CÁPÍTULO 8
KENYA ¹

I. INTRODUCCIÓN

La agricultura, incluida la ganadería, la silvicultura y la pesca, representa alrededor del 27 por ciento del PIB de Kenya y el 60 por ciento de los ingresos de exportación del comercio de bienes. El sector tiene una importancia primordial, dado que el sustento del 80 por ciento de la población depende de la agricultura. La mayor parte de la producción se basa en pequeñas explotaciones familiares que producen cultivos alimentarios y comerciales y representan dos tercios de la producción agropecuaria.

Desde mediados del decenio de 1980, Kenya ha aplicado una serie de medidas de reforma económica. A comienzos de los años noventa se emprendieron reformas más radicales, encaminadas a promover la participación del sector privado en la producción, comercialización y elaboración de productos agropecuarios. La mayor parte de los organismos de comercialización de dichos productos se ha reestructurado y se han suprimido los derechos exclusivos que tales entidades tenían con respecto a la fijación de precios y la comercialización de productos. Como consecuencia de ello, ahora las fuerzas del mercado determinan la mayoría de los precios agrícolas, y los precios de paridad de las importaciones y exportaciones son los principales factores determinantes de los precios internos. Los aranceles han pasado a ser el único instrumento de reglamentación del comercio.

Estas reformas se emprendieron en un período de dificultades. El sector agrícola se encuentra en una situación de estancamiento desde hace varios años, y crece a menos de 2 por ciento anual, frente al 4 por ciento o más del decenio de 1980. Como consecuencia, el país hace frente a una situación difícil en cuanto a seguridad alimentaria. Las estimaciones de la FAO indican que el porcentaje de la población aquejada de inseguridad alimentaria en Kenya pasó de 26 por ciento en 1979-81 a 41 por ciento en 1995-97, tendencia sumamente inquietante tanto en términos absolutos como relativos. Por ejemplo, en el conjunto del África subsahariana, este porcentaje se redujo de 37 por ciento a 33 por ciento, durante el mismo período. Esta situación ha de atribuirse principalmente a un reducido suministro per cápita de alimentos que, entre los dos períodos, disminuyó en 8 por ciento, pasando de 2 146 a 1 977 kilocalorías por día.

Hay un sentimiento de frustración porque las reformas no han ayudado al sector agropecuario ni mejorado la seguridad alimentaria. Aunque el sector no ha reaccionado a las reformas de política, algunos analistas en Kenya también piensan que la creciente liberalización del régimen comercial ha agravado las dificultades a las que hace frente, entre ellas el aumento de las importaciones de productos alimenticios, principalmente maíz, arroz, trigo, azúcar y productos lácteos. Teniendo en cuenta la enorme dependencia de la población del sector agropecuario y el predominio de las pequeñas explotaciones agrícolas familiares, la determinación del modo en que las reformas en curso y el Acuerdo sobre la Agricultura repercutirán en la agricultura de Kenya son cuestiones fundamentales. Es en este contexto de renovadas esperanzas que Kenya intenta participar en las nuevas negociaciones de la OMC sobre la agricultura.

II. EXPERIENCIA EN MATERIA DE APLICACIÓN DEL ACUERDO SOBRE LA AGRICULTURA

2.1 Acceso a los mercados

En la Ronda Uruguay, Kenya consolidó a 100 por ciento todas sus líneas arancelarias. Todos los "demás derechos o gravámenes" también se consolidaron a cero. El 89 por ciento de todas las líneas arancelarias son sobre base ad valórem, alrededor del 10 por ciento son aranceles mixtos² y las pocas restantes son derechos específicos. Los aranceles mixtos se aplican a varios importantes productos alimentarios básicos, entre ellos el maíz, el trigo, el arroz, el azúcar y la leche. Kenya no contrajo ningún otro compromiso específico en materia de acceso a los mercados, por ejemplo contingentes arancelarios. Y puesto que optó por la consolidación al tipo máximo en lugar de la arancelización, no tiene acceso a la disposición de salvaguardia especial del Acuerdo sobre la Agricultura (Cuadro 1).

Cuadro 1: Compromisos contraídos por Kenya en la Ronda Uruguay en materia de acceso a los mercados

Componentes de acceso a los mercados	Compromisos
Aranceles consolidados Otros derechos o gravámenes Disposición de salvaguardia especial Contingentes arancelarios	100 por ciento en todos los productos agropecuarios Ninguno (es decir, consolidados a cero por ciento) Sin acceso No ofrecidos

En el período 1995-99, los aranceles aplicados se situaron siempre por debajo de los tipos consolidados. Aunque los tipos aplicados variaban entre 0 y 75 por ciento, el promedio aritmético para todos los productos agropecuarios no fue sino de 17 por ciento en 1999³, valor considerablemente inferior al tipo consolidado de 100 por ciento. El Cuadro 2 muestra el promedio aritmético de los tipos aplicados para algunos importantes capítulos del SA en 1999. A los cereales correspondieron los aranceles más elevados (41 por ciento), seguidos por el azúcar y los artículos de confitería (35 por ciento), y la carne y los productos lácteos (25 por ciento cada uno). El promedio para la mayoría de los capítulos del SA varió entre 10 y 20 por ciento. Tras la reciente reforma arancelaria, Kenya ha reducido a cinco el número de bandas con tipos ad valórem (0 por ciento, 5 por ciento, 10 por ciento, 15 por ciento, 20 por ciento y 25 por ciento). También se han reducido los tipos ad valórem máximos, de 60 por ciento en 1992 a 25 por ciento en 1999 (salvo los derechos suspendidos, véase abajo).

Cuadro 2: Aranceles de las NMF aplicados en 1999 ¹

¹ Incluidos los derechos aduaneros básicos y los derechos suspendidos.

Fuente: OMC, op. cit. Apéndice Cuadro A III.1

Kenya también tiene la posibilidad de aplicar impuestos adicionales (conocidos como derechos suspendidos o derechos contingentes) a varios productos, principalmente productos alimenticios básicos, que en 1999 comprendían el maíz, el arroz, el trigo, el azúcar, la leche, los productos del tabaco, algunas frutas y aceites vegetales. Estos derechos, introducidos en 1994 en lugar de los derechos variables aplicados anteriormente, se imponen a pedido de una industria nacional o a título discrecional. Una ley del Gobierno fija en 70 por ciento los tipos máximos de derechos suspendidos que pueden aplicarse en cualquier momento a un producto. Por ejemplo, en 1999, el arancel total aplicado a la harina de trigo, la harina de mezcla de trigo y centeno, y el azúcar de 99,5 o más en la lectura del polarímetro, podía alcanzar hasta el 95 por ciento: 25 por ciento de arancel básico y 70 por ciento de derecho suspendido máximo aplicado. Estos derechos también se imponen a algunos productos agropecuarios elaborados o semielaborados.

La posibilidad de aplicar derechos suspendidos ha suscitado algunas interrogantes entre los miembros de la OMC. Durante el estudio del Examen de las políticas comerciales de 2000, algunos miembros manifestaron su preocupación porque la existencia de derechos mixtos y suspendidos restaba transparencia a la estructura arancelaria y amenazaba el buen historial de liberalización del comercio.

Kenya respondió afirmando que los derechos suspendidos eran necesarios como medida transitoria tras la abolición de los gravámenes variables. ⁴ Además, se necesitaban como medida de recurso comercial en cuanto Kenya seguía haciendo frente a aumentos imprevistos de las importaciones que amenazaban a los sectores nacionales que compiten con las importaciones. En este contexto, en el Comité de Agricultura de la OMC también se plantearon algunas preguntas a Kenya acerca de la prohibición de las importaciones de algunos productos lácteos establecida en enero de 1996 por un período de 12 meses. Se afirmó que el recurso a esta medida era necesario como consecuencia del aumento de las importaciones libres de impuestos, y por tanto ilegales, que dieron lugar a una competencia desleal en el mercado interno. Este caso también pone de manifiesto un problema común a muchos países en desarrollo, a saber, que para ellos resulta difícil recurrir a instrumentos compatibles con la OMC, como los derechos antidumping y compensatorios, cuando hacen frente a fuertes aumentos de las importaciones. Los derechos suspendidos se consideraron como una medida transitoria hasta que no se alcanzara la capacidad institucional necesaria para recurrir a las salvaguardias generales de la OMC.

Otra pregunta formulada en el Comité de Agricultura se refería a las restricciones a las importaciones de semillas de maíz, supuestamente incompatibles con los artículos III y XI del GATT, así como con los artículos 4.2 del Acuerdo sobre la Agricultura. Se explicó que la semilla de maíz seguía siendo un cultivo de cuarentena de conformidad con el Cap. 324 de la legislación de Kenya, debido a los elevados riesgos de enfermedades y plagas de insectos. Se habían especificado varios protocolos fitosanitarios para la importación de la semilla, lo cual era necesario en vista del papel sumamente importante que el maíz desempeñaba en la seguridad alimentaria del país. ⁵

A semejanza de muchos otros países en desarrollo, se han registrado numerosos casos en que se tuvo que variar los aranceles aplicados en respuesta a factores específicos e imprevistos, tanto internos como externos. Tales variaciones se efectuaron en ambas direcciones. Por ejemplo, en abril de 1998, en vista de una situación de escasez de cereales, se exoneró durante tres meses del pago del derecho de importación aplicado al maíz a fin de fomentar las importaciones comerciales para cubrir el déficit. Del mismo modo, en febrero de 1988 se redujo de 75 por ciento a 35 por ciento el derecho de importación del trigo. El azúcar es otro de los productos con el que de vez en cuando han surgido problemas. Algunas informaciones indicaron que el azúcar era objeto de dumping en el mercado interno en 1996, por lo que las importaciones se reglamentaron mediante la imposición de aranceles elevados (alrededor de 65 por ciento) y otras medidas. Como parte de estas medidas, Kenya también tuvo que vigilar de cerca el azúcar en tránsito, que a veces se desvía hacia el mercado local.

En general, Kenya ha cumplido sus compromisos básicos del Acuerdo sobre la Agricultura en materia de acceso a los mercados, a saber: que todos los aranceles se consoliden y que los tipos aplicados sean inferiores a los tipos consolidados. Sin embargo, también hubo algunas experiencias difíciles, principalmente en relación con los productos alimentarios "sensibles", cuando las políticas en la frontera se desviaron, alguna que otra vez, de las normas; por ejemplo, la prohibición temporal de las importaciones de productos lácteos. Aunque es verdad que los derechos mixtos y suspendidos reducen la transparencia de la estructura arancelaria, su existencia no contradice los compromisos contraídos por Kenya en el Acuerdo sobre la Agricultura en la medida en que el total de los aranceles aplicados es inferior a los tipos consolidados. Sin embargo, Kenya no es el único país que se halla en esta situación.

El Mercado Común para Africa oriental y Africa austral (COMESA) tiene proyectado crear una zona de libre comercio para el año 2000, fecha en que se prevé que todos los países miembros del COMESA adopten un Arancel Externo Común (AEC). Pasar de los tipos aplicados actualmente al AEC puede resultar complicado para algunos productos.

2.2 Ayuda interna

En la Ronda Uruguay, Kenya no presentó compromisos detallados en materia de medidas de ayuda interna, aduciendo fundamentalmente que tales medidas pertenecían a las categorías exentas y/o entraban en los niveles de minimis en el caso de las medidas de ayuda interna con efectos de distorsión del comercio. En los últimos años, las notificaciones a la OMC con cargo al compartimento verde indican que se ha desembolsado un total de 53 millones de dólares EE.UU. (2 700 millones de chelines) en 1996 y 65 millones de dólares EE.UU. (3 800 millones de chelines) en 1977 (Cuadro 3), un aumento de 22 por ciento. Se trata de sumas muy pequeñas comparadas con el valor de la producción agropecuaria keniana, estimado en 2 200 millones de dólares EE.UU. aproximadamente. En 1997, alrededor del 30 por ciento del total del desembolso se destinó a la educación agropecuaria, seguida de la investigación agrícola (18 por ciento) y los servicios veterinarios (17 por ciento).

Al igual que la mayoría de los países en desarrollo, Kenya comenzó a aplicar una serie de medidas de liberalización varios años antes que terminara la Ronda Uruguay. Como consecuencia, la mayoría de las subvenciones con efectos de distorsión del comercio se eliminaron o se redujeron a niveles mínimos. Las primeras reformas de la política agropecuaria hicieron hincapié en la liberalización del mercado de productos agropecuarios y la supresión de los controles de precios. Las reformas se concentraron inicialmente en los cultivos de exportación, esfera en que la política consistía en alinear los precios de exportación con sus niveles paritarios a la exportación. Las reformas dirigidas a los cultivos alimentarios que compiten con las importaciones tropezaron con muchos más obstáculos de los que se había previsto inicialmente⁶. Como consecuencia, se registraron muchos casos de cambios de orientación de la política. Además, las sequías periódicas y los impactos externos a menudo complicaron el proceso de reforma. La reforma de la Junta Nacional de Cereales y Productos(NCPB) en 1997 fue una medida importante y difícil, porque durante muchos años la Junta había reglamentado la comercialización y distribución del principal producto para la seguridad alimentaria, a saber el maíz⁷.

En el Comité de Agricultura fueron muy pocas las preguntas que le plantearon a Kenya acerca de sus programas de ayuda interna, probablemente porque se disponía de muy poca información sobre la ayuda interna. En una ocasión, le pidieron que facilitase detalles sobre las medidas del compartimento verde (en particular acerca de la compra y el mantenimiento de maquinaria y equipo y la construcción de instalaciones, baños y pasillos para la manipulación del ganado), y se le informó al Comité que estas medidas eran compatibles con los criterios del compartimento verde.

No se dispone de estudios, ya sean oficiales o de otra índole, que midan la gama completa de desembolsos en materia de ayuda a los productores. Por consiguiente, en esta esfera no queda más que examinar algunas cuestiones de manera general, basándose en otras fuentes.

Por lo que se refiere a las medidas de distorsión del comercio, Kenya, en cuanto país en desarrollo, puede conceder subvenciones a la agricultura, al amparo de la disposición de minimis, de hasta el 10 por ciento del valor de la producción de algunos cultivos. Para las medidas de ayuda no referidas a productos específicos, por ejemplo fertilizantes, el límite es el 10 por ciento del valor del total de la producción agropecuaria. Los cálculos relativos a otros países muestran que estos límites son elevados y ofrecen un amplio margen para la subvención. En el caso de Kenya, el límite de minimis para subvenciones no referidas a productos específicos sería de 380 millones de dólares EE.UU. aproximadamente.

Cuadro 3: Gastos del compartimento verde, 1996 y 1997 (en millones de chelines)

Con respecto a las subvenciones referidas a productos específicos, el límite sería aproximadamente el siguiente (10 por ciento del valor de la producción del cultivo): 55 millones de dólares EE.UU. para el té, 43 millones de dólares EE.UU. para el café, 39 millones de dólares EE.UU. para el maíz, y 5 millones de dólares EE.UU. para el trigo (producido en cantidades relativamente pequeñas). Aunque parece improbable que Kenya se oponga a los límites de la Medida Global de la Ayuda (MGA), dado el margen para la subvención antes mencionado, sería útil calcular estos niveles de umbral para evaluar si las disciplinas del Acuerdo sobre la Agricultura limitarán de algún modo la aplicación de las medidas de ayuda, en el caso en que sea necesario aplicarlas. A estos efectos, convendría calcular todas las medidas de ayuda examinadas en el Acuerdo sobre la Agricultura, clasificarlas en los distintas "compartimentos" e informar a la OMC. Este procedimiento, además, tiene la ventaja de que permite presentar una demanda para transferir algunas de las subvenciones no referidas a productos específicos a la categoría del trato especial y diferenciado, para la que no existen límites, especificando claramente el modo en que se define a los agricultores "de bajos ingresos" y "de escasos recursos", y estimando la parte de las subvenciones totales dirigida hacia ellos. De este modo se evitarán preguntas innecesarias en el Comité de Agricultura.

2.3 Subvenciones de las exportaciones

En la Ronda Uruguay, Kenya no notificó ninguna subvención a los productos agropecuarios objeto de exportación, y por consiguiente no tiene el compromiso de reducir las subvenciones de las exportaciones ni la posibilidad de concederlas en el futuro. El Acuerdo sobre la Agricultura autoriza a los países en desarrollo a conceder subvenciones para reducir los costos de la comercialización interna y el flete internacional, y Kenya, en caso que fuere necesario, podría recurrir a esta medida, en una escala limitada, para determinados productos, por ejemplo flores cortadas y frutas.

Al igual que muchos países, el Gobierno ha introducido algunos de los incentivos enumerados en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias con la finalidad de promover las exportaciones. Por ejemplo, el Plan de compensación de las exportaciones, que se suprimió en 1993, preveía desgravaciones fiscales, y en el marco del Plan de exoneración de derechos, introducido en 1990, los exportadores de productos hortícolas y de base agropecuaria estaban exentos del pago de los derechos de importación y el impuesto sobre el valor añadido por las importaciones utilizadas en su producción. Desde luego, estas cantidades de subvenciones concedidas al amparo de estos planes son muy pequeñas, por lo que es poco probable que se les impugne.

III. EXPERIENCIA EN MATERIA DE COMERCIO ALIMENTARIO Y AGRÍCOLA

3.1 Comercio agropecuario

Los productos agrícolas dominan las exportaciones kenianas, en particular el té, el café, el pelitre y los productos hortícolas (flores, frutas y hortalizas), y representan alrededor del 60 por ciento del total de las exportaciones. Por consiguiente, las fluctuaciones de las condiciones climáticas y de los precios mundiales de estos productos afectan considerablemente a los ingresos de exportación. Desde 1993, el porcentaje correspondiente a los productos agropecuarios en el total de las mercancías exportadas se mantiene estable. En 1998, tres productos (el té, el café y los productos hortícolas) representaron más del 75 por ciento del total de las exportaciones agropecuarias, y más del 45 por ciento de este porcentaje correspondió al té.

Las exportaciones agropecuarias totales mostraron una tendencia ascendente durante los diez años que van de 1985 a 1995, habiéndose duplicado con creces desde el inicio hasta el final de dicho período (de 685 millones de dólares EE.UU. a 1 384 millones de dólares EE.UU.) (Figura 1). Hasta 1994, el aumento tuvo lugar a la sorprendente tasa lineal de 25 millones de dólares EE.UU por año. El crecimiento fue particularmente acusado durante 1992-95, después se estabilizó. El valor medio de las exportaciones en 1995-98 fue superior en 46 por ciento al de 1990-94, y 27 por ciento más elevado que el valor de la tendencia extrapolada (Cuadro 4).

Cuadro 4: Comercio agropecuario en 1990-94 y 1995-98 (valor medio anual, en millones de dólares EE.UU., y variación porcentual)

Las importaciones de productos agropecuarios, que no representan más que 35 por ciento de las exportaciones de tales productos, también aumentaron rápidamente, a la tasa lineal de 27 millones de dólares EE.UU. por año, durante el período decenal. ⁸ Su valor medio en 1995-98 (426 millones de dólares EE.UU.) fue superior en 49 por ciento al de 1990-94, pero sólo 5 por ciento más elevado que el valor de la tendencia extrapolada (debido a la acusada tendencia ascendente de 1985-1994). Por consiguiente, las exportaciones netas de productos agropecuarios disminuyeron ligeramente de 1985 a 1991, pero aumentaron en los años sucesivos. Como consecuencia, su valor medio en 1995-98 fue superior en 45 por ciento al de 1990-94, y otro tanto sucedió con respecto a la tendencia, que fue fundamentalmente uniforme.

En la parte restante de la presente subsección se examina el comercio de los tres productos que representaron el 73 por ciento de las exportaciones agropecuarias en 1995-1998, a saber: el té (37 por ciento), el café (23 por ciento) y las frutas y hortalizas (13 por ciento) - véase el Cuadro 5.

El café fue el primer producto agrícola de exportación de Kenya en el decenio de 1980, pero después perdió esta posición por varios motivos, entre ellos el descenso de los precios del mercado mundial, los elevados impuestos a las importaciones y la mayor rentabilidad de los cultivos de competencia. En 1985-94, el volumen de las exportaciones de café disminuyó a la tasa lineal de 3 000 toneladas por año, y los ingresos de exportación en 19 millones de dólares EE.UU por año a causa del fuerte descenso de los precios. El tonelaje exportado en 1995-98 fue inferior en 10 por ciento al de 1990-94, pero los ingresos de exportación aumentaron en 49 por ciento debido a la recuperación de los precios. Sin embargo, el tonelaje fue superior en 11 por ciento a la cantidad extrapolada y (puesto que los precios se recuperaron) los ingresos de exportación fueron superiores en 151 por ciento. Por tanto, los resultados fueron mucho mejores si se le considera desde la perspectiva de la tendencia.

Figura 1: Comercio agropecuario, 1985-98 (en millones de dólares EE.UU; las líneas gruesas representan los valores reales; las finas, las tendencias para 1985-94 extrapoladas a1995-98)

Fuente: FAOSTAT

Cuadro 5: Exportaciones y valores unitarios de las exportaciones de los principales productos agrícolas, 1990-94 y 1995-98 (promedio anual)

				Valor real			Valor de la tendencia1		Variación porcentual
				1990-94		1995-98	1995-98	(b/a)		(b/c)
Producto		Unidad		(a)		(b)	(c)	(d)		(e)
Café		millones $EE.UU.			188	281	112	49.2		151.5
		miles de toneladas			90	81	73	-10.0		11.4
		$EE.UU./toneladas			2 094	3 472	1 538	65.8		125.8
Té		millones $EE.UU.			300	454	347	51.5		30.9
		miles de toneladas			178	246	205	37.9		20.0
		$EE.UU./toneladas			1 684	1 850	1 695	9.8		9.1
Fruta y		millones $EE.UU.			111	153	135	37.3		13.4
hortalizas		miles de toneladas			158	165	187	4.3		-12.1
		$EE.UU./toneladas			705	928	719	31.6		29.0
1 Véase nota 1 del Cuadro 4. Fuente: Cálculo basado en datos de FAOSTAT.

Al mismo tiempo, se estaban aplicando las medidas de reforma. Hasta hace poco, la Junta del Café de Kenya (CBK), organismo paraestatal, se encargaba de varias funciones, entre ellas de las actividades de la elaboración, de la concesión de licencias y del control de la producción y los procesadores, así como de la promoción de la investigación. En enero de 1999 se suprimió el monopolio de la comercialización. Ahora la Junta cumple estas funciones en competencia con organismos privados. La Junta será objeto de una nueva reestructuración cuando se revise la ley del café, de resultas de la cual se prevé una ulterior liberalización de las actividades de comercialización y elaboración.

El té pasó a ocupar el lugar del café como el principal producto de exportación en 1989 y desde entonces ha reforzado su posición. Actualmente, Kenya es uno de los más importantes países exportadores de té, pues contribuye con el 22 por ciento de las exportaciones mundiales de dicho producto. En 1985-94, el valor de las exportaciones aumentó a la tasa lineal de 11 millones de dólares EE.UU. por año, y los volúmenes y los precios contribuyeron por igual a este aumento. La experiencia incluso ha mejorado a partir de 1994. El valor medio de las exportaciones en 1995-98 fue superior en 52 por ciento al de 1990-94, debido tanto al volumen (38 por ciento más) como a los precios (10 por ciento más). Sin embargo, estos resultados son menos sorprendentes cuando se les considera desde la perspectiva de la acentuada tendencia, es decir, el crecimiento de las exportaciones experimentó una cierta desacelaración.

Al igual que con el café, la reglamentación de la comercialización del té estaba en manos de una entidad, la Dirección de Fomento del té de Kenya (KTDA) y su organismo autónomo, la Junta del Té de Kenya (KTB). La Dirección también intervenía en la fijación de los precios al productor y la Junta se encargaba, entre otras cosas, de la promoción de la industria del té. El sector del té está en proceso de reestructuración desde 1999. Se ha presentado al Parlamento un proyecto (enmienda) de ley para el té, que prevé transferir las facultades de reglamentación a la Junta. La Dirección se transformará en un organismo de gestión (en el marco de la Ley de empresas) encargado del fomento del té, es decir de las cuestiones relativas a la producción; y sus instalaciones industriales se venderán a los agricultores. Además, en 1999 se liberalizó el envase y la distribución del té, lo que ha dado lugar a un aumento de las empresas dedicadas a estas actividades.

Por lo que se refiere a las frutas y hortalizas, los productos exportados comprenden varias frutas (mangos, fresas, nueces australianas, aguacates, maracuyá y piñas) y hortalizas (frijoles ayocotes, arvejas blancas y verdes, maíz, arvejas sin cáscara, espinaca, cebollas de primavera, berenjenas, pimientos picantes y gombo) en forma natural o elaboradas, además de flores cortadas. Los productos no elaborados contribuyen con alrededor del 50 por ciento de los ingresos de las exportaciones agrícolas. Kenya es el cuarto país más importante del mundo exportador de flores cortadas, que representan alrededor del 40 por ciento de las exportaciones hortícolas.

En 1985-94, las exportaciones totales de frutas y hortalizas aumentaron a la tasa lineal de 7 000 toneladas por año, y de 5 millones de dólares EE.UU. en valor, mientras que los precios de las exportaciones disminuyeron ligeramente. El volumen medio de las exportaciones en 1995-98 (165 000 toneladas) no fue más que 4 por ciento superior al de 1990-94, pero dado que los precios de exportación subieron en 32 por ciento, los ingresos totales de exportación aumentaron en 37 por ciento. Estos resultados son menos sorprendentes si se les compara con la tendencia hasta 1994: el volumen de 1995-98 fue inferior en 12 por ciento a la cifra extrapolada, pero los ingresos de exportación fueron superiores en 13 por ciento debido a que los precios eran mucho más altos.

La Dirección de Fomento de Cultivos Hortícolas (HCDA), organismo paraestatal cuyo mandato consiste en asesorar a los productores, envasadores, transportistas, distribuidores, elaboradores y exportadores, está reestructurándose con miras a permitir que el sector privado desempeñe un papel dominante. Para Kenya, las condiciones de acceso a la UE son particularmente importantes dado que ésta es su principal mercado. Se tiene la impresión de que las actuales condiciones de acceso a la UE distan mucho de ser liberales, en cuanto los aranceles aplicados por la UE a las frutas y hortalizas son elevados y complejos.

3.2 Comercio alimentario⁹

Los productos alimentarios dominan las importaciones agropecuarias de Kenya (88 por ciento del total), pero no representan más que un cuarto de las exportaciones agropecuarias. Por consiguiente, las importaciones de alimentos muestran un comportamiento semejante a las importaciones agrícolas antes mencionadas. En los 10 años que van de 1985 a 1994, las importaciones alimentarias mostraron una acusada tendencia ascendente, pues aumentaron a la tasa lineal de 27 millones de dólares EE.UU. por año (Figura 2). En 1995 y 1996 descendieron, y en 1997 aumentaron considerablemente y se mantuvieron en este nivel en los años posteriores. Así, el valor medio de las importaciones en 1995-98 fue superior en 49 por ciento al de 1990-94 y aproximadamente el mismo que el valor extrapolado, es decir en continuación de la tendencia (Cuadro 6). Las exportaciones de alimentos también aumentaron en el período de diez años, a la tasa lineal de 19 millones de dólares EE.UU. por año. Comenzaron a incrementarse en 1992 y se mantuvieron en niveles elevados en los años posteriores. El valor de las exportaciones en 1995-98 superó a la media de 1990-94 en 38 por ciento, pero fue inferior en 4 por ciento al valor de la tendencia extrapolada, pues el crecimiento de las exportaciones se desaceleró a partir de 1994. El resultado final, por lo que se refiere a las importaciones netas, fue muy negativo: las importaciones netas en 1995-98 aumentaron en 45 por ciento con respecto al nivel de 1990-94 y superaron en 15 por ciento al valor de la tendencia extrapolada.

Cuadro 6: Comercio alimentario en 1990-94 y 1995-98 (valor medio anual, en millones de dólares EE.UU., y variación porcentual)

Período	Importaciones			Exportaciones		Importaciones netas
Real (a)1990-94 Real (b) 1995-98 Extrapolado (c)1 1995-98 (b) - (a) 2 (b) - (c) 2		250 373 370 123 (49%) 3 (1%)	207 286 297 79 (38%) -11 (-4%)		43 88 72 45 (103%) 15 (21%)
1 Véase nota 1 del Cuadro 4. 2 Los números entre paréntesis representan las variaciones porcentuales con respecto a (a) y (c) respectivamente. Fuente: Cálculo basado en datos FAOSTAT. Los alimentos no incluyen los productos pesqueros y forestales.

Figura 2: Comercio de alimentos, 1985-98 (en millones de dólares EE.UU.; las líneas gruesas representan los valores reales, las finas, las tendencias para 1985-94 extrapoladas a 1998)

Fuente: FAOSTAT

Cuadro 7: Importaciones y valores unitarios de las importaciones de los principales productos agropecuarios en 1990-94 y 1995-98 (promedio anual)

					Valor real					Valor de la tendencia1		Variación porcentual
					1990-94			1995-98		1995-98	(b/a)		(b/c)
Producto				Unidad	(a)		(b)		(c)		(d)		(e)
Arroz				millones $EE.UU.		16		13	22		-16,9		-41,8
				miles de toneladas		54		45	76		-16,7		-41,2
				$EE.UU./t		289		288	292		-0,2		-1,2
Trigo				millones $EE.UU.		45		75	60		67,1		25,6
				miles de toneladas		287		378	379		32,0		-0,2
				$EE.UU./t		157		199	158		26,6		25,9
Maíz				millones $EE.UU.		38		78	74		104,5		5,2
				miles de toneladas		229		377	439		64,7		-14,1
				$EE.UU./t		166		206	169		24,1		22,4
Todos				millones $EE.UU.		109		177	175		61,5		1,1
los				miles de toneladas		599		820	946		37,0		-13,3
cereales				$EE.UU./t		183		215	185		17,9		16,6
Aceites				millones $EE.UU.		75		133	95		76.1		39,1
vegetales				miles de toneladas		189		199	259		5,3		-22,9
				$EE.UU./t		398		666	369		67,3		80,4
Azúcar				millones $EE.UU.		47		32	71		-32,4		-55,7
				miles de toneladas		127		83	187		-34,6		-55,7
				$EE.UU./t		368		380	380		3,3		-0,1
Frutas y				millones $EE.UU.		10		13	16		31,5		-17,4
hortalizas				miles de toneladas		21		18	41		-13.5		-55,8
				$EE.UU./t		475		723	386		52,1		87,1
Productos				millones $EE.UU.		5		4	6		-12,9		-38,7
lácteos				miles de toneladas		3		2	4		-47,8		-55,6
				$EE.UU./t		1 353		2 258	1 635		66,9		38,1
' Véase nota 1 del Cuadro 4. Fuente: Cálculo basado en datos de FAOSTAT.

El costo total de las importaciones de cereales en 1995-98 fue superior en 62 por ciento al de 1990-94, debido más al aumento del volumen (37 por ciento) que al de los precios (18 por ciento). El 60 por ciento aproximadamente del aumento de los costos de las importaciones de cereales ha de atribuirse al maíz y el 40 por ciento al trigo. El incremento del 67 por ciento de las importaciones de trigo se debió casi por igual a los precios y el volumen, mientras que el volumen fue el factor más importante en el aumento de 105 por ciento de las importaciones de maíz. Por lo que se refiere al arroz, los volúmenes reducidos no tienen otra explicación que el descenso de 17 por ciento del valor de las importaciones. Por tanto, la experiencia de Kenya en materia de importaciones de cereales no fue positiva. Sin embargo, desde el punto de vista de la tendencia a partir de1985, la situación parece mucho más favorable, habida cuenta de que el tonelaje importado en 1995-98 fue inferior en 13 por ciento al valor de la tendencia extrapolada, aunque los costos de las importaciones no descendieron debido al alza de los precios.

Las importaciones de aceites vegetales en 1995-98 aumentaron en 76 por ciento con respecto a las de 1990-94, debido casi exclusivamente al alza de los precios. En comparación con el valor de la tendencia extrapolada para el período, fueron sólo 39 por ciento más elevadas. Este resultado también ha de atribuirse en gran parte al aumento (80 por ciento) de los precios. El tonelaje importado fue inferior en 23 por ciento al valor de la tendencia. En otras palabras, con respecto a la tendencia, la situación de las importaciones fue menos desfavorable.

La experiencia relativa a las importaciones de azúcar ha sido positiva. Las importaciones de azúcar en 1995-98 disminuyeron un 32 por ciento con respecto a 1990-94, debido exclusivamente a los menores volúmenes importados. En relación con la tendencia, fueron incluso menores, pues no alcanzaron más que el 44 por ciento del valor de la tendencia extrapolada. Este resultado se debe exclusivamente al volumen, lo que indica una desaceleración de las importaciones.

Las importaciones de frutas y hortalizas en 1995-98 aumentaron en 32 por ciento con respecto a las de 1990-94, debido exclusivamente a los mayores precios de importación, en cuanto el tonelaje disminuyó en 14 por ciento. La experiencia fue positiva si se la compara con la tendencia: las importaciones se situaron 17 por ciento por debajo del valor de la tendencia extrapolada, pero el tonelaje importado fue incluso menor en términos proporcionales.

La Figura 3 muestra el modo en que las importaciones de alimentos han variado anualmente en relación con el total de las exportaciones agropecuarias. Situadas inicialmente (1985-88) en alrededor del 0,15 por ciento; aumentaron a 0,2 por ciento en 1989 y desde entonces han fluctuado de manera notable, duplicando su nivel entre 1996 (0,3) y 1997 (0,43), y disminuyendo a 0,6 por ciento en 1998. El valor medio de la relación fue de 0,30 en 1995-98, sólo un 3 por ciento por encima del valor correspondiente a 1990-94, pero inferior en 23 por ciento al de la tendencia extrapolada, es decir una experiencia positiva para Kenya.

Figura 3: Relación entre el valor total de las importaciones de alimentos y el valor total de las exportaciones agrícolas, 1995-98

Fuente: FAOSTAT.

IV. CUESTIONES DE INTERÉS EN LAS NUEVAS NEGOCIACIONES SOBRE LA AGRICULTURA

Como se hizo notar en la introducción al presente capítulo, Kenya hace frente a una situación difícil en materia de seguridad alimentaria. Dado el elevado grado de dependencia de la población con respecto a la agricultura y la estructura preponderantemente familiar de las explotaciones agrícolas, resulta sumamente importante determinar el modo en que las reformas en curso y el Acuerdo sobre la Agricultura repercutirán en el sector agrícola. Por consiguiente, las cuestiones relativas a la seguridad alimentaria, lo que significa esencialmente el estado del sector agrícola, han de ser un tema central de cualquier debate sobre la reforma de la política comercial.

Basándose en las experiencias descritas anteriormente, en los siguientes párrafos se resumirán algunas cuestiones de interés para Kenya en el ámbito de las nuevas negociaciones de la OMC sobre la agricultura. Además, se señalarán algunas esferas en que sería conveniente proseguir con el trabajo analítico con miras a prepararse a participar en tales negociaciones.

Las principales disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura y los compromisos contraídos por Kenya

En la Sección II se señaló el hecho de que Kenya había aplicado reformas políticas radicales, especialmente desde comienzos del decenio de 1990, y que, como consecuencia, cuando el Acuerdo sobre la OMC entró en vigor, tanto las políticas interna como comercial se habían ajustado ya a los principios previstos en el Acuerdo sobre la Agricultura. Las medidas de reforma prosiguieron aplicándose en el período 1995-99, por lo que el cumplimiento de las disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura no plantea mayores problemas. Las pocas discrepancias que quedan desaparecerán en breve, una vez terminada la actual fase de reforma.

De las tres principales disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura, Kenya tiene muy poco interés por los compromisos en materia de subvención de las exportaciones, pues no concede tales subvenciones ni las considera convenientes o económicamente viables. Por lo que se refiere a las medidas de ayuda interna, aunque no se pudo determinar con exactitud la situación por falta de información sobre los niveles de la MGA, al igual que muchos otros países en desarrollo, estimaciones aproximadas indican que, en caso de necesidad, Kenya dispone de una flexibilidad considerable para conceder tales subvenciones dentro del nivel de minimis. Además, tiene posibilidades de conceder subvenciones que entran en la categoría del trato especial y diferenciado. Por consiguiente, es sumamente improbable que las disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura hayan limitado directamente las políticas de ayuda interna en el período 1995-98. No obstante, sería conveniente que el país calculara meticulosamente los niveles MGA para determinar la situación en que se halla. Este cálculo contribuirá a la transparencia y a la adopción de una sólida posición de negociación para la nueva ronda. Al mismo tiempo, también se debe tratar de asegurar la continuación de la categoría de ayuda del trato especial y diferenciado.

Con respecto al acceso a los mercados, actualmente el arancel ordinario es el único instrumento utilizado para regular casi todo el comercio agropecuario y los tipos arancelarios aplicados se han situado por debajo de los tipos consolidados en el período 1995-99. Así, el cumplimiento de las disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura no constituye un problema. Pero, al parecer, al igual que en muchos otros miembros de la OMC, por motivos específicos y por breves períodos de tiempo, las medidas en frontera a veces se han desviado parcialmente de las normas del Acuerdo sobre la Agricultura (por ejemplo, la prohibición temporal a las importaciones de productos lácteos impuesta en 1996), aunque no se ha tratado más que de unos cuantos casos aislados.

Aunque no se trata de un problema de cumplimiento, los miembros de la OMC han formulado algunas preguntas a Kenya respecto de su sistema de derechos suspendidos, por la falta de transparencia y previsibilidad. Este derecho es una forma de gravamen variable que aplican varios países en desarrollo y países desarrollados miembros de la OMC. La legitimidad de los gravámenes variables es un asunto que no se ha definido claramente - el Acuerdo sobre la Agricultura parece prohibirlos, pero muy pocas veces se les ha impugnado en la OMC. Los derechos suspendidos de Kenya se diferencian de otras formas más difundidas de políticas de banda de precios en cuanto no se basan en los promedios móviles del mercado mundial ni en los precios internos de referencia, sino que es el Gobierno quien determina el recargo (con el tope de 70 por ciento). No es fácil determinar si este aspecto (es decir, la falta de automatismo de la activación) hace que el sistema de Kenya sea especial y prohibido, o si todas las políticas de banda de precios pertenecen a la misma categoría en la medida en que el derecho total aplicado no supere el tipo consolidado.

Así, aunque Kenya debe seguir de cerca este debate en la OMC y en otros foros, tal vez lo que más le convenga sea analizar detalladamente su propia situación, y tratar de hallar respuestas a las siguientes preguntas: ¿ Por qué se necesitan estos recargos si el arancel ordinario puede elevarse hasta el 100 por ciento? ¿Cuáles son los motivos específicos que justifican la imposición de recargos a una lista seleccionada de productos alimentarios: se trata exclusivamente de una cuestión de seguridad? ¿Cuáles son los pro y los contras de activar los recargos automáticamente, basándose en los precios del mercado mundial o en los precios de referencia internos? ¿Cuáles son las consecuencias de no tener acceso a las salvaguardias especiales en materia de agricultura? ¿Kenya debe negociar tal acceso en la nueva ronda y, de ser así, basándose en qué razones específicas? y ¿Cómo debe abordar el problema de la reducción ulterior de los tipos consolidados de la OMC en las nuevas negociaciones, dada la experiencia de los últimos cinco o seis años?

Problemas relativos a productos específicos

De los tres principales productos de exportación (café, té y productos hortícolas, entre ellos las flores cortadas), las frutas y hortalizas, cuyo mercado principal es la UE, tienen más dificultades de acceso a los mercados. A diferencia de Marruecos y Egipto, por ejemplo, Kenya no tiene un acuerdo bilateral con la UE en virtud del cual se le asignen contingentes. Como consecuencia, las exportaciones se componen principalmente de productos que son de fuera de temporada en el mercado de la UE. Aunque Kenya es parte del Convenio de Lomé, este último no prevé el trato preferencial por la UE. Dada su ventaja relativa manifiesta para la producción y exportación de frutas y hortalizas, es importante que Kenya examine el complejo régimen de importaciones de la UE para tales productos con objeto de poder negociar mejor las condiciones de acceso en la nueva ronda.¹⁰

Por lo que se refiere al té y el café, son pocos los obstáculos con que tropiezan las importaciones de estos productos en su forma no elaborada en la mayoría de los mercados. Sin embargo, en el caso del café, en muchos de los principales mercados hay una considerable progresividad arancelaria. ¹¹ Por ejemplo, el arancel consolidado aplicado al café tostado al final del período de aplicación de la Ronda Uruguay seguirá siendo de 8 por ciento en la UE y de 12 por ciento en el Japón (mientras que el café crudo entra en régimen de franquicia arancelaria), y el aplicado a los extractos de café será de 11 por ciento en el primer mercado y de 39 por ciento en el segundo. La situación es similar en el caso de los productos de cuero, que constituyen artículos de exportación potencialmente importantes. La urgencia de eliminar la progresividad arancelaria y reducir las crestas arancelarias para los productos agropecuarios fue subrayada en la declaración presentada por Kenya a la tercera Conferencia Ministerial de la OMC en Seattle.

Acuerdos MSF y OTC

En el presente estudio no fue posible documentar la experiencia de Kenya en materia de aplicación de estos Acuerdos, ni el modo y la medida en que el comercio de productos agropecuarios resultó afectado. Sin dudas, una esfera prioritaria de trabajo ha de ser la realización de investigaciones a este respecto, en especial basadas en la experiencia de los comerciantes. Kenya no ha perdido ocasiones para señalar las dificultades afrontadas en estas esferas y exponer su posición. Por ejemplo, en Seattle señaló que los países en desarrollo, entre ellos Kenya misma, habían afrontado graves problemas ocasionados por exigencias arbitrarias en materia de medidas sanitarias y fitosanitarias que habían reducido el acceso a los mercados. Propuso que se emprendiera un examen general con objeto de tener en cuenta las dificultades a que hacen frente tales países para la formulación y aplicación de las medidas sanitarias y fitosanitarias, y abogó en favor de un sistema de arbitraje transparente e imparcial para la solución de diferencias, con suficientes salvaguardias para los consumidores.

En 1999, en la reunión del Comité de Agricultura, Kenya declaró que el artículo 10 del Acuerdo MSF, que pide a los países desarrollados que tengan en cuenta las necesidades especiales de los países en desarrollo en la preparación y aplicación de las medidas sanitarias y fitosanitarias, debía examinarse teniendo presente las dificultades con que habían tropezado estos países en la aplicación de tales medias. Como ejemplos se citaron los complejos procedimientos de notificación; la ambigüedad de la terminología, como "período razonable": y el incumplimiento de las promesas de asistencia técnica prevista en los Acuerdos. De este modo, para garantizar la participación eficaz de los países en desarrollo en los debates en los que se establecen las normas internacionales, Kenya propuso también la adopción de un enfoque regional en los programas de asistencia de los países desarrollados.

Análisis de política para racionalizar las medidas en la frontera y de ayuda interna en el ámbito del COMESA y del Acuerdo sobre la OMC

En Seattle, Kenya pidió a la Conferencia Ministerial que instara a los diferentes órganos de la OMC a reconocer inmediatamente los acuerdos de integración regional existentes y otorgarles la condición de observadores, en particular al COMESA y la Comunidad del África Oriental, con objeto de permitirles seguir más de cerca las novedades y decisiones a nivel multilateral, y garantizar que los programas y políticas que ellos formulen y adopten en el plano regional sean coherentes y compatibles con los de la OMC, y que ellos mismos sean foros eficaces para la prestación de asistencia técnica. El COMESA ha convenido en aplicar el Arancel Externo Común para el año 2004, con tipos arancelarios más bajos que el actual tipo consolidado a 100 por ciento de Kenya.

Dada las dificultades a que han hecho frente varios países en desarrollo que son partes de uno o más acuerdos regionales, así como el Acuerdo sobre la OMC, al tratar de armonizar sus aranceles externos comunes con la OMC, el examen de estas cuestiones debe ser una esfera prioritaria de trabajo para Kenya y otros miembros del COMESA. La experiencia de otras regiones ha enseñado que el establecimiento de un arancel común se vuelve complicado cuando los miembros del acuerdo regional tienen diferentes compromisos arancelarios ante la OMC. ¹² El presente estudio ha puesto de manifiesto que se ha trabajado muy poco sobre este tema y que se dispone de poca información de base. Sería útil contar con asistencia técnica para realizar este trabajo, en especial si se basa en la experiencia de otras regiones.

Asistencia técnica

Con la creciente globalización y reglamentación del comercio mundial y regional, la demanda de capacidad analítica, información y conocimientos sobre los mercados y las cuestiones jurídicas relacionadas con el comercio ha aumentado considerablemente. Los países con una capacidad institucional insuficiente para hacer frente a estas exigencias, se hallarán en una situación comercial desventajosa. Lo mismo puede decirse con respecto a las mejoras de la infraestructura física para ampliar el comercio, así como al mejoramiento de las normas relativas a los aspectos sanitarios y fitosanitarios y a los obstáculos técnicos al comercio. Aunque pueden hacer mucho por cuenta propia, los países en desarrollo piensan que las promesas de asistencia técnica que figuran en los distintos Acuerdos de la Ronda Uruguay no se han cumplido en su mayor parte, y muchos de ellos esperan las nuevas negociaciones sobre la agricultura de la OMC para remediar la situación.

En este estudio pueden destacarse tres esferas particulares en que se necesita asistencia técnica. En primer lugar, hay una enorme necesidad de asistencia para mejorar las normas sanitarias y fitosanitarias. En segundo lugar, se necesita asistencia para las políticas agropecuarias, sobre todo a fin de adaptar/ajustar las medidas en la frontera en el nuevo entorno comercial, incluida la cuestión de los acuerdos comerciales multilaterales, como se mencionó hace poco. En tercer lugar, se necesita aplicar de manera eficaz la Decisión Ministerial de Marrakesh en lo que respecta a las dificultades relacionadas con el comercio. Kenya está clasificado como un país en desarrollo importador neto de productos alimenticios en el contexto de la Decisión, pero casi no ha recibido la asistencia prometida. Por el contrario, a pesar del considerable aumento de las importaciones de alimentos, el volumen de ayuda alimentaria recibido ha disminuido bruscamente, pasando de 53 por ciento del total de las importaciones de cereales en 1986-88 a menos del 8 por ciento en 1996-98. Por ello, Kenya tiene mucho que negociar en las nuevas negociaciones sobre la agricultura y necesita prepararse para ello.

1 Basado en un estudio preparado para la Dirección de Productos Básicos y Comercio, de la FAO, por Herzon Nyangito, Nairobi.

2 El derecho aplicado es específico o ad valórem, según cuál sea el que arroje ingresos más elevados

3 OMC 2000, Examen de las políticas comerciales, 2000, Parte B, cap. IV, par. 13

4 Los gravámenes variables se introdujeron por primera vez en 1994 para algunos productos alimentarios

5 OMC, op. cit., en particular la Parte D (actas de la reunión del Órgano de Examen de las Políticas Comerciales (OEPC)

6 Ikiara, G.N., M.A. Juma y J.O.Amadi 1993, "Agricultural Decline, Politics and Structural Adjustment". En Gibbons, P. (Ed), Social Change and Economic Reform in Africa. Nordiska Africainstitutet, Uppsala.

7 Nyangito, H., 1999. "Agricultural Sector Performance in a Changing Policy Environment". En Kimuyu, Wagacha y Abagi (Ed), Kenya's Strategic Policies for 21st Century: Macroeconomic and Sectoral Choices. Institute of Policy Analysis and Research (IPAR), Nairobi.

8 El descenso de las importaciones en 1993 se debió en gran parte a la depreciación de la moneda ese año, así como a la crisis económica. El sistema dirigido de tipo de cambio flotante adoptado a finales de 1994 contribuyó, a partir de entonces, a la estabilidad de la moneda.

9 Cabe recordar que en los datos de FAOSTAT relativos al comercio no se incluyen los productos pesqueros y forestales.

10 Los problemas que afrontan los países mediterráneos que compiten con exportadores que disponen de contingentes preferenciales para las frutas y hortalizas se examina bastante detalladamente en el estudio del caso de Egipto en el presente volumen. Muchos de estos problemas son pertinentes a Kenya.

11 Para un examen pormenorizado de la progresividad arancelaria respecto de los productos agropecuarios, véase The impact of the UR on Tariff Escalation in Agricultural Products por J. Lindland, Documento ESCP No. 3, FAO 1997.

12 Por ejemplo, cuando el arancel externo común supera el arancel consolidado de la OMC de un país determinado, es posible que ese país tenga que compensar a otros miembros de la OMC por el exceso.