T.R. Ramanathan
T.R. Ramanathan, de nationalité indienne est chercheur au Programme de soutien de la foresterie du Service des forêts du Département de l'agriculture des Etats-Unis, et chercheur honoraire de l'American Forestry Association.
Les ONG locales opérant en milieu rural contribuent considérablement aux progrès réalisés en matière de gestion durable des forêts et des ressources naturelles. Toutefois, l'efficacité cité de ces ONG es t sou ver entravée par des difficultés techniques et notamment structurelles. A partir de l'expérience acquise en Asie du Sud, le présent article examine la nécessité et les moyens de renforcer le cadre institutionnel des ONG locales qui s'occupent d la gestion de l'environnement et des ressources naturelles. Il repos sur un projet de recherche mené actuellement sous l'égide de la Division de la foresterie internationale du Service des forêts du Département de l'agriculture des Etats-Unis. Il est évidemment trop tôt pour faire un bila'' définitif, et l'auteur invite expressément les lecteurs à lui faire part de leur opinion. L'objectif final du projet est de fournir des repères aux individus et aux organisations qui souhaitent collaborer avec des ONG en Asie du Sud.
Problèmes institutionnels
Les ONG locales qui se préoccupent des questions d'environnement affrontent de nombreuses difficultés, d'abord de nature technique. En matière de foresterie communautaire, il faut fournir des semences de variétés améliorées, choisir des emplacements pour établir les pépinières, transporter les jeunes plants, assurer la protection des forêts et la gestion des ressources, et veiller à la répartition équitable des bénéfices. Au niveau institutionnel, les ONG doivent évaluer leurs propres besoins, formuler des stratégies efficaces de financement, recruter et former du personnel, entretenir les compétences des formateurs par des cours de recyclage, obtenir des contributions en nature de communautés locales économiquement défavorisées, régler les conflits au sein de la structure administrative, maintenir de bonnes relations de travail avec les administrations publiques et autres groupements spécialisés, satisfaire aux exigences des procédures et des programmes des organismes donateurs, s'accommoder des pressions politiques sans perdre l'indépendance et l'intégrité, et ainsi de suite.
D'après une étude effectuée par un organisme spécialisé installé à New Delhi, Professional Assistance for Development Action (PRADAN), l'efficacité des ONG et leurs possibilités de développement sont entravées par leur isolement (PRADAN, 1988). Au Bangladesh, selon les conclusions d'une enquête menée par Private Agencies Collaborating Together (PACT), le lien entre les petits groupements bénévoles présents dans les vastes zones rurales éloignées du pays est absent, alors qu'il est vital (PACT, 1989).
A mesure que grandit l'intérêt porté à la gestion des ressources naturelles par les ONG, on reconnaît également qu'il est essentiel de renforcer les institutions pour mieux canaliser ce potentiel. De plus en plus, les rapports et les documents officiels des organismes d'aide foisonnent d'expressions telles que «le renforcement des capacités institutionnelles des ONG», «l'amélioration de l'efficacité des ONG locales» et «l'accroissement du rôle des ONG». Dans la Directive du manuel opérationnel de la Banque mondiale, par exemple, on relève que les possibilités d'action des ONG sont limitées par l'insuffisance de leurs moyens administratifs et techniques, et que même certaines ONG dotées d'un personnel qualifié sont mal gérées, utilisent des systèmes comptables rudimentaires et entreprennent parfois des projets d'infrastructure sans avoir analysé correctement les problèmes techniques (Banque mondiale, 1989).
Un document sur les stratégies en matière d'environnement et de ressources naturelles (Environment and Natural Resources Strategy), émanant de l'ex-Bureau pour l'Asie et le Proche-Orient (ANE) de l'Agence pour le développement international (AID) - une restructuration a modifié la composition des bureaux régionaux en I 991 indique que l'AID et l'ANE pourraient renforcer la capacité des organisations à inventorier et évaluer leurs ressources et à analyser, concevoir et modifier des politiques qui concernent directement ou non la foresterie ainsi que la gestion et l'utilisation des ressources naturelles; octroyer de nouvelles responsabilités aux ONG et au secteur privé dans le pays hôte [...] (AID, 1990). Le rapport 1991 sur l'état d'avancement des initiatives de l'AID identifie les stratégies clés sur lesquelles doit s'appuyer son action en matière d'environnement et de gestion des ressources naturelles: renforcer les capacités humaines et institutionnelles, et sensibiliser l'opinion publique: réformer les politiques et les pratiques économiques et écologiques non durables, et encourager le secteur privé à promouvoir des activités de développement respectueuses de l'environnement (AID, 1991).
Exemples d'actions en faveur du renforcement institutionnel
Plusieurs pays d'Asie du Sud s'efforcent actuellement de renforcer les capacités institutionnelles des ONG, qui s'occupent de la gestion des ressources naturelles. Par exemple, le projet Bankura mené en Inde dans l'Etat du Bengale occidental et parrainé conjointement par l'Organisation internationale du travail (OIT), le Programme pour les femmes rurales et le Center for Women's Development Studies (CWDS) de New Delhi offre à des groupements féminins des stages de formation à la gestion de courte durée, organisés avec la collaboration d'organismes locaux. Ces stages permettent la participation active des femmes à la gestion des projets et la reconstitution des ressources naturelles communautaires grâce à l'amélioration des compétences techniques (OIT, 1988).
Depuis le début des années 80, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), les projets PACT et World Neighbours tentent de renforcer la division technique du Conseil national de coordination des services sociaux (SSNCC) du Népal, organisme semi public chargé de la coordination et du renforcement des ONG. Le SSNCC aide les ONG, à améliorer leurs compétences par le biais d'une formation en matière de développement social, de formulation, gestion et évaluation des projets et d'adaptation des techniques locales (PACT, 1987). Malheureusement, les promoteurs de cette initiative ne se sont guère attachés à produire une documentation sur ces expériences, ni à favoriser le dialogue entre des organisations ayant les mêmes aspirations pour échanger des idées, regrouper éventuellement les ressources et mener en collaboration des activités de formation pour obtenir un meilleur retour de l'information et s'instruire. Ainsi, nombre de précieux enseignements tirés de ces activités n'ont été ni diffusés assez largement ni mis en pratique ailleurs.
Depuis une vingtaine d'années, le Bureau de la coopération privée et bénévole de l'AID soutient des organismes qui, depuis les Etats-Unis, mènent des activités en faveur du renforcement des institutions au niveau local en Asie, en Afrique et en Amérique latine. Ce type d'activités a permis d'améliorer considérablement le potentiel des ressources humaines des ONG locales, grâce à une formation et à une assistance technique très variées: conception de systèmes informatiques de gestion, cycles de planification annuels et à moyen terme, coût-efficacité, suivi et évaluation, etc. (Huntington, 1987).
Par exemple, l'Organisation internationale de perspective mondiale (WVRD) a créé des centres d'aide au développement avec la participation d'organisations locales aux Philippines et en Indonésie, soit par le biais des églises, soit par celui des bureaux de terrain de la WVRD. Ces centres dispensent aux responsables des collectivités une formation de courte durée en matière de développement et d'agriculture, ainsi que dans d'autres domaines techniques; les bénéficiaires regagnent ensuite leurs communautés respectives pour faire partager leurs nouvelles connaissances
L'institut international pour la reconstruction rurale (IIRR), organisme privé bénévole dont le siège se trouve aux Philippines, a mis en place une unité de soutien à l'éducation et la formation sur le terrain, afin d'aider des organisations communautaires à développer leurs compétences en administration, animation, dynamique de groupe, gestion des projets, finance et comptabilité.
La branche américaine du Fonds mondial pour la nature (WWF) a organisé, dans le cadre de son programme de développement des structures, des ateliers de promotion destinés aux ONG s'occupant de la conservation en Asie et ailleurs. En intervenant dans les domaines de la gestion, des opérations, de la programmation et du financement, ce programme renforce la structure des institutions et, partant, leur autonomie.
A l'instigation de l'Alliance mondiale pour la nature (UICN), un organe de coordination a été créé au Népal pour rassembler des informations et les diffuser auprès des ONG s'occupant de l'environnement et de la gestion des ressources naturelles (Denholm et Rayachhetry, 1990). Au Bangladesh, l'Agricultural Development Agencies (ADAB), qui était à l'origine un centre de débat pour les ONG et qui les représentait auprès du gouvernement, élargit actuellement son champ d'action à la formation et à l'assistance technique en faveur des ONG locales. De même, à Sri Lanka, le Conseil des ONG a lancé des programmes de formation destinés à ses organisations membres (Stremlau, 1987). Les mesures prises en Inde par la Banque mondiale pour faire participer des ONG à la conception, l'exécution et l'évaluation d'opérations soutenues par elle - de la sériculture à l'aménagement des bassins versants - montrent également l'intérêt de cette institution multilatérale pour le renforcement des institutions (Bhatnagar, 1991).
Malgré ces louables efforts, les discours abstraits sur le renforcement institutionnel des ONG n'ont généralement pas été accompagnés de mesures pratiques de la part des donateurs et des gouvernements. Les politiques de financement des donateurs et des gouvernements à l'égard des ONG sont généralement axées sur le court terme et insistent sur la réalisation d'objectifs concrets. Elles n'accordent que rarement une assistance de longue durée visant à promouvoir l'indépendance financière et l'autosuffisance. Il est manifestement nécessaire d'adopter des mesures concrètes et coordonnées en vue d'améliorer véritablement les capacités des ONG Par exemple, l'atelier régional pour l'Asie sur l'élargissement du rôle des ONG dans les programmes forestiers nationaux a recommandé que les organismes donateurs accordent un financement à long terme pour soutenir les projets des ONG et la mise en place de structures institutionnelles (Hazlewood, 1987). Le renforcement des structures des ONG locales nécessitera une forte volonté politique ainsi qu'un engagement de la part des ONG de l'hémisphère Nord, des donateurs, des organismes d'aide internationaux et des gouvernements eux-mêmes. Il faudra diriger l'action selon les trois orientations suivantes: recherches sur les besoins de renforcement des institutions; interventions à long terme en vue de ce renforcement; formulation de recommandations visant la mise en place de politiques incitatives.
Jeunes plants de Leucaena leucocephala cultivés par une ONG locale
Améliorations nécessaires
Il ressort de cette analyse que, pour promouvoir le renforcement institutionnel des ONG rurales qui s'occupent de foresterie et de gestion des ressources naturelles, il faudra repenser les politiques et déployer des efforts importants, qui ne manqueront pas de soulever un certain nombre de problèmes spécifiques et souvent liés.
Attitudes. Une des premières conditions, si l'on veut renforcer la capacité institutionnelle des ONG, est de changer l'attitude des agents de la fonction publique, et en particulier des fonctionnaires des districts et des villages. Le principal obstacle à la participation communautaire aux programmes de foresterie est le peu d'empressement des cadres moyens des administrations à se dessaisir de leurs pouvoirs au profit de la population locale et de ses institutions. «Les administrateurs justifient leur prudence par leur crainte que la population locale ne détruise les ressources si le pouvoir central lâche la bride» (Arnold et Campbell, 1986). Malgré les succès obtenus grâce à la participation des ONG, les fonctionnaires locaux perçoivent souvent ces organisations comme une menace pour leurs intérêts ou comme un corps étranger cherchant à se substituer à l'Etat (Fernandez, 1987). Le renforcement des institutions doit reposer sur des débats sincères, sur la confiance mutuelle et sur le partage des responsabilités et des ressources. L'initiative prise par la Fondation Ford pour aider les départements des forêts à chercher, avec des ONG et des instituts de recherche, des solutions permettant d'accroître la participation locale à l'aménagement conjoint des forêts en Inde (Lurie, 1991) montre bien qu'il est possible d'agir en synergie.
Finances et administration. Le problème ne tient pas seulement au manque de fonds, mais aussi au fait que de nombreux donateurs et gouvernements accordent aux ONG des prêts destinés à des projets spécifiques, limités dans le temps et à des conditions rigides. Cette situation interdit pratiquement toute modification éventuelle de la structure interne d'un projet ou des priorités en fonction de l'évolution des besoins de la population. Ce manque de souplesse empêche souvent les ONG de formuler des plans de longue haleine et crée un climat moins favorable dans lequel les ONG recherchent un financement de courte durée pour couvrir leurs dépenses de fonctionnement.
Les gouvernements et les donateurs devraient fournir un financement prolongé et souple comprenant une enveloppe pour le développement des structures. Les ONG pourraient alors se lancer dans des entreprises à long terme et parvenir à l'autofinancement. Par ailleurs, il faudrait accorder aux ONG des capitaux d'amorçage qui leur permettraient d'expérimenter de nouvelles formes de collaboration Toujours dans le domaine des finances, il faut que les gouvernements et les organismes de financement simplifient les systèmes d'établissement des rapports obligatoires et leurs procédures administratives.
Formation. Les instituts professionnels qui dispensent une formation en matière de développement des structures ou de renforcement des institutions sont rares; lorsqu'ils existent, ils sont souvent éloignés ou trop coûteux pour les ONG locales. Les instituts publics de recherche et de formation pourraient accorder au personnel des ONG une formation professionnelle et un soutien technique. Avec l'appui de donateurs, ces instituts pourraient mettre au point des programmes de formation subventionnés spécialement conçus pour les ONG, ce qui permettrait d'établir des liens plus efficaces entre les systèmes nationaux de recherche et de vulgarisation et les communautés rurales.
Communication. Le renforcement des ONG exigera également une collaboration effective entre organisations poursuivant les mêmes objectifs. L'insuffisance des contacts entre les ONG, les organismes bénévoles et les instituts de recherche entrave la diffusion des connaissances et de l'expérience, ainsi que les transferts de nouvelles technologies et de compétences. Les donateurs et les gouvernements doivent accorder un soutien souple et continu aux efforts déployés par les ONG pour concevoir des systèmes informatiques qui permettront de réunir des données sur les résultats obtenus, de partager plus largement les connaissances acquises, ainsi que de renforcer les liaisons institutionnelles qui existent actuellement entre les ONG d'une part, et entre celles-ci et d'autres organisations par ailleurs. Cela pourrait aussi supprimer quelques doubles emplois inutiles
L'atelier qui s'est tenu à Bangkok sur le thème «Foresterie communautaire, ONG et politiques: les ingrédients du succès» (FAO, 1991), organisé conjointement par la FAO, le Local Development Institute (LDI) de Thaïlande et l'Institut mondial pour les ressources (WRI), et partiellement financé par le Programme forestier tropical du Service des forêts du Département de l'agriculture des Etats-Unis, illustre clairement les possibilités d'un tel dialogue. Il réunissait 60 représentants d'ONG, de gouvernements de pays asiatiques et d'organismes donateurs internationaux, qui ont examiné les multiples approches susceptibles de contribuer au succès des ONG en matière de foresterie communautaire.
Les programmes Matching Grants et Outreach Grant lancés par le Bureau de coopération privée et bénévole de l'Agence internationale pour le développement (AID) en sont un autre exemple. Cet organisme soutient en partie les activités de création d'institutions menées par des ONG locales en renforçant leurs structures, en accroissant leurs ressources, en améliorant leurs compétences en matière d'établissement des rapports et en favorisant les échanges avec des organisations similaires situées dans les pays en développement (PACT, 1991).
Ces programmes, s'ils se conjuguaient aux efforts de même type, encouragés par d'autres organisations nationales et internationales, pourraient contribuer de manière décisive au nécessaire renforcement des institutions et favoriseraient un élargissement du rôle des ONG en matière de gestion des ressources nationales.
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