La participación de la agricultura en el PIB de Tailandia ha disminuido rápidamente en los últimos decenios y actualmente no se cifra más que en 12 por ciento. La agricultura todavía representa más del 25 por ciento del total de los ingresos de exportación, pero la productividad de la mano de obra es relativamente baja y el sector sigue contribuyendo con el 46 por ciento del empleo total. Los productos agropecuarios constituyen el 15 por ciento del total de las exportaciones (incluidas las invisibles), pero el porcentaje que les corresponde en las importaciones es bastante más reducido (menos del 5 por ciento), debido sobre todo a los abundantes suministros de alimentos de producción local. En estas circunstancias, cabe esperar que un sistema de comercio mundial sin distorsiones y compatible con los principios del mercado dispense grandes beneficios a Tailandia.
Como uno de los más importantes exportadores de alimentos del mundo, Tailandia participó activamente en las negociaciones sobre la agricultura de la Ronda Uruguay. Tenía dos objetivos principales. En primer lugar, tratar de fortalecer las normas que rigen el comercio internacional para que sus intereses comerciales no se vieran relegados por las naciones comerciales más poderosas. Por consiguiente, solicitó un mecanismo eficaz de solución de diferencias comerciales como parte integrante de este sistema. En segundo lugar, trató de limitar las subvenciones de las exportaciones de otros países, sobre todo de la UE y los Estados Unidos, que perjudicaban sus propias exportaciones. Tailandia también abogó por garantizar que las políticas internas de estas importantes naciones comerciales, que eran responsables de la mayor parte de las distorsiones en los mercados mundiales (por ejemplo, la política agrícola común de la UE y las Farm Acts de los Estados Unidos), se sometieran a la disciplina internacional.
Sin embargo, debe añadirse que la política agrícola común de la UE y las políticas estadounidenses tuvieron algunas efectos benéficos para Tailandia. Por ejemplo, la primera contribuyó a promover las exportaciones tailandesas de yuca en la UE, debido a los elevados precios de los cereales en este mercado. Asimismo, Tailandia se benefició de algunas políticas de los Estados Unidos que redujeron los precios de exportación, por ejemplo del algodón, el tabaco y la soja. Sin embargo, estos beneficios resultaron ampliamente anulados por las repercusiones desfavorables que tales políticas tuvieron en la mayoría de los demás productos de exportación, principalmente en el arroz, el azúcar, las aves de corral, y las frutas y hortalizas. El Capítulo relativo al arroz de la Farm Act de los Estados Unidos de 1985 dio lugar a una importante disputa entre Tailandia y los Estados Unidos. El aumento de las subvenciones a los productores nacionales de arroz en este país perjudicó enormemente a los exportadores tailandeses, tanto en términos de inactividad de los mercados mundiales como de reducida participación en el mercado.
Tras las negociaciones de la Ronda Uruguay, en Tailandia se entabló un intenso debate sobre las posibles ganancias y pérdidas resultantes del Acuerdo sobre la Agricultura. Por ejemplo, un estudio realizado en 1996 por el Thailand Development Research Institute (TDRI) (Instituto Tailandés de Investigación sobre el Desarrollo) estimó que el aumento del comercio podría dejar una ganancia neta de 482 millones de dólares EE.UU.2 Otro estudio, realizado por la Thai Office of Agricultural Economics (Oficina Tailandesa de Economía Agrícola), sugirió que, mientras la producción y la exportación del arroz podían disminuir ligeramente, era probable que las de otros importantes productos, como aves de corral, otros tipos de carne, leche, hortalizas y frutas, aumentaran.3
A pesar de la rápida industrialización de los últimos años, el sector agropecuario sigue siendo muy importante para Tailandia. Ello se advirtió también con ocasión de la reciente crisis financiera, cuando el sector alivió gran parte del costo social de la crisis al absorber a un gran número de trabajadores desplazados. Los actuales objetivos nacionales en la esfera de la agricultura son:
Aunque Tailandia ha sido un importante exportador de alimentos, el Gobierno ha tendido a proteger al sector agropecuario.4 Antes de la creación de la OMC, varios instrumentos comerciales regulaban y/o limitaban las importaciones, entre ellos elevados aranceles ad valorem, aranceles complejos compuestos de derechos ad valorem y específicos, recargos, régimen de licencias de importación no automáticas, y prescripciones en materia de contenido nacional. Por ejemplo, la leche desnatada en polvo y la torta de soja estaban sujetas a prescripciones en materia de contenido nacional, así como a recargos, mientras que el azúcar, la copra, la leche fresca, el aceite de semillas de soja, el café, el longán seco, el ajo y el coco estaban sujetos a un régimen de licencias de importación no automáticas. Además, las importaciones del café en granos y el arroz estaban prohibidas. Como consecuencia, la protección en la frontera para muchos productos agropecuarios era compleja, además de elevada.
En la Ronda Uruguay, Tailandia consolidó aranceles para 994 productos agropecuarios y se comprometió a reducir el tipo arancelario promedio en 24 por ciento durante un período de 10 años (1995-2004), con una reducción mínima de 10 por ciento sobre todas las líneas arancelarias. Los tipos arancelarios aplicados a 741 productos al nivel de 6-7 cifras del SA se programaron para reducirse por un total de 27 por ciento, del anterior promedio aritmético de 49 por ciento al tipo final consolidado de 36 por ciento (Cuadro 1). Se abrieron contingentes para 23 de estos productos, con tipos contingentarios que variaban entre 20 y 65 por ciento (Véase el Anexo del Cuadro 1 para mayor información). Además, Tailandia se reservó el derecho de recurrir a la disposición de salvaguardia especial del Acuerdo sobre la Agricultura para 111 productos, o sea alrededor del 11 por ciento de las 994 líneas arancelarias agrícolas.
Cuadro 1: Panorama de las consolidaciones arancelarias en la agricultura
|
Producto |
Arancel anterior a la Ronda Uruguay |
Tipo consolidado en la Ronda Uruguay (2004) |
Tasa media de reducción (%) | |||
(porcentaje, ad valorem) |
||||||
Todos los productos agrícolas |
49 |
36 |
27 | |||
Carne y carne de vacuno congelada |
60 |
50 |
17 | |||
Leche, nata, leche en polvo y grasa |
240 |
216 |
10 | |||
Trigo común |
71 |
27 |
62 | |||
Arroz |
58 |
52 |
10 | |||
Preparaciones alimentarias |
60 |
20 |
67 | |||
Fuente: Lista de aranceles de Tailandia en la Ronda Uruguay. | ||||||
En cuanto a la experiencia acumulada con estos compromisos, Tailandia tuvo pocas dificultades en "convivir con" el nuevo régimen de importación casi exclusivamente arancelario, debido en gran parte a que en el proceso de arancelización se establecieron tipos consolidados elevados para la mayoría de los productos sensibles del país, y a que en general los aranceles consolidados se han situado por encima de los tipos aplicados. Para muchos productos, los tipos aplicados desde 1995 han variado de cero a 15 por ciento y los tipos consolidados de 20 a 30 por ciento. La diferencia entre tipos consolidados y aplicados ha sido relativamente amplia para algunos productos, como el maíz, la leche en polvo de bajo contenido graso, las papas, las tortas de soja y las semillas de cebollas5. La experiencia en materia de contingentes arancelarios ha sido menos satisfactoria. Por ejemplo, los "índices de utilización" han sido bajos en el caso de varios productos, lo que ha determinado que los países con los que Tailandia mantiene relaciones comerciales formularan varias preguntas en el Comité de Agricultura (cuestión que se examina en la sección 2.4). Una de las razones aducidas por Tailandia para explicar los bajos índices de utilización fue que no había demanda de mercado y por tanto no se utilizaron plenamente los contingentes, pero también había otras razones. Por ejemplo, los tipos contingentarios eran relativamente elevados para varios productos, como el azúcar (65 por ciento), las hojas de tabaco (60 por ciento) y el café soluble (40 por ciento).
Las consolidaciones arancelarias relativamente altas, junto con la reserva del derecho (mencionada hace poco) de recurrir a las medidas de salvaguardia para 111 productos, han ofrecido una protección en la frontera adecuada para la mayoría de los productos sensibles. Sin embargo, hasta el momento no se ha necesitado recurrir a la disposición de salvaguardia.
Antes de la Ronda Uruguay, algunos productos primarios, como la soja y los productos lácteos, recibían un nivel elevado de protección y ayuda, fundamentalmente porque se debía prestar ayuda a la población rural aquejada por la pobreza y los pequeños agricultores. La ayuda se ha concedido principalmente en forma de protección en la frontera, y no como asistencia directa. En las negociaciones de la Ronda Uruguay, se entabló un intenso debate sobre el pedido de ayuda por parte del sector agrícola en Tailandia, y muchos grupos de agricultores y políticos expresaron su inquietud con respecto a los posibles efectos adversos que podía tener su reducción.
El Cuadro 2 facilita una visión general de las medidas de ayuda notificadas a la OMC vigentes en 1995-97. Las medidas del compartimento verde representan el 60-70 por ciento del total de la ayuda; los desembolsos de la categoría de MGA, entre el 20 y el 30 por ciento; y las medidas del trato especial y diferenciado, el 10-20 por ciento restante. Los desembolsos en concepto de ayuda aumentaron en 29 por ciento entre 1995 y 1997, y la mayor parte del aumento correspondió a la categoría del compartimento verde.
Cuadro 2: Panorama de las medidas de ayuda interna durante 1995-97
1995 |
1996 |
1997 | |||||
Tipo de ayuda |
Medidas/ Proyectos |
Millo-nes de baht |
% de la ayuda total |
Millo-nes de baht |
% de la ayuda total |
Millo-nes de baht |
% de la ayuda total |
MGA total |
Plan de promesas para arroz, medida de préstamo en condiciones favorables, intervención en los precios de mercado, sostenimiento de precios de mercado |
15 773 |
28,8 |
12 932 |
19,5 |
16 757 |
23,5 |
Comparti-mento verde |
Véase nota 1 |
33 716 |
61,5 |
41 145 |
62,1 |
47 596 |
66,8 |
Trato especial y diferencia-do |
Préstamo en condiciones favorables para inversiones agrícolas, insumos agrícolas, programa de asistencia |
5 363 |
9,8 |
12 217 |
18,4 |
6 902 |
9,7 |
Ayuda interna total |
54 852 |
100 |
66 295 |
100 |
71 254 |
100 | |
Nota 1 Investigación y desarrollo agrícolas, proyecto de lucha contra las plagas y enfermedades, servicios nacionales de extensión y asesoramiento, servicios de capacitación agropecuaria, servicios de infraestructura, programas de promoción del medio ambiente, servicios de inspección, comercialización y promoción del programa de organización de los agricultores, programa de nutrición suplementaria en escuelas públicas. Fuente: Notificaciones a la OMC | |||||||
El Cuadro 3 facilita mayor información sobre la categoría de la MGA. Tailandia declaró una MGA total de base de 22 126 millones de baht, principalmente en forma de sostenimiento de los precios de mercado, e incluyó cuatro medidas: plan de promesas para el arroz, medida de préstamos en condiciones favorables, intervenciones en los precios de mercado, y sostenimiento de los precios de mercado.
Cuadro 3: Productos incluidos en los desembolsos MGA, 1995-97
Año |
Compromiso MGA total (millones de baht) |
Subvención real (millones de baht)1 |
Productos incluidos (y porcentaje de la subvención total) |
1995 |
21 816 |
15 773 (72) |
Arroz (87,5), leche fresca (5,6), ajo (2,3), cebolla (0,6), semilla de soja (4,1) |
1996 |
21 507 |
12 933 (60) |
Arroz (98,2), cebolla (1,8) |
1997 |
21 197 |
16 757 (79) |
Arroz (72,4), tapioca (20,4), ajo (1,8), cebolla (1,1), cebolla (2,5), café en granos (1,8) |
1 Las cifras entre paréntesis representan los porcentajes de la subvención efectiva de la cantidad comprometida.
Fuente: Department of Business Economics (Departamento de Economía de Empresas).
Dado que el compartimento verde y los desembolsos del trato especial y diferenciado están exentos de compromisos de reducción, es sobre todo la situación de los desembolsos MGA la que indica si el Acuerdo sobre la Agricultura ha limitado o no las medidas de política internas. Los desembolsos de la MGA de Tailandia en 1995-97 representaron del 60 al 80 por ciento de los niveles máximos prometidos, por lo que todavía podían aumentar en 20-40 por ciento sin quebrantar los compromisos. Como consecuencia, durante este período, Tailandia no se vio obligada a conceder ayuda a la agricultura con efectos de distorsión del comercio.
Que la situación siga siendo la misma en el futuro depende de lo que suceda en varias esferas. Los agricultores y los grupos rurales tienen la costumbre arraigada de esperar que el Gobierno les conceda ayuda complementaria en épocas de dificultades económicas, además de la firme creencia de que éste dispone de los medios para ello. Es posible que el nivel de flexibilidad actual, de 20-40 por ciento, sea insuficiente para atender la posible demanda de aumento de la ayuda. Además, puede que las actuales disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura en materia de medidas de ayuda se modifiquen en la nueva ronda de negociaciones. Como consecuencia, Tailandia debe evaluar atentamente su situación, mediante el examen de sus necesidades actuales y futuras en materia de ayuda, y adoptar una posición adecuada en las negociaciones.
En efecto, la cuestión de la ayuda sigue polarizando la atención, y a veces da lugar a conflictos entre el Ministerio de Agricultura y Cooperativas y el Ministerio de Comercio. Este último es el organismo principal en las negociaciones de la OMC y a menudo ejerce una presión en favor de un régimen comercial más liberal, mientras que el Ministerio de Agricultura y Comercio ve la cuestión de manera diferente y se muestra particularmente favorable a conceder un nivel adecuado de protección y ayuda a la agricultura. En varias oportunidades, grupos de agricultores y comerciantes de productos agropecuarios han acusado al Ministerio de Comercio de no prestar la debida atención a la cuestión de la ayuda a la agricultura. Por ejemplo, durante las negociaciones de Asociación de Libre Comercio de la ASEAN, se le acusó de no haber logrado abrir los mercados "cerrados" de Filipinas e Indonesia a las importaciones de azúcar tailandesa, mientras contraía compromisos para abrir el mercado tailandés a las importaciones de aceite de palma. Sin embargo, estas tensiones no deberían de intensificarse mientras Tailandia consiga mantener el margen de flexibilidad de 20-40 por ciento antes mencionado.
Tailandia no declaró subvenciones a las exportaciones de productos agropecuarios en la OMC, por tanto, no puede concederlas en el futuro. Ello está en consonancia con la posición de Tailandia en cuanto miembro del Grupo Cairns, que encabeza el llamamiento en favor de la prohibición de toda forma de subvención de las exportaciones. Sin embargo, como país en desarrollo, todavía tiene derecho a subvencionar los costos de menor cuantía relativos a la comercialización y el transporte internos y el flete externo.
En estos momentos se ha eliminado la mayoría de las prohibiciones e impuestos de que eran objeto las exportaciones de productos agropecuarios. Por ejemplo, los derechos de exportación aplicados a la seda cruda y los hilados de seda se suprimieron en 1991, mientras que los contingentes de exportación y los acuerdos monopolistas de exportación del azúcar se eliminaron en 1994. En 1992 se eliminaron los precios mínimos de exportación de la piña en conserva, que se habían mantenido para evitar una subvaloración de precios por parte de los exportadores. En el período posterior a la Ronda Uruguay, se mantuvieron algunas medidas de exportación. Se siguieron aplicando derechos de exportación de 3 a 10 por ciento a los cueros en bruto, y se impusieron recargos a la exportación del café en granos sin tostar. Una limitación de las exportaciones digna de mención, que ya existía anteriormente, era la limitación voluntaria de las exportaciones de gránulos de tapioca (yuca) al mercado de la UE, que se suprimió en 1995 como consecuencia de la arancelización del producto en este mercado. Actualmente, la UE concede a Tailandia un contingente de 5,5 millones de toneladas de yuca al tipo contingentario de 6 por ciento, supeditado a un volumen máximo de importación de 21 millones de toneladas cada cuatro años. El Gobierno también solía gravar las exportaciones de arroz y caucho para subvencionar implícitamente las exportaciones de azúcar.6
Al igual que muchos otros países en desarrollo, Tailandia concede algunos de los incentivos a la exportación enumerados en el Anexo I del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. Por ejemplo, los proyectos de inversión orientados a la exportación reciben concesiones fiscales y otros beneficios. En el marco de otros planes, se conceden desgravaciones fiscales con carácter selectivo a las industrias exportadoras. La financiación de las exportaciones es otro sistema encaminado a promover las exportaciones. El Banco de Exportaciones e Importaciones de Tailandia se encarga de la aplicación de estas medidas. Además, administra un plan de créditos que constituye el principal servicio de refinanciación de las exportaciones para conceder créditos a las exportaciones por conducto de bancos comerciales. Dado el aumento sustancial del conjunto de las exportaciones tailandesas en los últimos años, y los limitados fondos de que disponen estos organismos, se considera que la asistencia está disminuyendo y tiene poca importancia.
Contingentes arancelarios
Como se mencionó anteriormente, Tailandia abrió contingentes arancelarios para 23 productos agrícolas. Se consideró que esta medida no tendría mayores consecuencias en las importaciones de tales productos por dos motivos principales, a saber, los elevados tipos contingentarios y la gran ventaja competitiva de las exportaciones tailandesas en la mayoría de los casos. Tampoco se consideró probable que el aumento de las importaciones tailandesas perjudicaría a los sectores nacionales que compiten con ellas; por el contrario, se pensó que las importaciones podían ser benéficas para muchas agroindustrias que utilizan estos productos como materia prima.
En el Comité de Agricultura se formularon algunas preguntas con respecto a la administración de los contingentes arancelarios, considerada supuestamente la responsable del bajo "índice de utilización" de los contingentes. La experiencia en materia de utilización de los contingentes ha sido contradictoria en los últimos cinco años. Para muchos productos, el índice de utilización ha sido bajo debido a los bajos precios internos en comparación con los precios de las importaciones, los elevados tipos contingentarios, y las ventajas comparativas de Tailandia cuando el producto también se exportaba dentro del contingente. Para nueve de los 23 productos, el índice de utilización del contingente fue igual a cero, es decir no hubo importaciones. Se trata fundamentalmente de los siguientes productos: longán seco, aceite de coco, copra, seda cruda, ajo, café, leche (no concentrada) y azúcar. El aceite de coco, el arroz y el longán seco son productos exportables con precios internos inferiores a los de importación. En cuanto al ajo, las cebollas y la seda cruda, el contingente era inútil debido a las prescripciones en materia de contenido nacional. En el caso del café instantáneo, no hubo ninguna importación contingentaria hasta 1998, principalmente porque una sola empresa, Nescafé, tenía el monopolio del acceso a los contingentes.
Las prescripciones en materia de contenido local también se consideraron una esfera crítica, sobre todo en el caso de la seda cruda y la leche. Por ejemplo, los importadores de leche en polvo pasteurizada tienen la obligación de comprar leche "cruda" en el país, en la proporción de 2:1. Del mismo modo, los importadores de leche no concentrada para reforzar la producción, deben comprar leche natural en el país, en la proporción de 20:1. Sin embargo, estas medidas se iban a eliminar a finales de 1999, de conformidad con los compromisos contraídos en la OMC. En el Comité de Asuntos Agropecuarios también se alegó que Tailandia trataba de proteger a los sectores que competían con las importaciones mediante la concesión de todos los contingentes a las asociaciones de productores o las empresas estatales, por ejemplo, en los casos del café en granos, la leche, el ajo, las cebollas y el azúcar. Otras veces, también se denunció la política de asignar contingentes basándose en el volumen de las importaciones y las necesidades de compra anteriores.
Al mismo tiempo, hubo también casos en que los índices de utilización superaron los niveles contingentarios, por ejemplo, la leche (concentrada), las tortas de soja y el maíz. A veces, el Gobierno llegó incluso a autorizar importaciones por encima del contingente al tipo contingentario más bajo, en lugar de gravarlas con el tipo NMF más elevado, con la finalidad de atender la creciente demanda de los elaboradores de alimentos de la industria de piensos. Dados los efectos generalmente benéficos de esta política, es improbable que se la modifique radicalmente.
Estas cuestiones y problemas relacionados con la administración de los contingentes arancelarios no son exclusivos de Tailandia: también se han planteado en el Comité de Asuntos Agropecuarios en relación con otros miembros. En todo caso, algunos investigadores tailandeses opinan que se necesita mejorar la administración nacional de los contingentes arancelarios con objeto de lograr una mayor transparencia y eficacia en la utilización de los recursos. Por ejemplo, se sostiene que el actual sistema es discriminatorio con respecto a los nuevos importadores y favorece a los "importadores grandes y tradicionales", por lo que da lugar a un comportamiento "rentista" por parte de los grupos de presión y los políticos. 7 El monopolio o comportamiento monopolista y el aumento artificial de los precios resultantes, determinan un incremento de los precios de los recursos y socavan las posibles ventajas en el bienestar.
Acuerdos MSF y OTC
Al igual que muchos otros países en desarrollo, Tailandia hace frente a muchos problemas relacionados con las normas de higiene y calidad de los alimentos. Según un observador, el Acuerdo MSF plantea una serie de problemas a países en desarrollo como Tailandia por los siguientes motivos: 8
Como las medidas sanitarias y fitosanitarias adquieren cada vez más importancia, algunos productos tailandeses hacen frente a mayores exigencias en los mercados internacionales. Algunos de los principales países con los que Tailandia mantiene relaciones comerciales han alegado que varios productos tailandeses, sobre todo la carne de aves, las hortalizas y las frutas, presentan un alto contenido de restos de plaguicidas, insectos y posibles enfermedades y bacterias. Tailandia considera descabellada la exigencia de Australia de hervir a 120°C los pollos importados de Tailandia, temperatura que además de destruir los nutrientes, estropearía el sabor. Además, Australia ha prohibido las importaciones de flores secas fragantes de Tailandia, con el argumento de que el nivel de restos de plaguicida es demasiado elevado.
En cuanto a los aspectos positivos, se ha observado que la aplicación de estas normas elevadas ha obligado a los agricultores tailandeses a mejorar tanto sus métodos de producción como el control de calidad. Además, Tailandia, mediante negociaciones con los países con que mantiene relaciones comerciales, ha conseguido, en el marco de los acuerdos oficiales y oficiosos de la OMC, que se examinen los casos o que se revisen las normas sanitarias y fitosanitarias que considera demasiado restrictivas.
Solución de diferencias
Se considera que el fortalecimiento del sistema de solución de diferencias de la OMC es un resultado importante de la Ronda Uruguay. Tailandia ha utilizado provechosamente este mecanismo. Por ejemplo, ganó una diferencia comercial sobre exportación de camarones con los Estados Unidos.
Antes de examinar la experiencia posterior a la Ronda Uruguay en materia de comercio agropecuario, sería oportuno examinar brevemente las evaluaciones ex-ante de las repercusiones del Acuerdo sobre la Agricultura en el sector agrícola y en la economía tailandesa en general. Como importador neto de productos alimenticios, se preveía que el principal beneficio que las reformas del comercio agrícola mundial dispensarían a Tailandia sería el mejoramiento del acceso a los mercados mundiales. La mayor parte de los estudios realizados en Tailandia indicaron que se podían obtener considerables ganancias. Por ejemplo, un estudio realizado en1994 por el Departamento de Economía Agrícola estimó que las exportaciones agropecuarias aumentarían en 2,3 por ciento y las importaciones en 1 por ciento, y que el ingreso per cápita se elevaría de 0,2 por ciento, con un ligero mejoramiento de la distribución del ingreso. Las repercusiones en la producción y los precios internos de los productos agropecuarios se deberían más al aumento de los precios agrícolas mundiales que a los compromisos de Tailandia en materia de medidas de ayuda interna, que apenas repercutieron en la producción.
Otro estudio9 estimó que el bienestar de Tailandia aumentaría en 482 millones de dólares EE.UU. (a precios de 1992) como consecuencia de la aplicación del conjunto de reformas de la Ronda Uruguay (es decir, incluidos los componentes cuantificables de los acuerdos distintos del Acuerdo sobre la Agricultura). El estudio llegó a la conclusión de que esta ganancia general se debería a las reformas agrícolas, dado que se preveían pérdidas de bienestar en otras esferas, principalmente en la de los textiles y el vestido.
En otros estudios, la mayor parte de las ganancias estimadas se atribuía a las considerables mejoras de acceso al mercado mundial de los productos agropecuarios, en especial del arroz en los mercados del Japón, la República de Corea, Indonesia, Filipinas y la UE; las aves de corral en los mercados del Japón, la República de Corea, la UE y Malasia; el azúcar en la UE, Malasia y Filipinas; y los gránulos de tapioca en la República de Corea.
En efecto, el mejoramiento del acceso a los mercados del Japón y Corea fue uno de los principales resultados de la Ronda Uruguay para Tailandia. Aunque en estos mercados hay una preferencia por el arroz de grano corto y medio, mientras Tailandia produce fundamentalmente arroz de grano largo, se preveía que la economía tailandesa se beneficiaría indirectamente. Un estudio llegó a la conclusión de que era posible prever un descenso de la producción de arroz de grano largo en los Estados Unidos porque los agricultores se orientaron hacia la producción de arroz para abastecer a estos dos mercados, con el consiguiente aumento, favorable a Tailandia, del precio del arroz de grano largo.
El grado efectivo de consecución de estas posibles ganancias depende también de las reformas de política emprendidas por los principales países importadores. La Ronda Uruguay dio inicio a tales reformas, pero en opinión de Tailandia su aplicación no ha sido satisfactoria. Los principales obstáculos externos para obtener las posibles ganancias que el comercio de productos agropecuarios puede dispensar a Tailandia, y que el Gobierno quiere que se aborden en las futuras negociaciones, son los siguientes:
Aranceles y contingentes arancelarios
Los principales productos agropecuarios exportados por Tailandia, en especial, el arroz, el azúcar y las frutas, también se producen en los principales países industrializados, en los que se les conceden niveles de protección elevados. Por lo general, los aranceles NMF posteriores a la Ronda Uruguay aplicados a estos productos varían entre100 y 200 por ciento. El arancel tampoco es simple: a algunos productos se les aplica una combinación de derechos ad valorem y específicos; a otros, aranceles variables.
Dados los elevados niveles de los aranceles, los contingentes arancelarios son sumamente importantes para el acceso al mercado. La experiencia de Tailandia a este respecto desde 1995 no ha sido positiva por varias razones, algunas relacionadas con el modo en que inicialmente se establecieron los contingentes; otras, con la manera en que se administraron. Como un buen ejemplo del problema relativo al establecimiento de los contingentes, cabe citar los contingentes a los que se someten los pollos deshuesados en la UE. Apartándose del método seguido normalmente, la UE asignó un contingente de acceso mínimo a 29 000 toneladas de carne de aves, en lugar del mínimo de 27 000 toneladas (y el acceso actual de 830 000 toneladas). Sostuvo que el cálculo se había basado en el consumo interno como porcentaje de la producción nacional, por tanto con exclusión de las importaciones. Como consecuencia, el contingente actual de 519 000 toneladas de que son objeto la carne y las aves de corral no incluye las importaciones de aves de corral. La cifra resultante de 29 000 toneladas relativa al acceso mínimo de aves de corral, en el marco de un acceso mínimo de 124 600 toneladas para todos los tipos de carne, resultó muy inferior a la que se habría obtenido si se hubiera seguido el método correcto.
Ayuda interna
El elevado nivel de ayuda interna concedido en los países desarrollados a los productos cuya exportación ofrece un interés para Tailandia, está bien documentado en el caso de los países de la OCDE, pero se ha de insistir en ello en consideración de la influencia perjudicial que dicha ayuda tiene sobre el comercio mundial. En estos países, la estimación del sostenimiento al productor (ESP) en el caso del arroz, por ejemplo, se cifró por término medio en 74 por ciento del valor de la producción de arroz en 1998, es decir la tasa más elevada de entre las aplicadas a los productos examinados por el estudio de la OCDE - mientras que la tasa nominal de protección en la frontera era de 3,8 (es decir, los precios de importación eran 3,8 veces superiores a los precios internos).10 En las anteriores rondas de negociaciones comerciales multilaterales, Tailandia había hecho todo lo posible por negociar la reducción de estas tasas de protección excesivas mediante negociaciones bilaterales con los principales países que distorsionaban el comercio, pero con resultados negativos. Esfuerzos semejantes se desplegaron en la Ronda Uruguay, pero con resultados parcialmente satisfactorios.
La situación es similar en el caso del azúcar, las frutas y hortalizas y los productos cárnicos. Aunque el Acuerdo sobre la Agricultura aceptó unos 200 000 millones de dólares EE.UU de medidas de ayuda con efectos de distorsión del comercio, también exoneró a muchas otras formas de ayuda que en realidad no se pueden desconectar fácilmente de la producción, como se había solicitado. Tailandia muestra gran preocupación por la tendencia al alza de los pagos directos de ingresos en algunos países de la OCDE; entre ellos, aunque no sólo, los desembolsos del "compartimento azul". Estos pagos tienen el efecto de reducir los costos de producción, aumentar la producción y hacer que las exportaciones se vuelvan artificialmente competitivas. La cuestión ha de incluirse en el programa de la nueva ronda de negociaciones.
Subvenciones de las exportaciones
Aunque unos cuantos miembros de la OMC se han reservado el derecho de recurrir a esta opción, el margen de subvención de las exportaciones sigue siendo amplio para tres importantes productos de exportación de Tailandia, a saber, el arroz, el azúcar y la carne de aves. Afortunadamente para Tailandia, las subvenciones de las exportaciones no se utilizaron mucho en 1995-98, por lo que los posibles daños se redujeron al mínimo. Sin embargo, ahora que los precios del mercado mundial están disminuyendo, cabe prever un aumento de estas subvenciones. Por ello, Tailandia y otros miembros del Grupo Cairns están firmemente convencidos de que en la nueva ronda de negociaciones se debe prohibir del todo la subvención de las exportaciones
El examen anterior muestra que el marco normativo nacional e internacional al que hace frente la agricultura tailandesa ha experimentado varios cambios como consecuencia de la aplicación del Acuerdo sobre la Agricultura. ¿De qué manera estos cambios han afectado al comercio alimentario y agrícola tailandés? Al examinar la evolución reciente del comercio, es importante tener en cuenta que, si bien la Ronda Uruguay ha ejercido una influencia, resulta difícil aislar sus repercusiones porque en el mismo período se sucedieron varios acontecimientos importantes, entre ellos la crisis financiera asiática. Debido sobre todo a esta crisis, en 1998 las exportaciones tailandesas se redujeron en 25 por ciento con respecto al nivel anterior, después de haber alcanzado sus niveles máximos en 1995 y 1996. Del mismo modo, las importaciones agrícolas, tras haberse duplicado entre 1991 y 1996, disminuyeron bruscamente en 1997 y 1998.
Comercio agropecuario
La Figura 1 muestra los datos anuales y de la tendencia relativos a las exportaciones e importaciones agropecuarias en 1985-94, que se resumen en el Cuadro 4. En el período que va de 1995 a 1998, el valor medio anual de 8 400 millones de dólares EE.UU. correspondiente a las exportaciones superó en 35 por ciento el de 1990-94, a pesar de los efectos de la crisis financiera asiática. En comparación con los valores de la tendencia extrapolada para 1995-98, el aumento de las exportaciones no fue más que de 3 por ciento, puesto que la tendencia era positiva. Gran parte de este aumento ha de atribuirse al arroz y el azúcar. Las exportaciones de arroz en 1995-98 aumentaron en 54 por ciento con respecto a las de 1990-94, es decir muy por encima de la media de 35 por ciento. Se registró un rápido crecimiento de las exportaciones de una variedad de productos no tradicionales, como camarones, pescado elaborado y piña en conserva.
Cuadro 4: Comercio agropecuario en 1990-94 y 1995-98 (valor medio anual, en miles de millones de dólares EE.UU, y variación porcentual)
Período |
Exportaciones |
Importaciones |
Exportaciones netas | |||
Real (a) de 1990-94 Real (b) de 1995-98 Extrapolado (c) 1 de 1995-98 (b) - (a) 2 (b) - (c) 2 |
6,2 8,4 8,1 2,22 (35%) 0,26 (3%) |
2,0 2,7 3,0 0,69 (34%) - 0,28 (-9%) |
4,2 5,7 5,0 1,51 (36%) 0,54 (11%) | |||
1 Los valores extrapolados se basan en la tendencia 1985-94. 2 Los números entre paréntesis representan las variaciones porcentuales con respecto a (a) y (c) respectivamente. Fuente: Cálculo basado en datos de FAOSTAT. La agricultura no incluye los productos pesqueros y forestales. | ||||||
Las importaciones agropecuarias, que no representan más que un tercio del valor de las exportaciones agrícolas, aumentaron constantemente durante la mayor parte del período 1985-98, salvo en los dos últimos años, cuando disminuyeron en 23 por ciento y 9 por ciento respectivamente. Estimadas en 2 700 millones de dólares EE.UU. su valor medio anual en 1995-98 aumentó en 34 por ciento con respecto al de 1990-94, pero se situaron en un nivel inferior en 9 por ciento al valor de la tendencia extrapolada para 1995-98, puesto que ésta fue acusadamente positiva. Un aspecto sorprendente de las importaciones agropecuarias es su alto grado de concentración de productos: en su mayor parte se compusieron de semillas oleaginosas, productos lácteos y diversos alimentos elaborados.
Figura 1: Comercio agropecuario, 1995-98 (en miles de millones de dólares EE.UU.; las líneas gruesas representan los valores reales; las finas, los valores de la tendencia para 1985-94 extrapolados a 1998
Fuente: FAOSTAT
Las exportaciones netas de productos agropecuarios tuvieron un comportamiento semejante al de las exportaciones brutas. En 1995-98, las exportaciones netas se situaron, por término medio, en un nivel superior en 36 por ciento al de 1990-94 y en 11 por ciento a los de la tendencia extrapolada para 1995-98, lo que indica experiencias positivas para Tailandia.
Puesto que los alimentos representaron el 63 por ciento del total de las exportaciones agropecuarias (y el 41 por ciento del total de las importaciones de estos productos) en 1995-98, el comportamiento de las exportaciones alimentarias fue semejante al del total de las exportaciones agropecuarias: las exportaciones de alimentos en 1995-98 aumentaron en 41 por ciento con respecto a las de 1990-94. El aumento correspondiente a las importaciones alimentarias fue de 71 por ciento, valor superior también al de la tendencia extrapolada (Cuadro 5).
Cuadro 5: Comercio alimentario en 1990-94 y 1995-98 (valor medio anual, en miles de millones de dólares EE.UU, y variación porcentual)
Período |
Exportaciones alimentarias |
Importaciones alimentarias |
Exportaciones alimentarias netas | |||
Real (a) de 1990-94 Real (b) de 1995-98 Extrapolado (c) 1 de 1995-98 (b) - (a) 2 (b) - (c) 2 |
3,8 5,3 5,0 1,54 (41%) 0,32 (7%) |
0,6 1,1 1,0 0,45 (71%) 0,12 (12% |
3,1 4,2 4,0 1,10 (35%) 0,20 (5%) | |||
1 Véase la nota 1 del Cuadro 4. 2 Los números entre paréntesis representan las variaciones porcentuales con respecto a (a) y (c) respectivamente. Fuente: Cálculo basado en datos de FAOSTAT, que no incluyen los productos pesqueros. | ||||||
Las secciones anteriores han planteado varias cuestiones y problemas que Tailandia ha de abordar en el marco de las nuevas negociaciones de la OMC sobre la agricultura. Estos problemas y cuestiones se resumen brevemente en la presente sección, que, además, trata de otras cuestiones complementarias, así como del enfoque que Tailandia podría adoptar en las negociaciones.
Las principales disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura
Con respecto a las tres esferas principales abarcadas por el Acuerdo sobre la Agricultura, Tailandia comparte con el Grupo Cairns los objetivos de promover un sistema de comercio agropecuario leal y orientado al mercado, y en particular de conseguir la eliminación y la prohibición de todas las formas de subvención de las exportaciones, y la reducción de la ayuda interna a la agricultura." 11 Por consiguiente, en las nuevas negociaciones debe tratar de lograr las siguientes metas:
En lo que se refiere al acceso a los mercados, la creación de un marco más liberal para el comercio agropecuario, principalmente mediante nuevas reducciones de los aranceles NMF; la formulación de directrices leales y claras sobre la administración de los contingentes, y la eliminación gradual del sistema de contingentes arancelarios;
En cuanto a las medidas de ayuda interna, teniendo en cuenta los beneficios indirectos que tales medidas dispensan a las exportaciones tailandesas, se debe revisar la lista de medidas de ayuda del compartimento verde, eliminar las medidas del compartimento azul, y reducir la ayuda del compartimento ámbar. Tailandia también manifiesta inquietud por la tendencia ascendente de los pagos directos que no están desconectados de la producción, como a menudo se solicitó. Además, es probable que prefiera continuar con el método actual de reducir la MGA total, en vez del método basado en producto por producto.
Eliminación de todas las formas de subvención de las exportaciones, directas e indirectas (por ejemplo créditos a la exportación). Los créditos a la exportación no deben utilizarse más que en períodos de urgencia. También debe eliminarse la Cláusula de Paz.
Nuevas cuestiones
Además de los obstáculos al comercio, Tailandia ha de ocuparse de cuestiones nuevas relativas a la agricultura, de entre las cuales la más importante se relaciona con la multifuncionalidad y otros problemas no referidos al comercio, así como del controvertido comercio de productos biotecnológicos.
Con respecto a la multifuncionalidad, Tailandia, junto con otros miembros del Grupo Cairns, trata de incorporar en el compartimento verde aspectos relativos a la seguridad alimentaria y el medio ambiente. Las medidas que se adopten en este rubro habrán de aplicarse de manera transparente y ciñéndose estrictamente a lo autorizado, a fin de impedir que se utilicen como medios de subvención de la producción y el comercio.
En lo que se refiere al comercio de organismos modificados genéticamente (los productos MG u OMG), Tailandia deberá definir su posición en el "examen sustantivo" del Acuerdo sobre los ADPIC y ante la propuesta de los Estados Unidos de incorporar la patentabilidad de los productos biotecnológicos. Se trata de una cuestión particularmente importante, dada la constante presión que los Estados Unidos, en asociación con otros países exportadores de productos MG, ejercen para incluir el comercio de tales productos en las nuevas negociaciones de la OMC. El comercio de estos productos tiene cada vez mayor importancia para Tailandia. A causa de la fuga de la noticia de que Monsanto había importado semillas de algodón modificadas genéticamente para realizar un experimento sobre el terreno en 1997-99, se desató un intenso debate sobre la cuestión de los OMG entre los organismos públicos, las ONG, las empresas privadas, los científicos y los académicos. 12 Hasta ahora, el Gobierno no ha adoptado una posición clara con respecto a los OMG, tal vez debido a la dificultad de contrapesar los posibles beneficios y riesgos. Además del riesgo de la adopción de una actitud monopolista por parte de las empresas comerciales y de su influencia en la producción y el comercio de tales organismos, es probable que países como Tailandia hagan frente a costos adicionales. Por ejemplo, la inspección de las expediciones, los ensayos ADN y el etiquetado de los productos no tardarán en transformarse en requisitos nacionales básicos para las importaciones agropecuarias, lo que supone cuantiosas inversiones en centros de ensayo biotecnológicos. Aún más importante, la introducción de técnicas de ingeniería genética puede tropezar con el creciente rechazo de los alimentos MG por parte de los consumidores, con la consecuente pérdida de oportunidades de exportación. Entretanto, parece justificarse la actitud prudente de espera adoptada por Tailandia, según lo explicó Newin Chidchob, Viceministro de Agricultura.13
Preparaciones para las nuevas negociaciones de la OMC sobre la agricultura
Para abordar del mejor modo posible las nuevas negociaciones sobre la agricultura, Tailandia ha de actuar en dos frentes: i) fortalecimiento de la capacidad de negociación nacional; y ii) coordinación de posiciones con los países que comparten los mismos intereses e ideas.
La mejora de su capacidad nacional de negociación es fundamental para que Tailandia ejerza sus plenos derechos y trate de conseguir sus objetivos en las siguientes negociaciones. Debido a que el país no estaba bien preparado para participar en las negociaciones de la Ronda Uruguay, ahora muchos de los encargados de la formulación de políticas en Tailandia reconocen en general que perdieron oportunidades en esa Ronda. Un buen ejemplo de ello es no haber advertido la utilización por la UE de un método diferente al acordado previamente con Tailandia para establecer el contingente para las aves de corral.14 Del mismo modo, los negociadores tailandeses no se dieron cuenta de la aplicación de los aranceles diferenciales japoneses al pollo - 11,9 por ciento a los pollos deshuesados (un importante producto de exportación de Tailandia) y sólo 8,5 por ciento a los pollos no deshuesados (un importante producto de exportación de los Estados Unidos). Se estima que estos aranceles diferenciales han repercutido negativamente en las exportaciones de pollo de Tailandia..
Además, es necesario incorporar los puntos de vista de todas las partes interesadas e instruirlas en los temas de discusión en la OMC. Por ejemplo, la falta de una preparación y coordinación meticulosas entre los organismos estatales pertinentes determinó que casi todos los interesados, a saber los agricultores, las ONG, los comerciantes privados y los mismos organismos estatales, prácticamente desconocieran tales temas. Reconociendo estas carencias, el Departamento de Economía de Empresas ha emprendido un proceso encaminado a la elaboración de una estrategia de negociación basada en el consenso nacional. En 1997, creó la Comisión de Negociaciones sobre Asuntos Agropecuarios para que dirigiese el proceso preparatorio y determinase la posición de negociación del país. Posteriormente, ha organizado varios seminarios de mesa redonda con la finalidad de difundir información, mejorar la comprensión del Acuerdo sobre la Agricultura, y contribuir al intercambio de opiniones entre todas las partes interesadas para determinar cuál es la posición que debe adoptar Tailandia. Además, para sensibilizar a la opinión pública, el Departamento ha publicado y distribuido información sobre el tema y facilitado alguna información detallada sobre las cuestiones agropecuarias relacionadas con la OMC en su sitio Web.
Para reforzar las capacidades nacionales, también hace falta mejorar las capacidades de investigación en materia de economía. Tailandia todavía necesita introducir nuevas mejoras en sus actividades de investigación y desarrollo de apoyo para poder evaluar con mayor precisión las repercusiones de la liberalización del comercio y varias propuestas de negociación de la OMC con respecto a su sector agropecuario y la economía en general. Además, resulta difícil establecer una sólida posición negociadora sin estar plenamente informado sobre los pros y los contras de las diferentes propuestas de negociación presentadas por los países con que mantiene relaciones comerciales.
La coordinación de posiciones con los países que comparten los mismos intereses e ideas es un asunto con respecto al cual Tailandia ha tenido últimamente una buena experiencia en el ámbito del Grupo Cairns. Sin embargo, limitarse a aunar fuerzas con el Grupo Cairns no es suficiente, porque la armonización de los intereses de los miembros supone algunas pérdidas en el margen. Tailandia debe procurar formar una coalición más amplia con la participación también de otros países, y ha de seguir colaborando con los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios para asegurar los beneficios de la liberalización del comercio.
En conjunto, la experiencia de Tailandia ha puesto de manifiesto que, aunque el Acuerdo sobre la Agricultura promete mucho y merece todo el apoyo, subsisten varias contradicciones entre el espíritu del Acuerdo, por un lado, y el modo en que se aplican sus disposiciones, por el otro. Eliminar estas contradicciones, por arduo que sea, es una condición necesaria para evitar contratiempos en el funcionamiento del entorno comercial mundial y favorecer la benéfica integración de la agricultura tailandesa en el comercio mundial.
Anexo Cuadro 1: Productos agropecuarios sometidos a compromisos de contingentes arancelarios
No. |
Producto |
Tipo contin-gentario |
Contingente (toneladas) |
Tipo aplicado fuera del contingente (%) | |||||
(%) |
1995 |
2004 |
1995 |
2004 | |||||
1. |
Leche, no concentrada |
20,0 |
2 286 |
2 400 |
45,5 |
41,0 | |||
2. |
Leche, concentrada |
20,0 |
45 000 |
55 000 |
237,6 |
216,0 | |||
3. |
Papas |
27,0 |
288 |
302 |
137,6 |
125,0 | |||
4. |
Cebollas |
27,0 |
348 |
365 |
156,4 |
142,0 | |||
5. |
Ajo |
27,0 |
62 |
65 |
62,4 |
57,0 | |||
6. |
Coco |
20,0 |
2 312 |
2 427 |
59,4 |
54,0 | |||
7. |
Copra |
20,0 |
694 |
1 157 |
39,6 |
36,0 | |||
8. |
Café |
30,0 |
5 |
5 |
99,0 |
90,0 | |||
9. |
Té |
30,0 |
596 |
625 |
99,0 |
90,0 | |||
10. |
Pimienta |
27,0 |
43 |
45 |
56,4 |
51,0 | |||
11. |
Maíz |
20,0 |
52 096 |
54 700 |
80,2 |
73,0 | |||
12. |
Arroz |
30,0 |
237 863 |
249 757 |
57,4 |
52,0 | |||
13. |
Soja |
20,0 |
10 402 |
10 922 |
88,1 |
80,0 | |||
14. |
Semillas de cebolla |
30,0 |
3 |
3 |
239,6 |
218,0 | |||
15. |
Aceite de soja |
20,0 |
2 173 |
2 281 |
160,4 |
146,0 | |||
16. |
Aceite de palma |
20,0 |
4 629 |
4 860 |
157,4 |
143,0 | |||
17. |
Aceite de coco |
20,0 |
382 |
401 |
57,4 |
52,0 | |||
18. |
Azúcar de caña o de remolacha |
65,0 |
13 105 |
13 760 |
103,0 |
94,0 | |||
19. |
Café en polvo |
40,0 |
128 |
134 |
54,4 |
49,0 | |||
20. |
Torta de soja |
20,0 |
13 105 |
13 760 |
103,0 |
94,0 | |||
21. |
Hojas de tabaco |
60,0 |
219 580 |
230 559 |
146,5 |
133,0 | |||
22. |
Seda cruda |
30,0 |
6 129 |
6 435 |
79,2 |
72,0 | |||
23. |
Longán, seco |
30,0 |
5 |
8 |
58,4 |
53,0 | |||
Fuente: Department of Business Economics (Departamento de Ecomonía de Empresas).
1 Basado en un estudio preparado para la Dirección de Productos Básicos y Comercio, de la FAO, por Nipon Poapongsakorn, Bangkok.
2 Poapongsakorn, Nipon.. "Impact of the Uruguay Round of Negotiations on the World Agriculture and Thai Agricultural Sector", documento TDRI, Bangkok, 1996.
3 Office of Agricultural Economics, Thailand. "Thailand: Agriculture Sector Needs Assessment Study." Report of TA 3002-THA, 1998.
4 Siamwalla, Ammar, Setboonsrang, Suthad and Patamasiriwat, Direk. "Thai Agriculture in the World Economy", TDRI Year-End Conference Document. Bangkok, 1989.
5 Por ejemplo, el tipo aplicado al maíz en 1995 fue 7,5 por ciento, frente al tipo consolidado de 20 por ciento.
6 Siamwalla, Ammar, Setboonsrang, Suthad and Patamasiriwat, Direk. "The Response of Thai Agriculture to the World Economy". TDRI Document, Bangkok, 1990.
8 Aileen Kwa, "Negotiating Strategies for Developing Countries." Focus on the Global South, Bangkok, 1997.
9 G.Harrison, T. Rutherford and D. Tarr, "Quantifying the Uruguay Round" in W. Martin and L.A. Winten (eds), The Uruguay Round and the Developing Countries, Cambridge University Press, 1996.
10 OCDE, Agricultural Policies in OECD countries: Monitoring and Evaluation, París, 1999.
11 Comunicación presentada al Consejo General de la OMC en nombre del Grupo Cairns (WT/GC/W156), 1999.
12 La siembra experimental en Tailandia de algodón BT modificado genéticamente dio resultados relativamente favorables. Por ejemplo, el algodón BT no necesitaba pulverizarse contra los insectos más que dos veces, en comparación con las 10 veces o más que necesitaban las semillas locales. Sin embargo, el informe sobre el ensayo, mostró que las semillas de algodón MG seguían siendo vulnerables al enrollamiento foliar e intolerantes al picudo del algodonero. A veces, la siembra de semillas de algodón MG no dio lugar a una mejora de los rendimientos.
13 El Sr. Chidchob afirmó que: "No tomaremos partido por los Estados Unidos ni por la UE, hasta que la comunidad mundial y la OMC no definan sus posiciones con respecto a los OMG. Pero, tarde o temprano, Tailandia debe definir su posición con respecto a los ADPIC y el comercio de productos biotecnológicos. Y mientras no se halle una solución definitiva a la cuestión de los OMG en el plano internacional, la mejor solución en la que puede pensar Tailandia por el momento es establecer el requisito de inspección de las semillas y productos agropecuarios importados que contengan ingredientes MG". (Fuente: Third World Network website, julio-noviembre 1999, donde se cita información proveniente del periódico Nation.)
