La souplesse, élément indispensable
Planification et exécution
La planification en tant que processus itératif
Le plan d'utilisation des terres
Aucun projet de planification de l'utilisation des terres ne ressemble à un autre: les objectifs et les circonstances locales sont extrêmement divers et chaque plan exigera un traitement différent. Toutefois, l'on peut s'inspirer, comme guide, d'une série de 10 étapes, dont chacune représente une activité ou une série d'activités spécifiques dont l'aboutissement constitue l'information nécessaire aux étapes suivantes.
Ces étapes sont décrites plus en détail dans le chapitre suivant. Dans leurs grandes lignes, elles sont les suivantes (voir aussi figures 3 et 4):
Etape 1. Définition des objectifs et du champ d'application de la planification. Etablissement de la situation actuelle; identification des besoins des populations et du gouvernement; prise d'une décision sur le secteur géographique qui fera l'objet du plan; définition, d'un commun accord, des buts et objectifs spécifiques dans leurs grandes lignes; définition du champ d'application du plan.
Etape 2. Organisation du travail. Détermination de ce qui doit être fait; identification des activités à réaliser et sélection de l'équipe de planification; établissement d'un calendrier d'activités et d'extrants; mise au point des procédures propres à garantir que toutes les personnes pouvant être affectées par le plan ou devant y contribuer soient consultées.
Etape 3. Analyse des problèmes. Etude de la situation existante en matière d'utilisation des terres; entretiens avec les utilisateurs et identification de leurs besoins et de leurs vues; analyse, sur place, de la terre et de la situation en ce qui concerne ses utilisations; identification des problèmes et analyse de leurs causes; identification des contraintes qui entravent le changement.
Etape 4. Identification des possibilités de changement. Identification et conception, sous forme de projets, de différents types d'utilisation des sols de nature à faciliter la réalisation des objectifs fixés; présentation de ces options pour que le public puisse en discuter.
Etape 5. Evaluation de l'aptitude des terres. Pour chaque type d'utilisation des terres semblant prometteur, identification de ses exigences en ce qui concerne les caractéristiques que doit présenter la terre et comparaison avec ses caractéristiques actuelles de manière à établir ses aptitudes physiques.
Etape 6. Evaluation des options: analyse environnementale, économique et sociale. Analyse de l'impact environnemental, économique et social, pour les utilisateurs de la terre et la communauté dans son ensemble, de chaque combinaison viable d'aptitude physique des terres et de leur utilisation; identification des conséquences, favorables et défavorables, du choix d'autres options.
Etape 7. Choix de la meilleure option. Organisation de discussions, avec les communautés intéressées et les autorités, concernant les options viables et leurs conséquences; sur la base de ces discussions et de l'évaluation ci-dessus, détermination des changements qu'il y a lieu d'introduire ou vers lesquels il convient de tendre en matière d'utilisation des terres.
Etape 8. Préparation du plan d'utilisation des terres. Répartition des utilisations sélectionnées entre les différents types de terre ou formulation de recommandations à cet égard; élaboration de plans concernant la gestion des terres; détermination des moyens d'introduire les améliorations sélectionnées et des modalités d'exécution pratique du plan; élaboration des directives générales, préparation d'un budget et rédaction, le cas échant, des textes législatifs nécessaires; organisation du concours des décideurs, des organismes sectoriels et des utilisateurs des terres.
Etape 9. Exécution du plan. Mise en œuvre du plan, soit directement dans le cadre du processus de planification, soit, plus généralement, sous forme d'un projet de développement distinct; l'équipe de planification doit travailler en collaboration avec les organes chargés de l'exécution.
Etape 10. Suivi et révision. Suivi des progrès accomplis sur la voie de la réalisation des objectifs du plan; modification ou révision du plan à la lumière de l'expérience acquise.
Sur un plan plus général encore, les différentes étapes peuvent être regroupées selon l'enchaînement logique suivant:
· Identification des problèmes. Etapes 1-3.FIGURE 3 Etapes de la planification de l'utilisation des terres
· Détermination des différentes solutions possibles. Etapes 4-6.
· Identification de la meilleure solution et préparation du plan. Etapes 7-8.
· Mise à exécution du plan, évaluation de son application et intégration de l'expérience acquise. Etapes 9-10.
Ces étapes, et les procédures détaillées décrites pour chacune d'elles, n'ont pas à être suivies de façon rigide. Les circonstances qui caractérisent les différents projets de planification de l'utilisation des terres varient beaucoup, et il conviendra d'adapter les directives de manière à tirer le plus grand parti possible de la situation locale. Ce qui importe, c'est de comprendre quel est le but de chaque étape et de chaque procédure de façon à pouvoir décider s'il convient de la suivre, de la modifier ou de l'omettre en l'occurrence.
L'aperçu général qui a été donné ci-dessus des différentes étapes ainsi que les descriptions qui suivent se réfèrent à la préparation d'un plan spécifique d'utilisation des terres en vue de faire face à un besoin perçu. Il n'est pas toujours possible de suivre ainsi étape par étape les procédures indiquées. Deux autres approches sont possibles: la planification d'urgence et la planification progressive.
Planification d'urgence
Les planificateurs sont souvent appelés à intervenir lorsqu'un problème a déjà été identifié, par exemple une grave érosion des sols, ou un début de salinisation dans le cadre d'un projet d'irrigation. Il faut alors établir un diagnostic immédiat au moyen d'une visite sur les lieux et de toutes autres informations disponibles. Des recommandations concernant les mesures correctives à prendre doivent être formulées sans attendre. En pareille situation, le processus de planification commence à l'étape 3, analyse des problèmes, et s'achève sur une version extrêmement comprimée des étapes 4 à 10. L'on ne peut pas proposer de procédure générale, mais ce genre de travail exige une équipe expérimentée ayant une large connaissance des ressources de la terre, des sciences sociales et des aspects juridiques et administratifs de l'utilisation des terres.
FIGURE 4 Etapes de la planification de l'utilisation des terres: intrants, activités et extrants
Planification progressive
La planification ne doit pas nécessairement procéder au moyen de plans spécifiques bien définis dans le temps: elle peut avancer progressivement, au moyen de changements modestes au plan local. Un avantage est que les erreurs, par exemple une variété de culture attaquée par tel ou tel ravageur, peuvent être identifiées rapidement, avant que les pertes ne deviennent sérieuses. C'est ainsi qu'opèrent les utilisateurs individuels de la terre, mais les planificateurs peuvent également contribuer à ce processus. Ils peuvent favoriser le changement en faisant l'apport de leurs propres compétences, par exemple de leurs connaissances techniques des méthodes d'irrigation à petite échelle, ainsi qu'en facilitant l'apport de ressources de l'extérieur.
Dans le cas de la planification progressive, l'initiative provient généralement des utilisateurs eux-mêmes (planification «à partir de la base»). L'organe de planification doit pour cela être représenté sur place et être continuellement en contact avec les utilisateurs de la terre; une telle planification a donc généralement plus de chances de succès lorsqu'elle est le fait d'un organisme national de planification de l'utilisation des terres ou des représentations locales d'un tel organisme que d'une équipe extérieure spécialement constituée à cette fin. Sur le plan de la forme, cette approche commence dans ce cas aussi par l'identification d'un problème, à l'étape 3, suivie par une version comprimée de l'étape 4 et des étapes suivantes, au cours desquelles une ou plusieurs solutions au problème qui se pose sont identifiées, leurs conséquences examinées et des mesures prises.
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Encadré 6 Résumé. Exposé succinct des objectifs, des changements qu'il est proposé d'apporter à l'utilisation des terres et des méthodes d'exécution du plan, avec l'indication claire des éléments essentiels. Champ d'application. Superficies, problèmes, objectifs (étape 1). Problèmes d'utilisation des terres. Systèmes existants d'utilisation des terres et problèmes qu'ils posent (écologiques, économiques, sociaux); contraintes, normes de conservation de l'environnement (étape 3). Types d'utilisation des terres et gestion. Systèmes améliorés d'utilisation des terres recommandés dans le secteur considéré; façon dont ces systèmes devraient être gérés dans le cadre de chaque unité de terre, par exemple drainage, variétés de cultures, espèces d'arbres, utilisation d'engrais (étape 4). Aptitude des terres. Cartes, tableaux et texte explicatif indiquant l'aptitude physique des terres à chaque type d'utilisation sur chaque unité de terre (étape 5). ; Evaluation des options. Analyse des conséquences environnementales, économiques et sociales des différentes options concernant les changements à introduire dans l'utilisation des terres (étape 6). Changements qu'il est recommandé d'apporter à l'utilisation des terres. Exposé des changements qui ont été sélectionnés ainsi que des raisons des décisions prises (étape 7). Le plan d'utilisation des terres. Cartes et texte indiquant les changements qu'il a été décidé d'apporter à l'utilisation des terres ainsi que l'endroit où ces changements doivent être introduits ou sont recommandés (étape 8). Exécution du plan. Indication des modalités d'introduction des améliorations envisagées; besoins en matière de personnel, de formation, de vulgarisation, d'infrastructure, de fournitures, de recherche; calendrier et budget (étape 9). Procédures de suivi et de révision. Comment le degré de succès du plan sera évalué; procédures prévues pour la révision constante du plan (étape 10). Informations utilisées. Informations
détaillées recueillies lors de l'opération de planification
(variabilité des précipitations, étude des sols, inventaire
des forêts, données démographiques, cartes et statistiques
concernant les utilisations actuelles des terres, étude des circuits de
distribution, résumé des entrevues avec les agriculteurs), de
sorte que chacun puisse comprendre les raisons des décisions
adoptées et, s'il y a lieu, réévaluer tel ou tel aspect du
plan à la lumière d'un changement de circonstances. |
Les plans sont faits pour être mis en pratique et tout l'effort investi dans l'opération de planification sera gaspillé si le plan n'est pas exécuté. A l'occasion, l'issue du processus de planification pourra être une recommandation selon laquelle des changements ne sont pas indiqués ou ne sont pas possibles, mais, normalement, une exécution menée à bien marque la réalisation des objectifs du plan.
Le plus souvent, toutefois, l'exécution ne fait pas partie du processus de planification en tant que tel mais constitue une opération distincte. L'étape 8 prépare l'exécution, tandis que l'étape 10 constitue l'activité de planification qui se poursuit parallèlement. Dans les présentes directives, la description de l'étape 9 reflète les rôles que peut jouer l'équipe de planification dans l'exécution.
Au plan national, l'exécution dépend généralement des décisions prises par le gouvernement en matière de priorités. Au niveau des districts, le plan est souvent exécuté dans le cadre d'un projet de développement qui exigera beaucoup plus de ressources humaines et financières que celles qui ont été investies dans l'opération de planification proprement dite. En pareille situation, les étapes 8 et 9 constitueront en réalité une évaluation préalable du projet. C'est seulement au niveau local que l'exécution peut être intégrée davantage à la planification et être menée à bien au moyen de la même équipe et des mêmes ressources.
La planification doit être continue. L'on n'en sait jamais assez sur la terre et sur la façon dont elle réagit à une gestion déterminée et, à mesure que l'on acquiert davantage d'information et d'expérience, les plans doivent être modifiés. Les figures 3 et 4 illustrent comment le processus de planification avance logiquement, étape après étape, mais, dans la pratique, il faut souvent répéter les étapes précédentes à la lumière de l'expérience acquise. En particulier, les propositions concernant l'utilisation des terres formulées lors de l'étape 7 doivent pouvoir être remises en question et repensées à plusieurs reprises, en répétant des étapes précédentes du processus de planification, avant de pouvoir faire un choix ferme et mettre en route l'exécution du plan. D'autres changements peuvent s'imposer pendant l'exécution par suite de changement des conditions extérieures, par exemple l'apparition de nouveaux débouchés pour un produit ou l'infléchissement d'une politique gouvernementale.
La tâche du planificateur n'est jamais finie. Il se peut que certains des changements introduits dans l'utilisation des terres n'aient pas donné de bons résultats. Fréquemment, des changements qui étaient souhaitables il y a 5, 10 ou 20 ans seront dépassés dans les circonstances actuelles. Le caractère circulaire, ou itératif, de la planification de l'utilisation des terres illustré à la figure 3 comporte un élément de vérité. Il se peut qu'à un moment donné le suivi et la révision d'un plan précédent ne suffisent plus et que les planificateurs doivent passer de l'étape 10 d'un plan précédent à l'étape 1 d'un nouveau plan.
Le résultat de l'opération de planification se présentera normalement sous forme d'un rapport accompagné de cartes. Dans le cas de plans plus substantiels, l'on se trouvera généralement en présence d'un résumé relativement bref; du corps même du rapport, avec des cartes, décrivant les changements proposés; et d'un ou plusieurs volumes d'annexes contenant les données ayant servi de base aux recommandations. On trouvera à l'encadré 6 un exposé très général de ce que contient généralement un rapport, avec une indication des étapes qui ont contribué à l'établissement de chacune des parties du rapport.
