Guyana está situada en la costa noreste de Sudamérica, con una población de 850 000 en 1997 y una superficie de 215 kilómetros cuadrados, incluyendo las zonas en disputa. En 1997, el producto nacional bruto (PNB) era de 800 dólares EE.UU. Alrededor del 16 por ciento de la población, unas 130 000 personas, están clasificadas como desnutridas. La agricultura juega un papel importante en la economía; y dentro de ella, el azúcar y el arroz son los dos sectores más importantes que, juntos, representan más de la mitad del PIB agropecuario. El sector azucarero (que incluye las melazas) representa el 10 por ciento del PIB y el 37 por ciento de la producción agrícola total, da empleo a alrededor del 10 por ciento de la población trabajadora, y es responsable del 60 por ciento de las exportaciones agrícolas. El sector arrocero representa el 8 por ciento del PIB y el 20 por ciento de la producción agrícola total, y en los últimos años ha sido responsable del 36 por ciento de los ingresos de exportación agrícola. El sector agrícola experimentó una merma importante en los años ochenta, pero en los años noventa muchos subsectores se recuperaron.
En enero de 1995, Guyana se unió a muchos países de la Comunidad del Caribe (CARICOM), adhiriendo al Acuerdo de la OMC con una lista caracterizada por una considerable ausencia de especificaciones, y reflejando condiciones comerciales no restrictivas en lo referente a todos los aspectos principales de dicho Acuerdo.
A través de una serie de medidas de reforma económica, ya antes de 1995 Guyana cumplía con la mayor parte de las exigencias que posteriormente se incorporaron en el AsA. Se habían eliminado más que nada los obstáculos no arancelarios (ONA) y se habían reemplazado por aranceles. Se habían eliminado las listas negativas, los contingentes y las restricciones a las licencias que existían en los años ochenta. En la RU, Guyana decidió no "arancelizar" (establecer tipos arancelarios básicos mediante equivalentes arancelarios calculados) sino que optó por las consolidaciones arancelarias. Los tipos consolidados fueron, en muchos casos, más flexibles (es decir, más altos) que los acordados en virtud del arancel exterior común (AEC) de la CARICOM (Cuadro 1).
Cuadro 1: Compromisos arancelarios en agricultura asumidos por Guyana en la Ronda Uruguay
Arancel consolidado |
Otros derechos o gravámenes |
100 por ciento para todos los productos agropecuarios |
40 per ciento, con las siguientes excepciones:
|
En cambio, los aranceles aplicados son bastante bajos en la mayoría de los casos, principalmente por dos razones:
Primero, las actuales políticas agrícolas y comerciales son el resultado de importantes reformas iniciadas en 1988 con el programa de recuperación económica (PRE). El PRE se ejecutó con la asistencia del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, e incluyó la liberalización de los mercados de capitales y de mano de obra, la liberalización y privatización de empresas públicas, y las reformas impositivas y comerciales, particularmente la eliminación de las restricciones a la exportación y la apertura de la economía interna a las importaciones. De particular importancia para la agricultura fue la eliminación de las listas negativas, las restricciones cuantitativas, los controles de los precios, y las engorrosas disposiciones en materia de licencias de importación.
Segundo, la entrada en vigor, en 1993, del arancel exterior común (AEC) de la CARICOM, por el cual se redujeron los aranceles nacionales y se simplificaron las estructuras arancelarias, significó un cambio de política importante que redundó en una mayor liberalización del comercio en general y del comercio agrícola en particular. El arancel exterior común establece una diferencia entre los bienes, según que sean insumos, productos intermedios o productos finales (de consumo) o que se produzcan dentro o fuera de la región. Los productos finales que compiten con los producidos dentro de la región pagan los aranceles más altos, mientras que los insumos producidos fuera de la región pagan los aranceles más bajos. Guyana fue uno de los cinco países que aplicaron la reforma "por la vía rápida", reduciendo los aranceles (aplicados a los productos finales) de 45 por ciento en 1993 a 25 por ciento en 1996. Cuando todos los países de la CARICOM lo hayan hecho (la fecha prevista inicialmente era 1998) el AEC debería oscilar entre cero (para insumos no competidores) y 20 por ciento (para productos finales competidores).
Sin embargo, algunos productos agrícolas siguen siendo excepciones importantes a la tasa del 40 por ciento del AEC más el impuesto del 10-30 por ciento sobre el consumo. Por consiguiente, aunque en general se ha profundizado la liberalización, queda margen para ofrecer protección a algunos productos agrícolas, si se considera necesario.
Como Guyana no "arancelizó", no tiene acceso a la salvaguardia especial (SGE) para la agricultura y, por lo tanto, carece de experiencia en ese sentido. Asimismo, como no ha abierto contingentes arancelarios, no tiene experiencia sobre su aplicación.
En la RU, Guyana no informó en su lista sobre medidas de ayuda interna. La ayuda interna al sector agropecuario ha cambiado considerablemente en los dos últimos decenios, ya que Guyana eliminó los precios garantizados y las subvenciones de insumos y medios de comercialización. Por consiguiente, cuando se creó la OMC, ya había eliminado las políticas de ayuda interna a la agricultura que tenían mayores efectos de distorsión del comercio. Dados los niveles en general bajos de la ayuda y la exención de minimis, Guyana no consideró necesario calcular una medida global de la ayuda (MGA). En la práctica, la ayuda destinada al sector se ha prestado principalmente a través de proyectos de infraestructura rural (rehabilitación de caminos, servicios de avenamiento y de riego), servicios generales relacionados con la investigación, la capacitación y la divulgación, políticas fiscales relacionadas con las medidas sobre inversiones, y asistencia en el mantenimiento de acuerdos de comercialización preferencial. Esta ayuda está de acuerdo con las políticas permitidas del "compartimento verde" que no influyen mayormente en la producción y el comercio. Por lo tanto, es improbable que las disposiciones del AsA y los compromisos propios de Guyana hayan tenido consecuencias significativas para los programas de ayuda agrícola ejecutados durante 1995-1999.
Las exportaciones agrícolas de Guyana son principalmente de azúcar y arroz, que se venden en los mercados preferenciales, principalmente en Europa. No están subvencionadas, sino gravadas como una fuente de ingresos internos. En el caso del azúcar, el 16 por ciento aproximadamente de las transferencias efectuadas en 1996 (alrededor de 14 millones de dólares EE.UU.) se destinó a la Tesorería Nacional. La industria arrocera paga un gravamen de 6 dólares EE.UU. por tonelada al Gobierno y 6 dólares EE.UU. a la Junta Nacional para el Desarrollo del cultivo del Arroz. A esta última compete la reglamentación de las actividades de capacitación, investigación y divulgación destinadas a promover la industria arrocera y a prestar asistencia (principalmente información) en materia de mercadeo. Por consiguiente, las disposiciones relativas a las subvenciones a la exportación y a los compromisos de reducción no se aplican actualmente a Guyana.
El ajustarse a otras disposiciones y reglamentaciones de la OMC no ha representado un problema mayor para Guyana, a causa principalmente de que las reformas comerciales que ya había introducido en el período anterior a la firma del Acuerdo de la OMC coincidieron con el régimen comercial exigido posteriormente por la OMC. Se prevé, sin embargo, un impacto mayor en los próximos años a medida que los aranceles sigan bajando. Una gran parte de la preocupación actual por el efecto de la liberalización del comercio en el sector agrícola se debe más a las políticas de otros países y regiones y a cómo puedan afectar al acceso de las exportaciones principales de Guyana. En efecto, ésta es la preocupación más importante que surge de la RU para Guyana, y por eso será objeto de un examen minucioso en la próxima sección.
El azúcar y el arroz son las principales fuentes de ingresos de exportación agrícola. El azúcar representó el 60 por ciento del total en 1995-98 (frente al 78 por ciento en 1985-87) y el arroz, el 36 por ciento (1985-87: 14 por ciento). A continuación, por lo tanto, después de examinar el comercio agrícola en conjunto se analizará en detalle la actuación exportadora de estos dos productos.
Comercio agrícola en su conjunto
La figura 1 muestra la evolución del comercio agrícola total durante 1985-98, mientras que el Cuadro 2 resume las estadísticas pertinentes. Gracias al azúcar y al arroz, en 1995-98 el valor total de las exportaciones agrícolas superó en un 51 por ciento al de 1990-94 y, no obstante la tendencia positiva registrada desde 1985, superó en un 16 por ciento al valor de tendencia extrapolado. También aumentaron marcadamente las importaciones agrícolas, debido a la tendencia alcista de las importaciones de alimentos (véase infra). El valor de las importaciones agrícolas en 1995-98 superó en un 38 por ciento al de 1990-94, pero fue prácticamente igual a los valores de tendencia. Como las exportaciones superaron ampliamente a las importaciones, hubo un excedente neto de comercio agrícola, superior en un 57 por ciento en 1995-98 al de 1990-94 y en un 23 por ciento al valor de tendencia.
Exportaciones de arroz
Al final de los años ochenta y principios de los años noventa, el Gobierno aplicó algunas medidas que contribuyeron a una expansión fenomenal de la producción y el comercio del arroz (Figura 2). Se abandonaron los controles de los precios y se permitió que los agricultores y molineros vendieran libremente el arroz en los mercados internos y de exportación. En torno a ese mismo período se presentó una oportunidad para la comercialización del arroz, principalmente para Guyana y Suriname, los dos únicos productores del Grupo de Estados de Africa, el Caribe y el Pacífico (Grupo ACP). Esta oportunidad, conocida como la ruta de los países y territorios de ultramar (PTUM), permitía que el arroz producido en los países del grupo ACP y expedido por la ruta PTUM entraran en el mercado de la UE exentos de impuestos y contingentes. Los productores y comerciantes de Guyana aprovecharon la ocasión y en el período más intenso de 1996 Guyana envió más del 90 por ciento de las exportaciones arroceras a la UE, fundamentalmente a través de la ruta PTUM.
Figura 1: El comercio agrícola en 1985-98 (en millones de dólares EE.UU.; las líneas gruesas indican los valores reales, las líneas finas representan las 
tendencias para 1985-94, extrapoladas a 1998)
Fuente: FAOSTAT
Cuadro 2: El comercio agrícola en 1990-94 y 1995-98 (valor medio anual, en millones de dólares EE.UU. , y variación porcentual)
Período |
Exportaciones |
Importaciones |
Exportaciones netas | ||
|
Real a) de 1990-94 Real b) de 1995-98 Extrapolado c) 1 de 1995-98 (b) - (a) 2 (b) - (c) 2 |
152 230 198 78 (51 %) 32 (16%) |
44 60 60 17 (38%) 0 (0%) |
108 169 138 61 (57%) 32 (23%) | ||
1 Valor extrapolado basado en la tendencia de 1985-94. 2 Los números entre paréntesis son variaciones porcentuales respecto a a) y c), respectivamente. Fuente: Cálculos basados en datos de FAOSTAT. La agricultura excluye los productos pesqueros y forestales.. | |||||
Figura 2: Producción y exportaciones de arroz, 1990-1998
Fuente: FAOSTAT
A pesar de las tarifas adicionales que suponían los envíos realizados por la ruta PTUM, los ingresos de exportación aumentaron ya que el arroz enviado a Europa directamente (en el marco de las condiciones de Lomé) debía pagar un derecho de 50 por ciento. Los altos precios que los productores pudieron obtener de esta manera fueron una causa importante de la expansión de las exportaciones de arroz, que pasaron de 93 000 toneladas en 1990 a 330 000 en 1996. Pero la situación cambió considerablemente en 1997 cuando la UE reaccionó ante el auge de las importaciones exentas de derechos de aduana modificando el acuerdo PTUM y aplicando salvaguardias. Además del contingente habitual de 145 000 toneladas (125 000 toneladas de arroz semielaborado y 20 000 toneladas de arroz blanco quebrado) expedido por ruta directa, se estableció otro contingente de 35 000 toneladas para la ruta PTUM. En consecuencia, la distribución geográfica de las exportaciones arroceras de Guyana cambió rotundamente. En 1997, sólo el 47 por ciento fue al mercado de la UE y la proporción de las exportaciones totales expedidas por la ruta PTUM bajó de 90 por ciento a sólo 19 por ciento, y otro 28 por ciento se expidió por la ruta directa, que antes se utilizaba poco. El 53 por ciento restante de las exportaciones se comercializó en los países de la CARICOM (31 por ciento) o se exportó a mercados no tradicionales (22 por ciento).
Durante el decenio de 1985-94, las exportaciones de arroz aumentaron linealmente a una tasa de 13 000 toneladas por año. El volumen medio exportado en 1995-98 (249 000 toneladas) superó en un 137 por ciento al de 1990-94 (10 000 toneladas), y hasta en un 47 por ciento al volumen derivado de una extrapolación de la tendencia de 1985-94. En otras palabras, la experiencia de Guyana respecto de las exportaciones de arroz ha sido positiva.
La evolución del mercado del arroz a la que hace frente Guyana, si bien no deriva directamente del AsA, es ciertamente el resultado de una mayor sensibilidad a los cambios registrados en el comercio de productos básicos en el mercado mundial, que derivan de un nuevo entorno económico internacional relacionado con las políticas de la OMC.
En esta nueva era la industria arrocera enfrenta varios desafíos comerciales. El primero es el de cómo mantener el acceso preferencial a sus dos mercados principales, a saber la UE y la CARICOM. En esta última región, el arancel exterior común fijado para el arroz en un 20 por ciento ofrecería un cierto nivel de protección si Guyana pudiera reducir sus costos de producción y aumentar su calidad. Lo mismo dígase del mercado de la UE, en el que el impuesto del 100 por ciento aplicado a la mayor parte de las importaciones de terceros países proporciona una protección contra los productores no europeos. Sin embargo, Guyana todavía tiene que pagar un derecho de 50 por ciento por todas las exportaciones destinadas a la UE, donde las oportunidades de mercadeo se han vuelto más complicadas por el sistema de concesión de licencias de importación que ha reducido aun más las de Guyana. El contingente de 125 000 toneladas de arroz semielaborado se entrega ahora en tres fracciones de 41 000 toneladas cada una, debiendo los compradores europeos solicitar licencias para comprar. Los proveedores deben esperar el resultado de este proceso, que no está sincronizado con los períodos ideales de la recolección y la entrega; y, además, puede ocurrir que no sea posible realizar la entrega debido a que las licencias se otorgan cuando los tramos comienzan y terminan.
Un problema relacionado con esto es que algunos proveedores no utilizan las licencias obtenidas. El sistema actual permite que los comerciantes de la UE que compiten con los Estados ACP lo manipulen solicitando licencias que no tienen intención de utilizar. La licencia puede ser devuelta dentro del período de espera de dos días, y en tal caso los proveedores de los Estados ACP perderían esos volúmenes. La experiencia de este nuevo sistema es que reduce el contingente y deprime el precio del mercado interno, lo que se traduce en una disminución de los ingresos derivados del arroz. Los problemas administrativos relacionados con los trámites de licencia han limitado la ruta directa a un volumen muy inferior al contingente de 125 000 toneladas asignado al arroz semielaborado. Por consiguiente, como ya se ha visto, una proporción mayor del arroz de Guyana debe comercializarse en mercados no preferenciales.
El segundo desafío para Guyana consiste en mantener y ampliar sus nuevos mercados no obstante las dificultades que se presentan. El descenso de los precios del mercado mundial en julio de 1999 hace que sea más difícil para Guyana aplicar en el país los cambios necesarios para mejorar la calidad y reducir los costos de la producción. Además, cuando Guyana hizo sus primeras incursiones en estos nuevos mercados, era más fácil acceder a ellos debido a que algunos países competidores estaban sufriendo los efectos de El Niño. Pero en 1998, El Niño contribuyó a reducir los niveles de la producción de arroz también en Guyana, lo que determinó un aumento del precio interno del arroz que limitó la capacidad del sector arrocero de competir en el mercado no preferencial. Ultimamente, al aumentar la producción del Brasil, un importante comprador, en el mercado de exportación ha habido más arroz de otras fuentes de la región (Argentina y Uruguay). De ahí que Guyana tiene que prepararse para hacer frente a una competencia mayor. Lo mismo que en el mercado de la UE, la cuestión de los envíos en los plazos previstos es decisiva para mantener y expandir el acceso a otros mercados.
Un tercer problema es el de cómo influir en el mercado internacional del arroz en los Estados Unidos y la UE para abrirlo aun más. Todo un desafío, porque mientras por un lado Guyana pierde acceso a los mercados a causa de las subvenciones otorgadas a los productores internos más caros de los Estados Unidos, España e Italia, por otro lado necesita que esos países sean tolerantes con respecto a su oferta de exportación en el marco del actual régimen de preferencias de la UE. También se consideran como una limitación importante del desarrollo de la industria en el futuro los recursos necesarios para preparar, presentar y negociar el caso del arroz de Guyana en el marco de la OMC.
Exportaciones de azúcar
Tras una considerable disminución registrada a mediados de los años ochenta, a partir de 1990 la producción y las exportaciones de azúcar han ido aumentando constantemente. De 132 000 toneladas de producción y 13 000 toneladas de exportaciones en 1990 se pasó a 258 000 y 237 000 toneladas, respectivamente, en 1998 (con un nivel máximo en 1996 de 280 000 y 250 000 toneladas, respectivamente) - véase la figura 3. El volumen medio de las exportaciones de azúcar en 1995-98 superó en un 24 por ciento al de 1990-94. Como la tendencia durante 1985-94 fue positiva, las exportaciones de 1995-98 superaron el valor de tendencia extrapolado en sólo un 13 por ciento. Así pues, la experiencia posterior a la RU con respecto a las exportaciones de azúcar ha sido positiva, aunque mucho menos impresionante que en el caso del arroz.
Figura 3: Producción y exportaciones de azúcar, 1990-1998
Fuente: FAOSTAT
Guyana exporta casi todo su azúcar a los Estados Unidos y la UE al amparo de acuerdos preferenciales. En virtud del Protocolo del Azúcar de la UE, recibe un contingente de 158 000 toneladas. También exporta otras 30 540 toneladas en el marco del acuerdo especial y preferencial del azúcar, que estará en vigor hasta 2001. El contingente básico de Guyana en el mercado de los Estados Unidos para 1995-1996 era de 12 261 toneladas, pero a través de una serie de reasignaciones aumentó a 27 486 toneladas. Desde 1991, Guyana ha cumplido sus contingentes asignados y se está granjeando por eso la reputación de proveedor seguro. El resto del azúcar se exporta a otros países de la CARICOM, con la asistencia de la protección del AEC, o al mercado mundial, donde el Canadá es un comprador importante.
Los costos de producción han oscilado entre 0,15 dólares EE.UU. y 0,25 dólares EE.UU. por libra en los últimos años, habiendo alcanzado el límite máximo en los años de sequía, en los que mermaron los rendimientos. Con estos costos, Guyana puede exportar lucrativamente a los mercados preferenciales a los precios más altos que se ofrecen allí (el doble del precio del mercado mundial). Dado que, según las proyecciones, los precios mundiales serán inferiores a 0,12 dólares EE.UU. por libra, la industria azucarera de Guyana tendría que aumentar considerablemente su eficiencia para ser competitiva en el mercado libre.
Pese a las garantías jurídicas del Protocolo del Azúcar del Convenio de Lomé, subsisten todavía algunas preocupaciones acerca de la compatibilidad de este comercio preferencial con la OMC. En el Artículo 1 del Protocolo del Azúcar de los Estados ACP se resume brevemente la forma en que los Estados ACP entienden el protocolo, o sea como un acuerdo comercial de duración indeterminada entre la UE (la comunidad europea o, según la terminología oficial, la CE) y los diecinueve estados ACP que lo han firmado.2 Todas las garantías del Protocolo del Azúcar de 1975 están incorporadas también en la Lomé IV. Esta legislación reviste, evidentemente, una enorme importancia para los países ACP porque la Lomé IV expira el 29 de febrero de 2000, y la UE ha dejado en claro que el acuerdo que lo reemplace debe ser compatible con la OMC, aunque teniendo en cuenta el estatuto especial del Protocolo del Azúcar. Los Estados ACP sostienen que en el marco de la RU se había convenido en que el acceso actual del azúcar ACP al mercado de la UE debía mantenerse en 1,3 millones de toneladas. Alegan, además, que el Protocolo del Azúcar es compatible con las normas de la OMC.
Otros productos agropecuarios
La importancia relativa de otros productos agropecuarios "no tradicionales" ha declinado en los últimos años, debido al resurgimiento de los sectores del azúcar y del arroz. Dado lo estrecho de la franja litoral en la que se concentra la producción agrícola de Guyana, la sustitución directa entre las actividades agrícolas destinadas a la obtención de recursos ha sido una característica del ciclo de producción durante mucho tiempo. La industria del coco es importante como base de la industria de los aceites comestibles. También lo es desde el punto de vista de las exportaciones no tradicionales, principalmente la exportación de copra destinada a Trinidad y Tabago. Entre los productos de exportación no tradicionales figura una amplia variedad de frutas, hortalizas, especias y condimentos, pero el volumen del comercio es exiguo, tanto en términos absolutos como en relación a la producción interna total (menos del 5 por ciento). El Cuadro 3 muestra las tendencias registradas últimamente en las exportaciones de estos productos, destinadas principalmente a los mercados de la CARICOM. Dentro de la CARICOM, el mercado principal es Trinidad y Tabago, y el producto principal es la copra, beneficiaria directa de la protección del AEC. Fuera de la región, el cultivo principal son los palmitos, exportados exclusivamente a Francia. La disminución registrada en el total de las exportaciones no tradicionales es particularmente inquietante, dados los esfuerzos desplegados en pos de la diversificación de la producción agrícola y la vulnerabilidad que representa el hecho de depender de dos productos de exportación tradicionales (azúcar y arroz).
Hay muy poca relación entre el AsA y la disminución de las exportaciones. Las condiciones de acceso se han visto afectadas por los cambios producidos en las preferencias comerciales dentro de la región y en las Américas, ya que el AEC se ha reducido y las preferencias del TLC otorgadas a México han socavado los incentivos a los productores que se benefician de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe. Los datos de los últimos años revelan que allí donde Guyana hubiera podido aumentar sus exportaciones al mercado de los Estados Unidos, las exportaciones de México a ese mercado han aumentado significativamente. Al descubrirse la existencia del abelmosco en Guyana, se ha impuesto un embargo parcial a las exportaciones destinadas a los tres principales mercados de la CARICOM: Antigua, Barbados y Trinidad y Tabago. Los productos afectados son la piña, la lima, la sandía, la calabaza y el plátano.
Cuadro 3: Exportaciones de los principales productos no tradicionales, 1995-98 (en toneladas)
Producto |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Copra |
1 678 |
1 090 |
501 |
512 |
Lima |
35 |
71 |
71 |
- |
Mango |
141 |
143 |
105 |
168 |
Piña |
309 |
394 |
138 |
13 |
Plátano |
87 |
98 |
13 |
410 |
Calabaza |
158 |
217 |
119 |
15 |
Pimienta |
33 |
29 |
35 |
32 |
Palmitos |
1 648 |
1 456 |
1 700 |
1 051 |
Total |
4 662 |
3 232 |
2 997 |
2 374 |
Fuente: Oficina de Estadísticas, Georgetown, Guyana.
Hay algunos problemas relacionados con las exportaciones de productos no tradicionales a los mercados extrarregionales. Es posible que ya no existan indicios de las infracciones incurridas en el pasado (mosca de la fruta o utilización de determinados productos químicos) y que la decisión de los Estados Unidos haya caducado. Ello no obstante, las representaciones comerciales de Guyana no han logrado convencer a las autoridades de los Estados Unidos para que la modificaran. En el mejor de los casos, se trataría de un proceso engorroso y demasiado largo. Para Guyana, esto ha significado la pérdida de mercados no sólo en los Estados Unidos sino también en otros países que toman su iniciativa de los Servicios de inspección sanitaria vegetal y animal del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos. Una situación parecida afecta también al sector pecuario, en el que Guyana, junto con el Brasil, está clasificada como país afectado de fiebre aftosa, lo que retrasa la certificación de las exportaciones de carne de vacuno. Guyana necesita asistencia tanto para poder cumplir mejor con las normas establecidas como para influir en los mecanismos mundiales que rigen su actuación exportadora.
Algunos exportadores de productos no tradicionales han señalado la existencia de dos problemas particulares que impiden una mayor diversificación de las exportaciones. En primer lugar, la falta de pago de envíos despachados a compradores de ultramar, que ha limitado la posibilidad de contar con un mercado de crédito que preste asistencia al mercadeo de la producción. En segundo lugar, el hecho de que las exportaciones de frutas no tradicionales se ven todavía limitadas por el espacio de carga que hay en los vuelos de pasajeros, que ha sido muy limitado.
Hasta ahora, los cambios en la política comercial de Guyana que han permitido un acceso mayor al mercado interno han derivado, más que del AsA o de otras normas de la OMC, del Programa de asistencia especial del Banco Mundial/FMI y de sus condicionalidades, así como de la aplicación del AEC de la CARICOM. Existe, sin embargo, la preocupación de que con el proceso de liberalización de la OMC las importaciones sustituyan la producción interna. Hasta ahora no hay pruebas definitivas, pero las importaciones de alimentos han ido aumentando rápidamente, triplicándose con creces entre 1985-1987 (15 millones de dólares EE.UU.) y 1996-1998 (50 millones de dólares EE.UU.).
Guyana es un exportador neto de alimentos: en 1990-94, el valor de las importaciones de alimentos alcanzó sólo un 25 por ciento del valor de las exportaciones. Dado que los productos alimenticios representan más del 90 por ciento de todas las exportaciones agrícolas, las de alimentos siguen de cerca la tendencia de aquéllas, ya examinadas anteriormente. Por consiguiente, en 1995-98 su valor superó en un 55 por ciento al de 1990-94, y en un 18 por ciento al valor de tendencia extrapolado, lo que refleja la firme tendencia positiva registrada durante 1985-94 (Figura 4 y Cuadro 4).
También las importaciones de alimentos aumentaron de forma pronunciada en 1995-98 con respecto a 1990-94 (41 por ciento). Dado que la tendencia había sido firmemente positiva, no hubo diferencia entre el valor real de 1995-98 y el valor extrapolado correspondiente a ese período. En 1995-98, las exportaciones netas superaron en un 60 por ciento a las de 1990-94 y en un 24 por ciento al valor de tendencia.
En último análisis, ¿cuál fue la experiencia con respecto a las importaciones totales de alimentos, en relación con el total de las exportaciones agrícolas? Durante 1985-87, la relación fue de 0,15, - es decir, las importaciones de alimentos fueron más o menos un 15 por ciento de las exportaciones agrícolas. Al final de los años ochenta la relación aumentó bruscamente, fluctuando, a partir de entonces, en torno a 0,22 (figura 5). En 1995-98 alcanzó un promedio de 0,22, alrededor de 9 por ciento menos que en 1990-94. A causa de la firme tendencia positiva registrada durante 1985-94, la relación durante 1995-98 parecería marcadamente inferior al de la tendencia extrapolada. Por consiguiente, el equilibrio entre las importaciones de alimentos y las exportaciones agrícolas ha mejorado algo.
Cuadro 4: El comercio alimentario en 1990-94 y 1995-98 (valor anual medio, en millones de toneladas, y variación porcentual)
Período |
Exportaciones |
Importaciones |
Exportaciones netas | |||
|
Real a) de 1990-94 Real b) de 1995-98 Extrapolado (c)1 de 1995-98 (b) - (a) 2 (b) - (c) 2 |
143 222 188 79 (55%) 34 (18%) |
36 50 50 15 (41%) 0 (0%) |
108 172 138 64 (60%) 33 (24%) | |||
1 Véase la nota 1 del Cuadro 2. 2 Los números entre paréntesis son variaciones porcentuales respecto a a) y c), respectivamente. Fuente: Cálculos basados en datos de FAOSTAT. Los alimentos excluyen los productos pesqueros. | ||||||
Figura 4: Comercio de alimentos, 1985-98 (en millones de dólares EE.UU.; las líneas gruesas indican los valores reales, las líneas finas representan las 
tendencias para 1985-94, extrapoladas a 1998)
Fuente: FAOSTAT
Figura 5: Relación entre el valor de las importaciones alimentarias totales y el total de las exportaciones alimentarias, 1985-98
Fuente: FAOSTAT
Aunque las tendencias registradas últimamente en las importaciones totales de alimentos constituyen un motivo de preocupación, lo es más en el caso de los productos cuya producción interna está más expuesta a la competencia de las exportaciones. Los dos productos alimenticios cuyas importaciones han acusado incrementos particularmente fuertes son los productos lácteos (principalmente leche en polvo) y la carne de aves de corral, como se describe a continuación:
Productos lácteos
Las importaciones de productos lácteos se triplicaron entre 1985-87 (promedio anual de 11 000 toneladas) y 1996-98 (33 000 toneladas). En valor, los costos totales de las importaciones se quintuplicaron, de 3 millones de dólares EE.UU. por año a 15 millones de dólares EE.UU.
Aparte de su efecto en la balanza de pagos, el aumento de las importaciones constituye un motivo de preocupación a causa de las repercusiones que puede tener en la producción interna, como en algunos otros países de la región. Aunque existen razones de peso para llegar a la conclusión de que las importaciones han aumentado, particularmente desde 1991, gracias a la existencia de una reglamentación más transparente y a la reducción de los aranceles, también es verdad que ha habido problemas en diferentes segmentos del mercado interno. El sector de la elaboración de la leche, controlado por el Gobierno hasta hace poco sin que haya podido traspasarse todavía a un ente privado, ha decepcionado a los productores en lo tocante a la entrega, el tratamiento y la comercialización de la leche. No debe sorprender, pues, que el sector lechero interno no haya crecido como se había previsto, y que esto haya contribuido al aumento de las importaciones. Si esta tendencia tuviera que continuar, seguramente cesaría la producción interna.
Carne de aves de corral
Las importaciones de carne de aves de corral han ido creciendo rápidamente. De una cantidad insignificante en 1985-87 aumentaron a un promedio anual de 5 000 toneladas en 1996-98 y, en valor, pasaron de 150 000 dólares EE.UU. a 6 millones de dólares EE.UU.
El problema que afecta al sector avícola surge principalmente de las importaciones de las partes de pollo procedentes de los Estados Unidos. Varios otros factores contribuyeron a acentuar esta tendencia, además de la liberalización de las importaciones. Esta facilitó y fomentó el establecimiento de centros de comidas preparadas, para los cuales era más barato y más seguro importar la carne que comprarla en el país. En segundo lugar, el sector de la producción avícola interna casi desapareció debido al régimen de divisas y entorno comercial restrictivos de los años ochenta, y actualmente se está en el proceso de que todos los productos avícolas podrían producirse internamente.4 Además, la casi total dependencia de este sector respecto de los piensos importados deja sin resolver la cuestión de un cierto grado de autoabastecimiento. Tercero, existen serias preocupaciones de que por falta de servicios adecuados de vigilancia sanitaria se hayan importado productos de calidad inferior, y algunos con fechas vencidas. Por consiguiente, se necesitan servicios de laboratorio mejorados para cumplir con las reglamentaciones MFS no sólo para controlar las importaciones no tradicionales, como ya se ha indicado, sino también para proteger el mercado interno cuando sea el caso. Esto exige una legislación antidumping apropiada y la creación de una dependencia de vigilancia.
Cuadro 5: Importaciones de los principales productos alimenticios en 1994, 1997 y 1998 (en toneladas)
Producto |
1994 |
1997 |
1998 |
Leche |
3 278 |
4 253 |
5 461 |
Pollo congelado |
9 299 |
4 903 |
5 387 |
Cebollas |
881 |
3 268 |
5 009 |
Ajos |
840 |
1 385 |
2 092 |
Manzanas |
515 |
286 |
327 |
Zumo de naranja |
2 246 |
1 293 |
1 020 |
Guisantes partidos |
1 063 |
4 593 |
3 733 |
Guisantes B'Eye |
14 |
4 593 |
3 733 |
Garbanzos |
83 |
1 066 |
1 032 |
Trigo |
17 269 |
7 050 |
10 818 |
Coles |
43 |
29 |
42 |
Zanahorias |
281 |
433 |
478 |
Papas congeladas |
756 |
247 |
329 |
Fuente: Oficina de estadísticas, Georgetown, Guyana. | |||
En conclusión, es evidente que la liberalización del comercio ha jugado una parte importante en el reciente aumento de las importaciones - algunos de los principales comestibles que se importan ahora se producían en el país en los años ochenta, cuando una cobertura proteccionista impedía las importaciones. Por ejemplo, los zumos de frutas procedentes de Francia y Tailandia han desplazado la producción interna. Los productores y comerciantes de frijoles consideran que el aumento de las importaciones ha producido una disminución de la producción de guisantes 'minca' que se cultivaban en toda Guyana en los años noventa. Lo mismo dígase de las coles y zanahorias locales. Por consiguiente, se teme que si no existe una protección suficiente del mercado, acompañada de programas de desarrollo, quedarán desplazados muchos más productos que se producen en el país. Esto transformaría la alimentación interna, creando una mayor dependencia respecto de los alimentos importados. Los datos indican que se trata de un proceso ya muy avanzado por lo que se refiere a algunos alimentos básicos (Cuadro 5) y que la reducción de la protección en frontera, la falta de preparación para controlar las importaciones y el apoyo insuficiente otorgado al sector agrícola interno, especialmente al sector no tradicional, están perjudicando la producción interna. Es importante que Guyana haga presente esta situación en las futuras negociaciones y relacione más estrechamente el comercio con las actividades de inversión. Y que apruebe planes para determinados productos dentro de plazos fijos que tengan en cuenta los compromisos asumidos por el país en el marco de la OMC y sus propios objetivos de desarrollo.
La próxima ronda de negociaciones reviste una considerable importancia para Guyana ya que han surgido algunos interrogantes a propósito, entre otras cosas, de la renovación del convenio de Lomé. El futuro del comercio del arroz y del azúcar es de primordial importancia. Además, existen problemas con el acceso a los mercados para los productos no tradicionales, la protección en frontera para la producción interna de alimentos y otras cuestiones importantes para el comercio, como el medio ambiente y la seguridad alimentaria.
Azúcar
Habida cuenta de los aspectos favorables de la actual coyuntura, no cabe duda de que Guyana negociará, como mínimo, el mantenimiento y la ampliación de las actuales condiciones comerciales. Esta posición quedó de manifiesto en la Quinta Conferencia Ministerial Especial de los estados ACP, celebrada en Fiji en junio de 1998. En un informe posterior presentado al Gabinete se reiteraban algunas de estas posiciones:
Esta posición refleja el reconocimiento por parte de los países ACP en general de que se verán presionados a bajar los precios del azúcar, especialmente en sus mercados preferenciales, y a introducir cambios dentro de un plazo relativamente corto para lograr que sus industrias azucareras sean más competitivas. Guyana, en cuanto principal productor de azúcar en la CARICOM y el segundo mayor proveedor de azúcar a la UE, también reconoce la necesidad de ejercer un liderazgo eficaz en el proceso de la OMC que configurará las cuestiones comerciales en el futuro.
La responsabilidad inmediata de Guyana con respecto a futuros acuerdos comerciales sobre el azúcar es doble. Primero, debe asegurarse de que sus posiciones sean coherentes y bien fundamentadas, y apoyar a los países ACP con una fuerte representación en el proceso de negociaciones de la OMC. Segundo, debe establecer mecanismos oficiales que permitan identificar oportunidades de introducir cambios dentro del sector azucarero para aumentar la productividad, y adoptar las medidas necesarias para que la industria azucarera esté preparada para la transición si llegaran a cambiar las disposiciones relativas al mercado.
Arroz
Las repercusiones de la reglamentación de la OMC en materia de comercio son mayores en el caso del arroz que en el del azúcar, dado el marco jurídico menos consistente que subyace a las preferencias actuales. Los cambios en las modalidades de compra del arroz - el nuevo sistema de concesión de licencias - constituyen sólo uno de los indicios de la variabilidad del acceso a los mercados. Como ya se indicó en la sección III, los molineros consideran que el nuevo sistema los presiona indebidamente a exportar durante un período demasiado corto - habida cuenta del período vegetativo en Guyana y del plan de concesión de licencias de importación en Europa - para que Guyana pueda exportar todo el contingente asignado. Guyana ha sido un participante importante en la elaboración de una estrategia para los países ACP exportadores de arroz y, como consecuencia, las preocupaciones de esos países respecto al proceso de la OMC y a un arreglo posterior a Lomé reflejan las de Guyana. Las cuestiones principales incluidas en la petición de un "Protocolo del Arroz para el arroz de los países ACP en un arreglo posterior a Lomé" son los siguientes:
Productos básicos no tradicionales
Según las estimaciones de la Nueva Corporación Comercial de Guyana (NCCG), las exportaciones actuales de frutas y hortalizas de Guyana constituyen sólo alrededor del 10 por ciento de su potencial. Los problemas identificados no se refieren directamente a las medidas de la OMC, aunque el tiempo para realizar los ajustes necesarios para llegar a ser exportadores eficaces puede ser considerablemente limitado dada la apertura del mercado interno. Los exportadores tienen problemas con los envíos debido a la inseguridad del espacio en los aviones. Debe estudiarse la forma de mejorar el transporte marítimo (de frutas y de hortalizas), dada su mayor competitividad con respecto al transporte aéreo.
Se ha identificado la protección arancelaria de la industria interna del envasado como un factor que limita las exportaciones. A causa de que los costos de los materiales de envasado son más altos que en los países competidores de la CARICOM, los exportadores usan muchas veces los mismos materiales y por ello tienen mayores problemas postcosecha. La NCCG ha pedido que los materiales de envasado destinados a exportaciones pudieran importarse en régimen de franquicia aduanera.
Cuestiones relativas a la ayuda interna y al acceso a los mercados
La posición y las necesidades de Guyana a propósito de estas cuestiones son muy semejantes a las de sus asociados de la CARICOM y los ACP. Por lo tanto, debería asegurarse una mayor cohesión entre estos organismos para poder negociar mejor. Es de fundamental importancia para Guyana el modo cómo se negocie el próximo Lomé y, concretamente, cómo se trate la cuestión del arroz y del azúcar. Aunque es decisivo el papel que desempeñará la OMC en la configuración del entorno comercial en el futuro, no es menos importante que se respete cada acuerdo comercial como componente del sistema global. Además, la liberalización del comercio debería aplicarse a los sectores que ya están preparados para beneficiarse de la misma y que deberían ser cuidadosamente identificados y seleccionados. Además de esta orientación general, se pueden presentar puntos de vista en las esferas del acceso a los mercados, la ayuda interna, las medidas no arancelarias y las opciones de salvaguardias, siguiendo las siguientes líneas:
Acceso a los mercados: Donde las oportunidades en los mercados de los países desarrollados se ven limitadas por el nivel alto de los aranceles y la falta de transparencia en la administración de los contingentes arancelarios, se deberían reducir los aranceles y lograr que la administración de los contingentes sea transparente. Esta posición se modifica si los aranceles dependen de la concesión de un acceso preferencial.
Con respecto al mercado interno, debería examinarse la posibilidad de un compromiso en materia de reducción de los aranceles a largo plazo, pero entre tanto deberían permitirse los niveles actuales, dada la limitada capacidad de recurrir a medios de salvaguardias alternativos, principalmente con fines de seguridad y socioeconómicos. Con respecto a esto, se prevé que continuará habiendo una vasta brecha entre los aranceles consolidados y los aranceles aplicados para mantener las opciones.
Ayuda interna: Las concesiones otorgadas a los países en desarrollo en el marco del acuerdo actual deberían mantenerse hasta tanto se logre la transición a economías agrícolas más eficaces y se desarrollen nuevos mercados. Como están por negociarse cambios en las actuales preferencias del mercado de exportación, debería examinarse también la cuestión de la indemnización por falta de acceso a los mercados. Tal indemnización debería tomar la forma de un fondo de modernización y diversificación agrícolas estrechamente vinculado con las políticas del compartimento verde. Una asistencia de este tipo es decisiva para conquistar el acceso a nuevos mercados y para aumentar la diversificación y la diferenciación de los productos.
Obstáculos no arancelarios y opciones en materia de salvaguardias: Existe la preocupación de que las medidas MSF no se estén aplicando exclusivamente para la protección de los animales y de la salud sino que también limiten el comercio. Por consiguiente, hace falta una unificación de las normas y la creación de un sistema que funcione en forma leal para todas las partes. La débil capacidad de los países en desarrollo para establecer y aplicar medidas de salvaguardia es algo que todos reconocen pero que debe ser resuelto. Se necesita asistencia para crear capacidad institucional tanto para el cumplimiento de las normas como para la presentación de reclamos. Esto es particularmente importante para la seguridad alimentaria, en lo que se refiere tanto a la calidad como al volumen de las importaciones, y concretamente a sus efectos en la salud humana y en el sector de la producción interna.
1 Basado en un estudio preparado para la Dirección de Productos Básicos y Comercio, de la FAO, por J. R. Deep Ford, Guyana.
2 En el primer párrafo del Artículo 1 del Protocolo se lee: "La Comunidad se compromete durante un período indeterminado a comprar e importar, a precios garantizados, determinadas cantidades de azúcar de caña, crudo y blanco, procedente de los Estados ACP y que dichos Estados se comprometen a entregarle."
3 En la presente subsección la definición de "alimentos" excluye los productos pesqueros.
4 Esto podría explicar la disminución de las importaciones a partir de 1992 (aunque volvieron a aumentar en 1998).
