resulta claro que, en muchos casos, los bosques artificiales existentes se han desarrollado sin haber apreciado suficientemente relaciones tales como las que existen, por ejemplo, entre el emplazamiento y la utilización, entre el desarrollo nacional y el regional, entre los factores industriales y sociales, o entre el desarrollo industrial y la infraestructura.
Dentro del marco de las políticas económicas nacionales y regionales, la planificación de los futuros bosques artificiales debe basarse en un análisis y conocimiento profundos del complejo sistema que crea el ambiente socioeconómico y fisiobiológico. Esto será indispensable para elaborar programas que servirán los verdaderos intereses de cada país y atraerán el apoyo financiero necesario para convertirlos en realidades.
Cada vez resulta más evidente que el establecimiento de bosques artificiales y, en efecto, la silvicultura en general, constituyen una parte de la política nacional de utilización de la tierra y de los recursos. Por consiguiente, la promoción y la explotación de los bosques artificiales están estrechamente vinculadas con los objetivos del desarrollo económico nacional y principalmente con las políticas agrícola e industrial que cada país se propone desarrollar.
Por lo tanto, la planificación y la realización práctica de los bosques artificiales necesitan ser examinadas en relación con muchos aspectos diversos de los relacionados, en primer lugar, con el sector de la economía correspondiente a la silvicultura y a las industrias forestales. No siempre es posible lograr la integración deseable de los programas forestales con las políticas globales, a causa de la ausencia de políticas nacionales de utilización de las tierras o de planes realísticos de desarrollo económico. En estos casos, las autoridades y los organismos forestales deberían estar preparados a proseguir sus planificaciones y programas, basados en lo que consideran que será, probablemente, una política nacional integrada.
No obstante, al formular una política de bosques artificiales en un país, deben necesariamente analizarse los posibles efectos que producirá el futuro consumo proyectado de madera. También es evidente que, además de las perspectivas y de las repercusiones en el plano nacional, cada país debe analizar las perspectivas regionales y mundiales que pueden influir y ser influidas por las medidas que adopte. Ambos problemas, que están relacionados entre sí, requieren que exista una estrecha conexión entre las personas responsables de la política forestal y las que son responsables de la política económica general, inclusive en el caso de que no existan planes oficiales a largo plazo para el desarrollo económico nacional.
Al discutir la acción económica conjugada de las tendencias nacionales e internacionales en el consumo de la madera, Richards (1967) muestra claramente que las relaciones existentes entre la serie de factores de acción recíproca - previsiones de consumo y previsiones de producción - no son ni simples, ni definidas, ni estáticas. Los problemas que se plantean como consecuencia de esto tienen especial importancia para los países en desarrollo. Existe una marcada tendencia a que la estructura del consumo de madera responda muy fácilmente a-los aumentos relativamente pequeños que se producen en el nivel de vida de los grupos de ingresos bajos y medios. Por lo tanto, con el desarrollo económico pueden producirse modificaciones permanentes y muy aguda-s en la demanda de los diversos productos de la madera, incluso dentro del espacio de tiempo que duran las rotaciones más cortas de los bosques artificiales.
Es, pues, necesario analizar las tendencias en función de un cierto número de clases de productos de la madera y de usos finales, puesto que los niveles y la estructura del consumo de los diversos productos de la madera pueden variar considerablemente según cambien los factores que afectan a la demanda. A su vez, esas modificaciones se reflejan en las hipótesis fundamentales que deben adoptarse para hacer las proyecciones de la demanda. Asimismo, resulta esencial que las previsiones de las tendencias y de las perspectivas se revisen periódicamente a la luz de informaciones adicionales que afecten no sólo a los datos estadísticos fundamentales, sino también a las hipótesis subyacentes de las cuales se derivan las proyecciones.
La necesidad de unas revisiones periódicas se aplica también a la evaluación de las perspectivas de suministro. Las necesidades de la industria, cuyas especificaciones con respecto a la materia prima pueden variar mucho, según los cambios ocurridos en el ambiente comercial y en los procesos tecnológicos, repercute en los inventarios de los recursos forestales, que comprenden predicciones de los posibles incrementos que registrarán los diversos tipos de madera.
Las proyecciones iniciales y los exámenes subsiguientes dependen en gran manera de que se faciliten los datos estadísticos pertinentes con respecto a los recursos forestales, al consumo de productos forestales, a los factores demográficos, sociales y económicos que repercuten en sus actuales niveles y al ritmo y dirección de los cambios. Gran parte de la información que se necesita para llevar a cabo una evaluación realista, en todas las fases, de la tendencia y de las perspectivas, únicamente puede proceder de una estrecha asociación con todas las demás autoridades e instituciones interesadas en las estadísticas y las previsiones económicas, o con aquellas autoridades e instituciones cuyas políticas pudieran repercutir en los factores que deben examinarse.
En aquellos países en que los servicios estadísticos son inadecuados, pero en los cuales las decisiones relativas a la política no pueden diferirse hasta el momento en que se disponga de los datos pertinentes, se agudiza extraordinariamente el problema de la evaluación de las tendencias y perspectivas nacionales, tanto por sí solas como en relación con las tendencias internacionales. Aparentemente, la única guía de que se dispone son las comparaciones de las tendencias y perspectivas existentes en otros países que se encuentran en una fase comparable o más avanzada del desarrollo económico. Una vez más, las ponderaciones de orden estadístico, técnico, social y cultural que deben aplicarse al -hacer estas extrapolaciones necesarias, implican la más estrecha cooperación con los organismos nacionales e internacionales en todas las esferas y en todos los niveles.
Al mismo tiempo, puesto que empiezan a admitirse las repercusiones de la interdependencia de los bosques artificiales con los demás sectores de un país, la política de plantaciones, como parte de una política forestal general, se está viendo obligada a tomar en consideración las tendencias que conducen hacia la planificación económica regional. Las ventajas que ofrecen las economías nacionales complementarias, especialmente con respecto a las decisiones relativas al volumen y al emplazamiento de las instalaciones manufactureras que utilizarán las materias primas procedentes de los bosques artificiales, son demasiado grandes para tomarlas a la ligera.
Tal como demostró la discusión que en algunos momentos se produjo durante el simposio, desde el punto de vista económico, nada justifica prácticamente que todos los países se propongan alcanzar la autosuficiencia nacional en materia de productos forestales. Desde luego, en el futuro, cabrá explotar las posibilidades de utilizar los excedentes de unas regiones para corregir las deficiencias de otras (base que ya existe para un comercio mundial muy amplio de la madera y de los productos forestales). A este respecto, el papel que dempeñan los países en desarrollo es crucial. Los problemas con que se enfrentan al crear bosques artificiales a una escala apropiada a las necesidades regionales y mundiales, en lugar de hacerlo a escala meramente nacional, son muy superiores a los de los países avanzados y, por consiguiente, merecen la atención internacional.
En la integración feliz del desarrollo de las plantaciones y de la utilización de los bosques artificiales, hay que acomodar una amplia gama de problemas y de intereses. A este respecto, para los países en desarrollo son particularmente significativas las lecciones que pueden extraerse de la experiencia realizada por la empresa forestal Usutu en Swazilandia, tal como la analizan Hastie y Mackenzie (1967). Desde luego, los factores que afectan a la utilización y la comercialización de los productos forestales elaborados deberían evaluarse al principio del proyecto, en relación con el emplazamiento de las plantaciones, la selección de las especies, la escala y la duración del programa de plantación, de una manera tan cuidadosa como los factores técnicos y organizativos. No es cosa fácil. Es probable que los aspectos relativos a la comercialización estén muy afectados por- los nuevos acontecimientos tecnológicos y económicos que se registren en los mercados de exportación probables, así como en el país interesado. Por consiguiente, cuanto más se pueda diferir la decisión final respecto de la naturaleza precisa de los productos que deben fabricarse y de sus destinos, más se conserva una cierta flexibilidad para hacer frente a las circunstancias variables. Con respecto al proyecto Usutu, se apoyó vivamente la importancia concedida a la flexibilidad como un factor clave para el desarrollo positivo de los bosques artificiales.
Aunque las tendencias y las perspectivas generales pueden proyectarse con una considerable seguridad, el grado de incertidumbre que contiene un proyecto concreto en un país determinado es muy superior. Esto cobra una importancia especial en situaciones en que el proyecto se orienta principalmente hacia los mercados de exportación, que son mucho más difíciles de mantener de acuerdo con las políticas nacionales que los mercados nacionales. Por lo tanto, el tipo de asociación con un complejo industrial o comercial que funcione a escala internacional, del cual es un ejemplo el proyecto Usutu, parece ofrecer ventajas económicas tangibles en lo que respecta a la integración de los bosques artificiales con la industria. Es probable que el desarrollo coordinado de la materia prima, las instalaciones industriales asociadas y la infraestructura extensiva sean más eficaces cuanto más amplia sea la gama de intereses que se incluyan en la planificación inicial. Sobre estas premisas merecen un detenido estudio las perspectivas que ofrece la asociación entre las empresas pertenecientes a los sectores público y privado, de alcance tanto nacional como internacional, y los problemas que plantean.
No cabe duda que los problemas que tienen implicaciones políticas forman parte integrante de la doble responsabilidad que tienen las compañías internacionales para con sus accionistas y sus países huéspedas. Desde luego, estos obstáculos afectarán tanto a los enfoques de la compañía como a los del país, aunque desde ángulos distintos. Sin embargo, las ventajas económicas que ofrecen, expresadas en términos de acceso a los grupos internacionales de capital del sector privado, a la tecnología, a la investigación, a los sistemas de comercialización y a los conocimientos, son demasiado grandes para que los países en desarrollo las pasen por alto sin examinarlas de una manera cuidadosa y continuada.
Las ventajas que se obtendrán de un desarrollo coordinado entre los sectores público y privado de los proyectos de bosques artificiales no se limitan al tipo de combinación del cual es un ejemplo el proyecto Usutu. Un programa cooperativo de creación de bosques artificiales en el Ecuador ilustra otra forma de combinar la propiedad privada y el capital estatal con el apoyo internacional (en virtud del Programa Mundial de Alimentos y del Oxfam), para canalizar recursos privados reducidos, con arreglo a una estructura compleja de la propiedad de la tierra, y convertirlos en una empresa próspera. En este caso, los objetivos son proporcionar una cubierta forestal a la tierra degradada para combatir la erosión del suelo y aumentar la producción de leña y de madera de construcción destinada a las comunidades rurales.
La evolución de una planificación y ejecución práctica coordinadas de los bosques artificiales y de las industrias forestales implicará un gran volumen de intercambio de información y de ideas sobre una amplia gama de intereses. El costo del transporte, por ejemplo, es tan abrumador en la economía de las industrias basadas en la madera que debe concederse suma importancia a las exigencias y al ordenamiento de los sistemas nacionales de transporte, principalmente en relación con el emplazamiento de la plantación y del aserradero. Ocurre casi lo mismo con respecto al desarrollo de los sistemas de abastecimiento de agua y energía eléctrica y de los servicios públicos en general. En algunos casos, los factores silvícolas, tales como la calidad de la estación, tal vez hayan de pasar a segundo plano con respecto a las consideraciones relativas al acceso a las fábricas y mercados, puesto que a menudo el costo de producción de especies maderables es muy inferior al necesario para apearlas, transformarlas y transportarlas.
Habida cuenta de la importancia que pueden tener las repercusiones económicas de los factores técnicos y físicos, debería quedar bien sentado que uno de los problemas principales que se plantean en materia de coordinación procede de los aspectos concernientes a las relaciones humanas que se dan dentro de las empresas industriales y comerciales. Por lo tanto, las actitudes y los procedimientos que ponen de relieve las divisiones que existen entre la silvicultura y la industria, en lugar de recalcar sus objetivos comunes, pueden conducir a fracasos muy costosos en materia de coordinación. Debe subrayarse que la integración vertical en sí no es una garantía de que se resuelvan las diferencias, aunque crea un ambiente que facilita la conciliación de los distintos puntos de vista.
Los problemas sociológicos de unas comunidades relativamente poco diversificadas, que dependen de una única industria y organización, pueden revestir importancia primordial cuando el emplazamiento de la instalación fabril implica virtualmente la construcción de una «ciudad de la compañía». Se olvida con demasiada facilidad la medida en la cual esos problemas pueden sumarse a los obstáculos económicos asociados con el capital y los costos de funcionamiento adicional. Debe prestarse especial atención a este aspecto en cualquier proyecto de bosques artificiales, pero principalmente en los países en desarrollo, donde la necesidad de utilizar, por lo menos durante las primeras fases de la industrialización, un personal directivo, profesional y técnico no indígena agrava todavía más la situación social.
Al planificar y poner en funcionamiento el fomento industrial de una industria moderna de productos forestales en un país en desarrollo, un factor importante es el nivel y la capacidad del sistema docente. El establecimiento, por parte de la empresa, de medios de formación profesional e instrucción técnica como parte del trabajo, con el fin de completar el sistema nacional existente, puede ser una parte necesaria de un proyecto integrado. El funcionamiento de una industria de productos forestales implica una gama muy amplia de conocimientos técnicos, administrativos, profesionales y de dirección. A largo plazo, el desarrollo del potencial del personal local en esas direcciones puede desempeñar un papel importante en muchos aspectos que afectan el éxito del proyecto.
Como estudio de un caso concreto sobre la medida en que un proyecto de bosques artificiales en gran escala puede, en un país en desarrollo, estar satisfacto riamente integrado con una industria de pasta de madera basada en la exportación y de los beneficios que pueden desprenderse de él, el proyecto Usutu es extraordinariamente instructivo. Su valor es incalculable como modelo y esperanza para el futuro.
Los problemas que plantea la financiación de importantes programas de bosques artificiales y de los complejos industriales asociados son comunes a los países tanto económicamente avanzados como en desarrollo y a los sectores tanto público como privado. Sin embargo, varían mucho las fuentes potenciales de financiamiento, según la medida en que puedan o quieran invertir capital en las distintas fases de estos programas y de acuerdo con las perspectivas económicas y políticas que presentañ los distintos países.
En los países económicamente avanzados, por lo general, es posible inducir a las fuentes nacionales de capital a apoyar proyectos en gran escala destinados a la expansión de los bosques artificiales y de las industrias madereras de transformación. Por otra parte, en los países en desarrollo, puede ocurrir que las fuentes nacionales de capital, tanto pertenecientes al sector privado como al público, se formen una opinión pesimista acerca del potencial de los bosques artificiales en comparación con otras oportunidades y demandas en materia de inversión, o con la capacidad de competencia de las industrias basadas en los bosques nacionales frente a las importaciones.
Por consiguiente, no cabe la menor duda de que, en lo que respecta a los países en desarrollo, los problemas que plantea el financiamiento de los bosques artificiales son, en gran parte, los que se relacionan con el hecho de atraer el apoyo financiero internacional. Desde luego, se puede lograr mucho mejorando la eficacia del sistema mediante el cual se orientan los recursos nacionales hacia las inversiones de desarrollo. Los sistemas destinados a que los programas de silvicultura se autofinancien pueden canalizar capitales nacionales que de otra forma podrían desperdigarse. Pero, tal como señala D'Adamo (1967), la magnitud de las inversiones que América Latina por sí sola necesita para el próximo decenio implica una afluencia considerable de capital internacional.
Una fuente de capital internacional que puede ser importante reside en las empresas de productos forestales que funcionan a escala internacional. Ya se han mencionado anteriormente los aspectos relativos a la utilización de esta fuente de capital y resulta evidente que las políticas nacionales que se adopten con miras a alentar o desalentar este tipo de inversión pueden afectar en gran manera las perspectivas. Algunas de las medidas que se han adoptado o defendido en ciertos países, por ejemplo la exención de impuestos o subsidios directos e indirectos, con el fin de incrementar la afluencia de capital nacional privado en la silvicultura, también pueden alentar las inversiones privadas extranjeras en las empresas de creación de bosques artificiales. En un ejemplo de Argentina que describe D'Adamo, el -Fondo Forestal proporciona a los. plantadores recursos destinados a los proyectos aprobados por el servicio forestal, mediante créditos que cubren hasta el 80 por ciento del costo de la plantación, con un interés anual del 4 por ciento; este interés puede reducirse al 2 por ciento si los planes trazados se cumplen dentro del período previsto en el proyecto. En Nueva Zelandia, el gobierno presta hasta 25 libras por acre (62 libras por ha) cuando se trata de la fase de establecimiento y hasta 15 libras por acre (37 libras por ha) cuando se trata de aclareo y poda; si el trabajo está bien hecho, se difiere la devolución de la mitad del préstamo.
Por otra parte, una situación política o económica inestable puede anular las medidas destinadas a fomentar las inversiones de capital privado, tanto si es nacional como internacional. Por ejemplo, el proceso inflacionista por el cual están pasando muchos países latinoamericanos va en contra de los proyectos de repoblación forestal debido a que la inversión se desarrolla lentamente. Sin embargo, el problema de la inflación no es más que uno de los diversos factores que pueden impedir la afluencia de capital privado en los proyectos a largo plazo, tales como la silvicultura y las principales industrias forestales.
Teniendo en cuenta que se dispone de unos capitales nacionales limitados y que el capital privado exterior es muy sensible a lo que puedan ser factores adversos a un plazo relativamente corto, parece seguro que los países en desarrollo habrán de confiar en las instituciones internacionales de financiamiento, tales como el Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo y las instituciones con él relacionadas, para obtener gran parte de los fondos considerables que necesitan para llevar a cabo sus programas de industrialización basados en los bosques artificiales.
Por consiguiente, como regla general, cualesquiera que sean los procesos de evaluación por los que pase un proyecto importante de bosques artificiales dentro de un país, los países en desarrollo pueden prever que un organismo internacional exterior, interesado en la asignación del apoyo financiero, realizará la última investigación. A este respecto, para los países en desarrollo tiene un gran valor práctico el análisis crítico, pero constructivo, que Spears (1967) llevó a cabo sobre el proceso de evaluación de los proyectos de repoblación forestal, cuando se trate de identificarlos y de presentar propuestas.
A veces, la comparación entre los proyectos destinados a la creación de bosques artificiales y los realizados en el sector agrícola es desfavorable cuando se evalúan según la tasa interna de beneficio, criterio que esos organismos internacionales emplean con frecuencia. Para evaluar los proyectos con el fin de identificar aquellos que presentan un interés probable para las organizaciones internacionales, industriales y de financiamiento, debería, por lo tanto, prestarse-mucha atención a este criterio. Luego, deberían prepararse y presentarse las propuestas de tal forma que se haga constar la tasa interna de beneficio máximo que se espera obtener. Con respecto a los proyectos concretos de creación de bosques artificiales, se ha averiguado que la tasa interna de beneficios puede elevarse hasta unos niveles que se acerquen a los de los proyectos agrícolas escalonando los elementos del costo, tales como la adquisición de la tierra y la construcción de edificios y de carreteras, a lo largo de todas las fases del establecimiento y del aprovechamiento, reduciendo otros costos mediante una utilización más racional de los materiales caros, del equipo y del personal, e integrando la agricultura y la silvicultura, como se hace en el sistema taungya, en aquellos lugares en que pueden aplicarse esas medidas con el debido control. Desde luego, parece que dichas medidas implican algo más que el sentido común. No obstante, el hecho de que haya sido necesario llamar concretamente la atención sobre ellas parece sugerir que pueden fácilmente pasarse por alto sus repercusiones económicas.
Además, puesto que el bosque artificial solamente suministra la materia prima para las industrias basadas en la madera, es lógico que las perspectivas económicas del complejo bosque/industria se estimen como un programa integrado. Este tipo de enfoque puede hacer mejorar considerablemente la rentabilidad del proyecto. Por lo tanto, para que un proyecto integrado esté preparado de una manera satisfactoria y convincente, son esenciales, en todas las fases de la planificación y de la presentación, nutridas consultas y una intensa coordinación con las empresas industriales y los demás organismos gubernamentales.
Hasta cierto punto, las actuales políticas relativas a la prestación de apoyo financiero internacional a los proyectos de desarrollo están predispuestas en contra de que se realicen en los países en desarrollo proyectos relativamente largos que utilicen métodos de trabajo que empleen el máximo de mano de obra. Normalmente, los organismos internacionales de. financiamiento costean el componente en divisas (principalmente equipo) más bien que en moneda nacional (principalmente trabajo). Por lo tanto, es posible que un gobierno prefiera proyectos que requieran menos financiamiento procedente de sus propios recursos, es decir, aquellos que tienen un componente de divisas más elevado. A este respecto, los proyectos que comprenden bosques artificiales tropiezan con menos obstáculos cuando están integrados con la evolución de las industrias asociadas. Tal como lo demuestra Spears (1967), el componente en divisas de un proyecto integrado puede representar hasta el 60 por ciento, en comparación con el 20 por ciento, aproximadamente, que corresponde a la mera fase de repoblación forestal.
Evidentemente, el que las instituciones de financiamiento tiendan a evaluar los proyectos desde un punto de vista sustancialmente comercial no significa necesariamente que se lleve a cabo una discriminación en contra de las propuestas bien elegidos y preparadas con miras a la creación de bosques artificiales. Lo único que se puede hacer es reducir al mínimo aquellos aspectos de los programas de desarrollo basados en los bosques que limitan de una manera inherente su futura capacidad de producir réditos, expresado en términos financieros; pero dichos aspectos nunca pueden eliminarse. Por consiguiente, resulta importante examinar los beneficios que se derivan de los programas de creación de bosques artificiales que no están cubiertos por los cálculos de la tasa interna de beneficios.
Las instituciones financieras internacionales, al hacer una. evaluación global del proyecto, tienen en cuenta otras consideraciones que no son los beneficios directos que se obtienen, y en particular aquellos que se relacionan con los aspectos más amplios del desarrollo económico. Por ejemplo, es necesario evaluar de una manera completa y objetiva en qué medida es probable que los proyectos contribuyan a producir ingresos en divisas o a sustituir las importaciones, a amortizar las inversiones de infraestructura, a diversificar el empleo y a mejorar las condiciones económicas y sociales en las zonas rurales, a la formación técnica y a las repercusiones de la vinculación. Tal como lo ha mostrado Westoby (1962), el potencial que las industrias forestales tienen en estos aspectos del desarrollo económico es considerable. Los países en desarrollo también podrían tener otras oportunidades favorables de amplificar esos efectos, en vista de las perspectivas a largo plazo que presenta el comercio internacional de la madera.
Actualmente, gran parte de los proyectos de creación de bosques artificiales refleja la situación general de las tendencias y de las perspectivas mundiales de la madera. Inevitablemente, muchas de ellas proporcionarán otros servicios, tales como protección de las cabeceras hidrográficas, lucha contra la erosión y recreo. En efecto, algunos proyectos se han planeado deliberadamente para que suministren dichos servicios, bien como objetivo principal, o en asociación con el desarrollo y el empleo industriales de la región. Illencick y Falla Ramírez (1967) describen un ejemplo de este tipo de proyecto por mediación del cual se tiene el propósito de establecer en Colombia un bosque de 25.000 ha en 25 años. Los objetivos son:
1. llevar a cabo la repoblación forestal en las cabeceras hidrográficas que suministran el agua destinada a las centrales hidroeléctricas;2. lograr un abastecimiento suficiente de materia prima para las empresas industriales basadas en la madera;
3. convertir la inversión en un capital estable que produzca ingresos permanentes;
4. proporcionar trabajo en aquellos lugares en que haya mano de obra excedente o desempleada.
Resulta evidente que los proyectos de este tipo, que contrarrestan la erosión, aseguran el abastecimiento de agua regular para las ciudades y las industrias y garantizan una fuente de trabajo en regiones en las cuales el nivel del empleo tiende a descender, representan una inversión altamente prioritaria dentro del país. La financiación de esos proyectos plantea problemas especiales, a menos que se apliquen unos criterios que no sean los que se basan directa o indirectamente en los beneficios monetarios. Era evidente la necesidad de reconocer más ampliamente la importancia de esta clase de beneficios no monetarios en los procesos de evaluación de estos proyectos.
En conjunto, resulta evidente que en todos los niveles del desarrollo económico cabe mejorar la coordinación y la integración de los programas de creación de bosques artificiales con la industria y los demás sectores de la economía, en todas las fases de la planificación, de la preparación y de la ejecución práctica. Esta necesidad es ya bastante seria en los países avanzados, pero su importancia es crítica en los países en desarrollo, donde tanto la selección de los proyectos como la eficacia de su ejecución dejan muy poco margen al error.
El creciente consumo mundial de madera industrial requiere planes de repoblación forestal en gran escala a fin de complementar la producción procedente de los bosques naturales. En el pasado, una falta de coordinación entre las autoridades forestales y los demás organismos e industrias relacionados con el desarrollo nacional ha producido en muchos casos ciertos desequilibrios entre los recursos procedentes de los bosques artificiales, por una parte, y la infraestructura y el potencial industrial en desarrollo por la otra. Hasta cierto punto, el mismo tipo de situación ha tendido a producirse con respecto a las posibilidades relativas a una planificación regional integrada.
Por consiguiente, la formulación de una política destinada al establecimiento de bosques artificiales debería basarse en objetivos expresados de manera clara y determinados de acuerdo con las políticas nacionales de aprovechamiento de la tierra y de los recursos. Evidentemente, en el proceso general de una planificación y un desarrollo integrados de los programas destinados a la creación de bosques artificiales y a su utilización, los estudios sobre la tendencia de la madera ocupan una posición clave. Cuando la producción de madera es un objetivo importante de dichos programas, las evaluaciones y las proyecciones fundamentales que se hagan a partir de ellos necesitan ser revisadas permanentemente, teniendo en cuenta los nuevos conocimientos y las circunstancias cambiantes que afectan a las tendencias y las perspectivas tanto nacionales y regionales como mundiales. Las políticas nacionales basadas en tales evaluaciones pueden tener repercusiones en todo el mundo Por consiguiente, resulta claramente necesario proseguir, y desde luego ampliar, la participación al nivel internacional en el desarrollo de los métodos y de las técnicas que más se adapten a una amplia variedad de situaciones, así como a la ejecución de estudios regionales.
Al transformar programas generales en proyectos operativos determinados, parece que uno de los principales problemas que se plantean es el de integrar mejor los aspectos forestales con los industriales y comerciales. A menudo, el costo de producción de la materia prima no es sino una fracción del costo total del producto elaborado, una vez llegado a su mercado final. En efecto, es posible que el volumen y el emplazamiento de un bosque artificial, la elección de las especies y los demás aspectos relacionados dependan más de los factores económicos y sociales, que influyen en la elaboración que de los silvícolas, que afectan al cultivo forestal. Así pues, una vez pasada la fase de establecimiento para el desarrollo de un proyecto es esencial mantener un alto grado de flexibilidad con respecto a las decisiones finales relativas a la utilización del bosque. Tal vez esto signifique que, una vez más, ya no dominan consideraciones de ordenación forestal. Esta es la razón por la cual deberían celebrarse consultas, en todas las etapas posteriores a la concepción inicial de un proyecto, entre la más amplia variedad posible de partes interesadas.
Sin embargo, por muy bien que se haya coordinado la planificación de un programa de bosques artificiales y de las industrias asociadas, su éxito final depende de su capacidad de atraerse el apoyo financiero a largo plazo que necesita. En lo que respecta a los países en desarrollo, la magnitud de las inversiones a que han de hacer frente implica inevitablemente un elemento considerable de capital internacional. Hasta cierto punto, la planificación y el desarrollo integrados de los proyectos, en asociación con las empresas internacionales pertenecientes al sector de las industrias de productos forestales, pueden satisfacer esta necesidad al tiempo que proporcionan importantes ventajas de orden comercial y operativo. De todas formas, aunque las condiciones necesarias para el éxito de esta asociación fueran mejores de lo que son hoy, seguiría siendo necesario recurrir en grado notable a las instituciones internacionales de financiamiento.
No cabe la menor duda de que, debido a los criterios financieros por que suelen regirse los organismos internacionales de financiamiento al evaluar un proyecto, las propuestas en que figuran los bosques artificiales se ven obstaculizadas por el hecho de que los beneficios inherentes a la inversión se obtienen a muy largo plazo. Sin embargo, puede hacerse mucho para reducir al mínimo los efectos de esta característica, escalonando cuidadosamente los elementos de costo del establecimiento y planificando desde el principio sobre la base de un proyecto integrado bosque/industria. Por otra parte, los programas integrados de bosques artificiales pueden tener un potencial elevado cuando se examinan con arreglo a los demás criterios que los organismos utilizan para evaluar la contribución que un proyecto aporta a la viabilidad económica y al desarrollo en general. Con respecto a la identificación y a la presentación de las propuestas, debería estimarse y elaborarse al máximo la capacidad de aportar una contribución en este sentido. Sin embargo, parece que los actuales procedimientos de evaluación no tienen suficientemente en cuenta el valor social de los servicios que no sean la madera, tales como protección de las cabeceras hidrográficas y recreo, que los programas de repoblación forestal son susceptibles de proporcionar. Las ventajas sociales de este tipo pueden ser el objetivo principal de algunos proyectos y, en efecto, pueden ser también requisitos previos para el desarrollo del potencial agrícola e industrial.
*D'ADAMO, O. A., 1967, Financiamiento de las plantaciones en América del Sur. Canberra.
FAO., 1966, La madera: tendencias y perspectivas mundiales. Unasylva, N° 80-81.
*HASTIE, W. F. & MACKENZIE, J., 1967, Planning an integrated forest program. Canberra.
*ILLENCICK, G. & FALLA RAMÍREZ, A., 1967, Ante-proyecto de inversión en el establecimiento de bosques industriales en zonas altas de Colombia. Canberra.
*RICHARDS, E. G., 1967, Appraisal of national wood production and consumption trends and their interplay with regional and world trends. Canberra.
*SPEARS, J. S., 1967, Feasibility studies and financing of man-made plantation forests. Canberra.
WESTOBY, J. C., 1962, Industrias forestales en la superación del desarrollo económico insuficiente. Unasylva, N° 67:168.
NOTA: *Estudio presentado al Simposio mundial sobre bosques artificiales y su importancia industrial, Canberra, abril 1967.
