Gonzalo Fernández Tomás
GONZALO FERNÁNDEZ TOMÁS es profesor asociado de política, administración y economía forestal en la Escuela de Montes de la Universidad Politécnica de Madrid.
La cuestión de si los recursos forestales de un país deben ser de propiedad pública o de propiedad privada es muy discutible y discutida, y la respuesta variará de país a país de acuerdo con las filosofías o ideologías políticas que prevalezcan en cada caso.
Sin embargo, las características especiales de los recursos forestales y la forma en que se han utilizado en el pasado parecen respaldar la opinión que recomienda como más adecuada la propiedad pública, especialmente en los países con economías mixtas o descentralizadas.
La principal razón en apoyo de esta opinión es la multiplicidad de beneficios que se derivan del uso e incluso de la mera existencia de los recursos forestales. Muchos de los servicios de los bosques, que contribuyen al bienestar de la sociedad en su conjunto, y que tienen frecuentemente la naturaleza de bienes públicos en sentido económico estricto, no tienen valores de mercado ni existen mercados en que sean objeto de transacción. Tal es el caso de los «beneficios indirectos» o «intangibles», y de los valores estéticos de los montes, como fuente de esparcimiento y recreo de sociedades cada vez más metropolizadas.
Otro factor que habla en favor de la propiedad pública es el prolongado período de tiempo que se requiere para que las inversiones en producción forestal produzcan beneficios tangibles. Estos beneficios pueden necesitar un siglo e incluso más para hacerse efectivos. Por tanto, el inversionista privado que aporta capital para la creación de un bosque no espera llegar a ver la materialización de sus esfuerzos. Este hecho reduce económica y psicológicamente el nivel de las inversiones del sector privado.
|
El desarrollo del sector forestal requiere nuevas orientaciones: políticas, leyes y cuerpos docentes deben ir más allá del estudio de los recursos para tomar como meta primordial el hombre y sus necesidades. |
Una última consideración importante: la madera, el árbol en pie, es el capital de producción, y su crecimiento anual (tomando el año como período contable) es producto que pasa automáticamente a ser capital. Esto facilita en exceso el proceso de descapitalización: el capital y el producto se pueden vender en el mismo mercado, y al mismo precio, medidos ambos en iguales unidades. La disponibilidad inmediata de dinero, apreciada en el sector privado, tiende a actuar como un incentivo de venta en contra de la conservación de los bosques.
Los efectos desfavorables de la propiedad privada de los montes han podido observarse en múltiples ocasiones; sus consecuencias físicas son manifiestas: la degradación de los montes como resultado de prácticas inapropiadas de ordenación (ejemplo típico son las cortas selectivas); la denudación de las cuencas hidrográficas con la consiguiente pérdida de recursos hídricos, la erosión del suelo, y la exportación de trozas sin tener en cuenta el valor el añadido potencial resultante de elaboración en el propio país. Por último, la actitud de las empresas extranjeras que no suelen estar dispuestas a hacer inversiones a largo plazo en el país.
Por desgracia, las administraciones públicas han sido con frecuencia tan ineficaces y negligentes como el sector privado en el uso y protección de los recursos forestales. En muchos casos, la destrucción de los recursos se ha producido en tierras forestales de dominio público. En otros casos. los gobiernos han adoptado politices extremadamente conservadoras, como si el interés por los árboles fuese más importante que el interés por las personas.
Cualquiera que sea la orientación que se adopte en cuanto a la cuestión de la tenencia de los recursos forestales, se deben resolver problemas de carácter institucional. Si se acepta la propiedad estatal o pública como la más idónea, habrá, en primer lugar, que poner en práctica el difícil proceso de cambiar la estructura de la propiedad, pero además habrá que crear las instituciones que aseguren la conservación de los recursos forestales, o sea no sólo su preservación, sino también su aprovechamiento racional y eficaz. Estas instituciones no existen actualmente en la mayor parte de los países y, si existen, se hallan en una fase muy temprana de consolidación.
Si, por el contrario, se acepta como más adecuada la propiedad privada o mixta, el Estado deberá desarrollar no sólo las instituciones mencionadas, sino también las que pueden ser necesarias para resolver el conflicto entre la evaluación privada y social y el peligro de sus consecuencias sobre la asignación y el uso de los recursos. En ambos casos, el Estado tendrá que crear organismos, servicios, campañas, etc., es decir instituciones de carácter público.
En la mayoría de los países habrá que distinguir tres grupos sociales diferentes con actitudes claramente definidas respecto a los recursos forestales.
· El primer grupo está formado por personas cuyo bienestar económico depende sustancialmente de la existencia de los montes. Este grupo incluye a los pequeños y grandes propietarios de bosques, así como a las poblaciones rurales que utilizan las tierras forestales para su subsistencia aunque no las posean. Los propietarios de montes de extensión media no son muy frecuentes en los esquemas de tenencia de tierras.
Los propietarios pequeños y los no propietarios están fundamentalmente interesados en conseguir tierras agrícolas para sus cosechas de subsistencia, o espacios abiertos para el pastoreo de sus ganados. Para ellos, los montes son un obstáculo a su forma de vida, lo que explica que este grupo social sea el principal responsable de la destrucción de los montes, unas veces mediante el uso del fuego, y otras mediante cortas excesivas, sobrecargas de ganado, etc.
Los grandes propietarios suelen ser ineficientes en cuanto a la ordenación y utilización de sus montes; practican cortas selectivas, descuidan los trabajos culturales de mantenimiento y mejora de las masas forestales, y sólo en los casos de rentabilidad cineraria clara recurren a la repoblación forestal. Su actitud tiende a considerar el bosque como un fondo agotable más bien que como un recurso renovable.
|
Sobre todo, la educación debe proporcionar maneras de pensar más bien que stocks de información que, antes o después, resultan trasnochados o son olvidados. |
· El segundo grupo es el de los administradores, profesionales y técnicos forestales. Aparte de las actividades ejecutivas que indudablemente constituyen su principal tarea, este grupo está, o debería estar, encargado del proceso de formulación de políticas sectoriales a nivel administrativo, es decir, a nivel de interpretación de las políticas generales, leyes y reglamentos. Pero, sobre todo, este grupo debería encargarse de la educación del público y de la información de los políticos y responsables de la toma de decisiones.
Si bien este grupo se halla mejor informado que la mayoría de la población en cuanto a la importancia de los montes, y a los beneficios que reportan, se halla algunas veces influenciado por movimientos intelectuales conservacionistas, o por el consejo de individuos de países más avanzados. Esto puede dar como resultado que adopten una actitud fuertemente preservacionista, que suele ser tan irreal y tan perjudicial para la sociedad como las actitudes destructoras de los usuarios y propietarios de bosques incluidos en el primer grupo.
Por el contrario, los forestales profesionales considerados como grupo han demostrado frecuentemente que son incapaces de formular políticas y de aportar opiniones o informaciones, limitando su papel al de una actuación puramente técnica. Hay que observar que, en lo que se refiere a la información y educación del público, los forestales como grupo han sido eficaces en contadísimos países.
Dos aspectos revisten interés en cuanto a la formulación de políticas. El primero es que en muchos países las políticas, las leyes, las instituciones e incluso la enseñanza y los programas de investigación forestal parecen haber sido el resultado de un «efecto de demostración» mediante el cual estos países han tratado de imitar el comportamiento de otros más avanzados, en lugar de analizar su situación y necesidades reales. Las actitudes de los administradores y profesionales forestales constituyen evidentemente un problema institucional que puede y debe ser resuelto. La solución puede provenir de una reestructuración de los planes de enseñanza, así como de una reorientación de la ética profesional. Esto significa que deben orientarse más hacia las necesidades de la población y menos hacia las tradicionales necesidades de la industria forestal.
· El tercer grupo es la mayoría silenciosa e indiferente, dentro de o asociada con el sector forestal, que tiende a ignorar la significación y posibilidades de dicho sector. Su actitud es una consecuencia del fallo de los administradores y profesionales forestales en demostrar de una manera vívida la contribución que una inteligente utilización de los recursos forestales puede aportar a la solución de un gran número de problemas políticos, sociales y económicos. Por ejemplo, no demuestran en qué forma los montes y las industrias forestales pueden contribuir a resolver el desempleo, la emigración rural, los problemas de balanza de pagos, la redistribución de la riqueza, etc. Fuera de los círculos profesionales (y a veces, incluso, dentro de ellos) es raro encontrar una visión clara del potencial del sector forestal para resolver, o al menos paliar, la mayor parte de estos problemas.
La actitud indiferente de este extenso grupo dentro de la fraternidad del sector forestal es importante en el grado en que determina una indiferencia similar entre los políticos y legisladores hacia los recursos forestales, indiferencia que se refleja en las políticas, leyes y reglamentos. Esta situación se sintetiza en un dicho, frecuente en algunos países de América del Sur, según el cual «los árboles no votan».
La tarea general de fijar metas y formular políticas corresponde a instituciones de carácter nacional, o por lo menos regional, para las cuales el sector forestal no es sino uno más del sistema económico. Las políticas concebidas para cada sector han de ser congruentes con las necesidades de la población y con los recursos que posee el país Por consiguiente, es esencial que el sector forestal esté claramente definido y que todas sus actividades se coordinen internamente. Esto impone la creación de un organismo central encargado de la integración del sector forestal con el sistema económico y de la coordinación interna dentro del sector. Las consecuencias de la ausencia de un organismo de este tipo pueden observarse en muchos países: fragmentación de las decisiones sin una jerarquización adecuada y dispersión de las actividades en dependencias administrativas separadas e incluso a veces alejadas, sin que haya suficiente grado de conexión entre ellas. Una lista, lejos de ser exhaustiva, de las actividades y funciones que debieran estructurarse y encauzarse dentro de un marco institucional apropiado incluiría las siguientes: planificación y formulación de políticas forestales, propiedad y aspectos conexos, utilización de la ordenación, reglamentación y control de los recursos, enseñanza de los profesionales forestales, investigación, educación del público y actividades de extensión en el país.
|
Los forestales han demostrado a menudo que son incapaces de aportar opiniones e información, limitando su papel al de una actuación sólo técnica. |
Muy pocos países proclamarán que su estructura de tenencia de la tierra es satisfactoria para una ordenación adecuada de los montes. En España, por ejemplo, existen aproximadamente 6,5 millones de propietarios de montes con un tamaño medio de la propiedad forestal de 3 hectáreas. En otros países la estructura de tenencia de las tierras forestales es similar. Sin embargo, una buena estructura de tenencia de las tierras forestales es un requisito institucional previo, fundamental para el desarrollo forestal. Siempre que la forma de propiedad de las tierras forestales represente un obstáculo para el desarrollo, puede haber dos opciones desde el punto de vista institucional: alterar la estructura de la propiedad, o mantener dicha estructura, excepto con pequeños cambios, y crear instituciones complementarias que sirvan para mejorar el sistema. La primera opción, o sea la alteración de la estructura de la propiedad, incluiría entre otras cosas la solución de la propiedad pública, bien extendida a la totalidad del área forestal, o bien a una parte de ella, al menos. Cabe recordar que esta solución ha sido propuesta por gobiernos que están muy lejos de un enfoque socialista o de planificación central. Por ejemplo, en 1933, el Secretario de Agricultura de los Estados Unidos sometió al Presidente un informe exhaustivo de la situación forestal del país. En la carta de acompañamiento, el Secretario de Agricultura decía:
«Las principales recomendaciones, como únicos medios seguros de acercarse a una solución satisfactoria del problema forestal, son: una gran extensión de tierras forestales de propiedad pública, y una ordenación mucho más intensa de todas las tierras de propiedad pública.»
Otra solución, conforme a la primera línea de acción, sería la alteración de la estructura de la propiedad, manteniendo la propiedad privada pero introduciendo cambios en el tamaño, e incluso la situación, de las diferentes propiedades, con el fin de conseguir que la estructura resultante fuese más apropiada a los fines de la ordenación.
Ambas políticas resolverían tal vez el problema de los pequeños propietarios y el de los latifundios.
Un último y difícil problema es el de los asentamientos ilegales, que crean los «intrusos», personas que se instalan en los montes y en las tierras agrícolas sin ningún respaldo legal. Esto ocurre con frecuencia en los países latinoamericanos. En algunos casos, la solución adoptada ha sido conceder a estas gentes el derecho de propiedad de las tierras en las que ya estaban asentadas, y que estaban utilizando principalmente para el pastoreo. Esta medida fue posible en muchos casos por la circunstancia de que las tierras ocupadas pertenecían al Estado.
Esta solución casi nunca ha sido satisfactoria, por el contrario, ha dado por resultado la destrucción de grandes extensiones de tierras forestales. En general, los colonos asentados practicaron una agricultura de subsistencia, o sea un cultivo basado en el desbosque y la quema, o un pastoreo intensivo, siendo estos usos sumamente inapropiados para las tierras en que estaban establecidos. Otro motivo importante para el fracaso de esta política es la falta de asistencia técnica y financiera que debe complementar todo programa de asentamiento bien planeado, si se quiere que tenga éxito. Como hemos visto, la modificación de la estructura de la tenencia de la tierra es una opción que exige para los tres aspectos analizados la creación de diferentes tipos de organizaciones institucionales. En todos los casos parece evidente la necesidad de un organismo encargado de la determinación de la estructura óptima de la propiedad, desde un punto de vista técnico y no político, de la consecución de dicha estructura recurriendo a expropiaciones, cambios, permutas o cualquier otra medida autorizada por los organismos políticos y jurídicos.
Una vez adquirida la estructura óptima de propiedad, esos organismos deberían ser sustituidos por otros encargados de la asistencia técnica y financiera a los nuevos propietarios, en el caso de la propiedad privada, o por organismos a cargo de la conservación y del uso eficiente de los montes, en el caso de la propiedad pública. La otra solución - mantener esencialmente intacta la estructura de la propiedad pero, al mismo tiempo, fomentar el uso correcto de los montes - es de carácter jurídico y fiscal y penaliza o incentiva ciertas prácticas forestales. Se trata de una tarea típica de reglamentación de la que, normalmente, se encarga algún reparto de los servicios forestales.
Es conveniente mencionar un problema que se ha planteado en las reformas de la estructura de tenencia de la tierra realizadas en algunos países. Las reformas agrarias se concibieron principalmente para las tierras agrícolas, sin prestarse mucha consideración a las tierras forestales. Carecían de directrices coherentes en cuanto a la distribución de las tierras forestales, lo que dio lugar a situaciones que pusieron en peligro de extinción la existencia de los montes cosa que podría haberse evitado mediante un estudio detallado de las características y requisitos de este tipo de recursos. Desde el punto de vista administrativo, hay dos funciones fundamentales - la ordenación y la explotación - que se aplican a las tierras de dominio público, y otras dos - la reglamentación y el control - que se refieren principalmente a las tierras de propiedad privada. Todas ellas, sin embargo, han sido y deberían seguir siendo responsabilidad de un único organismo: el servicio forestal.
Esta institución es, sin duda, la más apropiada para una gestión y un control adecuados del sector forestal. Es por lo tanto imprescindible que el servicio forestal esté racionalmente encuadrado en la jerarquía administrativa para que intervenga en todas las actividades y procesos que se refieran a los montes y a los productos forestales, y que actúe en estrecha cooperación con los demás sectores de la economía.
Hay dos requisitos esenciales para una actuación adecuada y satisfactoria del servicio forestal. El primero es la existencia de una ley forestal bien conocida. El segundo es un apoyo financiero suficiente, para mantener una plantilla profesional y una organización de campo eficaces y bien preparadas.
Un examen detallado de las organizaciones forestales de la mayoría de los países mostraría probablemente que ninguna de las características y requisitos previos mencionados se encuentran en la práctica. Los departamentos administrativos forestales han sido confinados, con frecuencia, a niveles bajos de diferentes ramas administrativas que se ocupan principalmente de otros tipos de actividades. El apoyo legal y financiero es, por lo general, deficiente.
Esta situación se debe, probablemente, a la falta de amplitud de miras de estos organismos, que han estado orientados hacia los recursos y no han sido capaces de transmitir a quienes formulan políticas, a los altos administrativos y al público la noción de la importancia del sector forestal. Los servicios forestales, por lo menos en los países en desarrollo, no han analizado y estudiado los aspectos económicos e industriales del uso de los montes con el mismo detalle e intensidad con que han estudiado los aspectos biológicos. Por lo general han faltado, y faltan todavía, análisis adecuados de la demanda y oferta, estudios de mercado, programas de desarrollo de montes e industrias forestales, análisis de costos y beneficios estudios de planificación del aprovechamiento de las tierras, y, más aún, estudios de carácter sociológico.
|
En lo que se refiere a la información y a la educación del público? los forestales como grupo han sido eficaces en contadísimos países. |
Se ha indicado la importancia de la educación forestal en relación con las actitudes de los administradores y profesionales forestales. Hace falta un enfoque más amplio y más dinámico de las actividades de los profesionales. Por lo que se refiere a los planes de estudio en las universidades y escuelas técnicas, esto significa un cambio en el énfasis tradicional puesto en los recursos, es decir el enfoque biológico, para dirigir la atención hacia las ciencias sociales. También se requiere prestar más atención a los estudios interdisciplinarios, y una mayor generalización será preferible a una especialización excesiva. Sobre todo, la educación debe proporcionar maneras de pensar y actitudes más que stocks de conocimientos, que no tardan en ser olvidados o resultar superados.
Otro aspecto íntimamente relacionado con la enseñanza es la educación e información del público sobre la importancia del sector forestal. Se cambiará así su actitud general de indiferencia por los bosques y por el sector forestal, por el papel de los forestales en el desarrollo. Las diversas asociaciones profesionales o de otro tipo relacionadas con la actividad forestal son organismos de importancia primordial para la labor de información y de relaciones públicas.
Las opiniones divergen en cuanto a la naturaleza de la investigación que debe realizarse en los países en desarrollo: básica o aplicada, cara o barata. Pero, en general, existe un consenso acerca de la necesidad de la investigación y la experimentación en aquellos países. Mediante la investigación se facilitará la adopción de nuevas tecnologías y descubrimientos realizados en otros países técnica y científicamente más avanzados, y se dará una solución práctica a problemas específicos importantes que se plantean en ciertos casos. La investigación requerida no deberá ser excesivamente costosa para poder ser llevada a cabo con éxito.
Los países en desarrollo han dedicado fondos de diversa importancia a las actividades de investigación, pero los resultados no han sido siempre alentadores. Las causas de fracaso pueden deberse, en muchos casos, a la falta de coordinación, continuidad y enfoque interdisciplinario, así como a un excesivo hincapié en los aspectos teóricos de la investigación, especialmente en las universidades.
Podría decirse mucho más sobre el marco institucional para el desarrollo forestal, especialmente en lo que respecta a la investigación, enseñanza y financiación. Pero el requisito fundamental, sin el cual no puede lograrse el desarrollo del sector forestal, es un cambio de actitud. Tiene que producirse una nueva orientación en las políticas, leyes y organismos administradores, docentes y de investigación. Un cambio en las actitudes actuales, enfocadas principalmente hacia el conocimiento de los recursos, a una disposición orientada prioritariamente hacia el hombre y sus necesidades.
