CERCANO ORIENTE Y AFRICA DEL NORTE
Principales acontecimientos económicos
Los países de la región del Cercano Oriente y Africa del Norte siguen tropezando con problemas macroeconómicos agudos que derivan de déficit fiscales, presión inflacionaria, empeoramiento de las relaciones externas de intercambio y una deuda externa considerable. Por otra parte, la región ha adoptado con lentitud los programas de reformas necesarios para procurar un entorno que permita un desarrollo sostenible. Estos factores, sumados a los episodios de guerras civiles y de repetidas sequías, se han traducido en unas tasas inestables y generalmente bajas de desarrollo económico durante la última década y media, incluso en los países que han implantado con más decisión programas de reforma. Los avances han seguido siendo lentos en sectores claves de reforma como la reducción de las barreras al comercio, la reformulación del marco reglamentario y la privatización del gran sector público. La aceleración del proceso de privatización representa una ardua tarea en Egipto, Argelia, la República Islámica del Irán y la República Arabe Siria, donde las empresas públicas siguen manteniendo funciones predominantes en la actividad industrial. También hay mucho campo para la liberalización del comercio en esos países.
El crecimiento económico de la región en su conjunto alcanzó un modesto 2,4 por ciento en 1995, después de haberse estancado el año anterior. Los precios del petróleo en 1995 se mantuvieron deprimidos a pesar del notable empuje de la demanda en los países importadores, que cubrieron fundamentalmente los países no pertenecientes a la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). Aunque las políticas encaminadas a la contracción de la demanda sirvieron para aliviar la inflación, los precios flojos del petróleo siguieron limitando el crecimiento. No obstante, varios países como Turquía, la República Islámica del Irán, Argelia y en menor grado Egipto tuvieron mejoras notables de crecimiento económico después de la depresión sufrida en el año 1994. La economía de Jordania siguió creciendo a un ritmo sostenido.
Las perspectivas a corto plazo parecen presentar diversos signos. De un lado, una mejor estabilidad regional puede estimular la confianza y la actividad en toda la región; de otro, los grandes desequilibrios macroeconómicos y la flojedad de los precios del petróleo seguirán, según se prevé, nublando las perspectivas de un rápido crecimiento en los países exportadores netos de petróleo. Un gran campo que ofrece expectativas positivas es el de la cooperación regional. El proceso de paz entre Jordania, Palestina e Israel puede allanar el camino para una futura cooperación en varias áreas económicas. No obstante los intentos vanos desplegados hasta ahora en el comercio intraárabe (que representa sólo el 8 por ciento del comercio total actual), el grupo comercial regional que está haciendo su aparición y que comprende a estos países, incluido Egipto, puede en el futuro ser una de las zonas más importantes de comercio y cooperación regionales. Para ello hará falta eliminar los impedimentos de orden económico, político e institucional con que en la actualidad se enfrenta la cooperación regional. En agricultura, uno de los sectores más importantes dentro del ámbito de la cooperación regional es la transferencia de tecnología. Israel es capaz de producir una tecnología innovadora, de ámbito regional y propia de cada clima, especialmente en la esfera de la ordenación hídrica, lo que podría ser de especial utilidad en otras partes de la región. El progreso del comercio agrícola regional también dependerá de que Israel elimine el sostenimiento interno y abra sus mercados para permitir mayores importaciones de productos agrícolas procedentes de sus vecinos.
Resultados y problemas del sector agrícola
El crecimiento de la producción agrícola en la región del Cercano Oriente y Africa del Norte se redujo pasando de un porcentaje ya modesto del 2 en 1994 al 1,7 por ciento en 1995. La producción cerealera global, de unos 22 millones de toneladas en 1995, fue, según estimaciones, un 18 por ciento inferior a la cosecha superior a la media del año anterior. A pesar de la mejora de los incentivos que proporcionaban las políticas agrícolas nacionales y la subida de los precios internacionales, la región consiguió un éxito limitado en la producción de cultivos estratégicos, en la diversificación de la base agrícola y en la mejora de la productividad de la tierra y del trabajo en el sector agropecuario. La producción de trigo en Africa del Norte, que depende en gran parte de las lluvias, cayó, según estimaciones, un 22 por ciento respecto de los 11,3 millones de toneladas de 1994 a 8,9 millones de toneladas en 1995 debido a la escasez de lluvias, especialmente en Marruecos.
Tras una cosecha excelente en 1994, las escasas lluvias perjudicaron al sector agrícola en Marruecos en el año 1995. Se agotaron los niveles de agua en los embalses del país como resultado de la sequía en tres de los últimos cuatro años, lo que limitó gravemente la disponibilidad de agua para usos agrícolas y de otro tipo. La superficie plantada de cereales fue un 37 por ciento inferior a la de 1994 y se estimaba que la producción de cereales en 1995, en torno a 1,9 millones de toneladas, fuera la menor de los últimos 30 años. En 1995, la producción de trigo cayó un 80 por ciento (a 1,1 millones de toneladas) y la de cebada un 84 por ciento. Por consiguiente, se prevé que las importaciones de trigo en 1996 sean de unos 3,0 millones de toneladas, con un aumento de más del 150 por ciento respecto de 1995. Para estimular la producción, el Gobierno aumentó el precio de sostenimiento de la remolacha azucarera, de la caña de azúcar y del algodón.
En Egipto, la producción agrícola aumentó un 2,5 por ciento tanto en 1994 como en 1995. Se estima que la producción de trigo se incrementó en un 28 por ciento alcanzando los 5,7 millones de toneladas, debido principalmente a una mejor variedad de semillas y a un mayor plan de incentivos. A pesar de la expansión de la producción, el aumento constante de los precios tanto nacionales como internacionales comienza a repercutir negativamente en la demanda interna. Egipto, no obstante, sigue siendo el mayor importador neto de trigo de la región. La producción agrícola de arroz y algodón está respondiendo a precios propicios y a la liberalización del mercado, porque el algodón está siendo comercializado por el sector privado.
Turquía ha sido tradicionalmente uno de los pocos países de la región que disfruta de autosuficiencia alimentaria. La política de precios del Gobierno dentro del programa actual de ajuste estructural sirve de sustentación a los cereales, a la remolacha azucarera y al tabaco con aumentos de precios del 100 por ciento para los cereales (cebada, centeno y avena). Las políticas agrícolas en este último tiempo han hecho que Turquía se convierta en un importador neto de trigo. La producción de trigo en 1995, aunque superior a la mala cosecha del año anterior, fue muy inferior a los 21 millones de toneladas que se preveían, en parte debido a los efectos perjudiciales de unas lluvias no propias de la estación y de las plagas. Para cubrir la demanda interna, el Gobierno suprimió el gravamen sobre las importaciones de 20 dólares EE.UU. por tonelada aplicable al trigo para permitir al sector privado importar trigo de gran calidad. En 1995, Turquía importó grandes cantidades de trigo, azúcar y carne de vacuno; se prevé que en 1996 importe un millón de toneladas de trigo.
En el Sudán, después de una cosecha de cereales extraordinariamente buena en 1994, el pronóstico para 1995 es de 3,3 millones de toneladas, un 26 por ciento menos que el año anterior. Según previsiones, la producción de sorgo y mijo bajará un 12 por ciento y un 46 por ciento, respectivamente, debido principalmente a un descenso en la superficie dedicada a estos cereales tanto en las zonas de regadío como en las mecanizadas. Además, en los rendimientos de estos cultivos han influido las escasas lluvias estacionales, los daños causados por las plagas y la infección de malezas. No obstante, las perspectivas generales para el trigo y los cereales secundarios en 1996 son favorables a raíz de unas abundantes lluvias, de un control oportuno de la langosta del desierto y de un aumento en la superficie sembrada. Los precios internos e internacionales favorables, unidos a otros incentivos, impulsarán también la producción. Una infraestructura insuficiente de mercadeo y transporte sigue siendo una de las principales limitaciones a los objetivos de autosuficiencia en la producción de alimentos y en su exportación.
En Argelia, la producción de cereales volvió al nivel medio de 2,2 millones de toneladas en 1995, creciendo la producción de trigo el doble y la de cebada el triple. El Gobierno adoptó varias medidas para impulsar la producción agrícola a largo plazo dada la creciente factura que entraña la importación de alimentos, que es una de las mayores de la región. La nueva estrategia se basa en mayores precios de sustentación y tipos de interés bajos a los agricultores, como incentivos para impulsar la producción nacional de cereales, legumbres y leche, mejorar la producción de las tierras, los servicios de extensión y aprovechar la agricultura de secano en el sur de Argelia.
Las sanciones impuestas a Iraq siguen repercutiendo de forma aguda en productores y consumidores. A pesar de las condiciones atmosféricas favorables, la producción de cereales bajó un 10 por ciento en 1995 debido a la falta de semillas y de insumos químicos. Siguió bajando la disponibilidad de alimentos provocada fundamentalmente por la falta de divisas, que se estima en 2,700 millones de dólares EE.UU., para cubrir las necesidades alimentarias internas. Los esfuerzos del Gobierno para contener el empeoramiento de la situación comprendían un aumento de la cantidad de la ración de harina de trigo de 1 kg a 7 kg por persona y, por lo que respecta al aceite vegetal, de 625 g a 750 g por persona. Esta mayor ración cubre, sin embargo, menos del 50 por ciento de las necesidades de energía alimentaria.
En Arabia Saudita, el precio de sostenimiento del trigo se ha reducido pasando de 2 000 riyals saudíes a 1 500 (400 dólares EE.UU.) por tonelada con el fin de reducir la subvención que da el Gobierno al trigo. La producción de 2,5 millones de toneladas en 1995 sigue siendo ligeramente superior a las necesidades del país que se cifran en 1,8 millones de toneladas. Con esta política se pretende reducir aún más las subvenciones del trigo para ajustar la producción a la demanda interna. Al propio tiempo, se fomenta la producción de hortalizas, cultivos de productos valiosos y carne.
La producción de cereales en la República Arabe Siria aumentó un 8 por ciento en 1995. La de trigo fue de 4,0 millones de toneladas, un 13 por ciento superior a la de 1994, mientras que la de cebada se incrementó en un 15 por ciento.
Problemas de seguridad alimentaria regional
La región del Cercano Oriente y Africa del Norte suele ser un gran importador neto de alimentos. El desequilibrio existente entre las importaciones de alimentos y su producción, que se mantuvo cercana a los 5 millones de toneladas en 1960-61, se sitúa en más de 20 millones de toneladas en 1995-96. De los países de la región, sólo Arabia Saudita y, más recientemente, la República Arabe Siria son exportadores de trigo. Turquía, Irán, Arabia Saudita y Siria mantienen la mayor parte de las existencias regionales de trigo con una proporción entre existencias y utilización de un 25-30 por ciento en comparación con un 8-10 por ciento aproximadamente en Africa del Norte.
En los años setenta se verificó un gran aumento en la ingesta de calorías alimentarias, salvo en algunos países como Afganistán y Yemen, lo que hizo elevar la ingesta calórica diaria de la región muy por encima de la media de los países en desarrollo en su conjunto. Aunque la autosuficiencia alimentaria fue históricamente un objetivo estratégico de los planes de desarrollo de muchos países de la región, el aumento en la ingesta calórica diaria se consiguió con el incremento de las importaciones de alimentos. En efecto, el crecimiento agrícola no alcanzó la autosuficiencia, y ni siquiera se mantuvo a la par del aumento demográfico. La acumulación de los ingresos del petróleo que obtuvo la región se reflejó en subvenciones nacionales al consumidor y fue la causa de aumentos rápidos en el consumo de alimentos durante los años setenta y los ochenta. La variación del régimen alimentario hacia artículos de alto valor nutricional contribuyó también a un incremento del consumo de alimentos, al que se atendió con importaciones de productos alimenticios.
El comportamiento económico de la mayoría de los países de la región siguió a las fluctuaciones cíclicas de los ingresos del petróleo. El colapso de los precios del petróleo a principios de los años ochenta y su constante descenso ulterior, constituyó una conmoción externa que exigió la revisión de las principales políticas para eliminar los desequilibrios estructurales. Cosa especialmente oportuna en el caso de las políticas de seguridad alimentaria del Cercano Oriente, que se caracterizaron por subsidios al consumidor que entrañaban fuertes gastos públicos en la mayoría de los países. Sin embargo, al continuar las políticas fiscales de signo expansionista (sobre todo las insostenibles de subvenciones al consumo), las dificultades económicas dieron lugar a un descenso en el ritmo de crecimiento económico. La mayoría de los países de la región registraron una baja en los ingresos por persona, en los déficit presupuestarios, amén de otros desequilibrios.
A finales de los años ochenta y principios de los noventa, países como Egipto, Jordania, Turquía, Marruecos, Argelia y Yemen concertaron programas de ajuste estructural con las instituciones de Bretton Woods. En otros países de la región se están también adoptando programas de reforma económica, cuya piedra angular es la eliminación de desequilibrios estructurales para inclinar la economía a un empleo más eficaz de los recursos. Objetivos importantes de las reformas agrícolas son un aumento de la producción nacional y la supresión de las subvenciones generales de alimentos al consumidor. La liberalización del comercio y la eliminación progresiva de las subvenciones al consumo en estos últimos años, aunque han constituido una etapa en la dirección justa dentro de una perspectiva a largo plazo, han repercutido en la población, especialmente en los grupos de bajos ingresos, contribuyendo a la pobreza y a una seguridad alimentaria precaria en muchos países de la región. Esto ha creado la necesidad de programas y medidas especiales para proteger a los agricultores pobres, a los consumidores y a las poblaciones vulnerables, y todo ello ha supuesto ulteriores cargas presupuestarias.
Una proporción importante de la población del Cercano Oriente y de Africa del Norte vive en las zonas rurales y depende de la agricultura para su subsistencia. El incremento de la producción agrícola sigue siendo, por lo tanto, importante no sólo para aumentar la seguridad alimentaria sino para el alivio de la pobreza. A este respecto, la falta de suministros de agua en la región constituye un factor restrictivo del crecimiento de la agricultura y, por consiguiente, tiene repercusiones para la seguridad alimentaria. Más del 50 por ciento de la producción agrícola corresponde a la agricultura de regadío. Con el rápido crecimiento de la población y una mayor urbanización e industrialización, la presión para el sector agrícola está llamada a aumentar ulteriormente. A largo plazo, las políticas de reforma agraria y de aguas determinarán el comportamiento del sector agrícola. La reforma de la ordenación de la demanda en el sector hídrico es la clave para un desempeño más eficaz de la agricultura de la región y, por consiguiente, una mayor seguridad alimentaria.
La fase transitoria actual que se vive en los Territorios Palestinos desde la ocupación al autogobierno se produce en una época de crecimiento lento de la economía, provocado por varios problemas de orden estructural y político que han ido evolucionando en los 30 años últimos. Se ha estancado el crecimiento de los ingresos; la infraestructura y los servicios sociales están fuertemente gravados y, aunque el sector agrícola produce excedentes comercializables, los intercambios siguen estando limitados por restricciones de acceso al mercado para los productores palestinos. Al propio tiempo, la base de recursos naturales está empeorando a un ritmo creciente. Esta situación económica se agrava aún más por el cierre frecuente de las fronteras con Israel. Las ventajas económicas visibles que está acarreando la paz son todavía inciertas ya que quedan por resolver cuestiones de carácter político y económico y, por lo que se ve, todo ello va para largo.
Gran parte de esta modalidad desigual de desarrollo en los Territorios Palestinos durante las tres décadas últimas se explica por una combinación de integración asimétrica en la región y un marco reglamentario flojo. La economía ha tenido períodos de crecimiento y de baja, que han sido el resultado de sus circunstancias políticas atípicas tanto en el mundo árabe como en Israel.
Dadas las restricciones existentes del comercio y la producción, gran parte del patrón de crecimiento económico después de 1967 en la economía palestina puede explicarse por los altibajos de la exportación de mano de obra. El crecimiento económico ha llegado a estar estrechamente vinculado a fluctuaciones cíclicas relacionadas con los ingresos del petróleo en la región, tanto como en los otros países árabes de la misma, y por la modalidad de desarrollo existente en Israel.
La causa principal del crecimiento económico rápido registrado después de 1967 en la economía palestina fue el aumento de la integración económica de los territorios recién ocupados con Israel, en función de la disponibilidad de empleo en Israel y del incremento de las importaciones desde ese país, aunque las exportaciones, especialmente de productos competitivos, han seguido estando restringidas por Israel. El número de palestinos que trabajan en Israel aumentó de prácticamente cero a 75 000 en 1979. El auge económico de la región árabe causado por el aumento de las ganancias petrolíferas en la primera mitad de los años setenta llevó a una ulterior exportación de mano de obra, que se convirtió en la principal fuente de divisas para los Territorios Palestinos por las remesas de sus trabajadores expatriados. El auge de las inversiones, fundamentalmente en el sector de la construcción, produjo una tasa anual media de crecimiento del PIB del 8,5 por ciento desde 1970 hasta 1979. Durante ese período, los ingresos per cápita superaron a los de Jordania y Egipto.
Los años ochenta fueron una época de reducción de los ingresos petrolíferos de la región en su conjunto y, por consiguiente, de recesión económica general. El descenso de la demanda de mano de obra palestina, la reducción del crecimiento del sector comercial y del de servicios y el descenso en las remesas produjeron una recesión también en la economía de los Territorios Palestinos. Desde 1980 hasta 1987, el crecimiento anual del PIB promedió un 3,6 por ciento en la Ribera Occidental y en torno a un 1,6 por ciento en la Faja de Gaza. El desarrollo de la infraestructura, de las instituciones y de los servicios sociales, que ya era limitado por la ocupación, sufrió ulteriormente como resultado de la recesión económica. Al mismo tiempo, la elevada inflación en Israel tuvo efectos indirectos en la economía palestina, que afectaron especialmente a los grupos de ingresos bajos. El comienzo del movimiento de la Intifada hacia finales de los años ochenta dio lugar a huelgas frecuentes y al cierre de las fronteras con Israel contribuyendo a restricciones de los movimientos de trabajadores palestinos y a controles económicos sobre los Territorios Palestinos. En 1991, la crisis del Golfo Pérsico exacerbó aún más la situación como consecuencia de la reducción tan drástica de los trabajadores palestinos expatriados empleados en los países del Golfo, especialmente en Kuwait, y al cierre por Israel de la frontera, lo que impidió el desplazamiento de trabajadores.
El proceso de paz acarrea retos y oportunidades a los Territorios Palestinos. Con una autonomía plena ya instalada, los esfuerzos palestinos de desarrollo están entrando en una nueva fase, tanto como consecuencia del acuerdo provisional histórico sobre la Ribera Occidental y la Faja de Gaza en 1993 como de los avances realizados después del Acuerdo del Cairo en 1994. Desde entonces, se ha concluido un acuerdo para un esfuerzo conjunto de desarrollo económico entre la Autoridad Palestina, el Gobierno de Israel, los donantes apoyados por el Banco Mundial y las Naciones Unidas. Se prevé que en los años próximos afluirá una gran ayuda financiera desde los donantes internacionales. El reto principal con que se enfrentan las autoridades es de qué forma emplear la afluencia prevista de capital financiero como vehículo para acabar con los desequilibrios estructurales de la economía y sentar las bases de un desarrollo sostenible a largo plazo.
Los principales problemas de política que hay que afrontar comprenden una reducción de la dependencia tradicional de fuentes exteriores de empleo para la fuerza de trabajo, aprovechando las oportunidades de producción nacional. El régimen de comercio, que se caracteriza por un gran déficit, sigue dependiendo mucho de las oportunidades de empleo en Israel. Lo que hace falta es ensanchar la base de producción, diversificar los mercados y liberalizar el comercio con los países árabes y con Israel para establecer un crecimiento orientado a la exportación que lleve a una mayor integración económica. Al propio tiempo, hace falta la dotación de infraestructuras y servicios públicos no sólo para mejorar las condiciones de vida de la población sino también para apoyar las actividades de inversiones del sector privado y evitar una ulterior degradación del medio ambiente.
Históricamente, la agricultura ha jugado un papel más importante en la economía general de los Territorios Palestinos que en la de sus vecinos, Jordania o Israel. Durante el período de crecimiento económico que abarca de 1968-74, el porcentaje del PIB promediaba un 37 en la Ribera Occidental y un 32 por ciento en la Faja de Gaza, bajando luego al 27 y 23 por ciento, respectivamente, durante 1975-86 debido a las elevadas restricciones al comercio, al control sobre el acceso a la tierra y el agua por las autoridades israelíes y al desplazamiento de la mano de obra de una agricultura de bajo rendimiento a sectores de alto rendimiento, especialmente el de los servicios.
En los últimos años de la década de los ochenta, el sector agrícola volvió a recuperar parte de su importancia, como lo demuestra el aumento de su porcentaje en la economía global, alcanzando sus niveles históricos. Una buena cosecha de aceitunas en la Ribera Occidental y una cosecha de cítricos en la Faja de Gaza siguieron siendo los factores que principalmente contribuyeron al crecimiento del PIB. Este resurgimiento sirvió no sólo para proporcionar empleo a los trabajadores que volvían del extranjero y a los que antes estaban empleados en Israel (que conjuntamente constituían un buen 40 por ciento de la fuerza de trabajo en el año punta de 1987) sino también contribuir a la economía palestina durante el clima económico de recesión que predominó en la región a lo largo de ese período.
El sector agrícola sigue siendo una fuente importante de empleo para la población de los Territorios Palestinos de 1,7 millones. En las zonas rurales reside un 70 por ciento de la población en general. La proporción que corresponde al empleo en la agricultura supone un 26 por ciento de la fuerza de trabajo de la Ribera Occidental y el 19 por ciento de la Faja de Gaza. Una característica propia de esa estructura es que las mujeres constituyen, con mucho, la gran fuente de trabajo pues los trabajadores varones han emigrado a las ciudades, de Israel o de otras partes.
Utilización de los recursos agrícolas
La agricultura de la Ribera Occidental es fundamentalmente de secano, comprendiendo un 95 por ciento de las zonas cultivadas; el otro 5 por ciento se destina al riego permanente. De las 156 000 ha, aproximadamente 7 800 se hallan dedicados a la agricultura de regadío. Las zonas situadas en el valle del Jordán (3 500 ha) y Tulkarem (2 600 ha) son con mucho los distritos principales de la agricultura de regadío. En las zonas de secano, la mayor parte de los cultivos tradicionales se producen en unas circunstancias de poco riesgo, bajos insumos y baja tecnología. Las aceitunas, las uvas y las almendras ocupan un 60 por ciento, mientras que el trigo y la cebada otro 35 por ciento de la superficie cultivada. De las zonas de regadío, el 60 por ciento se emplea en hortalizas y frutas, el 25 por ciento en frutos cítricos y un 12 por ciento en bananos. Frente a las prácticas predominantes en las zonas de agricultura de secano, las de las zonas de agricultura de regadío están más avanzadas por lo que se refiere a la adopción de técnicas modernas, especialmente en el caso de los cultivos agrícolas protegidos que se producen en invernaderos con túneles altos y bajos y a base de sistemas de riego por goteo.
En la Faja de Gaza, la superficie total dedicada a la agricultura alcanzó su cota máxima en 1968 (18 200 ha). En los últimos diez años, bajó a 16 500 ha, gracias fundamentalmente a la extensión de las edificaciones urbanas.
En la actualidad, el 65 por ciento de la superficie de cultivo es de riego. Históricamente, los cítricos han sido el cultivo predominante en la Faja de Gaza y gastan aproximadamente la mitad del agua empleada en la agricultura. La superficie de riego restante se destina a hortalizas y al multicultivo. La superficie que no es de riego se emplea en cultivar frutales, viñedos y almendras. Casi la mitad de las explotaciones tienen menos de 1 ha de superficie y sólo un 11 por ciento dispone de más de 4,6 ha.
En la Ribera Occidental, se dan excedentes comerciables en hortalizas (11,4 por ciento), cítricos (35 por ciento), uvas (81 por ciento) y aceitunas en conserva (84 por ciento). Sin embargo, la producción agrícola se ha estancado o está bajando en la Ribera Occidental en los últimos cinco años. En la Faja de Gaza, ha habido un desplazamiento en los sistemas de cultivo que ha contribuido a un aumento de la producción de hortalizas, que ha pasado de 138 000 toneladas en 1989-90 a 201 000 toneladas en 1991-92, aunque la producción de cítricos ha bajado de 197 000 a 110 000 toneladas a lo largo del mismo período. La creciente salinidad, el bombeo excesivo de agua y la falta de acceso al mercado han reducido los índices de rendimiento de los cítricos y ha llevado a sustituir los cítricos por hortalizas.
El agua es de fundamental importancia para el futuro de la agricultura en la Ribera Occidental y en la Faja de Gaza. Las fuentes anuales de agua renovable, que son principalmente aguas freáticas de acuíferos compartidos con Israel, tienen un volumen de unos 850 millones de m3 en la Ribera Occidental y de 80 millones de m3 en la Faja de Gaza. La demanda de agua rebasa las disponibilidades. En la Faja de Gaza, las fuentes subterráneas se están agotando a un ritmo alarmante. Con la tasa actual de extracción, que supera al rendimiento sostenible máximo, el aumento de los suministros de agua en la Faja de Gaza constituye un problema importante. Unos sistemas de cultivos poco idóneos y el libre acceso al agua practicado hasta ahora han contribuido a la reducción del manto freático más allá del nivel sostenible mínimo. En muchos casos, ha hecho que el seguir bombeando resulte poco económico. En la Ribera Occidental, la disponibilidad de agua adicional está restringida por límites que establecen las autoridades israelíes y la escasez general da lugar a un aumento de los costos económicos de oportunidad que lleva consigo el bombeo de más agua.
El agua en el sector agrícola tiene un precio más bien bajo mientras que para uso doméstico tiene un precio alto. Se prevé que este sistema de precios ejerza presión a largo plazo en la agricultura para liberar parte del agua con destino al sector doméstico donde se cobra más.
Esta estructura de precios poco apropiada por lo que se refiere al agua es el principal factor que limita la productividad del sector agrícola en los Territorios Palestinos. El precio del agua varía dentro de las zonas de cultivo de la Ribera Occidental. Al agricultor con derechos de propiedad sobre el agua de manantiales en las zonas del valle del Jordán y Nablus, le cuesta sólo 0,045 dólares EE.UU. el metro cúbico, mientras que para el agricultor que no tiene esos derechos le cuesta 0,08 dólares EE.UU.
El agua de riego en el valle del Jordán procedente de pozos cuesta por término medio 0,076 dólares por metro cúbico, casi igual al precio del agua de manantial para el agricultor con derechos de propiedad en la misma zona. Por otra parte, el agua bombeada de pozos profundos cuesta 0,18 dólares por metro cúbico en la zona de Nablus. Al haber aumentado los costos de bombeo en esta zona, la propensión de los agricultores a pasar a una técnica moderna de riego ha aumentado, lo cual contrasta con la situación en la zona de Jericó, donde el costo del agua es bajo y no existe incentivo alguno para adoptar el sistema de riego por goteo, que es más caro.
El valor marginal del agua en la producción de distintos cultivos dentro del valle del Jordán va de 0,33 dólares EE.UU. por metro cúbico para los cítricos a un costo que llega de 1,87 a 2,90 dólares por metro cúbico para las papas, los tomates y los pimientos cultivados en invernadero. Los rendimientos del agua son superiores para las hortalizas que se cultivan en invernadero. El diferencial entre el valor marginal del agua en el valle del Jordán y el precio que actualmente se cobra en general denota una ventaja encubierta o un arrendamiento asociado con el precio actual del agua. Esta ventaja o arrendamiento es más evidente en los agricultores con derechos de propiedad, en particular para el agua de manantial (aunque los volúmenes de extracción de agua están limitados por las políticas que impone Israel).
Las políticas actuales en materia de aguas muestran un ejemplo claro de fallo económico, institucional y ecológico. El fallo económico se echa de ver en que el precio medio del agua es muy bajo en comparación con el valor marginal de la misma para cultivos como el tomate, los pepinos y otros cultivos de altísimo valor, enviando así señales equívocas a los agricultores sobre el verdadero valor de escasez del agua y dando incentivos para procurar arrendarla. Las consecuencias son un uso excesivo del agua, junto con un descenso del manto freático y un aumento correlativo en los costos de bombeo. Con los años, esto ha producido una erosión en la estabilidad de muchas actividades agrícolas al propio tiempo que ha socavado la sostenibilidad de la agricultura.
El fallo institucional se produce cuando los derechos de propiedad no están bien definidos ni aplicados. En la Ribera Occidental, las restricciones impuestas por Israel a la extracción de agua, que son bastante inferiores a sus límites sostenibles, han limitado el crecimiento potencial del sector agrícola. Sin embargo, el elemento más importante en la suavización de las políticas hasta ahora practicadas será el de que es concomitante con una estructura de determinación de precios que refleja el costo de oportunidad del agua en la zona para asegurar una utilización eficaz y sostenible. Esto es especialmente importante pues la supresión de restricciones análogas a la perforación de pozos en la Faja de Gaza con la llegada de la autonomía ha dado lugar a que el número de pozos aumente rápidamente en los dos años últimos; lo que ha determinado aproximadamente unos 40 millones de m3 de agua bombeada por encima de los límites sostenibles máximos de cada año. Aunque la disponibilidad de más agua ha dado lugar a un aumento de la producción de cultivos de gran valor a corto plazo, el agotamiento rápido de los recursos subterráneos no es sostenible a largo plazo. Se necesita urgentemente una revisión de la estructura de precios en la Faja de Gaza de suerte que recoja el costo económico de utilización y el costo a largo plazo o intrageneracional de agotamiento.
Por lo que respecta a las repercusiones medioambientales de las políticas en materia de agua, sigue siendo necesario tazar (o promulgar un canon del regante) a los que contaminan el agua para asegurar que la degradación medioambiental sea mínima y procurar un desarrollo sostenible a largo plazo. La calidad del agua en la Faja de Gaza ha empeorado ya como consecuencia de un descenso del manto freático y de la correlativa invasión del agua del mar, del aumento de la salinización, del empleo excesivo de fertilizantes, plaguicidas y de la descarga no controlada de las aguas residuales en los suelos y en el sistema natural de drenaje. Son elementos que han repercutido en la productividad del sector agrícola y, si no se rectifican pronto, el daño irreversible que se acarreará a los recursos naturales, como las tierras y el agua, dará lugar a costos inconmensurablemente elevados para la sociedad.
La piedra angular de una futura estrategia medioambiental comprende un conjunto de políticas de mejora de los suministros y de ordenación de la demanda. Puede aumentarse el suministro de agua mediante su aprovechamiento, el tratamiento de las aguas residuales, la desalinización, la siembra de nubes, la recarga artificial de los acuíferos y la rehabilitación de los pozos. No obstante, dada la escasez de agua que hay en la región, todo esto necesita estar complementado con políticas que racionalicen la demanda de agua y mejoren el rendimiento de su empleo. Lo más importante en las políticas de ordenación de la demanda es una determinación apropiada de precios del agua que cubran por lo menos los costos de explotación y mantenimiento a corto plazo, y se vaya a precios que a largo plazo cubran totalmente los costos. Esto llevará a tecnologías de conservación de las aguas que sean técnicamente factibles, económicamente viables, socialmente aceptables y ecológicamente inocuas.
Intercambio y acceso a los mercados
El comercio agrícola ha cobrado un papel importante en la economía palestina durante el período de auge económico. Las exportaciones agrícolas de la Ribera Occidental (82 millones de dólares EE.UU.) y de la Faja de Gaza (55 millones de dólares EE.UU.) supusieron el 40 y el 28 por ciento, respectivamente, de las exportaciones globales en 1981. Sin embargo, este porcentaje bajó en los años sucesivos. En 1980, las exportaciones en su conjunto supusieron sólo 58 millones de dólares, lo que representaba únicamente el 30 por ciento del total. Las importaciones de productos básicos agrícolas se realizaron y se realizan en su totalidad de Israel, incluidas las de trigo, azúcar, arroz y algunos otros productos. Todos los insumos empleados en la agricultura (semillas, fertilizantes, plaguicidas y equipo hídrico, etc.) se importaron de Israel. Una lenta reestructuración de las pautas de producción en el país (tanto dentro del sector agrícola como entre sectores); un marco institucional débil que rige el comercio en los Territorios Palestinos y las restricciones a la comercialización durante la ocupación redujeron a lo largo de los años la competitividad de las exportaciones agrícolas. Todo esto estuvo acompañado por un desplazamiento de la demanda a favor de las exportaciones agrícolas palestinas provocadas por la cambiante situación económica y política externa de Israel, Jordania y otros países árabes.
Entre las limitaciones principales están la escasa escala y calidad de los productos disponibles para la exportación, la falta de información sobre las oportunidades externas de mercado, el mal estado de la infraestructura física y una infraestructura institucional ineficaz y floja para las inversiones y el fomento del comercio. Los frecuentes cierres de frontera, que han determinado limitaciones en el movimiento libre de los productos agrícolas, también perjudica al comercio agrícola con Israel.
Con una producción excedentaria de muchos cultivos agrícolas, el grado de integración económica con Israel sigue siendo el mayor problema. A raíz del Acuerdo de El Cairo de 1994, el mercado israelí ha podido ser muy lucrativo para los productos agrícolas de los Territorios Palestinos. Las restricciones a las exportaciones de productos agrícolas a Israel están siendo levantadas. En el Acuerdo de El Cairo se prevé el libre movimiento de productos agrícolas entre los Territorios Palestinos e Israel con la excepción de cinco productos (tomates, berenjenas, pepinos, huevos y carne blanca de pollo), que seguirán estando sujetos a contingentes hasta 1997.
La base de una futura estrategia de crecimiento económico para la Ribera Occidental y la Faja de Gaza sigue siendo el acceso a los mercados y el desarrollo del intercambio agrícola. Hará falta aumentar la productividad para que se pueda competir en los mercados regionales y mundial; se necesita también un régimen comercial apoyado por aranceles adecuados, junto con un marco institucional y reglamentario eficaz.
La economía palestina está limitada por estructuras de política pública ineficaces, con un sistema impositivo inadecuado y marcos jurídico y administrativo débiles y con una capacidad de aplicación deficiente. Todo ello representa un gran obstáculo para la ordenación y ejecución de buenas políticas de desarrollo y para afrontar los problemas apremiantes con los que se encuentran los Territorios Palestinos en las esferas de ordenación de tierras y aguas, desarrollo agrícola y rural, comercio y mercadeo. Además, a falta de un sector eficaz de servicios financieros, especialmente de instituciones crediticias a medio plazo, el sector privado depende casi siempre de fuentes de crédito no oficiales. En efecto, el apoyo institucional proporcionado al sector es limitado y ocasional.
La responsabilidad oficial de apoyo y desarrollo del sector agrícola compete a los departamentos de agricultura que funcionan fuera de Nablus, Jericó y la Faja de Gaza. Los presupuestos de estos departamentos se han reducido fuertemente en los últimos años y la dotación de personal es muy escasa. Además, al no haber ningún programa nacional de investigaciones que apoyar, los servicios de extensión son de corto alcance. Algunas ONG han acudido para colmar esa laguna. Aunque sus esfuerzos han sido desde luego muy provechosos, han resultado limitados por falta de recursos.
El sector agrícola de la Ribera Occidental y la Faja de Gaza, así como varias propuestas de ordenación hídrica han conseguido un gran apoyo por parte de la comunidad internacional de donantes y de las ONG durante las últimas dos décadas.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha prestado apoyo a la agricultura a través de ocho proyectos distintos, la mayoría de los cuales llevan consigo algún tipo de capacitación de agricultores. El mayor proyecto ha sido el de la construcción de una fábrica de elaboración de cítricos en la Faja de Gaza en cooperación con el Gobierno de Italia, con un presupuesto de unos 12 millones de dólares EE.UU. También se ha dado ayuda para montar una fábrica de envasado y clasificación de hortalizas a la Cooperativa de Beit Lahia en la Faja de Gaza. El PNUD ha prestado apoyo a varios proyectos de abastecimiento de agua doméstica en la Ribera Occidental y la Faja de Gaza considerándolos como de alta prioridad en estos últimos 15 años, durante los cuales ha venido actuando el Programa de asistencia al pueblo palestino.
El PNUD se propone centralizar su asistencia futura en la agricultura proporcionando los costos de iniciación y asesoramiento técnico al recién creado Ministerio de Agricultura con intervenciones en actividades inducidas, especialmente mediante el apoyo directo a los agricultores para cubrir sus necesidades urgentes.
El Programa de asistencia de urgencia del Banco Mundial identificó para los Territorios Palestinos áreas de inversiones prioritarias y de asistencia técnica a lo largo de los tres años que van de 1994 a 1996. Un presupuesto total de 1 200 millones de dólares EE.UU., de cuya cantidad un 41 por ciento se destina al desarrollo de la Faja de Gaza, comprende un programa de inversiones públicas (600 millones de dólares), apoyo al sector privado (300 millones), gastos de puesta en marcha (225 millones) y asistencia técnica (75 millones).
Un programa de 26 millones de dólares EE.UU. para prestar ayuda al sector agrícola comprende el apoyo a la Autoridad Palestina, así como programas para modificar las pautas de producción, el mantenimiento de los servicios de apoyo esenciales y la creación de una infraestructura comercial. Además, se asignan 25 millones de dólares a las ONG y a iniciativas del sector privado con el fin de mantener los actuales servicios de apoyo y fomentar las inversiones en las explotaciones. Se prevé una cantidad de 1 300 millones en materia de creación de capacidad, estadísticas de aguas, pesqueras y agrícolas.
La FAO da ayuda técnica para desarrollar y asistir al Departamento de Planificación y Política Agrícolas del Ministerio de Agricultura en el ámbito de la Autoridad Palestina, en la esfera de la planificación agrícola y del análisis de políticas. Se ha solicitado asistencia para formular un marco analítico de toma de decisiones en sectores como la política de los precios agrícolas, la ordenación de los recursos naturales, la política comercial, las políticas de finanzas y créditos rurales, la distribución de insumos, el cometido del sector oficial y privado y la creación de capacidad en planificación agrícola, análisis de políticas y estadísticas.
