T.J.P. McHenry
Basándose en la experiencia alcanzada en el diseño de políticas y normas sobre la ordenación de la fauna silvestre en diferentes países en desarrollo, en el presente artículo el autor localiza tres temas fundamentales. El primero se refiere al papel y al valor potencial de una política nacional articulada de ordenación de la vida silvestre. El segando es el doble problema del alcance del concepto de flora y fauna silvestres y de la naturaleza de su «propiedad». El tercero, y quizás el tema más importante, es cómo dotar de flexibilidad suficiente a las estructuras para poder confiar la gestión de este recurso a autoridades o personas locales.
Thomas J.P. McHenry es miembro del estudio jurídico McClintock, Weston, Benshoof, Rochefort, Rubalcava & MacCuish de Los Angeles, California, EE.UU., especializado en la problemática ambiental. Además, es investigador del Natural Heritage Institute de San Francisco, California.
INTRODUCCION
En los países en desarrollo, la ordenación de la fauna y flora silvestres está sujeta a diferentes problemas: negligencia de parte del gobierno, insuficiencia de recursos e incentivos financieros, falta de capacitación y formación para la conservación, y normas inadecuadas o simplemente inexistentes. El problema más desconcertante ha sido el desarrollo de un sistema que distorsiona la práctica histórica negando a las comunidades locales la posibilidad de aprovechar legalmente de los beneficios tradicionales de la vida silvestre. Esta situación se debe, al menos parcialmente, a que los mecanismos de gestión establecidos - en su mayor parte adaptaciones coloniales o postcoloniales de modelos jurídicos y burocráticos centralizados - no se adaptan a los métodos tradicionales de utilización de la fauna y flora silvestres ni permiten aplicar métodos de conservación más flexibles. Recientemente se ha prestado más atención al modo de dar a las comunidades locales un mayor control sobre los recursos naturales, teniendo en cuenta que, sin su participación activa, los esfuerzos de conservación de la vida silvestre están destinados a fracasar, excepto en algunas reservas naturales. Al mismo tiempo, aumenta la toma de conciencia del valor de este recurso, especialmente desde el punto de vista de la diversidad biológica.
Cabe hacer de antemano dos advertencias. La primera es que la formulación de políticas y leyes (y sus correspondientes reglamentos) pocas veces puede basarse en modelos o esquemas. Si bien la experiencia de ordenación adquirida en un determinado país puede servir a un país vecino o a un país que presente condiciones similares, los intentos de adoptar o copiar leyes de otros países fracasan por lo general debido a que es imposible importar los fundamentos culturales y jurídicos de dichas normas. Los responsables de la ordenación de los recursos deberán utilizar las experiencias jurídicas y de política ajenas como un punto de referencia para desarrollar su propio enfoque, no como programa de acción que es preciso imponer.
La segunda advertencia es que, al formular políticas y leyes sobre recursos naturales, el «proceso» puede ser tan importante como el «producto». Si el esfuerzo de evaluarlas y revisarlas se realiza de manera correcta, se unirá en él el trabajo de expertos de diferentes campos, tales como la biología animal, la administración y la aplicación de las leyes, los sectores financieros, jurídicos y de otro tipo, tanto públicos como privados; se trata de personas que por lo general no se relacionan entre ellas, y esta colaboración abre a menudo perspectivas que nadie había previsto.
POLITICA
Muy a menudo, se tiende a subestimar la necesidad y utilidad de una política sobre flora y fauna silvestres, política que en muchos países no existe o, de existir, se limita en la mayoría de los casos a declarar el valor de los animales silvestres sin intentar conciliar las presiones contrastantes a las que éstos se encuentran sometidos. Por otra parte, para el responsable de la ordenación de la fauna silvestre no hay instrumento más importante que una política claramente articulada y bien fundada. Sin apoyo político y «voluntad política», los esfuerzos de ordenación están destinados al fracaso, y esto vale en especial para los países en que la aplicación de la ley es menos completa y uniforme.
Los elementos específicos de las políticas concretas en este campo varían de un país a otro y, por lo tanto, están fuera del alcance del presente artículo. Sin embargo, toda política sobre fauna y flora silvestres debe describir, como mínimo, el estado y la función de este recurso en el país, e indicar con claridad las distintas razones por las que se reglamenta su utilización, que pueden ser de orden alimentario, económico, estético y moral, así como cultural e histórico, tales como la protección de la fauna y flora nacionales, la salud humana y la conservación de los recursos genéticos. La política debe señalar los principales factores que afectan a la población de animales silvestres y los medios institucionales y estructurales para conservarla, así como definir lo que el gobierno pretende hacer con respecto a la ordenación de este recurso, es decir, si piensa utilizarlo para fines de turismo o como fuente de alimentos, ingresos, etc., indicando los beneficios que se propone obtener de dicha gestión. Cuando se conserva la vida silvestre dentro de zonas protegidas, tales como parques nacionales, se debe explicar el objetivo y la forma de utilización de dichas zonas.
La política debe autorizar al gobierno a delegar, cuando sea conveniente, el control y la gestión de la fauna y flora silvestres a las comunidades locales, y debe disponer la creación de estructuras locales para tal fin. La mera autorización del gobierno no es suficiente para asegurar una transición a la gestión local.
Por ejemplo, en San Vicente y las Granadinas, país isleño del Caribe oriental, se ha modificado la legislación forestal para autorizar la creación de zonas de conservación administradas por representantes de las comunidades locales y del gobierno. Las normas adoptadas para aplicar la nueva legislación contemplan la creación de una estructura y la adopción de un reglamento para la administración de di, chas zonas de conservación.
La política también debe tomar en cuenta las repercusiones que las leyes no referentes estrictamente a la fauna y flora silvestres, y en particular aquellas relativas a la tenencia de los bosques y de la tierra, y a la tributación y al gobierno local, producen en la gestión y utilización de la vida silvestre. Como señala Moore (1985), estas repercusiones pueden ser aun mayores que las de las propias normas específicas.
Las políticas relativas a la vida silvestre pueden adoptar distintas formas: una política nacional expresamente destinada a tal fin, o parte de una estrategia nacional para la conservación de la naturaleza o de un plan nacional de desarrollo. Por ejemplo, los planes nacionales de acción ambiental (PNAA), que están preparando numerosos países bajo los auspicios del Banco Mundial, incorporarán políticas sobre la vida silvestre. En el pasado muchas de estas políticas no han sido más que breves y simples denunciaciones de objetivos del gobierno, que a menudo no han ocupado más de una página. Algunos países no se limitan a enunciar los objetivos, sino que explican la forma en que han de alcanzarse. Por ejemplo, la Política de Conservación de la Flora y Fauna Silvestres de Botswana es un documento de nueve páginas que indica, entre otras cosas, el lugar que ocupan la fauna y flora silvestres en la planificación del uso de la tierra; las finalidades de las zonas de ordenación controlada de la vida silvestre, parques nacionales, cotos de caza y zonas de caza controlada, y las relaciones existentes entre ellos; las pautas migratorias de la fauna silvestre, la importancia económica potencial de dicha fauna, así como los costos y beneficios de su conservación. La ventaja de estas políticas más detalladas es que no proporcionan sólo el «qué» (lo que el gobierno quiere lograr), sino también el «cómo» (cómo se propone lograrlo), si bien requieren revisiones más frecuentes.
Para que la política relativa a la fauna silvestre, ya sea simple que compleja, produzca algún efecto concreto, debe ser aprobada y apoyada por las más altas instancias de gobierno, es decir, el Jefe de Estado, el Gobierno o el Parlamento. Muchas veces ocurre que, por falta de dicho apoyo, las políticas quedan en meros informes de consultores perdidos en las instancias inferiores de la burocracia estatal. Una de las técnicas que se utiliza cada vez más para centrar la atención en la importancia de la política consiste en asociar la evaluación de la política a la revisión de la legislación, con miras a examinar, revisar y aprobarlas al mismo tiempo.
DEFINICION DE LA VIDA SILVESTRE Y LA PROPIEDAD
Una vez subrayadas la necesidad y la importancia de la política, examinaremos dos problemas jurídicos básicos: ¿qué se entiende por fauna silvestre? es decir, ¿qué amplitud tiene su definición? Y, una vez definido el término, ¿quién controla o posee el conjunto de los derechos al respecto? Las respuestas a estas preguntas son decisivas para dar a las comunidades locales un mayor control sobre la gestión de la fauna silvestre. En el pasado se concedía protección jurídica únicamente a un número limitado de especies enumeradas en la legislación o en los reglamentos para aplicarla, es decir, las especies «protegidas». El término «animal de caza» se utilizaba para designar a aquellas especies que se consideraban merecedoras de protección, por lo general para fines de caza deportiva. Además, se concedía protección, por razones culturales, nacionales o de otra índole, a un número reducido de otras especies, por ejemplo las aves de rapiña. Todas las demás especies, ya sea de animales o plantas, se consideraban de valor escaso o nulo, por lo menos desde el punto de vista jurídico, y por lo tanto se permitía su consumo ilimitado. La legislación «moderna» ha ampliado el significado del término «fauna silvestre» incluyendo en él a todos los animales, ya sea peces, mamíferos, aves, reptiles, anfibios e invertebrados, con exclusión de los animales domésticos. Si bien esta definición más amplia refleja el reconocimiento de que la fauna silvestre tiene un valor real y potencial y debe ser protegida, un ordenamiento jurídico que proteja a todas o casi todas las especies puede ser contraproducente y transformar en ilegal la actividad de la población local que caza la fauna (generalmente roedores y otros mamíferos pequeños y reptiles) para alimentarse. Además, un sistema que protege a toda la fauna silvestre indiscriminadamente no ofrece una protección segura a las especies específicas que la necesitan; esto constituye un inconveniente considerable dados los recursos limitados.
En un comienzo, la legislación llamaba «animales dañinos» a algunas especies menos deseables, como roedores, lobos y determinadas aves cuyo exterminio se incentivaba con gratificaciones y otros medios. La gestión moderna, en cambio, rechaza tal designación para todas las especies nativas; en cuanto a las demás, si bien es improbable que se llegue a considerarlas como «animales dañinos», se suelen organizar campañas para reducir su población. Además, cabe una ulterior distinción entre los animales «silvestres» criados en cautiverio y los que viven en libertad.
Reviste particular dificultad la determinación de la propiedad y control de la fauna silvestre. En efecto, para el Banco Mundial la propiedad y el relativo derecho constituyen el aspecto de mayor importancia de la relación entre la población rural y la fauna silvestre (Kiss, 1990). Cuando se encuentra en su estado natural, la fauna no es «propiedad» de nadie. Dada la movilidad de los animales silvestres, éstos sólo pueden ser objeto de posesión cuando han sido cazados o capturados. Sin embargo, recientemente se ha manifestado en la legislación cierta tendencia a declarar la fauna silvestre propiedad estatal. Por ejemplo, en Etiopía, Burkina Faso, la República Centroafricana, Liberia y Tanzania todos los animales silvestres son de propiedad del Estado. Según Forster (1991), estas medidas «nacionalizadoras» de la fauna silvestre y otros recursos naturales tienen por objeto crear un mecanismo para su ordenación (conservación y utilización) según criterios estratégicos y con miras (supuestamente) a elevar al máximo su valor. En la práctica, sin embargo, pocas veces se han alcanzado estos objetivos.
En la mayoría de los casos, el gobierno central, al reservarse la propiedad y el derecho exclusivo de uso de los recursos de vida silvestre, ha hecho que las personas y las comunidades que tradicionalmente los habían utilizado quedaran privados de la posibilidad de aprovecharlos legalmente. Por otra parte, el Estado se ha visto obligado a asignar a nivel central cuantiosos medios financieros y humanos para asegurar la gestión de este recurso. Como consecuencia, en muchos casos, se produce en las poblaciones locales una actitud de desinterés o incluso antagonismo hacia la gestión pública.
GESTION DE LA FAUNA SILVESTRE POR PARTE DE LA COMUNIDAD LOCAL
En última instancia la propiedad de la fauna silvestre corresponde a quien tiene el derecho de utilizarla y la autoridad para administrarla. En Africa, el Banco Mundial ha identificado tres cuestiones de política esenciales para la administración de la fauna silvestre con participación local: definición del papel de dichos recursos en el desarrollo económico nacional; definición de la propiedad y derecho de uso de la fauna silvestre; y, asignación de la autoridad de gestión y de los correspondientes beneficios a las instancias local y nacional (Kiss, 1990). De dichas cuestiones, la más importante para el desarrollo de una política sobre fauna silvestre (y la legislación correspondiente) es la cuestión de la transición de una administración centralizada a la asignación de la autoridad y los beneficios de la gestión a las comunidades locales.
Dadas las dificultades de la gestión centralizada, uno de los principales desafíos que enfrentan los administradores de recursos es cómo mantener y asignar los derechos y la autoridad a nivel local. Un ejemplo práctico al respecto es el de Nyaminyami, en el noroeste de Zimbabwe, donde se ha otorgado a la población local la autoridad de gestión, con inclusión del derecho de: eliminar algunos animales de las manadas de impelas y de utilizar o vender los productos obtenidos; vender licencias para cazar leones o elefantes (dentro de límites sostenibles determinados por el gobierno); y crear empresas conjuntas para promover el turismo. La población local tiene derecho a quedarse con casi toda la renta generada (Bonner, 1993), lo cual les asegura una fuente legal de ingresos y elimina los incentivos financieros para la caza ilegal. Lo que antes era caza furtiva se ha convertido en una actividad legal y organizada. El alcance y el ámbito de la concesión de la autoridad y/o propiedad sobre la fauna silvestre a la instancia local varía de un país a otro, pero, como regla general, deberán preverse expresamente en toda política y legislación modernas sobre el tema.
Es importante reconocer que la existencia y la gestión de la fauna silvestre imponen restricciones a la utilización de otros recursos, particularmente, al pastoreo y la agricultura. La eliminación de la fauna silvestre por medios directos como la caza furtiva o indirectos como la instalación de cercas y la difusión de enfermedades abren el camino a otras formas de utilización de la tierra y pueden provocar un conflicto entre diferentes usos de recursos. Se trata de conflictos potenciales que la política y la legislación deben tener en cuenta.
Un ejemplo de este dilema lo encontramos en la creación del Parque Nacional del Lago Mburo en Uganda, creado con la finalidad de proteger lo que queda de la población de ungulados silvestres que no existen en ningún otro lugar del país. La administración del parque encontró dificultades debidas a la presencia estacional de numerosas poblaciones de ganado que históricamente transitaban por ahí. Con el crecimiento demográfico y la expansión de la agricultura, se fueron reduciendo las tierras de pastoreo y el ganado debía pastar cada vez más en el parque. Al mismo tiempo, los ganaderos obtenían muy poco provecho de la venta de ganado a causa de la insuficiencia de las instalaciones de mataderos y comercialización, e intentaban incrementar sus ingresos aumentando el tamaño de sus manadas, con lo cual incrementaban ulteriormente la presión sobre la tierra. Tras un examen de la situación, realizado por la FAO, se hicieron una serie de recomendaciones de gestión, una de las cuales proponía crear mataderos locales cerca del parque para ayudar a los ganaderos a incrementar sus ingresos sin aumentar el tamaño de las manadas.
Dada la importancia de la participación de la comunidad local en la preparación de la política sobre fauna silvestre y su aplicación a través de la legislación, no debe descuidarse el papel del derecho consuetudinario y de los usos y costumbres, que pueden tener repercusiones importantes en la gestión de estos recursos. En muchos países, por ejemplo, se fomentan por motivos culturales la captura o el consumo de especies o grupos de especies de fauna silvestre, mientras que en otros están limitados por creencias religiosas y culturales.
La privatización de determinadas actividades estatales, tales como la gestión de la población de fauna silvestre y de las zonas protegidas mediante concesiones, es otra técnica que permite, a la población local, ejercer un mayor control. Las ventajas potenciales de un contrato o concesión estriban en que la autoridad de gestión sobre la tierra y los recursos de la fauna silvestre se otorga de manera directa y pueden introducirse detalles específicos en cada acuerdo. Un ejemplo de ello es el acuerdo de concesión entre la República de Uganda y un contratista privado para la gestión, durante un período de diez años, de un coto de caza de varios miles de hectáreas, en las inmediaciones del Parque Nacional Queen Elizabeth. En virtud de los términos del acuerdo, se encomienda la gestión del coto de caza a un concesionario privado a cambio del pago de derechos al Gobierno y a la comunidad local. El convenio tiene por objeto asegurar un beneficio razonable al concesionario, así como ventajas considerables en términos financieros, de empleo y capacitación al gobierno central y a la comunidad local, obteniéndose asimismo una mejor gestión del coto de caza.
CONCLUSIONES
Las deficiencias de la gestión estatal centralizada de la fauna silvestre han conducido a evaluar diferentes formas posibles de intervención de la población rural. Con el aumento de la importancia de la administración de estos recursos como fuente de ingresos, diversidad biológica, razones económicas, turísticas y de otro tipo, es preciso hacer mayor hincapié en el desarrollo de mecanismos normativos más eficaces y apropiados. Podemos concluir que los actuales sistemas de gestión no aseguran un flujo de beneficios adecuado y sostenible a las comunidades locales ni mantienen la viabilidad de las poblaciones de la fauna amenazada. A pesar de que este estado de cosas se debe a un conjunto de razones, una definición más clara de la política al respecto es un punto de partida indispensable para que éste pueda mejorar. Al mismo tiempo, es necesario evaluar el marco jurídico y normativo de la gestión de la fauna silvestre para determinar si proporciona los incentivos necesarios (sobre todo a las comunidades locales) para una gestión apropiada.
Cabe señalar que los esfuerzos para dar poderes reales sobre los recursos naturales a las comunidades locales están sólo en sus comienzos, encontrándose en su mayor parte en la fase experimental. Los modelos que parecen tener éxito, tales como el programa CAMPFIRE para la gestión de la fauna silvestre en Zimbabwe [NdR: véase el artículo de Wynter, en que se hace referencia a este programa en la página 26, y Unasylva, 43(168): 20], se aplican desde hace tan poco tiempo que no es posible evaluarlos de manera definitiva. Además, un hecho desafortunado es que en la gestión de la fauna silvestre el número de fracasos es superior al de los éxitos; sin embargo, esto no quiere decir que no se deba persistir en los esfuerzos para conceder a las comunidades locales un control mayor sobre los recursos naturales y la fauna silvestre. Por el contrario, es sumamente importante que se sigan experimentando estos sistemas de gestión.
Bibliografía
Bonner, R. 1993. At the hand of man: peril and hope for Africa 's wildlife. Nueva York, Knopf
Forster, M. 1991. Some legal and institutional aspects of the economic utilisation of wildlife. Actas del X Congreso Forestal Mundial, Vol. 5. Nancy, Francia, Engref.
Kiss, A., ed 1990. Living with wildlife: wildlife resource management with local participation in Africa. Documento Técnico del Banco Mundial N° 130, Departamento Técnico Africano. Washington, D.C., Banco Mundial.
Moore, G. 1985. Impact of non-forestry laws on forestry. Actos del IX Congreso Forestal Mundial. México.
