J.S. Fingleton
Análisis del nuevo equilibrio entre jurisdicción consuetudinaria y oficial en el ámbito de la ordenación forestal en el Pacífico Sudoccidental.
James S. Fingleton es un jurista internacional especializado en legislación sobre cuestiones del desarrollo, en particular en la esfera de la tenencia de la tierra y en la ordenación y conservación de los recursos forestales y naturales. Está establecido en Canberra, Australia.
INTRODUCCION
Los ingresos procedentes de las industrias forestales revisten una gran importancia para los gobiernos de muchos países tropicales en desarrollo. Sin embargo, la decepción con respecto a la contribución global de las operaciones forestales convencionales al desarrollo económico nacional, junto con la convicción creciente del carácter no sostenible de muchas de las formas de gestión y utilización de las tierras forestales han hecho que un gran número de países traten de adoptar un enfoque distinto en materia de ordenación forestal. Una novedad importante, en este sentido, es que se está aceptando, cada vez más, la necesidad de que las comunidades de las tierras forestales o de sus proximidades participen en la planificación y gestión del sector forestal. Quienes sustentan esa convicción creen que sólo así los conocimientos y aptitudes tradicionales pueden ser de utilidad para la ordenación forestal con miras a conseguir el desarrollo sostenible desde el punto de vista ambiental y la participación directa de las comunidades locales en los beneficios derivados de la producción forestal. Este sentimiento se refleja en la «Declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo», aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Rio de Janeiro en junio de 1992; varios párrafos de la Declaración recomiendan la participación en la conservación y desarrollo de distintos segmentos de la sociedad, en particular de las comunidades locales, las poblaciones indígenas y los habitantes de las zonas boscosas (Lanly, 1992).
La necesidad y el deseo de promover la participación directa de los habitantes de las zonas boscosas ponen de relieve un conflicto fundamental que en muchos países se ha mantenido latente en las actividades cotidianas de gobierno. Se trata del conflicto entre la legislación oficial de los organismos forestales y la legislación consuetudinaria de las comunidades de las zonas forestales. En los países en desarrollo, el régimen forestal presenta en muchos casos una profunda impronta del pasado colonial relativamente reciente, durante el cual la sociedad estaba dividida entre una pequeña élite de gobernantes y la gran masa de los gobernados, coexistían una economía «moderna» y una economía de «subsistencia» y, asimismo, la legislación de las sociedades «civilizadas» y la costumbre de la llamada población «primitiva». Tal vez se exageran esas dicotomías, pero en todo caso permiten subrayar varias conclusiones de carácter general, a saber, que la legislación oficial y la legislación consuetudinaria o costumbre han regido en dos sectores distintos, que se ha producido una dualidad desigual, fuertemente sesgada en favor del sistema oficial y que para promover la participación de las comunidades tradicionales en la ordenación forestal será necesario modificar a su favor el equilibrio de poder y la distribución de los beneficios.
El ordenamiento jurídico de un país puede concebirse como un pacto entre el Estado y la población por lo que respecta al sistema de gobierno. El poder del Estado se contrapesa con el de sus ciudadanos y el equilibrio de poder refleja hasta qué punto un país está gobernado según principios democráticos. El presente artículo examina la función de la autoridad tradicional y consuetudinaria en una serie de países del Pacífico Sudoccidental e indica las modificaciones del equilibrio de poder en detrimento del Estado y a favor de las comunidades indígenas, con énfasis en los cambios ocurridos en la política y en la legislación forestales. Los países que se examinan son principalmente aquellos en los que el autor ha trabajado como consultor de los gobiernos en cuestiones de política y legislación forestales o en te mas conexos. A efectos comparativos, se examina también la situación de Indonesia, país que constituye el nexo entre Asia y el Pacífico, y en la conclusión se presenta una primera hipótesis sobre la posibilidad de utilizar la silvicultura comunitaria para salvar las distancias existentes entre la legislación «oficial» de los departamentos forestales y la «costumbre» de la población rural.
LA COSTUMBRE Y LA LEGISLACION FORESTAL OFICIAL
Con respecto al papel de la costumbre en el ordenamiento jurídico del país, en el Pacífico Sudoccidental existe una cierta gradación de este a oeste, desde los países de la Polinesia - por ejemplo Samoa Occidental -, donde predomina fuertemente la norma consuetudinaria, pasando hacia el oeste, por la cadena melanésica - Fiji, Vanuatu, Islas Salomón y Papua Nueva Guinea - hasta los países del sudeste de Asia, donde la costumbre tiene menos vigencia. Indonesia es el nexo entre ambas zonas. En este análisis nos atendremos a dicha progresión de este a oeste.
Samoa Occidental
Samoa Occidental es un país pequeño y aislado, en gran parte abrupto y montañoso, cuya economía se basa en la agricultura a nivel de aldeas. En los últimos años la tasa relativa de aclareo ha sido mucho mayor que la de los bosques higrofíticos amazónicos del Brasil (Gobierno de Samoa Occidental, 1991). Casi las dos terceras partes de la pérdida anual de masa forestal se atribuyen a la agricultura o al aclareo por otras razones distintas de la explotación comercial. La población de la Polinesia es muy homogénea y la fa 'a Samoa (costumbres y tradiciones samoanas) es la base de una organización social que concede más importancia a la dignidad y los logros del clan familiar que a sus miembros individuales.
Samoa Occidental es única, posiblemente, en cuanto al grado de incorporación de las leyes e instituciones consuetudinarias al sistema moderno de gobierno. La prohibición constitucional de enajenar la tierra consuetudinaria (excepto con carácter temporal para una finalidad pública) garantiza el predominio de las normas consuetudinarias en el 80 por ciento del país aproximadamente. La base de la fa'a Samoa es el sistema de los matai (jefes de clanes), en virtud del cual quien detenta el título de matai es el custodio temporal de la propiedad heredada del clan y ejerce la autoridad sobre sus miembros y sus explotaciones. Cada aldea está gobernada por un fono (consejo de los matai), que adopta las decisiones respecto a todos aquellos asuetos de la aldea que quedan fuera del ámbito de los clanes individuales. Las instituciones tradicionales más importantes poseen un reconocimiento legal oficial, en particular las que se refieren al gobierno de las aldeas. Dado que un gran porcentaje de los bosques naturales se hallan en tierras consuetudinarias y la mayor parte de la pérdida anual de bosques la provocan los habitantes de las aldeas que talan los árboles para dedicar la tierra a la agricultura, la mejora de la gestión del bosque natural en Samoa Occidental requiere un grado importante de participación de las comunidades locales en el proceso de planificación. Lamentablemente, la legislación forestal actual no es adecuada para ese enfoque.
La ley forestal de 1967, que seguía muy de cerca una ley neozelandesa de 1949, es un ejemplo de legislación forestal del «viejo estilo». Otorga al gobierno pleno control sobre las operaciones comerciales de la madera, prohibiendo la venta de árboles salvo en los casos en que se posea una licencia concedida por el gobierno. Se pueden conceder licencias sobre cualquier tipo de tierra, sujetas al pago de un tributo a los propietarios. Cuando se trata de tierras consuetudinarias, los propietarios pueden pedir la concesión de una licencia a una persona o el Estado puede adjudicarse una licencia o tomar la tierra en arriendo para luego asignarla a quien decida. Este planteamiento relega a los propietarios a un papel de espectadores pasivos que simplemente cobran un tributo mientras otros talan la madera de sus bosques. Otras secciones de la ley tienen como finalidad la conservación y protección de las cuencas hidrográficas, pero ello depende en gran medida de la intervención del Estado. Si el Estado no es propietario de la tierra debe adquirirla (por la coacción si es necesario) o detraerla como «tierra protegida» por períodos de tiempo de hasta cinco años, por lo cual paga una compensación a aquellas personas cuyos intereses sean perjudicados (FAO, 1991). Estas medidas no apelan al interés de la comunidad por lo que respecta a la conservación y la protección ni incluyen a la población en el proceso de toma de decisiones que afectan a la ordenación de sus recursos.
Información básica para seis países del Pacífico Sudoccidental
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País |
Superficie (km²) |
Población (1990) |
Situación de los bosques |
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1. Samoa Occidental |
2 395 |
157 700 |
La mayor parte en tierras consuetudinarias |
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2. Fiji |
18 272 |
725 000 |
La mayor parte en tierras consuetudinarias |
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3. Vanuatu |
12 190 |
146 400 |
Todos en tierras consuetudinarias |
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4. Islas Salomón |
27 556 |
324 000 |
La mayor parte en tierras consuetudinarias |
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5. Papua Nueva Guinea |
462 243 |
3 528 500 |
Todos en tierras consuetudinarias |
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6. Indonesia |
1 918 663 |
184 600 000 |
Controlados por el Estado |
Fuentes: países 1 a 5: SPC (1992). Indonesia: Collins, Sayer y Whitmore (1991).
La revisión de la política forestal que está realizando actualmente el Gobierno de Samoa Occidental contempla un papel para la silvicultura comunitaria, pero sólo por lo que respecta al «fomento de los recursos forestales», como complemento de las plantaciones explotadas por el Estado. Este hecho es de lamentar, por cuanto pasa por alto la función esencial que podrían realizar las comunidades samoanas en la gestión económica y en la conservación de los bosques naturales aún existentes, así como en la protección de las cuencas hidrográficas. La revisión de la política forestal está todavía en realización permitiendo ampliar el enfoque en materia de ordenación forestal y aprovechar la singular fuerza del sistema de gobierno que existe en las aldeas.
Fiji y Vanuatu
Al sudoeste de las islas samoanas se encuentra Fiji, un país con tradiciones polinésicas y melanésicas. También allí más del 80 por ciento de la tierra se halla en régimen consuetudinario y el derecho consuetudinario se ha incorporado constitucionalmente al ordenamiento jurídico del país. Se está revisando en la actualidad la legislación forestal, como parte de un proceso de reforma radical del sector, con miras a conseguir una participación más activa y plena de los propietarios de tierra (FAO, 1992). En este momento, los derechos sobre la madera se adquieren en las tierras consuetudinarias a través de la Junta para la Protección de las Tierras Nativas, una institución de protección, pero notablemente paternalista.
Continuando hacia el oeste, en Vanuatu, la Constitución de la independencia de 1980 afirma que toda la tierra del país pertenece a los propietarios consuetudinarios indígenas y que las normas de la costumbre constituyen el fundamento de la propiedad y la explotación de la tierra. En 1982 se aprobó una nueva ley forestal, uno de cuyos principios rectores establecía una base jurídica adecuada para las operaciones comerciales de extracción de madera en gran escala, tanto en los bosques naturales como en las plantaciones, mediante iniciativas conjuntas entre propietarios consuetudinarios, el Gobierno y los operadores comerciales (FAO, 1981).
Tanto en Fiji como en Vanuatu es necesario aumentar el poder del ámbito consuetudinario para satisfacer las demandas de participación comunitaria en la planificación y ejecución de la gestión forestal.
Islas Salomón
Según la constitución de esta nación isleña melanésica (de la que forman parte también algunas islas aisladas polinésicas), aprobada en 1978, se reconoce expresamente el derecho consuetudinario como parte del ordenamiento jurídico nacional. Aproximadamente el 90 por ciento de la población vive en zonas rurales y la estructura comunitaria tradicional conserva una gran fuerza. Casi el 85 por ciento de las tierras del país, y un porcentaje similar de los bosques naturales, son propiedad de los clanes tradicionales, en régimen de tenencia consuetudinaria. La madera es el segundo producto de exportación más importante, después del pescado. En las tierras en régimen consuetudinario, donde se realizan la mayor parte de las operaciones forestales comerciales, el tributo que reciben los propietarios constituye un porcentaje importante de los ingresos rurales. Durante el último decenio los bosques del país han sido objeto de una explotación intensa como consecuencia de la doble presión derivada de las necesidades de ingresos del gobierno y de la demanda de dinero por parte de la población local. En 1991, 13 empresas extranjeras estaban operando con licencias de explotación -12 de ellas en tierras de régimen consuetudinaria con unos contingentes que autorizaban la extracción de más de 1 millón de m³ de trozas al año. Esta cifra excede ampliamente el rendimiento sostenible y ello significa que si no mejora de forma radical la gestión forestal, los importantes recursos de madera tropical que poseen las Islas Salomón no tardarán en ser un recuerdo del pasado.
Un rasgo característico del sector forestal de las Islas Salomón es la capacidad jurídica de los propietarios consuetudinarios para negociar directamente con las empresas de explotación forestal la venta de sus recursos madereros. Pero no siempre ha ocurrido así; en efecto, durante los diez años posteriores a la independencia, la legislación forestal se transformó completamente. La reforma estableció la posibilidad de extraer madera en todos los bosques autóctonos, en régimen de acuerdos negociados por los propietarios consuetudinarios con la empresa explotadora (FAO, 1989), mientras que anteriormente sólo podía concederse una licencia para la madera de propiedad del Estado o adquirida por éste. La gran ironía de estas medidas radica en el hecho de que, aunque se aprobaron para reforzar la posición de los propietarios consuetudinarios, han permitido operaciones de extracción que «perjudican la estructura misma de la sociedad rural y producen la división y la desmoralización de las comunidades» (ibid).
Se puede sacar una enseñanza valiosa de tan costosa experiencia. La legislación forestal colonial situaba al Estado en una posición dominante, pero tenía un alcance muy limitado, pues prácticamente le impedía el acceso a los importantes recursos forestales de las tierras consuetudinarias. Una vez declarada la independencia, las medidas con tendencia a aumentar la capacidad de autodeterminación de los propietarios coincidieron con la ampliación del régimen industrial forestal a todos los bosques del país. Como consecuencia se modificó el equilibrio de poder en detrimento del Estado y en beneficio de los propietarios consuetudinarios. El Estado perdió la capacidad de planificar las actividades del sector forestal y en este momento la extracción de madera responde a las iniciativas de las empresas de explotación y de los propietarios en lugar de ser una estrategia de carácter nacional. Por otra parte, el Estado tampoco puede facilitar al sector forestal los servicios necesarios, pues el ritmo de extracción supera ampliamente los recursos administrativos disponibles para el seguimiento e imposición de las condiciones de las licencias, para los controles ambientales e incluso para la recaudación de ingresos. Lo cierto es que ni el Estado ni los propietarios consuetudinarios se han beneficiado con las nuevas disposiciones; este es un claro testimonio de que la modificación del equilibrio de poder en favor de los propietarios de tierras en régimen consuetudinario no redunda, por sí sola, en mayores beneficios para ellos.
Durante los años 1988 y 1989, el Gobierno de las Islas Salomón, contando con la asistencia técnica de la FAO, revisó su política y legislación forestales y adoptó una nueva política forestal. Lamentablemente, a pesar de que la nueva política requería la sustitución de la legislación forestal y que existe desde 1989 un proyecto de legislación, preparado también en el marco del proyecto de la FAO, se paralizó esta reforma fundamental. Debido a ello, el Gobierno está intentando ejecutar la nueva política sobre la base de una legislación obsoleta e inadecuada. En el momento de escribir este artículo han de celebrarse elecciones para el Parlamento Nacional y el Gobierno que salga de las urnas debe afrontar urgentemente la reforma de la legislación forestal si se quiere acabar con este modelo despilfarrador y perturbador de la gestión forestal. Las Islas Salomón se hallan en una situación ideal para adoptar una silvicultura cooperativa de iniciativas conjuntas entre las comunidades de propietarios y otros intereses, pero si no se detienen las tendencias actuales sólo quedarán los bosques menos atractivos para aplicar esas iniciativas.
En Fiji, más del 80 por ciento de la tierra goza de un régimen de tenencia consuetudinario
Papua Nueva Guinea
Papua Nueva Guinea, que es, ampliamente, el más extenso de los países melanésicos, está formado por la mitad de la isla de Nueva Guinea (la otra mitad corresponde a la provincia indonesia de Irían Jaya) y los archipiélagos adyacentes de los mares de Bismarck y Salomón. Papua Nueva Guinea es, junto con Indonesia, Malasia y Filipinas, uno de los cuatro países productores de madera más importantes de la región de Asia y el Pacífico, aunque generalmente sus bosques tienen una composición más variada de especies, una menor densidad comercial y son menos accesibles. Aproximadamente el 98 por ciento de la superficie del país se halla bajo el régimen de tenencia consuetudinaria y, al igual que en los demás países independientes de las islas del Pacífico, la costumbre forma parte del ordenamiento jurídico nacional. La producción de madera en gran escala comenzó en Papua Nueva Guinea sólo a finales del decenio de 1970, pero en 1983 el país exportaba anualmente más de 1 millón de m³ de madera en rollo, lo que convirtió al país en el tercer exportador de trozas más importante de la región. Sin embargo, este rápido crecimiento entrañó un costo muy elevado, pues, en el afán por conseguir ingresos se abandonó toda planificación racional, se generalizó la corrupción entre los políticos y funcionarios, se defraudó a los propietarios y a la hacienda pública y se destruyó el tejido social y el medio ambiente (Gobierno de Papua Nueva Guinea, 1989).
En Papua Nueva Guinea la producción de madera en gran escala comenzó a finales del decenio de 1970
Los problemas que aquejan al sector forestal de Papua Nueva Guinea son consecuencia del rápido abandono de las normas existentes para conseguir el acceso comercial a los bosques, y de la mala administración de los controles que aún existían. Antes de que se declarara la independencia, la administración colonial mantenía un estricto control sobre las operaciones forestales, insistiendo en que todos los acuerdos de extracción de madera en las tierras de régimen consuetudinario debían realizarse a través del Gobierno. Mientras que en Samoa Occidental y en las Islas Salomón los propietarios podían negociar directamente con la empresa extractora (aunque las operaciones no podían comenzar sin una licencia del Gobierno) en Papua Nueva Guinea el Gobierno compraba primero los derechos de la madera a los propietarios consuetudinarios y luego los enajenaba según los planes que hubiera elaborado con respecto a la industria. Sin embargo, un miembro de la asamblea legislativa consiguió, en 1971, que se promulgara la «ley forestal (de negociaciones privadas)». Esta ley abrió un resquicio en el monopolio del acceso a los bosques por parte del Gobierno, gracias al cual, se realizarían, desde finales del decenio de 1970, un auténtico torrente de transacciones. Aunque, como su título indica, la nueva ley permitía a los propietarios consuetudinarios enajenar la madera directamente a cualquier persona, el Gobierno ejercía todavía un cierto control, porque se reservaba el poder de declarar una zona Area Forestal Local para que pudieran comenzar las negociaciones privadas, y de otorgar su aprobación para que un acuerdo fuera válido, aunque en la práctica no había dificultad alguna para conseguir esa aprobación. No es sorprendente que los propietarios trataran de vender directamente sus derechos sobre la madera, pero es triste constatar que cuando negociaron por su cuenta fueron también despojados de sus recursos con la misma eficacia y las mismas condiciones desventajosas que cuando el Gobierno era el único intermediario.
La adopción de una nueva política forestal nacional fue seguida de la promulgación de la Ley Forestal de 1991, de una revisión administrativa en virtud de la cual la administración forestal fue organizada como una corporación, y de un cierto grado de descentralización en la planificación y toma de decisiones. Se ha de preparar un Plan Forestal Nacional sobre la base de un inventario forestal nacional, uno de cuyos componentes será la declaración de la corta anual permitida en cada una de las 19 provincias. Los propietarios consuetudinarios seguirán teniendo dos opciones: podrán concertar acuerdos de extracción de madera con terceras partes directamente, o enajenar sus derechos sobre la madera a la nueva administración forestal. Sin embargo, el Plan Forestal Nacional definirá en cada provincia el alcance de las operaciones forestales permitidas.
La nueva organización es compleja, lenta y burocrática, por cuanto hay al menos 11 pasos reglamentarios desde el momento en que se designa una zona como bosque de producción hasta que se otorga un permiso para la extracción de madera. Sin embargo, la administración forestal anterior se caracterizaba por las actuaciones apresuradas y poco maduradas, por lo cual no será negativo que haya un período de consolidación. Un aspecto importante de la nueva Ley Forestal es la introducción de la exigencia general de que los grupos de propietarios se constituyan legalmente antes de que comiencen las negociaciones para un acuerdo forestal. En Papua Nueva Guinea existe una ley singular -la Ley de constitución de los grupos de propietarios que prevé el reconocimiento legal del carácter colectivo de los clanes y de otros grupos de propietarios tradicionales, y establece disposiciones respecto a la toma de decisiones por parte de estos grupos acerca de la tierra y otros recursos naturales. Esas disposiciones tienen una importancia vital para reforzar el poder de los propietarios consuetudinarios.
Indonesia
Este extenso país, la mayor parte asiático aunque en parte melanésico, ha iniciado un proceso de reforma del sector forestal en el marco del Programa de Acción Forestal Tropical. El Programa de Acción Forestal Indonesio pretende conseguir la mejora de las prácticas de gestión en todos los tipos de bosque; en particular, propugna la modificación de la función del sector privado, que pasaría de la explotación a la ordenación de los recursos, y el reforzamiento de la participación de las comunidades locales. El 62 por ciento de la población, cuyo total en 1988 se estimaba en 176 millones, vive en las islas interiores (Java e islas adyacentes), que representan tan sólo el 8 por ciento de la superficie emergida de la nación. Las restantes islas exteriores contienen casi el 60 por ciento de toda la zona boscosa del sudeste de Asia y más del 90 por ciento de todos los bosques de Indonesia (Banco Mundial, 1990). En virtud de la Constitución Indonesia, la tierra y otros recursos naturales se hallan bajo el control del Estado con miras a una mayor prosperidad de la comunidad. Por consiguiente, aunque el ordenamiento jurídico de Indonesia reconoce el derecho a poseer tierra en virtud del adat (derecho consuetudinario), mayor importancia reviste, por lo que respecta el aprovechamiento de ese derecho, la autoridad suprema del Estado de controlar la utilización de la tierra a fin de proteger el interés público. La planificación del Estado adquiere una importancia primordial; la tierra sólo se puede utilizar según la clasificación establecida para su uso, que se puede modificar sin tener cuenta de los deseos del propietario. Sin duda, predomina la influencia del Estado y el alcance de la costumbre se define por las decisiones de planificación del momento.
Bajo la Ley Forestal Básica de 1967 se ha formulado un plan para el desarrollo y conservación de los bosques, según el cual todos los bosques del país se clasifican como bosques protectores o de producción, reservas forestales, o bosques de conversión (es decir, zonas adecuadas para una posible conversión a usos no forestales). El Gobierno ha hecho uso de su autoridad constitucional para asignar recursos en el marco de programas dirigidos al desarrollo agrícola y económico y a la mitigación de la presión demográfica y de la pobreza. Por consiguiente, se han aclareado bosques para la producción de madera y para la «transmigración» (reasentamiento de población procedente de zonas donde hay escasez de tierra), pero el Gobierno está tomando conciencia de la necesidad de reformar sus políticas y las leyes, con el objeto de reconocer las múltiples funciones de los bosques y la posibilidad de mejorar la gestión (entre otras cosas mediante la participación de la comunidad) de la riqueza forestal nacional. Esas reformas parecen oportunas, ya que desde hace tiempo existe la profunda preocupación de que los valiosísimos recursos forestales de Indonesia han sido degradados por efecto de las prácticas de extracción destructivas, favorecidas por el escaso cumplimiento de la legislación forestal (Banco Mundial, 1990).
CONCLUSION
Son diversas las razones que pueden impulsar a los países a aplicar reformas que permitan incrementar la participación de la comunidad en la planificación y gestión forestales. En unos casos esperan aumentar la productividad y los beneficios económicos; en otros tratan de obtener los objetivos políticos y sociales que derivan de una mayor democracia y autoayuda; finalmente, en otros países se considera que esas reformas son esenciales para conseguir un desarrollo sostenible desde el punto de vista ambiental. El presente artículo, sin tratar de expresar una opinión respecto a la necesidad de fomentar la participación de la comunidad, sustenta el criterio de que esta medida no tendrá efectos positivos si no se modifica al mismo tiempo el equilibrio de poder existente entre el Estado y las comunidades que utilizan los bosques (aunque esta no sea, por sí sola, una condición suficiente para el éxito). La atención se ha centrado en la legislación forestal oficial, que es el «convenio» que equilibra derechos, poderes y oportunidades, y que en el momento presente favorece claramente al Estado y sus funcionarios.
Dada la desigualdad que existe actualmente entre la legislación oficial y la costumbre, la tarea de establecer un nuevo equilibrio entre el Estado y la nación debe corresponder al Estado, utilizando la legislación oficial. El análisis que se ha realizado en las páginas precedentes acerca de los países de las islas del Pacífico muestra que, debido a las fuertes tradiciones existentes y al destacado lugar que ocupan la costumbre y la tierra consuetudinaria, la tendencia reciente ha sido la de incrementar el poder de los propietarios en materia de ordenación forestal. En Samoa Occidental está comenzando ahora ese proceso, aunque el país ha poseído durante mucho tiempo un sólido sistema de gobierno organizado en torno a las aldeas para enfrentar las cuestiones forestales de mayor amplitud. El panorama que se ha esbozado anteriormente indica que las Islas Salomón tal vez han ido demasiado lejos en el reforzamiento del poder de los propietarios a expensas de la intervención del Estado. Papua Nueva Guinea ha avanzado por ese camino y ahora parece estar retrocediendo, a la luz de los resultados negativos de la experiencia. Vanuatu trata de hacer participar a las partes interesadas - los propietarios consuetudinarios, el Gobierno y los operadores comerciales - en empresas conjuntas, mientras que Fiji está examinando el sistema vigente, consistente en realizar todas las transacciones forestales a través de un organismo especializado, la Junta para la Protección de las Tierras Nativas. Si la experiencia de las islas del Pacífico pone de relieve los peligros que entraña la participación demasiado limitada del Estado, el ejemplo de Indonesia muestra que aumentar los controles estatales no es una garantía contra las operaciones forestales destructivas. Lo que parece necesario es que haya un equilibrio mayor entre la participación del Estado y de la comunidad, tanto en términos cuantitativos como cualitativos.
El concepto de la silvicultura comunitaria para conseguir un nuevo equilibrio entre el Estado y las comunidades usuarias de los bosques - es decir, de los intereses públicos y privados - es positiva. La utilización de la expresión «silvicultura comunitaria» entraña un cierto peligro, porque debido a la popularidad que ha alcanzado recientemente está empezando a significar distintas cosas para la gente (Gilmour y Fisher, 1991). Aquí se utiliza la expresión en un sentido amplio, abarcando en un extremo el reconocimiento de los derechos de la población rural al acceso a los bosques a efectos de la subsistencia y, en el otro, una cierta forma de silvicultura industrial basada en la iniciativa conjunta con los propietarios consuetudinarios. Se considera que el rasgo distintivo de la silvicultura comunitaria es que la comunidad de usuarios de los bosques participa directamente en la adopción de decisiones y en la distribución de los beneficios procedentes de los bosques. El desplazamiento del poder hacia la esfera consuetudinaria no debe ser absoluto, pero debe producirse un cambio real y significativo. Países de todo el mundo están introduciendo cada vez más decididamente la silvicultura comunitaria en sus sistemas forestales nacionales, pero si no se revisan significativamente la legislación y la administración forestales para que garanticen la participación directa del usuario de los bosques, la silvicultura comunitaria se adoptará solamente de forma nominal y no producirá ninguno de los beneficios esperados y deseados. Para que la silvicultura comunitaria sea un elemento estratégico que permita salvar las distancias existentes entre la legislación forestal oficial y su jurisdicción y la costumbre y su jurisdicción, es necesario realizar numerosos ajustes en la esfera jurídica y administrativa y, especialmente, en las actitudes de quien toma las decisiones.
Bibliografía
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FAO. 1989. Assistance in the Revision of Forestry Policy and Legislation: First Report to the Government of Solomon Islands on Forestry Legislation. Roma, FAO.
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FAO. 1992. Fiji Forestry Legislation: Report to the Government of Fiji. Roma.
Gilmour, D.A. y Fisher, R.J. 1991. Villagers, forests and foresters: the philosophy, process and practice of community forestry in Nepal Kathmandu, Sahayogi Press.
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Lanly, J.-P. 1992. Los aspectos forestales en la conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente y el desarrollo. Unasylva, 43(171): 61-67.
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