P.E. Wynter
Pauline E. Wynter actualmente es director principal de proyecto en la Tropical Research and Development, Inc., Florida (EE.UU.). Precedentemente fue catedrática de ecología en la Universidad Eduardo Mondlane de Mozambique.
En machos países de Africa, los cambios constitucionales realizados para iniciar el proceso democrático ofrecen la oportunidad de integrar las prácticas e instituciones locales en el marco administrativo y jurídico que determina la ordenación de los recursos naturales. Para que los servicios forestales nacionales puedan devolver la responsabilidad de la gestión a los niveles de distrito y aldea, es necesario reconocer y fortalecer las instituciones rurales, tanto desde el punto de vista jurídico como administrativo. El presente artículo expone un ejemplo de instituciones aldeanas en materia de explotación de la tierra en la pequeña isla de Inhaca, Mozambique, para luego extraer algunas conclusiones para el debate sobre la futura gestión de los recursos en ese país.
Los esfuerzos encaminados a legislar nuevos regímenes de tenencia de la tierra en el Africa postcolonial se han centrado en el establecimiento de mecanismos para la propiedad individual. El único objetivo que se persigue es, al parecer, el de facilitar un marco jurídico para estimular el desarrollo económico con miras a la producción comercial. Debido a ello, en general, se conoce muy poco sobre la gran variedad de sistemas indígenas de tenencia de la tierra que rigen la utilización de los recursos naturales para la subsistencia, y estos sistemas han quedado fuera del derecho codificado.
La justificación económica de la concesión de un título seguro sobre la tierra con plenos derechos hereditarios es que dicho sistema estimulará la inversión a largo plazo y redundará en una mayor productividad. Los encargados de la gestión del uso de la tierra determinan las inversiones en función de la capacidad de la tierra para producir a largo plazo. Sin embargo, Bruce y Freundenberger (1992), examinando una serie de estudios comparativos, llegaron a la conclusión de que en los países en los que existe un régimen jurídico que garantiza una tenencia estable mediante un título oficial sobre la tierra con plenos derechos hereditarios, los sistemas de aprovechamiento de la tierra no son necesariamente mejores que en los países donde no existe un régimen codificado de tenencia de la tierra. Las inversiones a largo plazo se producían o no en el contexto de ambos regímenes jurídicos con independencia de la seguridad jurídica formal. Estos autores afirman que se ha exagerado la inseguridad en materia de tenencia de la tierra que se atribuye a los regímenes jurídicos consuetudinarios o indígenas. Esta conclusión sugiere que existe más de una vía jurídica que permite garantizar la seguridad de la tenencia de la tierra y que merece la pena volver a prestar atención a las instituciones jurídicas indígenas como fuente de estrategias y medidas encaminadas a alcanzar el desarrollo sostenible de los recursos forestales. Para esto, el presente artículo examina a continuación el sistema de ordenación de los recursos de la isla de Inhaca, en Mozambique.
LA ISLA DE INHACA
La isla de Inhaca está situada a 40 km de la costa de Maputo. Tiene una superficie de 44 km² y una población de alrededor de 7 000 habitantes, que vive en aldeas agrupadas en tres bairros. Una tercera parte de la isla ha sido calificada como zona protegida y está formada por bosques y manglares. Los habitantes de la isla pueden talar la madera necesaria para sus hogares y obtener otras plantas con propósitos medicinales o culinarios en la zona protegida, pero no pueden talar el bosque para dedicar la tierra al cultivo.
La pesca es la principal actividad de los isleños. El ritmo de la vida lo determinan el mar y las mareas. El área que se explota más intensamente es la zona entre mareas; el extremo terrestre de la zona entre mareas está cubierto de manglares y la porción marítima de dicha zona recibe los detritos y nutrientes procedentes del manglar. Por consiguiente, en la isla de Inhaca existe un régimen de pesca que depende de un bosque; en otras palabras, los productos forestales más valiosos de Inhaca son los crustáceos.
La explotación del manglar
Existen tres tipos de productos que los isleños obtienen de los manglares: productos no madereros, entre ellos invertebrados marinos y plantas comestibles; madera para construcción; y leña para la elaboración de los productos pesqueros. Un estudio sobre los manglares realizado en 1990 muestra que los diferentes grupos sociales explotan recursos forestales específicos (Wynter, en prensa). La explotación de cada especie se atiene a normas ligeramente distintas y las nuevas necesidades de los recursos de los manglares se enmarcan según los conceptos de aprovechamiento forestal que existen en la comunidad.
El ecosistema de manglares es fundamental para la vida en los poblados de la isla de Inhaca
Productos no madereros. Las mujeres de Inhaca son las principales explotadoras de los recursos que existen en la zona entre mareas; ellas recolectan numerosos productos procedentes de los manglares, en especial crustáceos (tanto para el consumo como para la venta comercial), plantas comestibles y barro para el suelo de sus casas. Las mujeres utilizan el manglar más próximo a su aldea pero cuando varias aldeas se hallan situadas a escasa distancia del mismo manglar lo dividen en zonas distintas para cada aldea. Todas las mujeres de la aldea pueden recolectar cualquier especie para el consumo pero sólo algunas están autorizadas a realizar esa actividad con fines comerciales. La delimitación de áreas de recolección reduce los conflictos entre las aldeas, y la distinción entre la recolección con fines de consumo y con miras a la venta comercial ofrece a todo el mundo una garantía de seguridad mientras protege el acceso privilegiado.
Madera. El producto maderero más importante es la madera para construcción que talan los hombres. Las especies del manglar, impregnadas de tanino, son muy valoradas por su resistencia a las termitas y a otros insectos xilófagos. Dos especies, Rhizophora mucronata y Bruguiera gymnorhizza, alcanzan una altura que las hace adecuadas para ser utilizadas como postes para la construcción. Una tercera especie, Ceriops tagal, alcanza menor altura y tiene ramas flexibles que se utilizan para unir los postes y formar el marco tradicional del edificio. Sólo abunda la especie C. tagal, mientras que no existen ya prácticamente ejemplares maduros de B. gymnorhizza. Es de destacar el hecho de que, aunque la corta de la madera es un trabajo que realiza el hombre, son las mujeres quienes visitan los manglares más frecuentemente y quienes indican donde pueden encontrarse los árboles de mayor tamaño. Así pues, la madera de construcción se suele extraer en la zona próxima a la aldea. La población que vive en aldeas donde no se puede conseguir madera adecuada en los manglares próximos compra los postes de manglares en tierra firme (Wynter, en prensa).
Leña. Pese a que los estudios científicos y la sabiduría popular del Africa oriental indican que Rhisophora mucronata es adecuada como combustible, la población de Inhaca no utiliza esta especie como combustible doméstico (Costa, 1988) y utiliza, en cambio, Avicennia marina, una especie cuya capacidad calorífica es mucho menor (Bunster y Karlberg, 1988). Tampoco utilizan R. mucronata para secar el pescado o los cohombros de mar. Al parecer, renuncian a la ventaja a corto plazo que significa utilizar determinadas especies para combustible a fin de garantizar la sostenibilidad del recurso.
En el Cuadro se resumen las principales normas relativas a la gestión del sistema de Inhaca. El principio más importante es el de limitar el número de personas que utilizan una zona de bosque o de playa, o una fuente. El segundo aspecto a tener en cuenta es que en Inhaca los habitantes de las aldeas no establecen límites alrededor de los recursos forestales, agrícolas o pesqueros para dividirlos en sistemas separados. A cada familia, aunque no necesariamente a cada persona, se le asigna un tiempo y tareas para cada actividad. La clave del funcionamiento del sistema reside en las relaciones entre los grupos y subgrupos de usuarios. Las relaciones de parentesco y las relaciones con los jefes de las aldeas sirven para conseguir y mantener el acceso a recursos y lugares específicos. Existen unas normas de conducta que todo el mundo respeta y que se consideran inviolables, y las actividades improcedentes son condenadas por la sociedad. El sistema se basa en una mezcla de propiedad privada y de grupo. La siguiente cuestión que hay que plantearse es si este sistema sostenible de gestión de los recursos naturales se coloca en el marco jurídico general y cómo podría ser institucionalizado.
LA TENENCIA DE LA TIERRA DESPUES DE LA INDEPENDENCIA
En 1975, año en que consiguió la independencia, Mozambique tomó dos decisiones de gran trascendencia para los regímenes indígenas de explotación de la tierra. Toda la tierra se puso bajo el control del Estado y no podía ser adquirida en propiedad, sino únicamente arrendada. Por otra parte, el gobierno retiró el apoyo estatal a las autoridades locales tradicionales - los jefes - en el intento de poner fin al sistema administrativo local de la época colonial, que se consideraba corrupto y atrasado. Aunque esta decisión no pretendía modificar el sistema de tenencia, de hecho tuvo esa consecuencia, por cuanto los jefes ocupaban el vértice del sistema indígena de aprovechamiento de la tierra y eran también quienes tenían la última palabra en la asignación de recursos de tierras, hídricos y forestales en la comunidad. Al relegarlos a una posición secundaria se creó un vacío en el proceso de distribución de la tierra (Wynter, en prensa). Las decisiones se adoptaban en la capital y los nuevos administradores locales, que en muchos casos procedían de otras provincias, carecían de la aptitud y de los conocimientos necesarios para juzgar lo que estaba ocurriendo en el mundo rural y frecuentemente no podían aportar ni siquiera la información necesaria.
Al mismo tiempo, aunque los jefes fueron desposeídos oficialmente de su poder, en la realidad de la vida de la aldea siguieron teniendo gran importancia. Por ejemplo, la población de Inhaca aumentó de forma espectacular a partir de 1979, debido a la reducción del número de contratos ofrecidos a los mozambiqueños para trabajar en las minas sudafricanas, y a la decisión del Gobierno de repatriar a los desempleados de la ciudad de Maputo en 1982. La población de Inhaca aumentó de 3 500 habitantes en 1979 a 7 000 en 1983. Aumentó así la presión sobre la tierra cultivable, especialmente en los dos bairros que habían perdido parte de sus tierras en el proceso de creación de las zonas protegidas. La población de Inhaca cultivaba zonas protegidas a pesar de que un estudio realizado indicaba que, al menos en uno de los bairros, había amplias zonas de tierras no protegidas sin cultivar. El alcalde de la ciudad de Maputo, que recibió un informe al respecto del administrador de Inhaca, acudió a la isla y distribuyó oficialmente las tierras vacantes. Pasaron varias semanas pero la tierra seguía sin ser cultivada.
CUADRO. Normas relativas a la gestión en las aldeas de Inhaca
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Decisión de la aldea |
Consecuencia |
Concepto |
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Limitación del ingreso a las zonas forestales a los residentes de una aldea |
Limitación del número de usuarios según el tamaño de la aldea |
Ingreso limitado |
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Se dividen los grandes bosques entre las aldeas. A cada una le corresponde una parte para su uso exclusivo |
Se impide el acceso libre a las zonas comunales |
Propiedad de grupo |
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Limitación de la explotación de especies comerciales a un subgrupo |
Se reduce la presión sobre los recursos de aldeanos (Wynter, 1993) |
Ingreso limitado |
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Se limita la recolección de determinadas especies escasas a períodos de tiempo específicos (Wynter, 1992) |
Cada miembro del grupo de usuarios tiene las mismas oportunidades de explotar una especie escasa y se protege la especie de una explotación continuada |
Veda |
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Explotación selectiva de especies para usos diferentes |
Preservación de la buena condición de los bosques y de otros hábitat |
Explotación selectiva |
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Propiedad individual de los árboles frutales que no se cultivan en tierras reclamadas individualmente |
Acceso exclusivo a los frutos de un árbol sin ostentar la propiedad de la tierra en la que se halla |
Derechos de usufructo |
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Se difunde el interés de un grupo por una especie especifica aunque se desconozca la razón de ese interés |
Alertar a la comunidad del hacho de que una especie es útil y necesaria para un subgrupo |
Difusión de información |
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Norma que insiste en la necesidad absoluta de explotar o no determinadas especies |
Protección de las especies frente a una explotación sin restricciones |
Norma comunitaria |
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Atribuir un significado espiritual y proteger determinadas especies |
Protección absoluta frente a la explotación |
Convicciones sagradas y religiosas |
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El hombre y la mujer explotan diferentes especies y lugares Los cambios en la gestión y el derecho agrario tienden a liberar a la mujer |
Explotación diferenciada de especies y lugares entre hombres y mujeres |
Diferencias en razón del sexo |
Una nueva investigación permitió averiguar que nadie utilizaba la tierra distribuida por el alcalde porque los aldeanos consideraban que estaba bajo el control del jefe, que no había concedido permiso para ocuparla. Tampoco estaban dispuestos a solicitar la autorización del jefe porque creían que exigiría alguna recompensa. Los habitantes de Inhaca estaban más decididos a explotar las tierras de la zona protegida que aquellas que se hallaban bajo el control del jefe. Las señales en la zona de reserva y la presencia de un agente forestal habían inducido a los isleños a pensar que esas tierras no estaban ya bajo el control del jefe, pero no los convencieron de que el Estado tomaría represalias si las explotaban; ellos creían que utilizar las tierras del Estado entrañaba menor riesgo que cultivar las que estaban bajo el control del jefe. Al crear las reservas, el Estado había convertido un sistema de acceso cerrado en un sistema abierto.
En 1990 Mozambique aprobó una nueva constitución basada en un sistema electoral multipartidista. Esto ha permitido la creación de una administración profesional y la descentralización institucionalizada del proceso de toma de decisiones, que se ha desplazado desde la capital nacional y los centros provinciales a los niveles distrito e inferiores. Además, entre 1975 y 1990 se elaboró en Mozambique un código legal nacional, pero los jueces provinciales han interpretado sus disposiciones a la luz de la percepción que se tiene de la justicia a nivel local. Como consecuencia, se ha formado un cuerpo heterogéneo de interpretaciones judiciales. La nueva constitución no reconoce específicamente el desarrollo de interpretaciones heterogéneas, pero tampoco lo prohibe. Por consiguiente, existen dos posibles vías para que los conceptos jurídicos locales sobre la tierra y sus productos se incorporen al código escrito: la vía legislativa y los tribunales.
LA INSTITUCIONALIZACION DE LA PARTICIPACION LOCAL
A continuación se enuncian algunas de las cuestiones que deben tener en cuenta los responsables de la gestión de los recursos para poder aprovechar la oportunidad que ofrecen los cambios políticos realizados:
· la capacidad de los funcionarios provinciales de afrontar adecuadamente el problema de la gestión de los recursos en un contexto en que deben considerarse tanto las peticiones emanadas desde arriba como las de la población local;· si el marco jurídico puede proteger suficientemente los derechos tradicionales de propiedad de la población de las aldeas;
· cómo se puede realizar el seguimiento de los planteamientos relativos a la participación local para evaluar su sostenibilidad.
Participación local de arriba hacia abajo
Para considerar adecuadamente estas cuestiones es útil revisar otras experiencias que han tenido lugar en la región. Resulta instructivo realizar un examen detallado de dos programas bien documentados cuyo objetivo era poner en manos de la población rural la gestión de los recursos: el Programa de gestión de los recursos indígenas de las zonas comunitarias (CAMPFIRE) en Zimbabwe, y el Proyecto de ordenación administrativa (ADMADE) en Zambia (véase Murindagomo, 1992; y Lewis, Mwenya y Kaweche, 1990). El punto de partida de ambos programas era la premisa de que la degradación de la fauna sólo podía detenerse si las poblaciones locales tenían un interés económico en su conservación. En Zambia, el objetivo era proteger la fauna de la caza ilegal, y la clave para obtener la participación local fue el apoyo prestado por los jefes locales a las actividades de protección, ya que el control de la fauna otorgaba al jefe una mayor influencia. En Zimbabwe, el objetivo era la conservación de la tierra para la fauna; en el marco del programa CAMPFIRE se consigue la participación de la población local concediendo la organización de las lucrativas cacerías a la población de las zonas de pasto de la fauna, a cambio de no cultivar esas tierras. La participación local constituye una táctica para alcanzar los objetivos nacionales de conservación. Las instituciones nacionales de conservación se integran en el marco administrativo ya existente al nivel de distrito y aldea. Ciertamente, es un enfoque de arriba hacia abajo.
Reestructuración de la administración rural
Otro planteamiento posible, además del de modificar determinados programas ministeriales, es el de reforzar la administración provincial con respecto a un con junto más amplio de decisiones. En 1992, el Gobierno de Zimbabwe reestructuró la administración de las zonas rurales. El objetivo perseguido era garantizar que la planificación comenzara «al nivel más bajo posible y no fuera impuesta desde arriba» (Gobierno de Zimbabwe, 1990). Uno de los propósitos ha sido el de atribuir a los consejos distritales rurales la capacidad de tomar decisiones en relación con la explotación de los recursos de tierras, aguas y bosques de la zona. Sin embargo, es conveniente examinar el contexto en el que estos consejos realizan sus actividades; los nuevos consejos deben enfrentar el problema inicial de establecer una relación positiva entre las dos administraciones que se fundieron para constituir los consejos en cada comarca, es decir, el consejo distrital y el consejo rural, para agricultores blancos y negros, respectivamente. Que se alcance o no el éxito dependerá de la capacidad de cada consejo distrital rural de dar satisfacción a las comunidades étnicas distintas con diferentes recursos económicos, por lo que la profesionalidad de su personal será la clave del éxito. No se trata de que los consejos distritales rurales tengan que conseguir la armonía racial para funcionar, sino que esa armonía derivará de su proceso de actuación. La diversidad social y cultural es también un característica común en la mayor parte de las provincias de Mozambique, por lo que la pericia necesaria para reconciliar esta diversidad será otro factor importante. La capacitación permanente de los funcionarios distritales y provinciales debe ser uno de los objetivos constantes de los organismos responsables de la gestión de los recursos. No es necesario impartir capacitación a los funcionarios para que posean los conocimientos que corresponden a un técnico forestal o a un biólogo de pesca, pero es importante que los funcionarios de las zonas rurales puedan discutir los problemas relativos a los recursos con esos técnicos especializados. Además, si se pretende alcanzar la participación local, la capacitación técnica y la de los funcionarios tiene que reflejar ese nuevo planteamiento e incluir las aptitudes que permitan apreciar las necesidades de las aldeas.
Instrumentos legales
Los derechos que los habitantes de las zonas rurales, como la población de Inhaca, pretenden conseguir son los derechos a la explotación de especies específicas durante períodos intermitentes. Son derechos sobre especies que se superponen en el espacio, es decir, cada espacio puede generar tantos derechos de explotación como productos explotables y esos derechos pueden ser ejercidos por varias personas simultáneamente. El problema radica en reconocer esos derechos y evitar, al mismo tiempo, la libertad absoluta que entraña un sistema de acceso abierto. En Botswana se ha recurrido a expedir certificados de derechos para conceder derechos seguros y negociables de explotación a los ocupantes sin título (Dickson, 1990), y tal vez este sistema pueda adaptarse a los recursos forestales que se superponen.
No hay una forma única de tenencia, ya sea el arrendamiento o la propiedad plena, que resulte adecuada para la variedad de relaciones jurídicas rurales con respecto a los recursos naturales. Las relaciones que se han descrito para la isla de Inhaca representan conceptos rurales sobre especies, espacio, relaciones sociales y justicia. Como pone de relieve el ejemplo de Inhaca, muchos de esos conceptos son análogos a los que inspiran la llamada ordenación moderna de los recursos naturales. Además, las relaciones de parentesco existentes en la aldea y el poder de los jefes locales son los medios mediante los cuales esos conceptos se vuelven operacionales.
Limitar a una sola aldea el acceso a una zona de bosque constituye un primer paso para reducir la presión sobre los recursos. El hecho de que ya exista el concepto de ingreso limitado resulta de gran utilidad y se puede prestar apoyo a los jefes de las aldeas perfeccionando el concepto mediante recursos tales licencias o certificados, cuya duración puede limitarse a los períodos de tiempo necesarios.
Los jefes de las aldeas intervienen en las decisiones respecto a un gran número de usos de la tierra. Algunas de esas decisiones se refieren a derechos de usufructo y otras tienen que ver con la concesión de derechos individuales sobre la tierra para cultivarla. Si se lograra incorporar a los jefes de las aldeas a la jerarquía de la administración, a nivel de distrito y provincia, sus actividades dejarían de ser oscuras e ignoradas y serían evidentes.
El concepto de descentralización indica que el poder que antes se ejercía desde las instancias centrales pasa a los organismos locales. Sin embargo, no hay que creer que sólo debe cambiar el lugar donde se toman las decisiones. Si se pretende que ése sea un proceso democrático se debe producir algo más que un cambio geográfico. Las decisiones que antes tomaban - o impedíamos - organismos responsables de los bosques, la pesca o los pastos deben ser tomadas, una vez realizada la descentralización, con conocimiento pleno de las autoridades centrales y con la posibilidad de asesoramiento técnico por parte de las instituciones centrales de gestión y, en ocasiones, con la intervención de tribunales legales Han de ser tomadas en el marco de las prácticas locales, beneficiándose de las investigaciones y de otras experiencias que puedan facilitar los responsables de la gestión de los recursos.
En este momento en que Mozambique está contemplando la posibilidad de reestructurar el gobierno local, los técnicos forestales y los responsables de la gestión de otros recursos tienen la oportunidad de contribuir a organizar un sistema basado en los aspectos positivos de las comunidades locales para conseguir objetivos nacionales en la utilización sostenible de los recursos. Pero para que ello se vuelva realidad será necesario construir desde abajo la ordenación de recursos de la comunidad. Los principios de gestión deben armonizarse con los principios de la comunidad. Las nociones de los aldeanos sobre la distribución y aprovechamiento de los recursos naturales deben ser la base de las reglas de la ordenación de los recursos de la comunidad.
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