J. Soussan
John Soussan está asociado a la ETC Foundation de Colombo, Sri Lanka, y a la Universidad de Reading, Reino Unido.
En este artículo se presenta una revisión de las cuestiones de política relacionadas con la función de la biomasa como recurso energético. El artículo se basa en un documento preparado para el Seminario FAO/Programa Regional de Desarrollo de la Dendroenergía sobre instrumentos de política para poner en ejecución programas de desarrollo de dendrornergía, celebrado en Chiang Mai, Tailandia, en marzo de 1993. Las consideraciones sobre políticas que se enuncian en este documento se basan en un análisis de los problemas y las soluciones aplicables a los combustibles leñosos (es decir, la leña y el carbón vegetal) en Asia meridional y sudoriental, así como en otros lugares, que comprende una serie de proyectos y actividades sobre el terreno realizados para instituciones oficiales de desarrollo - tales como el Banco Mundial, la Comisión de las Comunidades Europeas, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la Administración de Desarrollo de Ultramar (Reino Unido) y otras instituciones - en Bangladesh, Filipinas, Indonesia, Myanmar, Nepal, Sri Lanka y Tailandia.
INTRODUCCION
En este artículo se centra la atención principalmente en las reformas de las políticas, sin dejar de lado el increíble reto que supone la aplicación de las medidas de intervención en lo referente a los combustibles leñosos, pues parece cada vez más claro que las verdaderas barreras a una intervención eficaz en lo que respecta a la leña derivan más bien del ámbito de las políticas que de los proyectos.
Por otra parte, el planteamiento de las políticas no se puede abordar desde un único sector, como puede ser el de la silvicultura o la energía. Las políticas en campo dendroenergético requieren una interacción entre distintos sectores, factor que constituye un verdadero problema. La cuestión de los combustibles leñosos normalmente se ha emplazado en un vacío entre los departamentos de silvicultura y de energía, lo que ha dado lugar a situaciones en que o bien ambos ignoran este aspecto, o bien, cuando se dispone de fondos externos, ambos reclaman derechos de propiedad sobre él. Frecuentemente, el tema de los combustibles leñosos se asigna a una unidad especial que suele tener poca influencia, a pesar de que los combustibles derivados de la biomasa desempeñan una función fundamental en ambos sectores. En toda el Asia, la leña es, a la vez, la fuente de energía dominante y el uso principal a que se destina la madera; sin embargo son los sectores de los combustibles comerciales y de producción de madera comercial los que atraen primordialmente la atención de los ministerios de energía y de montes, respectivamente. Otros ministerios importantes, tales como el de agricultura o hacienda, a menudo no toman partido en absoluto.
Para resolver eficazmente los problemas relacionados con los combustibles leñosos hay que abordarlos encuadrándolos tanto en el ámbito nacional como el supranacional, donde se establecen objetivos de políticas más amplios; y en el ámbito local, donde se elaboran los detalles de los proyectos de ejecución, así como en un proceso analítico claro en el que se establezcan las medidas que se requieren a distinta escala. Este planteamiento es válido para la mayoría de los planes de desarrollo, pero reviste especial importancia en el caso de la leña, en el que la naturaleza de los problemas y la esfera de intervenciones adecuadas se interrelacionan con otras dimensiones del sistema de producción local. La combinación de esta dimensión específicamente local con un planteamiento que involucre a la comunidad local y que no establezca a priori el tipo de intervención (requisitos, ambos imprescindibles para una planificación local eficaz) difiere del proceso tradicional de formulación de políticas, que trata de elaborar políticas y programas que sean aplicables a vastas extensiones de territorio.
Los problemas relacionados con el combustible leñoso son, sobre todo, una consecuencia de la interacción de las fuerzas medioambientales y económicas a nivel local (Soussan, 1988; Munslow et al., 1988; Agarwal, 1986). Sin embargo, si falta un marco de políticas adecuado, fracasará toda intervención que funcione satisfactoriamente a nivel local. Este marco de políticas debería:
· crear un clima económico y político que permita un control local sobre la dotación de recursos y respaldar las soluciones locales;· proporcionar un apoyo externo eficaz que garantice la disponibilidad del material necesario y de insumos técnicos para la puesta en marcha de soluciones a nivel local.
ENERGIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE
En los últimos años, se ha modificado el contexto de las políticas energéticas (incluyendo las políticas sobre combustibles leñosos) y se ha centrado más la atención en el estudio de la contribución de la energía al desarrollo sostenible (Soussan, 1991a; O'Keefe y Muslow, 1988; Leach y Mearns, 1989). La cuestión principal no consiste en cómo suministrar más energía (de cualquier tipo), sino más bien, en cómo asegurar que se satisfagan eficazmente las necesidades de energía en el contexto del desarrollo sostenible.
Las políticas relacionadas con el suministro sostenible de energía deberían tener algunas características peculiares: por ejemplo, abarcar un horizonte temporal a largo plazo, en las que las necesidades se evalúen y los recursos se valoren con referencia a un modelo de desarrollo basado en pautas de crecimiento y de cambio duraderas y seguras. Las verdaderas tensiones surgen entre los objetivos de desarrollo a largo plazo y las necesidades económicas inmediatas; la solución de estas tensiones es un requisito previo para adquirir la visión necesaria que permita conseguir un cambio sostenible.
Otra característica fundamental es la de considerar el medio ambiente como un factor central en la formulación de políticas (Pearce, Markandia y Barbier, 1989; Barde y Pearce, 1991; Barbier, 1989). Es necesario que se evalúe el costo real de diferentes formas de energía; asimismo, se deberá evaluar y tener en cuenta el valor auténtico de los recursos, los flujos y la capacidad de absorción del medio ambiente. Para lograr este fin es necesario fijar correctamente los precios de los diferentes tipos de combustibles, tener en consideración este costo en las decisiones de inversión y reconocer que el desarrollo es algo más que el simple crecimiento económico. La mejora de la calidad de vida y el mantenimiento del medio ambiente son objetivos políticamente tan importantes como el crecimiento del PNB per cápita.
Las metodologías de desarrollo sostenible se fundan en la necesidad de reducir las desigualdades tanto en los medios de vida actuales como en las expectativas futuras. Las políticas de desarrollo deben esforzarse en proporcionar medios de vida sostenibles a todos los sectores de la comunidad, siendo de igual importancia o incluso mayor que el incremento de la producción y el crecimiento económico. Un tipo de crecimiento que excluye a los más desfavorecidos puede ser eficaz a corto plazo, pero acumulará problemas e injusticias y raramente será sostenible a la larga. Esto se aplica especialmente a los recursos tales como los combustibles leñosos, que pueden explotarse con beneficios a corto plazo de una manera que acabará destruyendo los recursos de base, o que alternativamente se pueden utilizar sacrificando los beneficios inmediatos para conservar la integridad a largo plazo de los recursos.
Poner como objetivo la satisfacción de las necesidades de los más desfavorecidos da origen a la característica decisiva de las políticas sostenibles en materia de energía, que consiste en reconocer la necesidad de delegar el control sobre los recursos y las decisiones relativas a los modelos de desarrollo a los más amplios niveles posibles.
Las iniciativas de política concretas deberían examinarse en función de estas características. Estas no constituyen criterios rígidos, sino que una de las tareas fundamentales del responsable de la formulación de políticas es encontrar el equilibrio entre las repercusiones complejas, y a menudo contradictorias, de las distintas políticas. La formulación de políticas debería ser un proceso flexible y basado en el consenso, en el que se emprendan tantas consultas como fuesen posibles. No cabe duda de que existen límites prácticos y que la formulación de políticas no debería ser sometida a ningún tipo de intereses personales. Sin embargo, en este proceso se debería tomar en cuenta toda la gama de consecuencias posibles de las políticas elaboradas. Dentro de este contexto, este artículo ofrece una descripción general de una serie de opciones de políticas dendroenergéticas.
OPCIONES DE POLITICA SOBRE COMBUSTIBLES LEÑOSOS
La mayoría de los gobiernos y de los organismos donantes comenzaron a centrar su atención en la energía derivada de la madera como posible tema de planificación solamente a partir de las crisis del petróleo del decenio de 1970, considerándola principalmente como un problema de oferta y demanda de energía. Desde este punto de vista, las respuestas posibles eran evidentes: si la demanda prevista superaba las disponibilidades potenciales, la solución podía ser aumentar las existencias, plantando más árboles, o reducir la demanda introduciendo técnicas de utilización más eficaces. Ambos planteamientos están esencialmente orientados a la tecnología (ya sea a la tecnología forestal que a la de cocinas) y, salvo en pocas y notables excepciones, estos esfuerzos no han logrado tener repercusiones duraderas, reales o previsibles, en lo que respecta a la escasez de combustible leñoso (O'Keefe y Munslow, 1988; Leach y Mearns, 1989).
Los fracasos frecuentes de muchas iniciativas de política de este tipo han determinado la revalidación la cuestión. Los autores de una serie de estudios fundamentales (véanse, por ejemplo, ETC, 1987; Leach y Mearns, 1989; Soussan, 1988; Munslow, 1988) sostienen que la producción y el uso de combustible derivado de la biomasa están íntimamente integrados en procesos más amplios de ordenación de recursos en el sistema de producción local. Los problemas relativos a los combustibles leñosos emergen progresivamente según los individuos van sensibilizándose ante la diversidad de tensiones a que están sometidos los recursos, y raramente se manifiestan como una reacción a la simple escasez de combustible (Soussan, 1988; Mercer y Soussan, 1991; O'Keefe y Munslow, 1988).
Las causas de estas tensiones nacen de errores más graves en el ámbito de las tierras rurales, los mercados de mano de obra y de capital y los mercados de energía urbana. La cuestión del control de las decisiones relativas a las tierras rurales, los fondos financieros y otros recursos constituye sin duda el aspecto fundamental de toda política eficaz en materia de energía derivada de la madera, pero sólo en contadas ocasiones los formuladores de políticas relacionadas con los combustibles leñosos la han reconocido como motivo legítimo de preocupación.
Aunque las actividades emprendidas en cualquier tipo de estrategia relacionada con los combustibles leñosos varían según las condiciones de cada lugar, por lo general, las intervenciones en materia de políticas deberían tratar de lograr las siguientes condiciones:
· asegurar los derechos de propiedad, ya sean consuetudinarios, comunales o privados, sobre todo a los grupos más afectados por los graves problemas de acceso a los recursos de la biomasa;· mejorar el acceso y la ordenación de los recursos de tierras locales incluyendo las medidas para eliminar los factores que limitan el acceso de los habitantes a las tierras comunales o instalase;
· proporcionar los conocimientos y los insumos necesarios para mejorar la calidad de las prácticas vigentes en materia de ordenación de tierras;
· mejorar el funcionamiento del mercado y reducir la incertidumbre mediante políticas más estables y previsibles. Dichas políticas encierran una importancia especial cuando se comercializan, parcial o totalmente, los combustibles derivados de la biomasa;
· crear estructuras eficaces que permitan que los habitantes del lugar ejerzan su influencia en las decisiones que afectan a sus vidas.
Para pasar de una reforma de alcance amplio al desarrollo de políticas específicas y, posteriormente, a la ejecución de estrategias locales se debe:
· mejorar la base informativa sobre la que se elaboran las políticas;· corregir las deficiencias del mercado y mejorar su funcionamiento;
· reforzar las instituciones relacionadas con los combustibles leñosos (en particular las que se ocupan de la planificación, la investigación, la difusión y la capacitación);
· elaborar estrategias de ejecución local.
Mejora de la información
Este primer paso es esencial, dada la variedad y complejidad de los combustibles leñosos y de otras fuentes de energía para uso doméstico. Los instrumentos de planificación de la energía (o de silvicultura) convencionales no se acomodan a este campo, y muchos de los errores de las políticas anteriores han consistido en la incapacidad básica de entender la dinámica de la producción y utilización de los combustibles derivados de la biomasa (Leach y Mearns, 1989; Mercer y Soussan, 1991). Muy a menudo, estas políticas se han basado en datos muy globales y en hipótesis incorrectas sobre las fuerzas que mueven la producción y la utilización de los combustibles derivados de la biomasa.
En la mayoría de los casos, la información disponible no permite establecer evaluaciones exactas (o ni siquiera básicas) de las posibles combinaciones futuras de la biomasa y otros combustibles, ni tampoco de los beneficios y costos económicos de las diferentes formas de suministro y consumo de combustible. Una de las necesidades de información más apremiantes es la de disponer de datos más exactos sobre el empleo de la energía de uso doméstico, los mercados de combustibles leñosos, la dotación de recursos y los sistemas de gestión de las tierras forestales y árboles.
Se ha escrito mucho sobre cómo se responde a la escasez de energía en los hogares y los factores que influyen en la selección de combustibles, pero existe poca información empírica al respecto. Se han realizado una serie de encuestas por hogares, pero en la mayoría de los casos sólo son «fotos instantáneas» que no of recen sino una visión incompleta de los procesos de cambio, de la naturaleza específica de la producción y de la utilización localizada de leña, o de las interacciones, sutiles y no cuantificables, entre los individuos y su dotación de recursos.
Es necesario realizar encuestas más exhaustivas de los mercados de combustible para uso doméstico (tanto de la biomasa como de otros combustibles) para determinar cómo se producen, se distribuyen, se comercializan y se establecen los precios y qué fases del proceso comercial pueden ser reguladas mediante políticas. Es preciso disponer también de más información relativa a las tierras, la mano de obra, los productos agrícolas y forestales para llegar a comprender las relaciones entre los combustibles derivados de la biomasa y el sistema de producción más extenso. Se dispone de muy poca información fidedigna sobre la dotación de recursos de combustibles leñosos y, especialmente, se sabe poco acerca de los volúmenes de extracción sostenibles de las diferentes tierras y formaciones arbóreas. Una de las deficiencias de información más graves se refiere a los árboles y arbustos fuera del bosque, que constituyen, a menudo, la principal fuente de combustibles del mundo rural. Una de las medidas prioritarias de las instituciones forestales debería ser el seguimiento continuo de la situación y la variación a lo largo del tiempo de la dotación total de recursos de la biomasa, y no sólo de la madera comercial de los bosques.
Los sistemas de gestión de los bosques y los árboles son el punto de partida de una buena política, puesto que constituyen la base sobre la que se fundan las intervenciones basadas en la comunidad. Los sistemas de ordenación de los recursos locales se entienden mejor a través de estudios participativos a largo plazo orientados a relacionar la ciencia empírica con los conocimientos de los habitantes del lugar. Dichas investigaciones proporcionan también una base sobre la cual construir la confianza entre los habitantes del lugar y las instituciones externas.
Puede que todo ello induzca a pensar en un pozo sin fondo de gastos de investigación, pero las metodologías que combinan técnicas de evaluación rápida sobre el terreno con datos recogidos por métodos de telepercepción pueden dar excelentes resultados de manera rápida y relativamente barata. Estas técnicas se pueden repetir periódicamente para evaluar los procesos de cambio.
Corrección de las deficiencias del mercado y de las políticas
Las manifestaciones económicas de las situaciones de dificultad que se observan en el sector de los combustibles leñosos se deben a menudo a deficiencias del mercado o de las políticas seguidas, que producen situaciones en que los beneficios se disocian de los costos, los precios de la escasez, los derechos de las responsabilidades y las medidas de sus consecuencias. Las principales deficiencias del mercado y de las políticas atañen a los derechos de propiedad, los precios de los recursos, las distorsiones de precios en los mercados de capital, de mano de obra y de los productos, y a las monedas sobrevoladas. Es necesario que los derechos de propiedad sean claros, seguros, aplicables y transferibles. Un requisito esencial para que las políticas y prácticas dendroenergéticas sean eficaces (y tengan un desarrollo más extenso) es disipar las incertidumbres sobre la tenencia de la tierra (Soussan, 1991b; Shopherd, 1988; Acharya, 1989; Armitage y Scharamm, 1989).
Resulta problemático tasar los recursos de la biomasa y aplicar precios económicos especialmente cuando se trata de recursos colectivos. La reforma de las políticas que distorsionan el mercado, y la resolución de los derechos de propiedad, además de no constituir una respuesta completa, distarán mucho de producir precios que reflejen el costo real de la explotación de los recursos. El problema de la recaudación de los derechos por pie, aunque difícil, puede resolverse si se cuenta con un departamento forestal que ejerza control sobre zonas forestales claramente definidas. En otras zonas, el control eficaz sobre los recursos madereros por la comunidad es la base para conseguir precios que reflejen el valor total de estos recursos, siempre que su explotación se efectúe sobre una base sostenible.
Muchas políticas ajenas al sector de la energía también pueden producir distorsiones en los precios de los combustibles. Los impuestos y los subsidios aplicados a los distintos combustibles raramente reflejan un análisis a fondo de la elaboración de una política coordinada en materia de energía y, a menudo, tienden a favorecer los intereses de minorías privilegiadas zonas urbanas. Análogamente, se ha sacrificado constantemente el acceso al capital para inversiones en sistemas de energía dispersos y de pequeña escala en favor de las grandes inversiones centralizadas.
Los precios bajos generalizados de los productos rurales (sobre todo productos alimenticios) han inclinado el desarrollo a favor del sector urbano, traduciéndose en la debilitación de los sistemas de producción rurales en los que se producen los combustibles leñosos. El resultado ha sido un incremento de la migración del medio rural al urbano, lo que ha provocado situaciones de escasez grave de mano de obra para la producción rural y el mantenimiento de estas zonas. En algunas regiones, el afán por conseguir beneficios inmediatos de los recursos rurales ha determinado una desviación a la producción de monocultivos comerciales, a la tala de bosques y montes, y a la explotación no sostenible de los recursos de la tierra, que son la principal fuente de combustible (así como para satisfacer otras necesidades) de la población rural pobre.
A primera vista, puede dar la impresión de que estas distorsiones del mercado y de las políticas tienen poco que ver con los problemas relativos a los combustibles leñosos pero, sin embargo' son factores esenciales en los procesos de cambio que conducen al empobrecimiento de la base de recursos.
Fortalecimiento de las instituciones
En muchos países, para que los amplios principios de las políticas en materia de combustibles leñosos expuestos anteriormente se traduzcan en medidas eficaces es necesario mejorar la capacidad institucional (desde el punto de vista de la planificación, la investigación, la difusión y la capacitación). Aunque en los últimos años se han comenzado a dar pasos en esta dirección, es necesario apoyar y dar buenos fundamentos a estas iniciativas, proceso al que este artículo se propone contribuir. Un aspecto básico, a este respecto, es captar la diversidad y el dinamismo de las situaciones de cada lugar en lo referente a los combustibles leñosos. Las diferentes fases de elaboración de las políticas descritas anteriormente constituyen el punto de partida para el proceso de desarrollo institucional.
Las instituciones se deberán estructurar de tal forma que permitan la cooperación entre múltiples sectores; los ministerios de montes y de energía seguirán desempeñando una función primordial en el proceso, pero es posible que sean otras instituciones los organismos de ejecución más adecuados. Las instituciones deben ser sensibles a las necesidades y la demanda de energía. Esto requiere un planteamiento orientado al uso final, en el que las capacidades de producción de energía se basen en necesidades concretas, sin predefinido selecciones técnicas, y con flexibilidad en cuanto al momento de las intervenciones. Con respecto al desarrollo de los recursos humanos, es necesario adoptar medidas adecuadas para crear estructuras de gestión eficaces y mejorar las técnicas. Igualmente importante es que las instituciones refuercen los canales de participación de los usuarios y proveedores de combustibles leñosos en el proceso de planificación, permitiendo una intervención eficaz de abajo hacia arriba en todas las fases de la planificación y, también, en la investigación y la elaboración de estrategias prácticas. En particular en las áreas de la difusión y la capacitación, para que la función del Estado sea promotora, es necesario descentralizar esta tarea. Un factor fundamental a este respecto será el de concebir soluciones adecuadas para cada lugar y aprovechar la red local en lugar de depender de los oficiales de difusión forestal o agrícola sobrecargados de trabajo.
Muchos países necesitarán ayuda externa para desarrollar capacidades institucionales que les permitan proyectar y ejecutar estrategias eficaces centradas en producción de leña. Esta ayuda puede y debe provenir de la comunidad internacional de donantes. Sin embargo, puede ser necesario reevaluar la función de los donantes externos para asegurar que su participación no comporte la imposición de metodologías «tipificadas» y, a menudo, técnicamente inapropiadas para el país o la institución a que se destinan.
Elaboración de estrategias de ejecución local
Toda política dendroenergética eficaz debe traducirse en medidas prácticas que se apliquen mediante estrategias que reflejen las características locales de los problemas y del potencial de los combustibles leñosos. De este modo, se determinarán las combinaciones adecuadas, como conjunto de soluciones técnicas, en lo que respecta a la mejora del suministro, la conservación y las opciones en cuanto a cambios de combustible. También proporcionarán una estructura que dé prioridad a los esfuerzos y las relaciones institucionales entre los organismos planificadores y las comunidades locales. Una vez más, se deben evitar posiciones técnicas simplistas y prescriptivas y facilitar estrategias que integren diversas metodologías para resolver los problemas referentes a los combustibles leñosos con la ordenación de sistemas de producción más extensos. El punto de partida de las intervenciones formuladas en el ejercicio de planificación estratégica deberá ser la evaluación de la conveniencia (desde el punto de vista económico, social y medioambiental) de las alternativas técnicas en función de las condiciones locales y regionales.
CONCLUSIONES
Este artículo ha tratado de ofrecer una visión general de las políticas dendroenergéticas y de indicar cómo pueden empezar a aplicarse dichas políticas a las circunstancias locales. El planteamiento que aquí se ha expuesto pretende ser sola mente un punto de partida para una planificación eficaz, en cuanto propone sólo indicaciones para la actuación. Aún así, debe quedar claro que el proceso de elaboración de políticas en materia de combustibles leñosos es complejo, y que el plan temiendo unidimensional, basado en una técnica maestra, es por consiguiente in adecuado. Si queremos encontrar soluciones reales y sostenibles, se debe aceptar que es necesario crear las condiciones previas para la planificación, y actuar en consecuencia.
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