Políticas nacionales forestales: problemas y tendencias
Tendencias en materia de panificación forestal nacional
Evolución de marco institucional
El diálogo y as iniciativas internacionales de importancia para os bosques
Financiación forestal
Una serie de acontecimientos recientes dentro del sector forestal y fuera de él han influido en las políticas forestales y en su marco normativo. A continuación se destacan sus efectos y las respuestas que han tenido.
En el plano tanto nacional como internacional, el entorno económico se caracteriza por una mayor liberalización y por la dependencia de los mercados. Estos cada vez se hallan más integrados y a veces fluctúan fuertemente. Al propio tiempo, hay una tendencia general a la austeridad y a un sector público más reducido.
El sector forestal ha sufrido en particular la fuerte influencia de la reestructuración económica. En la mayoría de los países en desarrollo y países en transición, los bosques son en su mayor parte patrimonio público o estatal, y los servicios/instituciones forestales estatales han sido tradicionalmente los responsables de su administración y ordenación. En muchos países en desarrollo, tanto en sistemas de mercado libre como de planificación centralizada, también se han organizado empresas forestales del sector público para explotar los recursos forestales y, en algunos casos, controlar y supervisar también la comercialización de los productos. En virtud de los Programas de ajuste estructural (PAE) se han reducido los presupuestos y las plantillas de los servicios forestales nacionales, en muchos sitios de forma drástica, y se han modificado las competencias de esos servicios. Ha habido una fuerte tendencia a la privatización de las industrias forestales estatales. Aunque son muchos los países que se están viendo afectados por esa nueva situación, desde luego los cambios radicales más recientes en materia de economía política se han verificado en los países en transición (véase Recuadro 1).
Un entorno más competitivo y la necesidad de una mayor eficacia han supuesto que el cometido del sector público se desplace del de realizaciones al de facilitación y coordinación. Aunque el sector público sigue siendo el predominante, cada vez son más importantes el sector privado, las organizaciones no gubernamentales, la comunidad científica y otras entidades. En las políticas forestales se trata de reflejar esa realidad económica e institucional y de adaptarse a un nuevo equilibrio entre las funciones de las instituciones gubernamentales y la sociedad civil y de un nivel central frente a unas instituciones de nivel regional y local.
Existe un impulso creciente por descentralizar las estructuras y funciones gubernamentales en la mayoría de los países, independientemente de cuál sea su modelo político y económico. La descentralización es un proceso complejo que presenta aspectos estructurales, financieros y de gestión y que adopta diversas formas, como la descentralización o la transferencia del control por parte de los organismos centrales a favor de las oficinas locales; el traspaso o cesión de competencias por parte del gobierno a las administraciones locales; la delegación de facultades en las administraciones locales que actúan como agentes de la administración central; y la transferencia de responsabilidades por ejemplo a las organizaciones no gubernamentales o asociaciones locales. Este proceso acerca más al nivel local las funciones decisorias y políticas; por lo tanto, éstas resultan más sensibles a las situaciones y necesidades del lugar. Se ensayan varios métodos para conseguir que los beneficios que deriven de las necesidades forestales reviertan por lo menos en parte a nivel local y estimulen a las comunidades a volcarse cada vez más en la ordenación forestal (véase "Tendencias de la ordenación y aprovechamiento forestales" en la Parte 1). Aunque se trata de un proceso que dista mucho de considerarse completo en muchos casos y ha habido limitaciones en materia de ejecución, la descentralización parece mejorar las probabilidades de una ordenación forestal sostenible.
La expansión de las áreas protegidas, la ordenación descentralizada y la privatización de los recursos forestales llevarán probablemente a que aumenten los conflictos entre los varios grupos de intereses para el acceso a los recursos y su aprovechamiento. Los cambios en materia de política de recursos y su aplicación constituyen también a menudo fuente de conflicto entre los diversos grupos de intereses, especialmente cuando dan lugar a transferencias de derechos y de beneficios de un grupo a otro. Esto se observa sobre todo cuando el tradicional acceso flexible entre varios usuarios se transforma en límites legales formales que no reconocen la necesidad de algunos usuarios estacionales (p. ej., pastores) ni de quienes tienen una gran dependencia de los bosques (p. ej., los pobres, las mujeres y las minorías). Se están desarrollando y aplicando cada vez más procedimientos para solucionar estos conflictos, pero muchas veces no existe un procedimiento claro para afrontar los que van surgiendo.
Desde la celebración de la CNUMAD, los países han tratado de que su política forestal guarde una mayor coherencia con los conceptos de sostenibilidad y racionalidad ambiental. La política forestal ha incorporado el concepto de "sostenibilidad" desde hace muchos años, pero en gran parte todo esto se ha orientado a una producción sostenible de madera. Son muchos los países que están revisando sus políticas para que reflejen una definición más amplia de la sostenibilidad, que aborde la diversidad tanto cultural como biológica en materia de planificación e intercambio de puntos de vista sobre "los árboles y los bosques para quién y para qué". Desde finales de la década de los setenta, la silvicultura comunitaria ha venido desarrollando varios instrumentos y métodos con miras a estimular a las comunidades para que participen más activamente en la planificación y ordenación de los recursos forestales (véase Recuadro 2).
El desarrollo de una política forestal también tendrá que tomar en consideración las tendencias demográficas nacionales y regionales más importantes. El crecimiento demográfico seguirá aumentando la demanda de productos forestales y dará lugar a una mayor competitividad para el aprovechamiento de las tierras forestales con otros fines. En los países en desarrollo, sin embargo, los incrementos numéricos pueden verse eclipsados por los cambios demográficos, en particular una urbanización constante y rápida y la transición ocupacional de puestos de trabajo rurales al sector informal. La migración ha llevado ya en algunos sitios a la "feminización del campo", pues la migración de los hombres a las ciudades y sus periferias y su integración en el sector informal han llevado consigo que una gran parte de los hogares rurales estén ahora encabezados por mujeres. Debido a ello, las mujeres están interviniendo más en la toma de decisiones por lo que se refiere a los recursos naturales locales.
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Recuadro 1 Cambios institucionales en el sector silvícola de los países en transición En el sector forestal de la mayoría de los países de Europa oriental, de varios países asiáticos y de algunos otros en otras partes del mundo está habiendo cambios fundamentales a medida que pasan de una economía centralizada a otra de mercado. Entre las medidas que se adoptan para mejorar los resultados económicos nacionales están la reducción de la intervención del Estado en las actividades productivas y en la prestación de servicios, lo que da lugar a una concurrencia entre los productores para mejorar el rendimiento, y al propio tiempo estimular las inversiones en todos los niveles y desde todas las procedencias sobre la base de una distribución equitativa y segura, a cambio, de los beneficios. El sector forestal de esos países se enfrenta con dos series de problemas: los relativos a la situación macroeconómica y los que guardan relación directa con el propio sector. Entre los primeros están la baja competitividad de la industria de transformación, la escasez de conocimientos de gestión y de economía y un endeble aparato de comercialización. Los factores más importantes por lo que respecta a la segunda serie son la readaptación de las políticas forestales e instrumentos jurídicos, los cambios en la tenencia de recursos forestales y acceso a los mismos, y la reorganización de la financiación forestal y de los sistemas institucionales. En los países asiáticos, entre los problemas más importantes cabe enumerar: la adaptación de las políticas y legislación forestales, los cambios de tenencia de los recursos forestales, la reforma de las empresas forestales de propiedad estatal, el empleo de incentivos para mejorar la ordenación forestal, los criterios para atraer y valorar las inversiones forestales, el grado de transformación de valor añadido que vaya a conseguirse en el país de acogida, la mejora de la competitividad, la determinación de los precios y la valoración de los bosques y productos forestales, así como el desarrollo de sistemas de información comercial y de estructuras de apoyo a la comercialización. En la mayoría de los países de Europa oriental, entre las preocupaciones principales figuran la restitución de las tierras forestales estatales a sus antiguos propietarios (o sus herederos) y la privatización de las operaciones forestales y de las empresas públicas, la reorganización de los sistemas de ordenación forestal, la reorientación de las políticas forestales y su armonización con los objetivos nacionales de desarrollo y otras políticas sectoriales, la financiación forestal, el fomento de una cultura empresarial y el establecimiento de sistemas adecuados de fijación de precios, fiscalización y comercialización. No existe desde luego una única receta para los países en transición que deseen introducir reajustes en el sector forestal. Han de proceder con prudencia y tienen que avanzar gradualmente al propio tiempo que se aprecian los efectos y se sigue con atención la eficacia de las reformas y su sostenibilidad. |
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Recuadro 2 Silvicultura comunitaria: ¿En qué consiste? La silvicultura comunitaria es una expresión que sirve para describir la participación de las comunidades en la ordenación y utilización de los recursos forestales. Entre los enfoques afines están los de silvicultura social, silvicultura agrícola y ordenación forestal conjunta. Además, las campañas de desarrollo agroforestal aplican a menudo principios que sirven de base a la silvicultura comunitaria. Aunque las comunidades han intervenido siempre en la ordenación de sus recursos, el fomento de la silvicultura comunitaria como enfoque institucional para la ordenación forestal es algo relativamente reciente. Los programas dé silvicultura comunitaria se basan en los conocimientos tanto de la gente del lugar como de los técnicos, y emplean criterios participativos que contribuyen a habilitar a la población local y a sus estructuras orgánicas para que puedan afrontar sus propios objetivos e intereses mediante un mejor acceso, empleo y ordenación de los árboles y recursos forestales. La silvicultura comunitaria no constituye un tipo aparte de silvicultura sino que es un elemento de la planificación y ordenación forestales. |
Muchos países tratan de integrar la ordenación de ecosistemas y unos objetivos de ordenación más holísticos en sus políticas forestales. Se trata en este caso de un reto importantísimo pues a menudo se hace difícil afrontar bien las cuestiones de la sostenibilidad y la diversidad "añadiendo" meramente un lenguaje apropiado a las políticas ya existentes.
En estos últimos años, varios gobiernos han respondido a la importancia que se da cada vez más a las cuestiones medioambientales creando nuevas instituciones, como ministerios del medio ambiente, o agregando un componente medioambiental a sus planes y programas de desarrollo. Estos nuevos enfoques han repercutido en el funcionamiento y la estructura de las institucionales forestales. En algunos casos, la responsabilidad de toda la política forestal se ha encomendado a un nuevo ministerio del medio ambiente. La silvicultura y la ordenación de la vida y fauna silvestre han estado separadas institucionalmente en muchos países durante varios años, pero actualmente existe la tendencia a separar institucionalmente las funciones de protección forestal de las de producción forestal, trasladando a menudo una a los nuevos ministerios del medio ambiente y quedando la otra dentro de los servicios forestales tradicionales de los ministerios de agricultura y desarrollo rural. Otra tendencia es la de confiar la ordenación de los bosques públicos a organismos autónomos de los que, se espera, que sean autosuficientes económicamente.
La "revolución informativa" está repercutiendo en el desarrollo de la política forestal de varias formas, aunque su impacto se ha limitado a algunas áreas geográficas. En algunos casos, la información, que en un tiempo se manejaba como un recurso cuyo acceso estaba limitado o regulado, se comparte ahora en un entorno más abierto, permitiendo así que más gente y organizaciones sigan de cerca los debates sobre silvicultura, expongan sus inquietudes e influyan en los resultados.
Por último, la importancia de los vínculos transversales entre la silvicultura y otros sectores y sus repercusiones en la formulación de una política forestal es algo ampliamente reconocido y muchos países están afrontando la cuestión precisamente de cómo dar carácter operativo a una planificación integrada. Las decisiones políticas externas que repercuten en la silvicultura son demasiado abundantes para poder mencionarlas aquí, pero comprenden el crecimiento económico, el alivio de la pobreza, la agricultura, la energía, el medio ambiente, así como la propiedad y utilización de las tierras. No obstante, los logros que se alcancen en materia de planificación integrada siguen siendo todavía un objetivo, que no una realidad, en la mayor parte de los países, tanto desarrollados como en desarrollo.
Nuevas perspectivas en la planificación forestal
Planificación del sector forestal en los países en desarrollo
Planificación del sector forestal en los países industrializados
Mejora de las directrices de planificación forestal: la idea de los programas forestales nacionales (PFN)
Hasta hace muy poco, el hincapié que primordialmente se hacía en materia de planificación del sector forestal era el relativo a la evaluación de los recursos madereros y a la formulación de estrategias que guardaban relación fundamentalmente con las industrias forestales. Su campo de acción se ha ampliado últimamente hasta abordar las causas de la deforestación, las necesidades de reforestación, las aportaciones de los bosques a la seguridad alimentaria y la energía rural, y la creación de capacidad en las administraciones forestales nacionales. Los recientes llamamientos para un "desarrollo sostenible" y una "silvicultura sostenible" están modificando ulteriormente el enfoque de la planificación del sector forestal. Los esfuerzos que se despliegan a este respecto se irán centrando cada vez más en los medios para traducir las ideas que vayan surgiendo sobre sostenibilidad en directrices prácticas. En el Cuadro 1 se ilustra la evolución de las perspectivas silvícolas de un siglo a esta parte.
Cada día se acepta más el hecho de que en la mayoría de los países hay que volver a definir la planificación para convertirla en un proceso más iterativo más bien que en un perfil de actividades; en la planificación habrán de entrar la participación, la consulta y el diálogo entre varios grupos interesados. Una planificación razonable se basa en un buen conocimiento de los usos reales de la tierra y de varias opciones para su utilización en el futuro. Esta información dista mucho actualmente de ser satisfactoria en gran parte de los países en desarrollo. Se requiere un mejor conocimiento sobre el aprovechamiento de las tierras tanto a nivel nacional como subnacional y sobre las prioridades y condiciones que afectan a la ordenación de los recursos a nivel local y que influirán en la planificación participativa.
La silvicultura se aborda en varios marcos de planificación sectorial, muchos de los cuales tienen un respaldo internacional (véase Recuadro 1).
Cuadro 1 Semblanza histórica de los bosques y la silvicultura en los países desarrollados1
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idea en el siglo XIX |
visión actual |
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los productos forestales son la madera, la caza, la leña y el agua |
los productos son múltiples, incluidos varios bienes pero también los servicios complejos del ecosistema y los valores sociales |
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el mundo natural puede ser gestionado y controlado |
los efectos de la intervención humana en el mundo natural pueden resultar de difícil predicción y control |
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las comunidades dependientes de los bosques son aldeas locales y explotaciones agrícolas |
las comunidades locales, nacionales, regionales y mundiales demandan de los bosques bienes y servicios |
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con el manejo de los bosques se trata de producir productos mediante unos aprovechamientos de rendimiento sostenido |
con la ordenación se trata a los bosques como un ecosistema complejo y se procura mantener sus valores productivo, protectivo y social, y preserva opciones para el futuro |
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el forestal es un experto y un dirigente |
el "público" es quien toma las decisiones a través de procedimientos democráticos; el forestal es un asesor técnico y un promotor |
1 Adaptado de Laarman, J.G. 1995. Forestry planning; new challenges after two centuries. En; Actas de una reunión celebrada los días 18-22 de septiembre de 1994 en Anchorage, Alaska. Ministerio de Abastecimiento y Servicios, Ottawa, Canadá.· Todas estas acciones de planificación tienen mucho en común; por ejemplo, en cada marco:
· se subraya la integración de la planificación sectorial con la planificación general a nivel nacional, y se pretende potenciar los sistemas de planificación y de formulación de políticas, así como los arreglos institucionales;
· se promueve la planificación multisectorial y multidisciplinar para una mejor formulación de programas y proyectos coordinados
· se aspira a utilizar la planificación como medio para crear un consenso nacional sobre unos objetivos generales y unas directrices programáticas; y
· se subrayan la participación del público y la participación de las organizaciones no gubernamentales (ONG) en la planificación.
Las diferencias que persisten son principalmente las de su ámbito de aplicación y el carácter de la participación institucional.
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Recuadro 1 Marcos de planificación para la silvicultura y sectores conexos Planes generales para el desarrollo forestal (PGDF) Provienen éstos de la experiencia finlandesa en los años sesenta, a la que siguieron planificaciones análogas en Chile, Nigeria y otros países en los años setenta. Los primeros planes generales forestales tenían como perspectiva un cariz intensamente industrial. Los recientes planes generales en los países asiáticos están patrocinados por el Banco Asiático de Desarrollo, junto con la asistencia bilateral finlandesa (Organismo finlandés de Desarrollo Internacional (FINNIDA), y se ha procurado que fueran más amplios en cuanto a alcance y filosofía. Desde 1992, los PGDF han seguido los principios fundamentales del PAFT (véase infra) y sus directrices prácticas. Programa de Acción Forestal en los Trópicos (PAFT) Lanzado en 1985, el objetivo inicial del PAFT consistía en reducir la deforestación tropical tratando al propio tiempo de cubrir las necesidades locales y nacionales por lo que respecta a los bosques. Desde su revisión en 1991, el PAFT se ha convertido fundamentalmente en un marco para la planificación estratégica en silvicultura con la puesta en marcha de programas nacionales de acción forestal (PNAF) y en punto de acceso para crear mayor conciencia sobre los problemas relacionados con los bosques tropicales, preparando o actualizando las políticas forestales, elaborando programas y proyectos específicos de acción y fomentando el apoyo financiero y político para aplicar esas iniciativas. El PAFT en sí se ha abandonado últimamente como programa de coordinación internacional, pero los esfuerzos de planificación prosiguen a través de los programas nacionales. En diciembre de 1996 se habían formulado ya en total 54 PGDF/PAFT (16 en Africa, 14 en Asia/Pacífico y 24 en América Latina y el Caribe). Estudios del Banco Mundial sobre el sector forestal (ESF) Análogos al sistema de los Planes generales para el desarrollo forestal en los años setenta, los ESF se consideraron parte del PAFT desde 1985 a 1990. En la actualidad se hallan incorporados a menudo en las estrategias de desarrollo rural. Planes nacionales de acción medioambiental (PNAMA) Introducidos en 1987 por el Banco Mundial, estos planes se centraron en un principio en los países africanos. Su alcance abarca todos los campos relacionados con el medio ambiente, no sólo la silvicultura. Su propósito es trazar una estrategia completa para afrontar la ordenación medioambiental y ofrecer un plan específico de acción. Estos planes no suelen comprender todos los aspectos de los bosques y la silvicultura. En muchos países, el PNAF se considera el elemento esencial del PNAMA. Otros marcos de planificación Las Estrategias nacionales de conservación, propuestas por primera vez en 1980, se han formulado con el esfuerzo conjunto de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y los Recursos Naturales (la Unión Mundial para la Conservación, UICN), el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Además, la CNUMAD ha pedido que se preparen Estrategias nacionales de desarrollo sostenible. El CNUMAD y la Oficina de las Naciones Unidas para la Región Sudano-saheliana (ONURS) han prestado su apoyo al desarrollo de planes nacionales para combatir la desertificación y, últimamente, la Convención para Combatir la Desertificación está promoviendo Programas de acción nacional contra la desertificación |
Son claros los beneficios tangibles e intangibles en los países que ya han atravesado por procesos de planificación, en particular:
· la adopción de nuevas leyes;
· la reorganización institucional;
· la redefinición de la función del estado;
· la descentralización de las responsabilidades de ordenación forestal;
· la transferencia de responsabilidades a las comunidades y grupos locales;
· la transparencia de los debates y la participación en el proceso decisorio;
· y la coordinación y armonización de medidas dentro de unos marcos estratégicos coherentes, globales e intersectoriales
Los esfuerzos que se han desplegado a nivel regional (p. ej., el Programa Centroamericano de Acción Forestal) han dado lugar a un aumento del intercambio de información y han reforzado la cooperación entre países.
En el sector forestal no tiene parangón la experiencia que ofrecen estos procesos de planificación estratégica por lo que respecta a la participación de diferentes interlocutores. Aunque desde luego caben aún mejoras, existe ya un modelo metodológico flexible que involucra a distintos grupos de intereses en las deliberaciones y decisiones en materia de manejo forestal y de los recursos forestales. El grado de participación de los ciudadanos privados, las instituciones y las organizaciones ha aumentado considerablemente en no pocos países. Las consultas con grupos comunitarios, las reuniones de trabajo con varias instituciones, y las mesas redondas con muchos participantes han sido elementos importantes de la mayoría de los procesos de planificación. No quiere decir esto que se hayan conseguido plenamente todos los objetivos. Existe todavía un cierto sesgo a favor de organismos del sector público, con una participación limitada del sector privado y diversos grados de participación de las ONG. Hay también graves inconvenientes de orden físico, financiero, logístico e incluso lingüístico.
En muchos países industrializados se está dando mayor prioridad a un enfoque ecosistemático, a la conservación de la naturaleza y a las actividades de recreo, así como al mantenimiento de la diversidad biológica. Hay también interrogantes sobre la utilización de las tierras públicas y sobre los controles públicos de los bosques privados. Las impresiones que se tienen sobre los bosques y la silvicultura han venido cambiando rápidamente, al igual que las ideas sobre los procesos de planificación y de toma de decisiones en relación con el manejo forestal. En principio, la planificación sobre bosques de propiedad pública se verifica en un marco de "poder compartido", en el que intervienen varios grupos de intereses que sostienen y defienden distintos intereses. Se espera que la planificación medie entre esos distintos intereses y elija entre diversas opciones de ordenación forestal que tengan en cuenta esos diferentes intereses. Aunque se ha hecho mucho por lograrlo, gran parte de los esfuerzos desplegados no han tenido el éxito esperado. En algunos países ha habido una crítica acerba sobre los planes de ordenación forestal, no obstante el gran esfuerzo técnico que se ha dedicado a la planificación. En muchos países hace falta un desarrollo más a fondo de las metodologías de planificación basadas en la creación de un consenso.
La FAO, en unión con otras entidades colaboradoras y sobre la base de la experiencia hasta ahora acumulada con los PFN y otros parámetros de planificación, ha desarrollado una idea unificadora de los principios básicos para la planificación del sector forestal. Estos principios básicos, que sirven de cimiento a los procesos de planificación estratégica, denominados "Programas forestales nacionales", fueron respaldados plenamente por el Grupo Intergubernamental sobre los Bosques (GIB) en su tercera reunión.
Los principios básicos de los PFN son:
· la soberanía y el liderazgo nacionales;
· a coherencia con las políticas nacionales y los compromisos internacionales;
· la integración con las estrategias de un país para su desarrollo sostenible;
· la colaboración y la participación; y
· unos enfoques globales e intersectoriales.
Se definen los PFN como "expresión genérica para toda una serie de enfoques del proceso de planificación, programación y ejecución de actividades forestales en un país. Los PFN comprenden tanto la planificación de las actividades de desarrollo forestal, incluida la formulación de políticas, estrategias y planes de acción, como su aplicación, incluido el seguimiento y la evaluación".
La finalidad de los PFN es crear un marco social y político práctico para una conservación eficaz, una ordenación razonable y un desarrollo sostenible de los bosques. Los PFN representan procesos en los que las decisiones constituyen el resultado de debates, negociaciones y compromisos por parte de todos los interlocutores interesados. Los PFN enlazan la planificación estratégica y la operacional y están concebidos expresamente para aumentar la eficacia y la eficiencia de un desarrollo forestal sostenible a nivel de países, que den lugar virtualmente a un aumento de los compromisos por parte de fuentes potenciales de financiación tanto nacionales como exteriores.
El GIB recomendó a los países que formulasen y aplicasen los PFN como un mecanismo eficaz para poder hacer frente a una ordenación forestal sostenible a fin de equilibrar exigencias crecientes y competitivas de bienes y servicios forestales. El GIB destacó varios elementos específicos que habrá que tener en cuenta cuando se ejecuten los PFN; en especial:
· la necesidad de unos mecanismos participativos apropiados en que intervengan todas las partes interesadas;· la descentralización cuando así proceda y la habilitación de las estructuras gubernamentales de carácter regional y local;
· el reconocimiento y el respeto de los derechos consuetudinarios y tradicionales de grupos especiales como las poblaciones indígenas, las comunidades locales y otros moradores de los bosques, así como de los propietarios de los bosques;
· los arreglos de una tenencia segura de la tierra; y
· el establecimiento de mecanismos eficaces de coordinación y de planes de solución de controversias.
El GIB insistió en la necesidad de adoptar un enfoque flexible para los PFN, al reconocer que algunos países prefieren perseguir sus objetivos de política mediante otros procedimientos que no sean planes oficiales y que los PFN deben aplicarse en el marco de la situación socioeconómica, cultural, política y medioambiental de cada país.
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo reconoció que un componente esencial de una silvicultura sostenible es el compromiso y participación auténtica de toda una variedad de interlocutores, entre los que están los servicios forestales del sector público, la comunidad científica, las empresas privadas, las organizaciones locales y no gubernamentales, los grupos de jóvenes, los sindicatos y otros sectores. La redefinición del sector público está dando lugar a la transferencia activa o de hecho de la responsabilidad y autoridad a las entidades del sector privado, ONG y asociaciones locales. Si bien algunas de estas tendencias pueden crear problemas para una ordenación forestal sostenible, también ofrecen oportunidades para mejorar el manejo mediante la capitalización de las ventajas comparativas de esas estructuras. Esta innovación se está manifestando de diversas formas en distintos países, por ejemplo, la reestructuración de las administraciones forestales públicas de Nueva Zelandia, Estados Unidos, Canadá y Costa Rica; la descentralización en Italia, España, Brasil y Chile; y la privatización de las empresas públicas en muchos países de América Latina, Asia y Africa.
En la investigación forestal, la aparición de tendencias institucionales está dando lugar a la modificación de las líneas divisorias entre las actividades del sector público y del privado y a una mejor identificación y definición de los papeles y objetivos de las instituciones de investigación tradicionales o no. Esto pudiera producir modos innovadores de ampliar la base de financiación de las investigaciones y compartir las responsabilidades. Una mejor conexión entre los investigadores y los usuarios de las investigaciones así como un equilibrio entre las organizaciones de investigación, podría dar lugar a que el sistema marchara hacia un enfoque dinámico y empresarial, multiplicando así la eficacia del sistema general de investigación.
El reconocimiento de la necesidad de potenciar el sistema mundial de investigación forestal ha dado lugar al establecimiento del Centro de Investigación Forestal Internacional (CIFOR) como parte del Grupo Consultivo de Investigación Agrícola Internacional (GCIAI) y a la incorporación del Centro Internacional para la Investigación en Agrosilvicultura (ICRAF) al GCIAI. Además, se ha ampliado el Programa del Instituto Internacional de Recursos Fitogenéticos (IPGRI), que forma parte también del GCIAI, para abarcar especies de árboles forestales. Estos centros internacionales de investigación se ocupan fundamentalmente de la investigación estratégica y de la investigación aplicada a nivel mundial. Sin embargo, los programas internacionales de investigación tendrán un impacto limitado, de no haber una participación adecuada y una investigación complementaria por parte de las instituciones nacionales, tanto en el sector privado como en el privado. Aparte de algunas excepciones, los países en desarrollo no tienen capacidad suficiente para participar en los proyectos internacionales de investigación y para aprovechar, adaptar y trasladar sus resultados al plano local. El reforzamiento de los sistemas nacionales de investigación para vincularlos de forma eficaz a la comunidad internacional de investigación y a los usuarios seguirá constituyendo asunto de gran importancia todavía por algún tiempo.
En el futuro será también importante desarrollar un sistema de investigación con múltiples participantes y en régimen de colaboración. Se asignarán nuevas tareas y funciones renovadas a las instituciones nacionales de investigación forestal. Estas comprenden: el fomento de la colaboración y de actividades conjuntas de investigación entre distintos tipos de instituciones; el estímulo del flujo de información entre ellas y con los usuarios finales; la coordinación, cuando hace falta, de los esfuerzos de varias organizaciones de investigación y educación para adecuarlos a sus prioridades; la identificación de lagunas en la base de conocimientos y la propuesta de los estudios necesarios para que figuren en los programas de investigación de las organizaciones pertinentes; la ayuda a las organizaciones de investigación no tradicionales para desarrollar metodologías científicas rigurosas; y la concienciación entre los encargados de formular las políticas por lo que respecta a la necesidad de establecer condiciones jurídicas y políticas favorables para fomentar la entrada de empresas privadas en el campo de la investigación.
Estas tendencias han provocado también cambios en el sector de la enseñanza forestal. Concretamente, a nivel universitario, se han revisado y se siguen revisando los programas tradicionales de estudios en muchas escuelas universitarias de montes con objeto de que respondan más a un entorno modificado. Los planes de estudios revisados comprenden a menudo elementos de silvicultura comunitaria, agrosilvicultura, estudios medioambientales, y desarrollo sostenible. Está claro que la administración pública, que era la salida que tradicionalmente tenían los graduados forestales, ya no es el único y ni siquiera el principal empleador. La mayor importancia de las empresas como empleadores de técnicos forestales graduados ha llevado a la introducción de cursillos sobre economía, comercialización, etc., para producir graduados que sean más idóneos para unas entidades que están orientadas al lucro.
La "revolución informática" ha modificado los métodos de educación en todo el sistema. Los sistemas de información electrónica han abierto nuevas posibilidades para programas rentables de aprendizaje a distancia. La educación forestal puede volverse así más descentralizada y más adecuada a las necesidades de los alumnos individualmente considerados.
En la extensión forestal también son notables los cambios institucionales. Es bien sabido que la mayor parte de la población rural obtiene la información de otras personas del campo y no necesariamente del servicio de extensión, y que el sector privado juega también una función creciente en cuanto a proporcionar asesoramiento e insumos en muchos países. En algunos lugares está ya perfectamente en marcha la reforma institucional; en ellos se han privatizado algunas funciones y otras están siendo realizadas por organizaciones no gubernamentales contratadas por los distintos gobiernos o por consultores privados.
Iniciativas intergubernamentales
Esfuerzos internacionales en materia de investigación forestal
Iniciativas del sector privado y de las ONG
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) se hizo eco tanto de los intereses más generales de la sociedad civil como de un importante compromiso intergubernamental para con los bosques. A raíz de la CNUMAD se han acometido grandes iniciativas intergubernamentales sobre actividades forestales o cuestiones conexas, en particular la labor del Grupo Intergubernamental sobre los Bosques (GIB) y de reuniones afines, así como convenciones internacionales relativas a determinados aspectos de la conservación y desarrollo forestales. Grupos no gubernamentales, especialmente organizaciones privadas y ONG, han participado a fondo en muchas de las iniciativas encabezadas por las Naciones Unidas. Han sido interlocutores forzosos en el diálogo y han acometido varias actividades por cuenta propia. Estas iniciativas, consideradas conjuntamente, representan un grado sin precedentes de actividad internacional y de concentración en las actividades forestales.
La Comisión sobre el Desarrollo Sostenible (CDS) y el Grupo Intergubernamental sobre los Bosques (GIB) En la CNUMAD se adoptaron dos grandes textos sobre los bosques: la "Declaración autorizada y sin fuerza jurídica obligatoria de principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques" (denominados en adelante "Principios relativos a los bosques") y el Capítulo 11 del Programa 21 titulado "La lucha contra la deforestación". Estos dos documentos, firmados por una conferencia de Estados, representan el primer consenso internacional en materia de bosques.
Los Principios relativos a los bosques constituyen una especie de "instrumento forestal" sobre la conservación y el desarrollo sostenible de los recursos forestales en los distintos países. Los Principios relativos a los bosques, al reconocer el derecho soberano de los países sobre sus recursos forestales, sirve de marco, al propio tiempo que dejan a los países flexibilidad para ordenar sus recursos forestales con arreglo a sus propios objetivos y políticas medioambientales. Algunos países siguen discutiendo las razones para negociar un instrumento global jurídicamente vinculante en materia de bosques.
El Capítulo 11 del Programa 21 se considera una base amplia y equilibrada para la conservación, ordenación y desarrollo de todo tipo de bosques. Se insta a los países a desarrollar estrategias forestales y contienen una descripción completa de las diversas áreas políticas en que se puede afrontar el problema de la deforestación. Amplias partes del Capítulo 11 del Programa 21 tratan de la importancia de asegurar que en los programas de conservación y desarrollo forestal participen grupos de la población interesada.
Ambos documentos proponen unos principios generales y programas de acción, pero no ofrecen orientaciones concretas sobre cuestiones temáticas. Por ese motivo, en su Tercera reunión, la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible (CDS)1, en su primer estudio de los bosques (abril de 1995), creó un Grupo Intergubernamental especial sobre los Bosques (GIB) de acceso libre, que tendrá que informar a su quinta reunión en 1997. Se creó una Secretaría del GIB adjunta al Departamento de las Naciones Unidas sobre Coordinación de Políticas y Desarrollo Sostenible, con sede en Nueva York. Dicho Departamento contrató un Coordinador, y la FAO, el PNUD, el CNUMAD y la OIMT cedieron cada uno un profesional superior para integrar la Secretaría. Se señalaron varios elementos programáticos o cuestiones forestales para que el GIB los estudiara (véase Recuadro 1). Con el fin de asegurar un apoyo coherente por parte del sistema de las Naciones Unidas, se creó un Grupo Mixto Informal de Acción sobre los Bosques. El Banco Mundial, el PNUD, la OIMT, la CNUMAD, la Secretaría de la Convención sobre Diversidad Biológica, el citado Departamento y la FAO son miembros de dicho Grupo de Acción, que actualmente está presidido por el Jefe del Departamento de Montes de la FAO
1 La CDS es un órgano Intergubernamental compuesto por 53 países miembros que creó en 1993 el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas para seguir de cerca la aplicación de los acuerdos de la CNUMAD. La CDS se viene reuniendo una vez al año desde 1993.
Se espera que el GIB haga avances considerables para estimular un consenso internacional sobre cuestiones clave relativas a los bosques. Se prevé que las deliberaciones del Grupo den lugar, sobre todo, a un mejoramiento de las políticas forestales de ámbito nacional y a las estrategias de desarrollo; a una mejor coordinación y cooperación internacionales, a una ampliación del alcance de la evaluación de los recursos forestales y a un mejor conocimiento de las consecuencias ecológicas que acarrean el explotar productos forestales y el comerciar con ellos.
En 1996 ha habido un buen número de actuaciones, iniciativas y reuniones (véase Recuadro 2) en relación con el GIB, cuyos resultados han sido estudiados en los debates de dicho Grupo.
El GIB, aunque es de carácter intergubernamental, también ha recurrido extensamente a los conocimientos y recursos de las organizaciones pertinentes del sistema de las Naciones Unidas y de las organizaciones no gubernamentales y privadas fuera del sistema. Estas organizaciones han participado directamente en los debates de las reuniones y en la preparación de los documentos.
El GIB organizó en total cuatro reuniones durante su mandato según sigue:
i) GIB-1: 11-15 de septiembre de 1995, Nueva York
ii) GIB-2: 11-22 de marzo de 1996, Ginebra
iii) GIB-3: 9-20 de septiembre de 1996, Ginebra
iv) GIB-4: 11-21 de febrero de 1997, Nueva York
El GIB presentará su informe final a la quinta reunión de la CDS en abril de 1997. Dicho informe servirá de contribución al informe de la CDS sobre los avances realizados desde la celebración de la CNUMAD; este último se presentará al período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que se tendrá del 9 al 13 de junio de 1997.
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Recuadro 1 Lista de elementos programáticos del GIB I. Aplicación de las decisiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo relativas a los bosques en el plano nacional e internacional, con un examen de las conexiones sectoriales y transectoriales. I.1 Avances en los planes nacionales forestales y de utilización de la tierra. I.2 Causas fundamentales de la deforestación y de la degradación de los bosques. I.3 Conocimientos tradicionales en relación con los bosques. I.4 Ecosistemas frágiles afectados por la desertificación, e impacto de la contaminación transmitida por el aire en los bosques. I.5 Necesidades y exigencias de los países con una cubierta forestal baja. II. Cooperación internacional en materia de asistencia financiera y transferencia de tecnologías para una ordenación forestal sostenible. III. Investigación científica, evaluación forestal y formulación de criterios e indicadores para una ordenación forestal sostenible. III.1 (a) Evaluación de los múltiples beneficios de todos los tipos de bosques. III.1 (b) Metodologías para una buena evaluación de los múltiples beneficios de los bosques. III.2 Criterios e indicadores para una ordenación forestal sostenible. IV. Comercio y medio ambiente en relación con los productos y servicios forestales. V. Organizaciones internacionales e instituciones e instrumentos multilaterales, con los mecanismos jurídicos pertinentes. V.1 Organizaciones internacionales e instituciones e instrumentos multilaterales. V.2 Contribución a la creación de un consenso para seguir aplicando los principios forestales, en particular los instrumentos y mecanismos jurídicos pertinentes valederos para todos los tipos de bosques. |
Convención sobre la Diversidad Biológica (CDB)
La Convención sobre la Diversidad Biológica (CDB) fue adoptada en la CNUMAD y promulgada el 29 de diciembre de 1993. Para octubre de 1996, la Convención ya había sido firmada por 162 países y ratificada por 140. Constituye el primer intento a nivel mundial de abordar la conservación de la diversidad biológica en hábitat naturales (incluidos los ecosistemas forestales), que va más allá de los acuerdos existentes para la conservación de la diversidad de las especies en los que se establecen principalmente restricciones sobre el comercio y el aprovechamiento de algunas especies.
El objetivo de la CDB es fomentar la conservación y el aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica y asegurar una distribución equitativa de los beneficios que se obtengan del empleo de los recursos genéticos. La Convención respeta el principio de soberanía nacional, al reconocer el derecho de cada nación a decidir sobre el empleo de sus recursos de diversidad biológica y el acceso a los mismos, siempre que no se produzcan daños para el medio ambiente en zonas allende los límites de la jurisdicción nacional.
En su segunda reunión, que se tuvo en Montreal los días 2-6 de septiembre de 1996, el Organo Auxiliar de la CDB sobre Asesoramiento Científico, Técnico y Tecnológico (SBSTTA) examinó la cuestión de los vínculos existentes entre la CDB y el GIB. En la reunión de dicho órgano auxiliar se formularon varias recomendaciones que se trasladaron a la tercera reunión del GIB, que se celebró en fecha más tarde de ese mismo mes. Los temas que se destacaron se referían a la necesidad de que el GIB estudiara las lagunas existentes en materia de conocimientos sobre la diversidad biológica de base forestal; el empleo de un método de ecosistemas en el elemento programático del GIB sobre planes nacionales forestales y de empleo de las tierras y la integración de las medidas de conservación y el empleo sostenible de la diversidad biológica en esos planes; y la inclusión de la conservación y mantenimiento de la calidad de los bosques para la diversidad biológica en el programa del GIB sobre criterios e indicadores.
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Recuadro 2 Lista de iniciativas internacionales relacionadas con el GIB Estudio de un grupo internacional de expertos sobre organizaciones internacionales, instituciones e instrumentos multilaterales en el sector forestal, patrocinado por Suiza y Perú (reuniones celebradas en Ginebra en marzo y junio de 1996). Conferencia internacional sobre certificación y etiquetado de productos procedentes de bosques sujetos a ordenación forestal, patrocinada por Australia (Brisbane, mayo de 1996). Taller sobre mecanismos financieros y fuentes de financiación para una silvicultura sostenible, patrocinado por Dinamarca y Sudáfrica (Pretoria, junio de 1996). Consulta internacional de expertos sobre "Aplicación de los principios forestales: Promoción de los bosques nacionales y de los programas de utilización de tierras", patrocinada por Alemania (Feldafing, junio de 1996). Reunión de expertos sobre rehabilitación de ecosistemas forestales degradados, patrocinada por Cabo Verde, Portugal y Senegal (Lisboa, junio de 1996). Simposio internacional sobre los beneficios no comerciales de los bosques, patrocinado por el Reino Unido (Edimburgo, junio de 1996). Grupo mixto de trabajo de expertos sobre certificación de productos forestales y comercio internacional, patrocinado por Alemania e Indonesia (Bonn, agosto de 1996). Seminario intergubernamental sobre criterios e indicadores para una ordenación forestal sostenible, patrocinado por Finlandia (Helsinki, agosto de 1996). Tendencias a largo plazo de la oferta y demanda de productos leñosos y posibles implicaciones para una ordenación forestal sostenible. Estudio financiado por Noruega. (Informe listo en septiembre de 1996). Seminario sobre silvicultura sostenible y utilización de tierras: Creación de un consenso, patrocinado por Suecia y Uganda (Estocolmo, octubre de 1996). Taller internacional sobre aplicación integrada de prácticas de ordenación forestal sostenible, patrocinado por Canadá, Japón, Malasia y México (Kochi, Japón, noviembre de 1996). Reunión internacional de poblaciones indígenas, y otras poblaciones dependientes de los bosques, sobre la conservación y ordenación sostenible de los bosques, patrocinada por Colombia y Dinamarca (Leticia, Colombia, diciembre de 1996). |
En su tercera reunión, celebrada en Buenos Aires, Argentina, del 4 al 15 de noviembre de 1996, la Conferencia de las Partes acordó focalizar mejor su programa de trabajo y programas futuros, definir sus relaciones con otros sistemas internacionales y formular directrices prácticas sobre varios temas de fondo. Para ello, en dicha Conferencia se adoptaron varias decisiones fundamentales, una de las cuales se refiere a la elaboración de un programa objetivo de trabajo sobre diversidad biológica agrícola y otro, más limitado, sobre diversidad biológica forestal. Por lo que respecta a la diversidad biológica contenida en los ecosistemas forestales, la reunión, en su informe final, afirmó que algunos bosques pueden desempeñar una función crucial en la conservación de la diversidad biológica, y subrayó que en la Convención se trabaje de forma complementaria con el GIB y otras tribunas relacionadas con los bosques y que se ocupan de estos temas. En el informe de la Conferencia-3 se ratifica la recomendación del referido órgano auxiliar (11/8), que centra su programa inicial dé trabajo en arbitrar metodologías para la formulación de criterios e indicadores a fines de conservación de la diversidad biológica y analizar el impacto de la actividad humana sobre la pérdida de la biodiversidad forestal. Estas decisiones se transmitirán a la cuarta reunión del GIB.
La Convención Marco sobre los Cambios Climáticos (CMCC)
La Convención Marco sobre los Cambios Climáticos (CMCC), que se aprobó en la CNUMAD, pretende estabilizar la concentración de los gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida las perturbaciones dañinas del sistema climático provocadas por el hombre. Esta Convención sirve de marco para proteger el clima, pero no llega a exigir a los países que reduzcan sus emisiones de CO2. Sin embargo, obliga a los Estados signatarios a llevar a cabo reconocimientos nacionales de las emisiones de gases de efecto invernadero y a desarrollar programas nacionales para afrontar ese problema.
Hay varios pasajes de la Convención que toman en consideración la importancia de los bosques como fuente o sumidero potencial de carbono y su función en la regulación del clima. La Convención ha tenido un impacto relativamente secundario como instrumento de influencia en la silvicultura y ello debido en parte a la vasta serie de problemas económicos, ecológicos y sociales que han de tenerse en cuenta para afrontar la deforestación pero que se hallan más allá del alcance de la Convención sobre los Cambios Climáticos.
En su 11a reunión, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre los Cambios Climáticos (IPCC), que se reunió en Roma del 11 al 15 de diciembre de 1995, anunció que prosigue el calentamiento a nivel mundial y que la temperatura de la tierra podría subir de 1° y 3, 5°C para el año 2100. Se puso claramente de relieve la "influencia humana apreciable" sobre el clima, al igual que la importancia de los bosques tanto en las emisiones de gases de efecto invernadero como en la retención del carbono.
En la segunda reunión de la Conferencia de las Partes (8-19 de julio de 1996) se analizó la importancia de la silvicultura para aliviar los cambios climáticos. Se presentó una amplia lista de políticas y medidas que podrían incorporarse a un protocolo u a otro tipo de instrumento legal. Entre otras cosas, se pidió a los Estados signatarios que no aprovecharan un volumen de madera mayor del que pudiera producirse sosteniblemente. También se apremió a observar los elementos de la Convención sobre la Diversidad Biológica, los Principios relativos a los bosques y los resultados de los trabajos del GIB en lo que se refiera a la protección y ordenación sostenible de los bosques.
Aunque sigue siendo incierta la forma que adoptarán las medidas jurídicas para la aplicación de la Convención, la Conferencia de las Partes ha tomado partido claramente a favor de obligar a sus Estados Miembros a proteger sus bosques y a explotarlos de forma sostenible.
Convención Internacional para la Lucha contra la Desertificación (CILD)
La CNUMAD, tras aprobar el Capítulo 12 del Programa 21 (Lucha contra la desertificación), recomendó la negociación de una Convención Internacional sobre la Desertificación. En el cuadragésimo séptimo período de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 1992, se aprobó luego la resolución 47/188, en la que se pide el establecimiento de un Comité Intergubernamental para la Negociación de una Convención para luchar contra la Desertificación (CLD) en los países que sufren graves sequías y/o desertificación, sobre todo de Africa.
La Convención se negoció entre mayo de 1993 y junio de 1994, cuando en la 5a reunión del Comité (París, 6-17 de junio) se dio los últimos toques a un texto de la Convención, a cuatro anexos regionales para su aplicación (en Africa, Asia, América Latina y el Caribe, y el norte del Mediterráneo), así como a resoluciones separadas en la que se recomienda una acción urgente para Africa, y a disposiciones provisionales en el período precedente a la ratificación plena. En París tuvo lugar la ceremonia de la firma de la Convención los días 14-15 de octubre de 1994. En noviembre de 1996, la Convención había sido ratificada por más de 50 países y en diciembre de 1996 entraba en vigor. La primera reunión de la Conferencia de las Partes está prevista para octubre de 1997 y se tendrá en Roma.
El objetivo de esta Convención es "luchar contra la desertificación y mitigar los efectos de la sequía en países que sufren graves sequías y/o desertificación, sobre todo en Africa, mediante medidas eficaces a todos los niveles, apoyadas por arreglos de cooperación y asociación internacionales, dentro del marco de un enfoque integrado que sea coherente con el Programa 21, a fin de contribuir a la consecución de un desarrollo sostenible en las áreas afectadas".
La aplicación de esta Convención tuvo inicio inmediatamente en Africa como resultado de la Resolución sobre medidas especiales para Africa. A principios de 1995 se tuvieron varias reuniones regionales de carácter técnico, de programación y de concienciación y también se celebraron consultas internacionales para estudiar los aspectos prácticos de la creación de asociaciones, cuestiones de descentralización, la responsabilidad nacional primaria, el contenido y proceso de formulación de los programas nacionales de acción, el establecimiento de puntos de referencia y de criterios e indicadores para su aplicación y los mecanismos nacionales e internacionales de financiación.
Convención sobre los Pueblos Indígenas
La Convención sobre los Pueblos Indígenas se debió a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 1989. En la Convención se hace un llamamiento a los países signatarios "para que adopten medidas encaminadas a proteger y preservar el medio ambiente de los territorios donde habita la población". Reconoce la propiedad y derechos pertinentes de las poblaciones indígenas a las tierras (y a sus recursos) en que han morado tradicionalmente, incluidos los bosques (y los recursos forestales). En la Convención se pide un aprovechamiento más diversificado de los productos forestales y la necesidad de una distribución "más equitativa" de los ingresos procedentes de los aprovechamientos forestales, y se abordan los temas de los mecanismos de planificación, coordinación y decisión. Por consiguiente, esta Convención es complementaria de la CDB y de otros instrumentos que se solapan con algunos aspectos de la conservación y desarrollo de los bosques. Sin embargo, como en la Convención se establece un marco sólo de carácter muy genérico, está llamada a reforzar otros esfuerzos relativos a la conservación y ordenación forestales sostenibles, pero a tener de por sí un impacto directo mínimo.
Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES)
En 1973 se aplicó la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres. Fue el primer acuerdo mundial de su tipo, que surgió al principio del desarrollo del debate internacional sobre el medio ambiente. En la Convención se pide el establecimiento de algunas restricciones al comercio de especies amenazadas de extinción, en particular varias especies arbóreas (véanse páginas 71-72).
Acuerdo Internacional de las maderas tropicales (ITTA)
El primer Acuerdo Internacional de las maderas tropicales (ITTA) se negoció bajo los auspicios de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) de 1977 a 1982. Se aprobó en noviembre de 1983 y entró en vigor el 1 de abril de 1985. En Yokohama, Japón, se estableció en noviembre de 1986, su Secretaría, con el nombre de Organización Internacional de las Maderas Tropicales (OIMT).
Este Acuerdo se basa en cuatro elementos esenciales: información comercial, reforestación y ordenación forestal, transformación ulterior e incrementada en los países productores; e investigación y desarrollo. Aunque se concibió originalmente como un acuerdo sobre productos, ha evolucionado hasta convertirse en un marco internacional para el desarrollo de las maderas tropicales, que tiene en cuenta intereses ecológicos.
La OIMT cuenta actualmente con 53 países miembros: 26 países productores y 26 países consumidores (incluida la UE). Siguió funcionando durante todo 1996 con arreglo a la ITTA de 1983, aunque el Acuerdo había expirado formalmente el 31 de marzo de 1994. El nuevo Acuerdo, que se aprobó en 1994 pero que tiene todavía que entrar en vigor el 1 de enero de 1997, tendrá una duración de 10 años.
El nuevo Acuerdo presenta algunas diferencias notables respecto del ITTA original. En algunos sitios, se ha sustituido la expresión "bosques tropicales" por el de "bosques productores de madera", lo que permite una posible expansión de algunos elementos del Acuerdo más allá de las zonas tropicales. El nuevo Acuerdo se caracteriza porque pone más el acento en una ordenación forestal sostenible y se refiere expresamente a los Principios relativos a los bosques. Promete "... reforzar la capacidad de los miembros para aplicar una estrategia con objeto de conseguir exportaciones de maderas tropicales y productos madereros de fuentes ordenadas sosteniblemente para el año 2000"; aumentar "la capacidad de conservación y mejoramiento de otros valores forestales en los bosques tropicales productores de madera" y "estimular a los miembros a elaborar políticas nacionales destinadas a una utilización sostenible y a la conservación de bosques productores de madera...". En el nuevo ITTA se pide el establecimiento de un Fondo Social Bali que proporcione apoyo financiero a los países productores de suerte que puedan efectuar las inversiones que hagan falta para implantar una ordenación forestal sostenible.
El "Objetivo para el año 2000" de la OIMT, en virtud del cual en 1990 los miembros productores se obligaron a que todo el comercio internacional de madera tropical provenga de bosques ordenados sosteniblemente para el año 2000, se ha convertido en un gran punto de referencia de la labor de la Organización. Los Estados miembros consumidores han manifestado también que se ajustarán a compromisos análogos por lo que respecta a sus propios bosques.
La necesidad de que se redoblen considerablemente los esfuerzos en materia de investigación forestal tropical fue reconocida a finales de los años setenta. En varias reuniones (Congreso Forestal Mundial en Indonesia, 1978; Congreso de la Unión Internacional de Organizaciones de Investigación Forestal (IUFRO) en Kyoto, 1982, y las reuniones de Bellagio en 1987 y 1988) se puso de relieve el hecho de que las inversiones en investigación agrícola habían determinado grandes mejoras de productividad y que las inversiones en investigación forestal eran mucho menores que las que se hacían en investigación agrícola (por un valor equivalente en productos, incluso si se valoraba únicamente la madera). Las investigaciones sobre bosques no sólo han adolecido de falta de recursos, sino que no han sido suficientemente interdisciplinarias para ofrecer una visión integrada de la silvicultura. Con las medidas siguientes se han afrontado algunas de estas cuitas: la creación del Consejo Internacional sobre Investigación en Agrosilvicultura en 1977 y su integración en la red del GCIAI en 1993; el lanzamiento del Programa Especial para los Países en Desarrollo de la IUFRO en 1983; el establecimiento del Centro de Investigaciones Forestales Internacionales (CIFOR) en Bogor, Indonesia, en 1993, como parte de la red del GCIAI de los centros internacionales de investigación agrícola. El IPGRI (Instituto Internacional de Recursos Fitogenéticos), que es otro centro del Grupo Consultivo, viene incluyendo desde 1994 las especies forestales en su programa.
En diciembre de 1995, el CIFOR organizó un diálogo político sobre "ciencia, bosques y sostenibilidad" que fue hospedado por el Gobierno de Indonesia. El objetivo de esa reunión era identificar y estudiar las necesidades fundamentales en materia de conocimientos e investigación para apoyar una ordenación forestal sostenible que cubriera las necesidades humanas, tanto en la actualidad como en el futuro. Se llegó a la conclusión de que la investigación forestal debiera ensanchar sus horizontes y adoptar un enfoque más holístico. Tiene que procurar abordar todas las funciones, valores y posibilidades de todo tipo de bosques y los muchos y variados grupos que intervienen en silvicultura.
El número y tipos de organizaciones que reclaman tener mayor voz en la toma de decisiones sobre bosques es en la actualidad amplio y variado: compañías privadas, asociaciones rurales, ONG, sindicatos, etc. Muchas instancias han expresado sus opiniones y han participado en las iniciativas patrocinadas por las Naciones Unidas para promover una silvicultura sostenible, y algunas han acometido sus propias actividades. Se están buscando mecanismos colaboradores adicionales y mejorando los ya existentes para cosechar los frutos de su interactividad e ideas.
Iniciativas del sector privado
El sector privado, sobre todo la industria del papel y de los productos madereros, ha emprendido algunas iniciativas para fomentar una ordenación forestal mejorada. Sectores industriales de varios países han participado también en el desarrollo de directrices y procedimientos industriales en relación con la ordenación forestal, y están fomentando o desarrollando planes para la certificación voluntaria de los productos. El sector privado ha participado estrechamente con la CNUMAD y con los esfuerzos para desarrollar criterios e indicadores. También han intervenido en asuntos como un mejor control de la contaminación y una utilización más eficaz de las materias primas.
Estas diversas actividades y las organizaciones interesadas han sido bastante numerosas como para hacer ahora un examen detallado de todas ellas pero he aquí algunas muestras:
· En el mes de marzo de 1995, la Asociación canadiense de la Pasta y el Papel organizó para sus miembros una consulta sobre medidas complementarias de la CNUMAD. Se analizaron la certificación, los criterios e indicadores para una ordenación forestal sostenible, los principios relativos a los bosques y prácticas correspondientes, una tecnología limpia, el comercio y el medio ambiente y la participación del sector público.· Tanto el Consejo Empresarial Mundial para el Desarrollo Sostenible, que es una alianza de 120 empresas internacionales de 34 países y que abarcan más de 20 grandes sectores industriales, incluida la silvicultura, y la Cámara Internacional de Comercio (CIC) intervienen en la promoción de una ordenación forestal sostenible y su aplicación. A partir de la CNUMAD, han examinado y mejorado sus prácticas de ordenación forestal, han participado en la labor del Grupo Intergubernamental sobre los Bosques, subrayando la necesidad de que el sector privado desempeñe una función activa en varios campos, incluido el fomento de la reducción al mínimo de los residuos industriales y de la contaminación del aire y el agua.
· En octubre de 1996, la Confederación de la Industria Europea del Papel organizó un foro sobre "La ordenación forestal y el papel: Una cooperación creciente", en el que se abordaron temas relativos a la industria forestal europea y a las actividades de los propietarios forestales en materia de desarrollo forestal sostenible, con objeto de sensibilizar al Parlamento Europeo y a la Comisión Europea sobre su importancia.
Iniciativas de las organizaciones no gubernamentales (ONG)
Las organizaciones no gubernamentales (ONG) constituyen un grupo variado con una amplia serie de objetivos y orientaciones. Las ONG internacionales y algunas de las nacionales desempeñan distintas funciones a nivel internacional. Abarcan una amplia gama de actividades, en particular: la financiación de proyectos y su ejecución (especialmente para conservación de la naturaleza, desarrollo rural y otras actividades de campo relacionadas con los bosques); apoyo a los programas forestales nacionales; formulación de criterios e indicadores para una ordenación forestal sostenible; certificación de productos forestales producidos con carácter sostenible; investigación en materia de desarrollo de políticas; presión sobre las administraciones nacionales y organizaciones internacionales; y educación y sensibilización pública.
Algunas ONG internacionales se hallan en muy buena posición para contribuir a los debates internacionales, y están desempeñando una función cada vez más activa (en algunos casos, de propio liderazgo) en los foros internacionales sobre debates de política. Se las reconoce cada vez más como un vehículo valioso a través del cual puede aflorar una gama más amplia de intereses y puntos de vista. Por otro lado, están en condiciones de conseguir así una aportación mucho mayor en los foros internacionales de la que sería posible en caso contrario. Muchas ONG cuentan con redes eficaces y de gran alcance a través de las cuales pueden divulgar información a sus miembros a nivel nacional, local y de base.
Se sale del alcance de este informe el analizar la amplia gama de actividades de las ONG que intervienen en actividades internacionales relacionadas con la silvicultura y el desarrollo rural. Sin embargo, cabe citar un ejemplo, es el de la Comisión Mundial sobre los Bosques y el Desarrollo Sostenible. Se trata de un órgano independiente creado en junio de 1995 y que se compone de 19 destacadas personalidades políticas y renombrados científicos de todo el mundo. Pretende actuar a nivel internacional para ayudar a conciliar los conflictos entre grupos con diferentes puntos de vista sobre la función de los bosques, ayudar a las administraciones nacionales a llevar a cabo reformas políticas clave y movilizar el apoyo para incrementar la investigación científica. Para ello ha celebrado hasta la fecha dos audiencias regionales públicas de las cinco previstas, una en Indonesia en marzo de 1996 y la segunda en Canadá, en septiembre/octubre de 1996. Sirvieron de oportunidad a una serie de grupos interesados para presentar sus puntos de vista sobre los aspectos relativos a la integración del desarrollo y la conservación.
No hay estimaciones sobre los recursos totales que se destinan a la silvicultura en todo el mundo. No obstante, la financiación anual efectiva de todas las proveniencias para sólo la silvicultura básica o troncal se estima en unos 13 600 millones de dólares EE.UU. Cuando se suman las inversiones conexas, este total anual pudiera elevarse a unos 20 000 millones de dólares1. En términos comparativos, la CNUMAD cifró las necesidades de financiación para "La lucha contra la deforestación" (Capítulo II del Programa 21) sólo en los países en desarrollo en 31 250 millones de dólares EE.UU. al año entre 1993 y el año 2000, de los que 5 670 millones serían transferencia de dinero en condiciones de favor y en concepto de subvenciones (Cuadro 1).
1 Por actividades básicas o troncales se entienden; el desarrollo de los recursos forestales, la producción y elaboración de la madera; las inversiones asociadas con la agrosilvicultura de cubierta, los productos forestales no madereros, las infraestructuras y creación de instituciones. Fuente Chandrasekharan, C, "Status of financing for sustainable forestry management programmes" En; Actas del Taller Dinamarca/Sudáfríca/PNUD sobre mecanismos financieros y fuentes de financiación para una silvicultura sostenible, Pretoria, Sudáfrica, 4-7 de junio de 1996
La financiación forestal proviene de tres fuentes principales: asignaciones oficiales nacionales, asistencia oficial al desarrollo (AOD) exterior y el sector privado comercial (tanto nacional como exterior). Están también surgiendo fuentes de financiación sin fines de lucro como los fondos fiduciarios, principalmente para apoyo de actividades ecológicas y de conservación de las ONG o grupos comunitarios. En todas las regiones en desarrollo, se presta gran prioridad a las inversiones para fomento de los recursos forestales, incluido el establecimiento de plantaciones. En general, los países en desarrollo también dan preferencia a las industrias forestales, a la utilización y a otras actividades de valor añadido mientras que sus socios externos de la AOD han tendido últimamente a favorecer cada vez más la conservación.
Financiación oficial nacional
En una reunión reciente, los ejecutivos forestales en Africa "exigieron un mayor hincapié en los recursos locales, dado que las perspectivas para la financiación externa no son halagüeñas"2. Lo cual puede ser incluso más importante pues las obligaciones de la deuda casi insuperables con que se enfrentan muchos países pueden muy pronto amenazar su solvencia y por lo tanto su capacidad de seguir atrayendo fondos del sector privado internacional. Sin embargo, los grandes déficit de financiación nacional harán difícil para algunos países una financiación interna creciente con destino al sector forestal y se requerirán soluciones ingeniosas.
2 Funding for forestry development in Africa. Report of an in-session seminar, Comisión Forestal y de la Vida Silvestre para Africa, 10a reunión, Sanbonani, Sudáfrica, 27 de noviembre-1 de diciembre de 1995, FAO, Roma, Doc. FO: MISC/96/1.
En todos los países dotados de bosques productivos, los ingresos forestales nacionales pueden constituir una fuente importantísima de financiación. Un fondo forestal que allegue medios a través, por ejemplo, de gravámenes o impuestos, constituye un expediente al que recurren muchos países. En Indonesia, por ejemplo, el Fondo Nacional de Reforestación obtiene, a través de la participación privada, el 32 por ciento de sus ingresos totales3, cifrados actualmente en más de 700 millones de dólares, y los emplea para promover las haciendas madereras de propiedad privada. Otro medio para incrementar los ingresos es cobrar a los beneficiarios de la serie de servicios que proporcionan los bosques, siendo el más novedoso el canon sobre las aguas provenientes de los bosques. El cobrar un canon a los beneficiarios aguas abajo ha contribuido durante mucho tiempo a financiar la conservación de las tierras altas en Japón. Colombia transfiere parte de los ingresos de la energía hidráulica a un fondo de ordenación de las cuencas de montaña.
3 Domestic sources of finance for sustainable forest management - the case of Indonesia, Dr. Achmad Sumitro (Indonesia), En: Actas de! Taller Dinamarca/Sudáfrica/PNUD sobre mecanismos financieros y fuentes de financiación para una silvicultura sostenible. Pretoria, Sudáfrica, 4-7 de junio de 1996.
Asistencia oficial al desarrollo (AOD)
Nivel de la AOD
La AOD suministrada a los países en desarrollo dista mucho de ser objeto de un seguimiento satisfactorio pero, en cambio, de todas las fuentes de financiación es comparativamente la mejor documentada. Del total anual estimado de financiación para actividades forestales, el nivel de la AOD destinada a los países en desarrollo se cifraba en 1 545 millones de dólares EE.UU. para 19934 (Cuadro 1). No hay estimaciones sobre la AOD que va a parar a países en transición. Este total de 1993 en concepto de AOD constituye sólo un 27 por ciento aproximadamente de las necesidades estimadas de AOD con arreglo a la CNUMAD.
4 Esta cantidad corresponde a la AOD dada para "proyectos forestales" y excluye los componentes forestales de proyectos no forestales. Se sugiere que la diferencia puede resultar compensada por proyectos forestales con "componentes no forestales". Según estimaciones de la OCDE, los compromisos bilaterales AOD de los países miembros del CAD para "combatir la deforestación" en 1993, eran sólo de 174 millones de dólares EE.UU.; para los organismos multilaterales, la estimación es cero (pero 222 millones de dólares EE.UU. para 1994), cifras que parecen demasiado bajas para ser exactas; si fueran correctas, denotarían entonces una situación muy preocupante (véase Estadísticas de los flujos financieros: Ajustes para seguir de cerca la financiación del Programa 21. Documento de antecedentes n° 7. Comisión sobre el Desarrollo Sostenible. Cuarta reunión, 18 de abril-3 de mayo de 1996, Nueva York, División del Desarrollo Sostenible.
La AOD para actividades forestales creció en 119 millones de dólares EE.UU. (3 por ciento) al año entre 1990 y 1993, una tasa muy por debajo del 12 por ciento anual que hubo entre 1988 y 1990. Tenemos así que, mientras se multiplican los llamamientos internacionales para un mayor esfuerzo de ordenación forestal sostenible por parte de los países en desarrollo, la AOD baja o no crece. Este descenso refleja las reducciones globales de la AOD, que en los países miembros del CAD5 cayeron a un promedio del 0, 30 por ciento del PNB en 1993, el porcentaje más bajo desde 1973.
5 CAD = Comité de Asistencia al Desarrollo: Instancia oficiosa de consulta entre los principales países donantes.
Cuadro 1 Necesidades anuales estimadas para 1993-2000 con destino a la financiación forestal en comparación con las corrientes reales en 19937 (millones de $EE.UU.)
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necesidades anuales de financiación de los países en desarrolloa |
||||
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|
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ayuda exterior |
|||
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Programa 21 - Capítulo 11 Areas de programas |
total |
fuentes internas |
necesidades según la CNUMAD |
flujos en 1993 reales |
%b |
|
A: desarrollo institucional |
2500 |
1640 |
860 |
338 |
39 |
|
B: desarrollo de recursos |
10000 |
6300 |
3700 |
1170 |
26 |
|
C: utilización sostenible |
18000 |
17120 |
880 |
- |
- |
|
D: evaluación y seguimiento |
750 |
520 |
230 |
37 |
16 |
|
Total para el Capítulo 11 |
31250 |
25580 |
5670 |
1545 |
27 |
|
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(100%) |
(82%) |
(18%) |
|
|
a Estimación: CNUMAD - Capitulo 11, Programa 21.b Corrientes reales en porcentaje de las estimaciones de la CNUMAD sobre necesidades de financiación externa.
Desde que se celebró la CNUMAD, la opinión internacional abunda en que los bosques merecen una asignación preferente de fondos. Un reciente Taller sobre financiación para una agricultura sostenible que se tuvo en Pretoria, Sudáfrica, estimó, por ejemplo, que "los beneficios tanto socioeconómicos como medioambientales de la silvicultura justifican un aumento de la participación del sector en la AOD, que ahora se cifra en sólo un 3 por ciento del total".6 Según estimaciones, la silvicultura sólo supone un 1, 6 por ciento de las transferencias conjuntas de financiación oficial y privada hechas en 1993 a los países en desarrollo.
6 Informe sobre el Taller acerca de los mecanismos financieros y fuentes de financiación para una silvicultura sostenible. Actas - Taller Dinamarca/Sudáfrica/PNUD acerca de los mecanismos financieros y fuentes de financiación para una silvicultura sostenible, Pretoria, Sudáfrica, 4-7 de ¡unió de 1996, En 1993, la AOD destinada a actividades forestales representó sólo un 3 por ciento de la AOD para todos los sectores, que ascendió en total a 53 000 millones de dólares EE.UU.
Fuentes y distribución
En el Cuadro 2 aparecen las fuentes principales de la AOD a la silvicultura, mientras que en el Cuadro 3 figura el desglose de la AOD en 1993 por regiones. El Cuadro 2 muestra el predominio de la financiación bilateral, casi un 40 por ciento de la cual procedió de países de la Unión Europea en 19938. Los préstamos dominaron la financiación procedente de bancos multilaterales de desarrollo (BMD), que contribuyeron a casi un 27 por ciento de la AOD total con un aumento respecto del 18 por ciento en 1990. Las organizaciones de las Naciones Unidas contribuyeron a un 13 por ciento de la AOD en 1993, de cuya cantidad casi un 60 por ciento procedió del Programa Mundial de Alimentos.
8 En estas estadísticas no se han incluido algunos fondos bilaterales en forma de préstamos. Por ejemplo, en 1995 la KfW alemana dio préstamos para proyectos forestales por valor de 712 millones de marcos (unos 500 millones de dólares EE.UU.).
Las regiones difieren en cuanto al grado en que se han conseguido los objetivos de la AOD fijados por la CNUMAD. La ayuda a la silvicultura (como para toda la AOD) se concentra en sólo unos pocos países beneficiarios; en cifras globales, un 44 por ciento de las corrientes totales de la AOD para la silvicultura en 1990 fueron a parar a Asia y Oceanía, un 33 por ciento a Africa y un 18 por ciento a América Central y del Sur (incluido el Caribe). Se observa una tendencia marcada a que los donantes apliquen criterios y prioridades o preferencias sobre "eligibilidad" de la ayuda, con el resultado de que muchos países que necesitan ayuda quedan casi totalmente marginados.
A través de los estudios de la FAO sobre financiación forestal se han documentado con detalle los niveles y empleos de la AOD para algunos países en desarrollo10.
10 Los resultados de estos estudios aparecen en; a) Report on the insession seminar on forestry investment in Asia and the Pacific, 16a reunión de la Comisión Forestal para Asia y el Pacífico, Colombo, Sri Lanka, agosto de 1993, Documento no FO: MISC/93/14, FAO, Roma, 1994; b) Report on the in-session seminar on funding for forestry development in Africa. 10a reunión de la Comisión Forestal y de Vida Silvestre para Africa, Sanbonani, Sudáfrica, noviembre-diciembre de 1995. Documento n° FO: MISC/96/1, FAO, Roma, 1996; y c) Estudio sobre la financiación para el desarrollo forestal en América Latina y e! Caribe. FO: LAFC/96/5, 19° período de sesiones de la Comisión Forestal para América Latina y el Caribe, Ciudad de Panamá, Panamá, 17-21 de junio de 1996, FAO, Roma, 1996.
Cuadro 2 Nivel de la AOD para actividades forestales - 1986 a 1993 (millones de $EE, UU.)9
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|
1986 |
1988 |
1990 |
1993 | ||||
|
categorías de donantes |
valor |
% |
valor |
% |
valor |
% |
valor |
% |
|
ayuda bilateral desarrollo multilateral |
434,5 |
57 |
723,0 |
65 |
937,3 |
66 |
915,7 |
60 |
|
bancos (BMD) |
142,5 |
19 |
200,3 |
18 |
253,7 |
18 |
420,3 |
27 |
|
Naciones Unidas |
188,0 |
24 |
191,6 |
17 |
234,3 |
16 |
208,5 |
13 |
|
total |
765,0 |
100 |
1114,9 |
100 |
1425,3 |
100 |
1544,5 |
100 |
9 Dependencia FAO/PNAF
Cuadro 3 Necesidades estimadas de AOD y cifras reales por regiones geográficas, 1993 (millones de $EE, UU.)
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región |
estimación CNUMAD de necesidades anuales |
cifras reales en 1993 |
AOD de 1993 en % aproximado percentage of UNCED target |
|
Africa |
1960 |
472 |
24 |
|
Asia y Oceanía |
2120 |
574 |
27 |
|
América del Sur y Central y el Caribe |
1470 |
316 |
22 |
|
Cercano Oriente |
120 |
78 |
65 |
|
Países de la antigua URSS y europeos en transición |
non disponible |
22 |
- |
|
regiones múltiples |
- |
83 |
- |
|
total a |
5670 |
1545 |
27 |
a Todas; as cifras están redondeadas. Nota: La CNUMAD no estableció ninguna partida específica para actividades interregionales o para países en transición de Europa oriental,
En regiones como Africa, la AOD es importantísima; en la encuesta de la FAO de 1995 resultaba, por ejemplo, que durante el período de 1990-94 más del 60 por ciento de los países que respondieron dependían de fuentes exteriores para la mayor parte de la financiación de sus actividades forestales.
Financiación del sector privado
A partir de 1991, al sector privado ha correspondido todo el aumento registrado en las corrientes de financiación internacionales, que representan ahora un 60 por ciento de las transferencias externas totales a los países en desarrollo11. Las corrientes netas internacionales de capital privado alcanzaron los 190 000 millones de dólares EE.UU. en 1993, con un fuerte aumento respecto de los 9 000 millones de dólares de 1986 (de todos los sectores). Sin embargo, el capital privado extranjero está mal distribuido entre los países, como la AOD, y tiene un comportamiento voluble12.
11 Movilización de los recursos de financiación exterior para un desarrollo sostenible. Informe del Secretario General de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible, Cuarta reunión, 18 de abril-3 de mayo de 1996. Doc, E/CN. 17/1996/412 La mayor parte de las Inversiones internacionales privadas favorecieron sólo a unos 10 países, China absorbió una mayor proporción, yendo a parar el resto sobre todo a la India, Malasia, México, Chile, Argentina, Turquía, Egipto, Marruecos y Túnez.
Se observa un renovado interés por estimular al sector privado a que se interese por la silvicultura sostenible. El problema es cómo "vender" las oportunidades forestales como competitivas con otras opciones a la hora de invertir y cómo reducir la sensación de riesgo que tiene el sector privado a este respecto. Lo que se piensa actualmente es que para ganarse la confianza de los círculos empresariales, lo mejor es adaptarse a métodos de financiación forestal a la silvicultura que ya se han probado en otros sectores en lugar de desarrollar instrumentos del todo nuevos.
Es crucial la necesidad de un entorno político e institucional que posibilite esa actuación para las operaciones del sector privado (véase "Evolución del marco institucional", página 99). La financiación del sector privado requiere mercados de capital bien desarrollados, que sólo poseen algunos países en desarrollo. Para contrarrestar el peligro de que prosiga la concentración del capital privado en esos países y de que el resto quede marginado, se necesitará apoyo público (especialmente AOD) para crear capacidad en los países más débiles, muchos de los cuales se hallan en Africa. Será necesario también que el sector público canalice la financiación a pequeños inversores (como agricultores y comunidades locales) que no ofrecen tanto interés al sector privado debido a los elevados costos de las transacciones individuales.
Importa señalar que los grandes éxitos del capital privado en silvicultura tal vez hayan estado hasta ahora limitados a las inversiones en recursos forestales industriales e industrias forestales. Las actividades medioambientales no han funcionado bien con capital de riesgo y financiación accionaria: de 64 empresas de capital de riesgo que operan en los Estados Unidos con un total de 140 millones de dólares EE.UU. invertidos en empresas medioambientales en 1991, poco más de 12, con menos de 35 millones de dólares, seguían en funcionamiento en 1995. Los capitales invertidos en medio ambiente y energía han dado escasos resultados13. Esto pudiera servir de alerta para las inversiones forestales en las que predominen objetivos medioambientales.
13 Las empresas que se ocupan del medio ambiente y la energía representan menos del 2 por ciento del capital de riesgo de los EE.UU. Véase: Recursos y mecanismos financieros - Addendum - Informe de! Secretario General: Tendencias actuales de las corrientes de recursos y la deuda. Comisión sobre el Desarrollo Sostenible, Cuarta reunión, 18 de abril-3 de mayo de 1996, Doc E/CN, 17/1996/4/Add, 1
Fuentes de financiación conjunta, pública y privada
Los fondos medioambientales nacionales (FMAN) y los Fondos fiduciarios de conservación (FFC) han hecho su aparición recientemente como fuentes de subvenciones con fines de conservación. Se financian conjuntamente con los presupuestos de los gobiernos, fuentes de AOD, donativos filantrópicos sociales o personales, o con el producto del perdón de la deuda o de los canjes de deuda por naturaleza. Desde 1990, se han proporcionado unos 370 millones de dólares EE.UU. a través de los FMAN a 17 países en desarrollo, principalmente para actividades de ONG y de áreas protegidas en las comunidades locales14. El volumen de FMAN y de FFC se considera equivalente a menos del 10 por ciento de la AOD total que va a parar a la silvicultura.
14 National environmental funds: a potential source of financing for forest management and conservation. Mark Dillenbeck IUCN US. Documento preparado para la reunión del 19° Grupo de Asesores Forestales, Roma, diciembre de 1994.
Mecanismos innovadores de financiación
La búsqueda de mecanismos innovadores está impulsada por la impresión que se tiene de que no basta con los existentes. Hay todo un abanico de ideas nuevas o resucitadas de diversa viabilidad como los Acuerdos de Franquicia de Recursos, en virtud de los cuales se limitan determinados usos de los bosques, a cambio del pago de primas equivalentes a la mejor opción de aprovechamiento para el desarrollo. Casi todas se centran en la financiación de actividades forestales ecológicas y por lo tanto no están al alcance de las actividades de aprovechamiento, que tendrán que seguir por lo tanto dependiendo en buena parte de las fuentes tradicionales de financiación. Estos mecanismos innovadores no constituyen una panacea, por lo que hay que seguir prestando atención al refuerzo de los mecanismos centrales mediante el aumento de las asignaciones de fondos nacionales y de AOD, así como asegurando una mejor coordinación, una cobertura más pareja de los países y la creación de capacidad para una mejor absorción de la ayuda. La silvicultura debe también tratar de captar parte de los recursos liberados por los programas de privatización y de reducción de subvenciones que actualmente hay en marcha en muchos países que aplican reformas de ajuste estructural.
Un Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas que evaluó recientemente la viabilidad de mecanismos innovadores para financiar la protección del medio ambiente mundial pedía que se buscaran mecanismos innovadores junto con los esfuerzos que actualmente se despliegan para incrementar la AOD en porcentaje del PNB15. Cualquier nuevo enfoque servirá para complementar los canjes de deuda por naturaleza, que constituyen probablemente el mecanismo innovador más antiguo. En diciembre de 1992, éstos habían generado aproximadamente 76 millones de dólares EE.UU. para actividades de conservación en países en desarrollo16.
15 Movilización de los recursos de financiación exterior para un desarrollo sostenible, Informe del Secretario General, Comisión sobre Desarrollo Sostenible, Cuarta reunión, 18 de abril-3 de mayo de 1996. Doc, E/CN.17/1996/4.16 "Lucha contra la deforestación" y declaración autorizada y jurídicamente no obligatoria de principios para un consenso mundial sobre la ordenación, conservación y desarrollo sostenible de todos los tipos de bosques. Informe del Secretario General - Comisión sobre el Desarrollo Sostenible. Tercera reunión, abril de 1995. Doc. E/CN, 17/1995/3 de 14 de febrero de 1995.
En la Tercera reunión del Grupo de Expertos de Naciones Unidas sobre Cuestiones Financieras del Programa 21 (Manila, febrero de 1996), se señalaron varios instrumentos innovadores, de los que en el Recuadro 2 aparecen algunos que interesan a la silvicultura y a la conservación de la diversidad biológica.
Problemas
La escasez de información constituye un gran problema. Una información deficiente desvirtúa un buen diagnóstico de las necesidades, el seguimiento de los avances, así como el establecimiento de prioridades y la selección de objetivos de financiación. En su reunión de marzo de 1996, el GIB pidió a la FAO que, en cooperación con otros organismos y organizaciones pertinentes "siguiera reuniendo y acopiando información así como incrementando su accesibilidad por todas las partes interesadas." El reto consistirá en motivar a los gobiernos, organismos y al sector privado a ofrecer libremente información con carácter regular.
Se requiere en especial información sobre financiación nacional (tanto pública como privada); corrientes internacionales del sector privado; distribución de la financiación entre países beneficiarios y entre grandes objetivos; y seguimiento de la contribución de los mecanismos innovadores. Una mejor calidad y fiabilidad de la información sobre evaluación contribuirá a fijar prioridades cuando se consignen los presupuestos.
Cuando las políticas e instituciones son flojas, se reduce la capacidad de absorción de muchos países en desarrollo por lo que se refiere a la financiación de la AOD, se limitan la actividad del sector privado y la capacidad de los gobiernos para dar su apoyo a pequeños inversores privados o de la comunidad.
Suele darse que se concentren las inversiones y la ayuda en unos pocos países. La concentración de la financiación del sector privado puede explicarse por la preferencia por inversiones rentables. Sin embargo, la AOD bilateral está también mal distribuida, debido quizás tanto al interés económico que despiertan los beneficiarios como a consideraciones históricas y de política extranjera. Sin embargo, lo que no está tan claro es por qué los organismos multilaterales no reparten de forma más equitativa su ayuda.
Prioridades de acción para el futuro
A nivel macroeconómico, existen ya notables iniciativas de financiación, entre ellas las que más destacan son: la "Iniciativa del Banco Mundial sobre la Deuda de los Países Pobres muy Endeudados" y la "Iniciativa de alcance ampliado" del Fondo Monetario Internacional para países donde el clima existente para las inversiones es difícil. Dentro del sector forestal, diríase que un programa lógico para el futuro sobre financiación forestal, priorizada según la urgencia;
· mejoraría la base informativa sobre financiación;· diagnosticaría cuáles son los principales sectores de ineficiencia por lo que respecta a las fuentes principales de financiación, proponiendo mejoras y procurando recursos nuevos y adicionales;
· buscaría formas de resolver la marginación de la mayoría de los países en desarrollo por parte de las fuentes financieras internacionales, con la finalidad especial de:
a) permitirles captar importantes fondos de financiación del sector privado;b) diagnosticar las causas de una mala distribución de los fondos por parte de las instituciones multilaterales y promover su mejora;
· proseguir el diálogo internacional sobre mecanismos innovadores de financiación.
A la larga, el desarrollo económico general de todos los países y la creación de capacidad tanto para los servicios públicos como para apoyo al sector privado serán las claves del éxito.
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Recuadro 1 Ejemplos de mecanismos financieros innovadores17 17 Principal fuente de información: Informe de la Tercera reunión del Grupo de Expertos sobre Cuestiones Financieras del Programa 21, 6-8 de febrero de 1996, Manila. Japón/Filipinas/Banco Asiático de Desarrollo/UNDPCSD. Nueva York, 1996. Especialmente el documento de Steele, P. y Pearce, D., Promoción de la financiación del sector privado para un desarrollo sostenible en la región de Asia-Pacífico. Licencias comerciables de dióxido de carbono (no se conocen estimaciones de ingresos): los planes del Consejo de la Tierra para poner en marcha un Sistema Mundial de Accionistas sobre Negociación Medioambiental (GETS), que funcionará a partir de 1999 con carácter experimental. Se están produciendo ya algunas contrapartidas por emisiones de carbono (Belice, Costa Rica, República Checa, Ecuador, Guatemala, Indonesia, Malasia, Paraguay, Rusia, Uganda, EE.UU. (algunos de sus Estados). Desviación de ingresos por otros productos hacia la silvicultura: no está determinado el potencial de ingresos. Por ejemplo, Colombia que desvía los ingresos procedentes de los reembolsos por sustentación del precio del café por parte de la Unión Europea hacia el SFM. Derechos de bioprospección: Costa Rica Recargos por deforestación: Brasil, República Centroafricana Recargos por ecoturismo: Costa Rica, Kenya, Tailandia y derechos sobre turismo científico: Costa Rica, Indonesia, Madagascar Recargos por cuencas: Costa Rica, Brasil, Indonesia Créditos negociables de reforestación: Costa Rica Créditos negociables de conservación: Costa Rica, México Compensación fiscal para áreas de conservación: Brasil (algunos de sus Estados) Derechos sobre patentes de biodiversidad: Tasa sobre el transporte aéreo: entradas anuales en potencia: 1 000 millones de dólares EE.UU., (se halla sometido a debate del Comité de las Naciones Unidas y todavía no se aplica). Tasas globales para el medio ambiente: potencial de ingresos desconocido. Estas tasas están en fase de concepción y lejos de ser operativas. Comprende un impuesto sobre actividades económicas con impacto negativo a nivel mundial (no necesariamente medioambiental), que se utilizaría para financiar un desarrollo sostenible. La tasa Tobin sobre transacciones de divisas: ingresos anuales potenciales, 30 000 millones de dólares EE.UU.; 150 000 millones de dólares EE.UU. según la reciente investigación respaldada por el PNUD. Todavía en discusión. Seguros: en fase especulativa Transferencias norte-sur: se debaten en círculos académicos Desviación de los presupuestos militares al desarrollo sostenible: fase especulativa |
