El sector agropecuario sigue desempeñando un papel dominante en la economía, aunque su importancia disminuye gradualmente. En 1998, el porcentaje correspondiente a la agricultura en el PIB había disminuido a 17 por ciento y la contribución del sector al empleo total se había reducido a 36 por ciento. Casi el 75 por ciento de la población sigue clasificada como rural, lo que en definitiva quiere decir que trabaja fundamentalmente en la agricultura, dados los vínculos económicos creados por este sector en la economía rural. Como consecuencia, muchas de las oportunidades y potencialidades de expansión de la economía dependen de la agricultura.
Sri Lanka tradicionalmente ha seguido una política agropecuaria de dos vertientes. Una se aplicó al sector de las plantaciones, que produce cultivos de exportación como el té, el caucho y el coco. El sector se benefició de algunos incentivos concedidos con miras a aumentar las exportaciones y las divisas. La otra se aplicó al sector de las pequeñas explotaciones agrícolas que producen principalmente alimentos básicos. A este sector, definido a veces como el "sector agrícola de subsistencia", también se le ofreció un grado considerable de protección frente a las importaciones. Además, se le prestó apoyo mediante insumos subvencionados, en especial fertilizantes, semillas y material de plantación, y otras medidas de ayuda, como la concesión de créditos con tipos bajos de interés, la comercialización garantizada por conducto de empresas paraestatales y la concesión prácticamente gratuita de agua de regadío. En gran medida, esta actitud "de apoyo" se dirigió fundamentalmente al sector alimentario con el doble propósito de dispensar beneficios económicos al elevado número de pequeños productores y promover la autosuficiencia alimentaria.
Sri Lanka emprendió un amplio proceso de liberalización económica en 1977. El primer ciclo de medidas de reformas abarcó la mayoría de los aspectos de la política económica, entre ellos la política comercial. En 1990 se emprendió una "segunda oleada" de importantes reformas de liberalización. Como consecuencia, en 1994, cuando se firmó el Acuerdo sobre la OMC, el entorno económico era casi completamente liberal, y el sector privado se indicaba como el principal "motor del crecimiento".
Sin embargo, cuando se trata de la agricultura, hay algunos importantes objetivos socioeconómicos que no pueden dejarse de lado. Se sigue atribuyendo elevada prioridad a la "seguridad alimentaria" y a garantizar un nivel de ingresos y un poder de compra mínimos para la comunidad agrícola. El aumento de la producción agropecuaria continúa considerándose un elemento importante para la seguridad alimentaria, habida cuenta del papel que desempeña la agricultura en la economía. Al mismo tiempo, se necesita reducir al mínimo los desembolsos de dividas para la compra de alimentos, dada la inestabilidad de los mercados mundiales a la que hacen frente las exportaciones de los principales productos de Sri Lanka (té, caucho y coco). Como consecuencia de la Ronda Uruguay y de sus disciplinas sobre las políticas interna y en la frontera, el país tiene algunos problemas para garantizar que el desarrollo del sector agropecuario no resulte perjudicado.
En 1994, Sri Lanka ya había emprendido un proceso de liberalización que había eliminado (con algunas importantes excepciones que se mencionan más abajo) la mayoría de los obstáculos no arancelarios al comercio. Por consiguiente, no tuvo dificultades para cumplir con esta disposición del Acuerdo sobre la Agricultura cuando entró en vigor en 1995.
En la Ronda Uruguay, Sri Lanka optó por consolidar todas las líneas arancelarias al nivel del 50 por ciento. Al mismo tiempo, el Gobierno también se comprometió de manera unilateral a reducir progresivamente los aranceles y armonizarlos en función de un solo tipo. El plan inicial consistía en aplicar dos aranceles de 10 por ciento y 20 por ciento (en 1996) y llegar a un arancel uniforme de 15 por ciento en 1997 o 1998. Sin embargo, el plan se ha dejado de lado momentáneamente y para la mayoría de los productos agropecuarios se han establecido tipos de 35 por ciento, salvo para el tabaco, al que se le aplican aranceles más elevados. Para los cultivos medicinales específicos, los aranceles son de 10 por ciento (Cuadro 1). Además, se han impuesto derechos a varios productos por motivos relativos al costo de vida. Las importaciones de semillas y materiales de plantación para la agricultura están libres de impuestos y se ha autorizado la recaudación de derechos por las importaciones de maquinaria y equipo destinados a utilizarse en la aplicación de tecnologías nuevas e innovadoras en la agricultura.
Cuadro 1: Aranceles aplicados a algunos productos agropecuarios (porcentaje ad valorem)
Producto |
Arancel | ||
1986-88 |
1996 |
1999 | |
Arroz Trigo Harina de trigo Papas Ajíes Cebollas grandes Cebollas pequeñas Legumbres, lentejas Legumbres, otros tipos Maíz Jengibre Cúrcuma Azafrán Semillas de anís Cilantro Semillas de comino Semillas de hinojo Azúcar Leche entera Leche en polvo Pienso no destinados a los animales |
25 25 35 100 5 5 5 5 5 5 60 60 60 60 5 5 5 60 60 60 75 |
35 20 35 35 35 35 35 35 35 35 35 35 35 35 10 10 10 35 20 20 75 |
35 20 35 35 35 35 35 35 35 35 35 35 35 35 10 10 10 35 20 20 75 |
Fuente: Notificación de aduanas.
Por consiguiente, en comparación con la situación de muchos países en desarrollo, las condiciones de acceso a los mercados en Sri Lanka son excepcionalmente liberales. Sin embargo, la transición a un régimen de importación liberal no se cumple sin contratiempos. Una de los principales problemas consiste en mantener y mejorar la competitividad de los sectores de producción nacionales mientras se reducen los aranceles. Cuando la liberalización del comercio da lugar a un aumento considerable de las importaciones, que amenaza con perjudicar la producción interna, las consecuencias pueden ser graves para un amplio sector de la población rural. Las siguientes experiencias relativas a determinados productos muestran la índole de los problemas a que hace frente Sri Lanka en la esfera del acceso a los mercados.
El arroz cáscara es el principal cultivo alimentario de Sri Lanka. Debido a que se trata de un alimento básico del régimen alimenticio de la población, se le prestó una atención especial. En los últimos años, si bien la superficie de cultivo ha aumentado, los rendimientos se han mantenido por lo general en los niveles anteriores. Además, los costos de producción han aumentado considerablemente, con consecuencias negativas para la rentabilidad de las explotaciones. Dada la importancia de la producción de arroz para los suministros alimentarios y los ingresos de las explotaciones agrícolas, la política de importación de arroz es sumamente importante y se ha de tener mucho cuidado antes de adoptar nuevas medidas de liberalización del comercio. Además, el régimen de importación del trigo y la harina de trigo también afecta al sector arrocero (véase más abajo).
El trigo es otro producto básico del régimen alimenticio local, pero, a diferencia del arroz, no se produce en el país sino que se importa completamente y en grandes cantidades. Las importaciones son el monopolio de una empresa paraestatal, a saber el Cooperative Wholesale Establishment (CWE) (Establecimiento cooperativo de venta al por mayor). Hasta 1994, se solían fijar los precios de la harina para cubrir el costo total de la producción, y el CWE seguía obteniendo beneficios de las ventas. Sin embargo, un importante efecto colateral de la disponibilidad de harina de trigo relativamente barata fue desalentar la producción de arroz, lo que con frecuencia dio lugar a una revisión de la política con objeto de mantener una cierta paridad de precios. Además, el régimen de importación del trigo no pudo liberalizarse del todo debido a una obligación contractual con una empresa molinera.
Los otros cultivos extensivos son el ají, las cebollas, el maíz y los cultivos hortícolas como las papas. Algunos de estos cultivos se han clasificado como "sensibles", tanto desde el punto de vista económico como político, y a menudo se necesitó adoptar decisiones normativas difíciles para salvaguardar los intereses de los productores locales. En los últimos años, los productores hortícolas han hecho frente a la creciente competencia de las importaciones. La reciente experiencia de liberalización del régimen de importación de ajíes y cebollas ha sido negativa, y ha afectado considerablemente al empleo en las zonas rurales (véase el examen relativo a la seguridad alimentaria en la sección 3.2).
La producción de azúcar ha tenido un comportamiento desigual, y otro tanto ha ocurrido con la evolución de las importaciones. No existen restricciones cuantitativas a las importaciones de azúcar. Ahora, la importación y distribución de azúcar y el mantenimiento de las existencias reguladoras están en manos principalmente del sector privado, y el CWE no cumple más que una función complementaria. El objetivo del arancel actual de 3,50 rupias por kilogramo es proteger parcialmente a la industria y elevar los ingresos fiscales. Que el Gobierno se viera obligado a aplicar aranceles específicos al azúcar como consecuencia de las oscilaciones de precios en los mercados mundiales fue una de las experiencias notables.
La producción de leche y leche en polvo ha ido disminuyendo, con el consecuente aumento de las importaciones. El derecho que se aplica actualmente a la leche entera y la leche en polvo es de 20 por ciento y al parecer su objetivo es aumentar la protección para garantizar una rentabilidad adecuada a los productores y elaboradores locales, además de elevar el consumo de leche líquida nacional y reducir la dependencia de la leche en polvo importada. Hay dos principales empresas productoras de leche, a saber Nestlé y Kiriya. Formular políticas en la frontera apropiadas tampoco ha sido fácil.
Por lo que se refiere a los demás componentes del acceso a los mercados, Sri Lanka no abrió contingentes arancelarios y por consiguiente no tiene experiencia en administrarlos. En el caso de los mercados de importación, no se asignó ningún contingente arancelario para Sri Lanka, con la única excepción de una asignación de la UE de 2 553 toneladas de bananos para los países no ACP (entre ellos Sri Lanka) a 75 dólares EE.UU. por tonelada. Sri Lanka no ha podido utilizar su contingente debido a la falta de disponibilidad de productos de calidad.
Sri Lanka no tiene acceso a la disposición de salvaguardia especial del Acuerdo sobre la Agricultura, por lo que carece de experiencia en el empleo de este instrumento comercial, ni tampoco a las salvaguardias generales de la OMC. En cuanto a la experiencia en materia de mercados de exportación, la supresión de la medida de salvaguardia (derecho sumamente preferencial) aplicada a las exportaciones de coco desecado de Sri Lanka a Brasil - como consecuencia de una diferencia en la OMC - debía contribuir al aumento de las exportaciones de este producto a Brasil. Sin embargo, esta oportunidad no se ha aprovechó debido a las dificultades de la oferta.
La mayor parte de la ayuda interna a los agricultores se concede a través de medidas sin efectos de distorsión del comercio, como la investigación, la extensión y el desarrollo de la infraestructura (medidas del compartimento verde). En la Ronda Uruguay, Sri Lanka no notificó desembolsos en materia de medidas de ayuda "con efectos de distorsión del comercio" cuantificables en la MGA, y por tanto se comprometió a limitar la ayuda al 10 por ciento del valor de la producción de conformidad con la norma de minimis. Tampoco notificó desembolsos en medidas de desarrollo (trato especial y diferenciado), pero tiene derecho a reclamar esta exención para tales medidas en el futuro, en caso que fuese necesario.
Sri Lanka ha concedido varias clases de ayuda a la agricultura. Algunas caen dentro de la categoría del compartimento verde. Estas medidas de ayuda se conceden por medio de programas financiados por el sector público y no suponen transferencias a los consumidores, ni tienen el efecto de sostener los precios al productor. Como consecuencia, son plenamente compatibles con los criterios del compartimento verde y no se les ha cuestionado en la OMC. Se trata de las siguientes medidas:
Además de la ayuda del compartimento verde, el Gobierno también concede subvenciones a los insumos. Estas incluyen las subvenciones de los fertilizantes para los productores de arroz que utilizan urea para la producción. En los últimos años, la subvención ha ascendido a 1 500 millones de rupias aproximadamente por año. Las subvenciones del riego se han estimado en alrededor de 12 500 millones de rupias en los últimos años, o cerca del 3 por ciento del valor total añadido en el sector del arroz. En relación con el valor de la producción de arroz, este porcentaje sería incluso menor. La construcción y el mantenimiento de las instalaciones de riego están a cargo del Gobierno que las pone a disposición de los productores de arroz libres de gastos.
Otra categoría de ayuda a la agricultura es el fondo de fomento de cultivos financiado mediante impuestos aplicados a los cultivos de exportación. Los derechos de exportación de que eran objeto todos los cultivos de plantación se suprimieron en diciembre de 1992 como parte del proceso de liberalización, pero varios recargos e impuestos se aplican a tasas moderadas. Los ingresos procedentes de estos impuestos regresan al sector de las plantaciones en forma de incentivos selectivos, subvenciones a la replantación, subvenciones de puesta en marcha para los nuevos exportadores, y gastos de investigación, extensión y promoción de productos. Actualmente, la tasa aplicada al té es inferior al 2 por ciento del valor FOB de las exportaciones; un porcentaje semejante se aplica al caucho y el coco. El impuesto se recauda en el lugar de exportación y los productores de los cultivos tienen que contribuir al fondo. La ayuda a la producción procedente del programa financiado mediante impuestos se concede a través de los órganos oficiales pertinentes dependientes del Ministerio de Agricultura. El Cuadro 2 muestra el modo en que se han utilizado los fondos en el caso del té. El Gobierno no contribuye al fondo, y por consiguiente los programas financiados están exentos de compromisos de reducción.
En resumen, aunque los niveles de base y actual de la MGA no se han calculado, es bastante difícil que los desembolsos de Sri Lanka en materia de medidas de ayuda con efectos de distorsión del comercio a la agricultura sean suficientemente cuantiosos para quebrantar los compromisos de la OMC. Si ha habido algún problema, éste ha sido la falta de inversiones suficientes en la agricultura por motivos presupuestarios.
Debido a la carencia de estimaciones detalladas de los niveles de la MGA, resulta difícil evaluar la situación exacta. Es importante que el Gobierno emprenda esta evaluación con objeto de determinar el grado de cumplimiento de las disposiciones de la OMC. Además, esta información, cosa aún más importante, es fundamental para adoptar una posición con respecto a las nuevas normas relativas a las medidas de ayuda interna en las siguientes negociaciones comerciales.
Cuadro 2: Asignación del fondo de impuestos para el té en 1994
Asignado a: |
|
Investigación - Junta de investigación sobre el té Desarrollo de pequeños productores (Autoridad para el desarrollo de las pequeñas explotaciones de té) Fomento del desarrollo fabril y labor de seguimiento - Junta del Té de Sri Lanka Total |
0,800 0,825 0,875 2,50 |
Fuente: Junta del té de Sri Lanka. |
En la Ronda Uruguay, Sri Lanka no declaró subvenciones de las exportaciones en su Lista debido a que no concedía ninguna en el período de base 1986-88.
Los planes que más se asemejan a una subvención de las exportaciones son los programas financiados mediante impuestos mencionados anteriormente. Para el té, las subvenciones para nuevas plantaciones, actividades de replantación, desarrollo de fábricas y modernización de fábricas se han estimado en alrededor de 250 millones de rupias, o 1,6 por ciento del valor total de la producción de té en 1994. En el caso del coco, las subvenciones no ascendieron más que al 0,44 por ciento del valor de la producción.
Es muy difícil que estos programas contradigan los compromisos contraídos por Sri Lanka en materia de subvención de las exportaciones. No hay contribuciones presupuestarias y la utilización de los fondos procedentes de la recaudación de tales impuestos no "dependen de las exportaciones", dado que dichos fondos se utilizan para el fomento del sector de las plantaciones, y la producción de éstas también se consume internamente. Además, los fondos se utilizan en su mayor parte para los tipos de ayuda del compartimento verde; incluso en los casos en que puedan suponer subvenciones con efectos de distorsión del comercio, éstas se justifican con arreglo al componente de ayuda interna del Acuerdo sobre la Agricultura. Además, las cantidades implicadas son bastante limitadas en relación con el valor de la producción de estos cultivos.
No hay restricciones cuantitativas para las exportaciones, aparte de la exigencia, por lo demás compatible con la OMC, de una licencia para un número limitado de artículos secundarios por motivos de valor cultural y consecuencias sanitarias.
Experiencias con los Acuerdos MSF/OTC: Los requisitos fitosanitarios están condicionados por las exigencias de las leyes de cuarentena fitosanitarias de los diferentes países. Sri Lanka ha tenido alguna experiencia en esta esfera en relación con los requisitos de los estados miembros de la UE y el Japón, los principales mercados de exportación para productos hortícolas. La reglamentación 77/93 de la UE es la pertinente en esta esfera y su objetivo es impedir la difusión de enfermedades y plagas perniciosas.
El certificado fitosanitario, con el que los exportadores no pertenecientes a la UE garantizan que el producto sale del país en condiciones sanas, es una medida destinada a impedir la difusión de enfermedades y plagas perniciosas en los países de la UE. Se exige el certificado a las exportaciones que entran a la UE y el servicio público de inspección fitosanitaria controla las plantas en la frontera del primer país de la UE por las que entran.
La calidad de los productos de floricultura demandados por los comerciantes y consumidores europeos es muy elevada. Las normas de calidad de la reglamentación 316/88 de la UE establecen requisitos mínimos para las flores frescas cortadas. Los cuidados apropiados posteriores a la cosecha pueden mejorar considerablemente la calidad y la duración de las flores cortadas. Las normas más importantes que tienen que cumplir los proveedores extranjeros son los exigidos por las subastas holandesas, pues son más pormenorizadas y específicas que las de los demás mercados de la UE. Las normas abarcan la variedad, las dimensiones, la uniformidad, el marcado, el embalaje y la presentación. Para Sri Lanka cumplir con estas normas es una tarea sumamente difícil, y de no hacerlo es poco probable que sus exportaciones aumenten.
También es fundamental cumplir con las normas relativas al embalaje y envase de los productos, por ejemplo es importante garantizar que el embalaje y envase respeten las políticas de eliminación de desechos de los mercados destinatarios. En la mayoría de los países, la cuestión de los efectos ambientales de los embalajes y envases de los productos está adquiriendo una importancia cada vez mayor. En Europa predomina la tendencia general a facilitar la recuperación y el reciclado de los embalajes mediante un sistema de incentivos y desincentivos, como subvenciones e impuestos y limitaciones obligatorias o voluntarias. También en esta esfera hay mucho que hacer.
Hasta el momento, no ha habido problemas demasiado graves en materia de medidas sanitarias y fitosanitarias y obstáculos técnicos al comercio, dado el volumen relativamente reducido de exportación de productos susceptibles de ser afectados hacia los países con estrictos requisitos MSF/OTC. Pero, de no tenerse en cuenta estos requisitos, es probable que las exportaciones de Sri Lanka resulten perjudicadas, en particular varios tipos de frutas, hortalizas, nueces de anacardo, alimentos elaborados, especias y productos de floricultura.
Relaciones comerciales preferenciales: La experiencia de Sri Lanka en esta esfera se limita al comercio en el interior de la región. En el marco del Acuerdo de Comercio Preferencial del Asia Meridional, los países participantes pueden convenir en establecer un comercio preferencial. La clasificación de países en desarrollo (India, Pakistán y Sri Lanka) y países menos adelantados (Bangladesh, Bhután, Nepal y Maldivas) en el interior del Acuerdo ha dado lugar a algunos desequilibrios en el comercio. Algunas de las experiencias concretas de Sri Lanka se relacionan con el aumento, de 265 por ciento con respecto a las 88 rupias por kilogramo que se recaudaban anteriormente, del derecho impuesto por Pakistán a las importaciones de hojas de betel procedentes de Sri Lanka. Al mismo tiempo, Bangladesh se ha beneficiado de un tipo preferencial (a saber, una reducción del 14 por ciento) en el mercado de Pakistán a expensas de Sri Lanka. Otro ejemplo se refiere al acceso preferencial en régimen de franquicia arancelaria al mercado de los Estados Unidos de las semillas de sésamo procedentes de Sri Lanka, acceso que no se concede a Viet Nam.
El té, el caucho, el coco y las especias constituyen las exportaciones tradicionales de Sri Lanka. En los últimos años, también se han exportado varios cultivos hortícolas y flores, pero los productos tradicionales representan la mayor parte de las exportaciones agropecuarias. Al igual que en la mayoría de los países en desarrollo, los alimentos representan casi el 90 por ciento de las importaciones agropecuarias, pero menos del 20 por ciento de las exportaciones de estos productos.
La Figura 1 muestra la evolución del comercio agropecuario en el período 1985-1998. Hasta 1992, las exportaciones oscilaron en torno a los 600 millones de dólares EE.UU, disminuyeron repentinamente en 1994, situándose por debajo de los 400 millones de dólares EE.UU., y luego subieron hasta alcanzar los 1 000 millones de dólares EE.UU. en 1997 y 1998. Sin embargo, en el período que va de 1985 a 1994 la tendencia general fue a la baja. En 1995, las exportaciones aumentaron bruscamente de 80 por ciento, situándose en 672 millones de dólares EE.UU., y volvieron a aumentar en 1996 y 1997, de 30 por ciento y 23 por ciento respectivamente. Como consecuencia de estas tendencias, Sri Lanka ha tenido una experiencia positiva en materia de exportaciones agropecuarias en el período posterior a 1995, con un valor promedio superior en 62 por ciento al de 1990-94 y en 107 por ciento al valor de la tendencia extrapolada (Cuadro 3).
Puesto que los alimentos representan más del 80 por ciento del total de las importaciones agropecuarias, estas últimas han tenido un comportamiento semejante al de las importaciones alimentarias, que se examinan más abajo. A diferencia de las exportaciones, las importaciones agropecuarias totales aumentaron, aunque modestamente, en 1985-94. En 1995 y 1996 se elevaron bruscamente y, a partir de entonces, se estabilizaron. Como consecuencia, en 1995-98 las importaciones aumentaron, por termino medio, en 49 por ciento con respecto a 1990-94. Dado la tendencia al alza (Figura 1), el aumento no fue más que de 28 por ciento en comparación con los valores de la tendencia (Cuadro 3).
Las exportaciones agropecuarias netas tuvieron una evolución positiva, pero disminuyeron constantemente en el período 1985-94, e incluso llegaron a ser negativas en 1993 y 1994 (Figura 1). Los excedentes aumentaron a partir de 1995, con lo que el valor promedio de las exportaciones netas en 1995-98 fue superior en 153 por ciento al de 1990-94. Dado que la tendencia fue negativa, la evolución fue incluso mejor en comparación con la tendencia.
Figura 1: Comercio agropecuario, 1985-98 (en millones de dólares EE.UU.; 
las líneas gruesas representan los valores reales; las finas, las tendencias para 1985-94 extrapoladas a 1998)
Fuente: FAOSTAT
Cuadro 3: Comercio agropecuario en 1990-94 y 1995-98 (promedio anual, en millones de dólares EE.UU., y variación porcentual)
Período |
Exportaciones |
Importaciones |
Exportaciones netas | |
Real (a) de 1990-94 Real (b) de 1995-98 Extrapolado (c)1 de 1995-98 (b) - (a) 2 (b) - (c) 2 |
572 926 448 354 (62%) 478 (107%) |
498 741 578 243 (49%) 163 (28%) |
74 185 -130 112 (153%) 315 (243%) | |
1 El valor extrapolado se basa en la tendencia de 1985-94. 2 Los números entre paréntesis representan las variaciones porcentuales con respecto a (a) y (c), respectivamente. Fuente: Cálculo basado en datos de FAOSTAT. La agricultura no incluye los productos pesqueros y forestales. | ||||
Se necesita un nuevo análisis para determinar los productos o grupos de productos - incluidos los alimentos elaborados y los productos agropecuarios - cuyas exportaciones tuvieron el comportamiento más dinámico en el período posterior a la Ronda Uruguay. La determinación de estos productos y de los factores que explican los buenos resultados logrados (así como los motivos por los que las demás exportaciones no consiguieron tales resultados) será una aportación esencial al trabajo de preparación para las negociaciones sobre la agricultura de la OMC.
Este análisis probablemente muestre que la mayoría de los buenos resultados alcanzados por las exportaciones no se deba al Acuerdo sobre la Agricultura. Por ejemplo, las condiciones de acceso a los mercados para los productos más tradicionales, que representan un porcentaje muy elevado del total de las exportaciones agropecuarias, ya se habían liberalizado casi del todo antes de la Ronda Uruguay. El té es un buen ejemplo, y también lo son el coco y el caucho. En forma análoga, los países del Golfo Pérsico figuran entre los principales mercados de exportación para los productos agropecuarios de Sri Lanka, principalmente para abastecer a los consumidores de los grupos étnicos del Sur y de Asia Meridional. Cualquier cambio ocurrido en las condiciones de acceso y en el comercio en dichos mercados podría no deberse a la Ronda Uruguay, dado que la mayoría de los países participantes no es miembro de la OMC. Del mismo modo, la crisis financiera asiática -que tampoco guarda relación con las reformas de la Ronda Uruguay- tuvo un efecto negativo en las exportaciones de caucho, debido a que el caucho de Malasia e Indonesia pasó a ser relativamente barato en el mercado mundial.
Por otro lado, las exportaciones de productos agropecuarios no tradicionales, como las especias, las flores, las frutas y hortalizas frescas y estacionales, han aumentado ligeramente en varios mercados de exportación. Se piensa que una de las causas de este crecimiento sea el mejoramiento del acceso a los mercados resultante del Acuerdo sobre la Agricultura. Por ejemplo, el arancel más bajo aplicado por Japón después de la Ronda Uruguay al aceite de semillas de sésamo (que se redujo de 17 Rs/kg a 14 Rs/kg) puede haber contribuido al aumento de las importaciones de este tipo de aceite procedentes de Sri Lanka.
Los alimentos representan casi el 90 por ciento de las importaciones agropecuarias, mientras los productos alimentarios no llegan a totalizar el 20 por ciento de las exportaciones agropecuarias. Las importaciones de alimentos han aumentado constantemente, pasando de alrededor de 300 millones de dólares EE.UU. en 1985 a más del doble de esta cifra en 1998 (Figura 2). Tras una disminución inusual en 1994, las importaciones volvieron a aumentar considerablemente en los dos años sucesivos y desde entonces se han mantenido en torno a esos niveles. Por consiguiente, el valor promedio anual de las importaciones alimentarias en 1995-98 (609 millones de dólares EE.UU) superó en 180 millones de dólares EE.UU. al de 1990-94. Pero, dado el carácter positivo de la tendencia de las importaciones de alimentos, el aumento en 1995-98 no fue sino de 24 por ciento con respecto a los niveles extrapolados (Cuadro 4).
Figura 2: Comercio alimentario, 1985-98 (en millones de dólares EE.UU.; las líneas gruesas representan los valores reales; las finas, las tendencias para 
1985-94 extrapoladas a 1998)
Fuente: FAOSTAT
Cuadro 4: Comercio alimentario en 1990-94 y 1995-98 (promedio anual, en millones de dólares EE.UU., y variación porcentual)
Período |
Importaciones |
Exportaciones |
Importaciones netas | |||
|
Real (a)1990-94 Real (b)1995-98 Extrapolado (c)1 de 1995-98
(b) - (a) 2 (b) - (c) 2 |
429 609 490 180 (42%) 119 (24%) |
105 163 91 58 (73%) 72 (56%) |
324 446 400 122 (38%) 46 (12%) | |||
1 Véase la nota 1 del Cuadro 3. 2 Los números entre paréntesis representan las variaciones porcentuales con respecto a (a) y (c) respectivamente. Fuente: Cálculo basado en datos de FAOSTAT. Los alimentos no incluyen los productos pesqueros. | ||||||
Las exportaciones de alimentos fueron reducidas y tuvieron una evolución relativamente estable durante la mayor parte del período 1985-94, con bajas excepcionales en 1993 y 1994. Aumentaron repentinamente en 1995-97 y se mantuvieron en niveles elevados en 1998. Como consecuencia, el valor promedio anual de las exportaciones en 1995-98 fue superior en 58 por ciento (58 millones de dólares EE.UU.) al de 1990-94.
Aunque se registraron fluctuaciones anuales y las exportaciones alimentarias aumentaron considerablemente después de 1994, en el decenio de 1990 hubo una clara tendencia al alza de las importaciones alimentarias netas, dominada por la tendencia ascendente de las importaciones brutas de alimentos. Por consiguiente, el valor promedio anual de las importaciones netas de alimentos en 1995-98 aumentó en 38 por ciento (122 millones de dólares EE.UU.) con respecto a 1990-94. Sin embargo, en comparación con la tendencia ascendente, el aumento no fue más que de 12 por ciento (46 millones de dólares EE.UU.).
En definitiva, ¿Qué se puede decir de las importaciones alimentarias en relación con las exportaciones de productos agropecuarios? La Figura 3 muestra la evolución de esta relación. En 1985-87, las importaciones de alimentos totalizaron el 46 por ciento de las exportaciones agropecuarias. A partir de entonces, el porcentaje se elevó considerablemente hasta alcanzar el 90 por ciento en 1993 y 1994; luego, en 1997 y 1998, disminuyó a alrededor del 60 por ciento. Como consecuencia, el valor promedio de la relación en 1995-98 (66 por ciento) fue considerablemente inferior al de 1990-94 (75 por ciento). Sobre estos resultados influyeron profundamente dos años excepcionales en los dos períodos - coeficientes de relación muy elevado en 1993 y 1994 y muy bajos en 1997 y 1998, es decir, la experiencia fue bastante desigual. Para explicar esta pauta de comportamiento habría que examinar ulteriormente los datos relativos al comercio.
Por lo general se admite que la eliminación de todos los obstáculos no arancelarios y el establecimiento en 35 por ciento de los aranceles aplicados a todos los productos agropecuarios no sólo determinaron el aumento de las importaciones, sino que además afectaron a la superficie de cultivo y la producción. El aumento repentino de las importaciones registrado a partir de 1996 puede explicar muy bien la reducción de la superficie cultivada y de la producción en 1997 y 1998, que según los datos preliminares prosiguió en 1999. Todavía no se dispone de estos datos para un número de temporadas de cultivos suficientes para establecer una relación estadísticamente significativa entre estas variables, pero no cabe duda de que la situación debe seguirse de cerca.
Ratio
Figura 3: Relación entre las importaciones alimentarias y el total de las exportaciones agropecuarias, 1985-98
Fuente: FAOSTAT
Las dificultades a que hace frente el sector agropecuario resultan agravadas por otros motivos. Como se mencionó anteriormente, el efecto acumulativo de la carencia de tecnologías y la incapacidad para mejorar las prácticas de ordenación, han contribuido al estancamiento del rendimiento de los cultivos y al deterioro de la competitividad de las exportaciones. En varios casos, sobre todo por lo que se refiere a las hortalizas, pero también a otros cultivos, Sri Lanka parecer tener pocas posibilidades de competir con la India, el principal proveedor de los productos alimentarios examinados (Cuadro 5).
Cuadro 5: Costo relativo de producción de ajíes, cebollas y papas en Sri Lanka y la India (Rs por kg)
Cultivo |
Sri Lanka |
India |
Ajíes Cebollas Papas |
72,0 9,8 25,0 |
20,0 2,5 2,3 |
Fuente: Departamento de Agricultura, Gobierno de Sri Lanka.
Consecuencias para la seguridad alimentaria: El aumento de las importaciones de productos alimentarios relativamente baratos, como consecuencia del proceso de arancelización, parece haber tenido en general repercusiones negativas en la seguridad alimentaria, aunque no es fácil evaluar con precisión tales repercusiones.
Al parecer, el sector del arroz no resultó muy afectado, pero la situación no es clara debido a las enormes cantidades de harina de trigo importadas cada año. Aunque tales importaciones contribuyen a la seguridad alimentaria de las poblaciones urbanas y rurales, el sector del arroz ha sido siempre vulnerable a la disminución de los precios de la harina de trigo.
En lo que se refiere a los demás productos alimentarios de importancia, en particular los ajíes, las cebollas y las papas, la situación parece precaria, como lo demuestra la considerable reducción de las superficies y la producción, y el aumento de las importaciones.
El peligro de una excesiva dependencia de los productos alimentarios importados, como las cebollas, se puso claramente de manifiesto en 1998, cuando la India prohibió las exportaciones de cebollas, y el precio de venta al por menor de este producto se cuadruplicó en Sri Lanka, situándose en casi 80-100 rupias por kilogramo. Además, la producción nacional se redujo a 17 000 toneladas pues la superficie cultivada disminuyo considerablemente, con consecuencias desfavorables para los consumidores y los productores de cebollas.
Teniendo en cuenta esta situación, es evidente que se necesitan formular estrategias para la elaboración de una estrategia de producción alimentaria más segura a plazo medio. Sri Lanka recibe una atención especial a este respecto por parte de sus interlocutores comerciales en los acuerdos comerciales regionales y en algunos bilaterales, como el Acuerdo de Comercio Preferencial del Asia Meridional y el Acuerdo de Libre Comercio Indo-Sri Lanka. Estos productos agropecuarios se han clasificado en la "lista sensible", lo que significa fundamentalmente que no están sujetos a ulteriores concesiones comerciales. Pero, sin mucha protección arancelaria NMF, Sri Lanka afronta problemas en su comercio multilateral.
Repercusiones en el empleo rural: Teniendo en cuenta que el sector exportador de los países en desarrollo suele especializarse en productos con alto coeficiente de empleo de mano de obra, y dado que se prevé que el mejoramiento del acceso a los mercados como consecuencia de la liberalización del comercio puede tener un efecto benéfico sobre el empleo en Sri Lanka, este efecto ha de observarse aún, porque el Acuerdo sobre la Agricultura todavía no ha determinado la apertura de los mercados de los principales países desarrollados.
Por lo que se refiere a los sectores nacionales que compiten con las importaciones, la experiencia no ha sido favorable. Además del arroz, que a menudo ha resultado perjudicado a causa de las importaciones y de las políticas de fijación de los precios de la harina de trigo, hay pruebas manifiestas que demuestran que las importaciones han tenido repercusiones desfavorables en la producción nacional de hortalizas, sobre todo de cebollas y papas. La reducción de la superficie cultivada de cebollas y papas ha afectado a alrededor de 300 000 personas que trabajaban en la producción y comercialización de estos dos cultivos. Las posibilidades inmediatas de que los agricultores afectados se dediquen al cultivo de otros productos son limitadas. Como consecuencia, la liberalización de las importaciones ha tenido consecuencias económicas importantes en este sector.
Reducción ulterior de aranceles consolidados
Sri Lanka consolidó sus aranceles agropecuarios a 50 por ciento, pero, como se mencionó anteriormente, los tipos aplicados para la mayoría de los productos agropecuarios se sitúan en 35 por ciento. Dado el aumento de las importaciones en los últimos años, es probable que cualquier reducción ulterior de los aranceles consolidados cree dificultades. El margen para aumentar los tipos aplicados al nivel de los tipos consolidados es limitado. Además, la experiencia de los últimos cinco años muestra que las importaciones que compiten con los productos agropecuarios internos han afectado a los sectores nacionales que los producen. Las oportunidades de empleo alternativo en la agricultura o en cualquier otro sector son limitadas.
Aunque es posible que las reducciones arancelarias mejoren el bienestar a corto plazo, dado que las ganancias de los consumidores pueden compensar con creces las pérdidas de los productores, a largo plazo puede tener efectos perjudiciales para el bienestar, mediante la eliminación casi total de la producción nacional de Sri Lanka, sobre todo de cebollas y papas.
Como consecuencia, desde hace algún tiempo la cuestión del nivel adecuado de protección en la frontera ha suscitado un debate nacional. El Grupo de Trabajo Presidencial sobre Comercio y Aranceles (1998) explicó estas cuestiones de la siguiente manera:
"Si se aplican derechos de importación bajos, de 35/30%, será difícil proteger eficazmente a los productores y los productos agropecuarios nacionales, debido a la amplia oscilación de los precios de exportación de tales productos en las diferentes fuentes de suministro durante todo el año. Con los precios de importación sumamente bajos que predominan en los períodos de saturación a causa de las buenas cosechas, la aplicación de un derecho de 35/30% no ofrece ninguna protección a los productores nacionales. Por este motivo, muchos países han adoptado el expediente de imponer `derechos específicos' por unidad de peso o por alguna otra unidad cuantitativa. Por ejemplo, Suiza tiene una gran cantidad de derechos específicos para los productos agropecuarios. Japón impone un derecho específico a las importaciones de azúcar, equivalente a un derecho ad valorem de casi 90 por ciento."
Aunque el Acuerdo sobre la Agricultura no especifica claramente si se pueden aplicar derechos específicos en el caso en que no estén incluidos en la Lista del país, al parecer no hay ninguna objeción jurídica a su aplicación mientras la consiguiente protección en la frontera se mantenga dentro del arancel consolidado.
Habiendo observado los precios medios CIF de las últimas entregas de arroz, cebollas, papas y ajíes secos, y teniendo en cuenta de los precios gubernamentales garantizados, la Comisión afirmó:
"La Comisión comparó los precios antes mencionados y calculó el ajuste al alza con respecto a los precios medios CIF, que permitirá que los productores nacionales vendan sus productos con un `margen de utilidad' razonable; además, observó los precios de venta al por menor vigentes durante la mayor parte del año en nuestro mercado.
Acto seguido, la Comisión fijó un derecho ad valorem para proteger a los productores nacionales durante todo el año y, al mismo tiempo, impedir un aumento muy pronunciado de los precios para los consumidores en el período entre cosechas o cuando se produzca un déficit en la producción interna. Fundamentalmente, tiene que haber una `compensación' entre los intereses de los productores y de los consumidores. Además, se necesita con urgencia adoptar un sistema "automático' de protección en lugar del sistema imperante de `exención' o modificación del derecho por petición, que depende de la reacción burocrática/política, y por tanto no es muy eficaz como lo demuestra la reciente experiencia con los ajíes secos".
Basándose en estas consideraciones, la Comisión decidió recomendar la adopción de un derecho ad valorem de 50 por ciento por un período de dos años, y reducirlo después a 40 por ciento, para el arroz y los ajíes, las cebollas pardas, las papas, el maíz, el frijol mungo, el caupí, los apios y las cebollas rojas. Para estos artículos, se anunciaron precios garantizados al productor para 1998.
Protección de contingencia
Teniendo en cuenta lo dicho anteriormente, a Sri Lanka le conviene negociar también un instrumento de salvaguardia más simple, por lo menos para un número determinado de productos sensibles. De entre el conjunto de instrumentos de que se dispone actualmente, la disposición de salvaguardia especial del Acuerdo sobre la Agricultura parecer ser el más indicado para este propósito y en una medida mayor que para muchos otros países en desarrollo, dado que los aranceles consolidados son ya relativamente bajos y cualquier reducción ulterior probablemente aumente la vulnerabilidad de los sectores nacionales a los impactos externos.
Ayuda a la agricultura nacional
Dadas las repercusiones negativas de las reformas en el sector agropecuario nacional, se necesita conceder más ayuda a corto y mediano plazo. Además, la imposibilidad de conseguir subvenciones para los fertilizantes y créditos con bajos tipos de interés, entre otras medidas de ayuda, tendrá repercusiones negativas en la comunidad agrícola a corto plazo. De no hacer nada más, el costo social, por lo que se refiere al empleo, es sumamente elevado. Además, el país debe reconsiderar los planes de precios mínimos agrícolas.
Aunque el Gobierno no promueve el establecimiento de nuevas empresas "paraestatales" para la comercialización de los productos agropecuarios, tal vez sea necesario volver a examinar los acuerdos de apoyo a la comercialización y fijación de precios para los agricultores, con el respaldo de un organismo público eficaz.
Sri Lanka no presentó niveles MGA en la Ronda Uruguay y por consiguiente es probable que su ayuda a la agricultura no supere el nivel de minimis de 10 por ciento. Se necesita volver a examinar el estado de la MGA - concretamente si la flexibilidad actual de las normas del Acuerdo sobre la Agricultura es adecuada. En caso contrario, Sri Lanka debe negociar una flexibilidad adicional para ofrecer ayuda en materia de precio y no basada en los precios a los agricultores.
Asistencia técnica y financiera
Sri Lanka también debe plantear la cuestión de la asistencia técnica y financiera en las futuras negociaciones, dado que las actuales disposiciones de los diferentes Acuerdos de la OMC en esta esfera todavía no se han aplicado debidamente.
1 Basado en un estudio preparado para la Dirección de Productos Básicos y Comercio, de la FAO, por Nimal Ranaweera, Colombo.
2 Los alimentos, tal como se definen en la presente subsección, no incluyen a los productos pesqueros.
