Chapter 4. Contexto estructural de los enfoques de desarrollo

El contexto estructural y los programas de desarrollo rural están vinculados muy estrechamente con los paradigmas, los conceptos y los enfoques en cuyo marco se examinan estos últimos. La evolución de los enfoques de desarrollo ha sido un proceso sumamente dinámico, sujeto a constantes debates y exámenes. En un estudio reciente^[11] se pone de relieve que las ideas que surgen por primera vez en un dado decenio a menudo cobran fuerza en el decenio siguiente y sólo comienzan a afectar a las actividades de desarrollo rural de manera generalizada unos diez a quince años después de que se han propuesto. En este proceso intervienen teorías esenciales y otras más triviales y fugaces; temas de mayorías y minorías; temas de desarrollo generales y llamados inspiradores como el de la "reducción de la pobreza", que Ellis denomina los ejes rotatorios del desarrollo rural, pues contribuyen a movilizar los grupos de presión en materia de desarrollo en los países ricos. El cuadro que figura a continuación recoge algunos elementos adaptados de Ellis y Biggs^[12] y comprende algunas teorías esenciales, temas minoritarios y enfoques de desarrollo.

Cuadro 1. Cronología de los conceptos relativos al desarrollo rural

A partir de los años cincuenta, el desarrollo comunitario, el desarrollo agrícola intensivo, el desarrollo rural integrado y toda una variedad de paradigmas participativos se han disputado un espacio normativo en lo concerniente tanto a los objetivos como a los enfoques. En cuanto a los objetivos, se ha ido atribuyendo importancia creciente a la necesidad de asegurar la sostenibilidad del proceso de desarrollo, regular las relaciones de equilibrio entre el desarrollo agrícola y los recursos naturales, centrar las actividades en la población rural pobre y proteger y sostener los derechos humanos. En los enfoques de desarrollo se ha tratado cada vez con más atención de incluir los puntos de vista de la gente pobre y abarcar distintos sectores y disciplinas. Un objetivo particularmente presente ha sido la adopción de metodologías para salvar la brecha entre los aspectos sociales y económicos del desarrollo. Debido al papel fundamental desempeñado a todos los niveles por las instituciones para determinar diversas posibilidades de modos de vida, los activos y los derechos se han convertido en temas centrales de los enfoques de desarrollo.

Pese a los cambios de perspectiva y a la evolución experimentada por los enfoques desde el decenio de 1950, las diferentes teorías de desarrollo rural probablemente comparten una base común: la fe en la agricultura como elemento determinante del desarrollo rural y la persistencia de un modelo basado en pequeñas explotaciones como la estrategia más exitosa de ese desarrollo. Desde finales de los años noventa, el contexto estructural de los planes de desarrollo se ha modificado considerablemente, lo que ha conllevado un cambio de enfoque en los planteamientos de desarrollo. Fundamentalmente, la fe en la agricultura como pilar del desarrollo rural y en el pequeño agricultor como principal punto de entrada se ha debilitado gravemente, debido a los nuevos datos empíricos sobre la pobreza rural y las estrategias de subsistencia que han ido apareciendo. Las siguientes cuestiones estructurales son algunas de las principales preocupaciones de los actuales planes en materia de desarrollo rural:

• Función de la agricultura: aunque por lo general se conviene en que la agricultura no cuenta por sí sola con la capacidad para impulsar el desarrollo rural, aún no se dispone de otra estrategia de crecimiento exhaustiva y convincente. La búsqueda de una nueva dirección en el desarrollo rural se ha convertido en un importante problema estructural, debido también a la disminución de los fondos destinados al sector rural.

• Diversificación: la flexibilidad ocupacional y la movilidad de las poblaciones rurales han aumentado y éstas dependen cada vez más de la generación de ingresos no agrícolas. Este hecho se ha convertido en la norma y no en la excepción en el modo de vivir de los habitantes rurales, y las políticas tienden a apoyar con más fuerza la diversificación y a valorar sus posibilidades como medio para reducir el riesgo y la vulnerabilidad.

• Sostenibilidad: la sostenibilidad sigue siendo uno de los principales aspectos de los actuales enfoques de desarrollo, habida cuenta de los datos cada vez más numerosos que evidencian la relación inversa entre el medio ambiente y el desarrollo.

• Globalización: las estrategias de subsistencia de las personas pobres están cada vez más expuestas a los procesos de cambio mundiales, sobre los que tienen muy poco control. Los acuerdos comerciales internacionales, las cadenas de productos básicos, los movimientos de capital a nivel mundial y los rápidos cambios tecnológicos son algunos de los factores que han modificado las superestructuras de desarrollo. Sus consecuencias sobre la pobreza son complejas y son tema de muchos debates. Sin embargo, la globalización es un hecho irrefutable y se trata de un elemento esencial de los actuales planes y enfoques de desarrollo.

• Comunidades: resulta cada vez más difícil clasificar y definir la comunidad, que por mucho tiempo ha sido el eje de la planificación del desarrollo. Por años se ha sostenido que si bien las comunidades son heterogéneas y se rigen por relaciones de poder desiguales, forman unidades básicamente identificables. Hoy se están revisando estos supuestos y la comunidad geográfica basada en el territorio ya no se considera el mejor punto de acceso para la planificación del desarrollo.

• Descentralización: en general se conviene en que la descentralización es un componente esencial de las futuras actividades de desarrollo y hay diversas razones que justifican este apoyo tan amplio. Las más importantes son: el fracaso general de la planificación centralizada; el reconocimiento de la autonomía como derecho humano; y la idea de que la descentralización resulta más eficaz y equitativa.

• Vinculaciones con las instituciones y establecimiento de asociaciones: la creación de sinergias en favor de las vinculaciones institucionales y el establecimiento de asociaciones entre los sectores público, privado y voluntario y las comunidades locales, así como el aprovechamiento de sus complementariedades, son elementos destacados de los actuales planes de desarrollo. Se trata de un cambio respecto de las anteriores concepciones del desarrollo, que otorgaban preferencia a una demarcación clara de las funciones de cada sector.

• Buena gestión pública^[13] y poder^[14]: en general se concuerda en que la ineficacia de la gestión pública local con frecuencia tiene su origen y se traduce en una combinación de factores que impiden prestar servicios a la población rural - especialmente las personas pobres - en materia de bienes y servicios forestales. Del mismo modo, se reconoce en forma creciente que los procesos participativos que no tienen en cuenta las cuestiones relacionadas con el poder de los interesados locales rara vez producen acuerdos sostenibles entre esos interesados. Este hecho pone de manifiesto la necesidad de un "capital político" si se desea alcanzar el desarrollo sostenible.

Ashley y Maxwell^[15] observan que estos cambios estructurales equivalen a una pérdida de confianza en el "proyecto" de desarrollo rural, que por largo tiempo ha sido determinante para los esfuerzos en favor del desarrollo en general. Si hablamos de políticas, el desarrollo rural ha carecido de descripciones convincentes, que ofrecieran soluciones viables y convenidas internacionalmente, para problemas claros y conocidos. Por consiguiente, los enfoques basados en los modos de vida surgieron en los años noventa en el contexto de una realidad rural cada vez más compleja y han evolucionado con objeto de aportar tanto un medio para explicar esta complejidad como un sistema pragmático para determinar las intervenciones de desarrollo. Otra preocupación importante consiste en dirigir la ayuda a las poblaciones más pobres (es decir las personas sin tierra y sin bienes), pues se ha comprendido que esos grupos no obtienen resultados concretos de la red de actividades de los donantes. No obstante, aún no se ha logrado beneficiarlos efectivamente. Los enfoques basados en los modos de vida sostenibles pueden ofrecer una vía para superar este problema puesto que pueden aplicarse a cualquier grupo de la sociedad, ricos y pobres por igual. Queda por contestar la misma pregunta: ¿estos enfoques ofrecen un modo nuevo o diferente de progresar hacia el desarrollo rural en el futuro? En principio la respuesta es afirmativa, porque mediante ellos es posible que el carácter intersectorial y multiocupacional que caracteriza los modos de vida rurales contemporáneos en los países de bajos ingresos ocupe un lugar central en los esfuerzos de reducción de la pobreza en las zonas rurales.

Indudablemente la evolución de los programas y los enfoques de desarrollo es mucho más compleja de lo que refleja el resumen que se acaba de presentar. Si bien en el presente estudio no es posible profundizar ulteriormente este análisis, es imprescindible tener presente los contextos en los que evolucionan los enfoques de desarrollo, así como los problemas que ellos intentan resolver. En nuestra investigación específica en el ámbito de la FAO se han planteado diversos interrogantes que hemos abordado en el curso de entrevistas y seminarios, los cuales pueden agruparse en las tres preguntas siguientes:

1. ¿Qué pueden aprender los nuevos tipos de enfoques basados en los modos de vida a partir de la evolución de los enfoques basados en los sistemas agrícolas, el desarrollo rural integrado, la gestion de terroirs, los planteamientos latinoamericanos y la plétora de enfoques participativos que los precedieron?

2. ¿Qué enseñanzas puede ofrecer la evolución de los enfoques de desarrollo en diferentes contextos culturales, lingüísticos y regionales?

3. ¿Qué experiencias, críticas y propuestas presentan los profesionales de la FAO respecto de estos enfoques, así como acerca de la situación actual del desarrollo rural?

Hay diversas razones por las que resulta ventajoso contestar estas preguntas a los efectos de nuestra comparación de los enfoques de desarrollo y de nuestro objetivo último de acceder en mayor medida a enfoques de desarrollo pertinentes, pragmáticos, con la conciencia de las limitaciones que imponen el tiempo y las instituciones. Tales razones pueden sintetizarse en dos clichés de utilidad: no debe descartarse lo bueno junto con lo malo y no debe intentarse volver a inventar la rueda.

• Los enfoques basados en los modos de vida, que surgieron en los años noventa, actualmente están en fase de ensayo en el campo y de adaptación. En este sentido, tal vez sea necesario aprender mucho del prolongado período en que se aplicaron los enfoques de sistemas agrícolas y de desarrollo rural integrado. Se suele pensar que este último planteamiento ha sido un fracaso, pero gran parte de sus objetivos están presentes también en los enfoques basados en los modos de vida. Además, el desarrollo rural integrado ha constituido un proceso de adaptación a diversos contextos internacionales que guarda posibles enseñanzas para los enfoques de modos de vida. Al igual que el enfoque de Gestion de terroirs aplicado en el África occidental de habla francesa, se ha utilizado por largo tiempo en el campo y ha evolucionado considerablemente a fin de adaptarse y superar las limitaciones derivadas del marco espacial, que no suele ir más allá del territorio de la aldea. En América Latina y el Caribe (ALC), los enfoques centrados en las personas han tenido en cuenta las enseñanzas adquiridas de otros enfoques del pasado. Si bien hasta el momento no existen otros marcos estructurados o principios bien definidos, están surgiendo nuevas ideas que poseen muchas similitudes con el enfoque de MVS.

• Aunque los actuales planes de desarrollo plantean nuevos desafíos, muchos interrogantes básicos sobre metodología permanecen iguales. Por ejemplo, ¿cómo se colma la brecha entre las necesidades de información cualitativa y cuantitativa?; ¿cómo se establecen vínculos a los niveles macroeconómicos y microeconómicos?; ¿qué orientación debe seguirse respecto de la necesidad de aportaciones prácticas y de sistemas repetibles?; ¿cómo se afrontan las cuestiones relacionadas con el poder? Aparte este último aspecto, todos los demás se han examinado ampliamente en particular en el ámbito de las investigaciones sobre sistemas agrícolas, cuya metodología ha evolucionado considerablemente.

• El análisis del contexto de la planificación del desarrollo da lugar a otra pregunta fundamental: ¿cómo y hasta qué punto este contexto es restrictivo? Esta pregunta surge, por ejemplo, cuando se examinan los obstáculos institucionales de la FAO, pero también cuando se estudian estructuras y procesos de desarrollo de mayor amplitud.

• Por último, un interrogante que se intenta contestar a continuación: ¿cómo influye el contexto cultural, regional y lingüístico en la planificación del desarrollo y en la aplicación de enfoques específicos?

4.1 Contexto cultural, regional y lingüístico de los enfoques de desarrollo

Si bien es cierto que el nexo entre el contexto estructural y los paradigmas del desarrollo conexos ya se ha estudiado exhaustivamente, aún debe explorarse debidamente la función específica que cumplen la cultura y el idioma en la conformación de las teorías de desarrollo. Como ya se ha dicho, partimos de la impresión de que el enfoque de MVS elaborado por el DDI no tiene en cuenta la evolución de otros contextos culturales, religiosos y lingüísticos. Nuestras indagaciones a este respecto van mucho más allá de este punto de partida.

Durante la elaboración del estudio resultó evidente que entre los enfoques con una específica pertinencia regional o lingüística las comunicaciones, confrontaciones e intercambios son escasos. Las actividades de intercambio están a cargo principalmente de unos cuantos especialistas de más experiencia regional o lingüística, y los funcionarios con un alto nivel de experiencia en más de un enfoque son una minoría. En su mayor parte suelen "asimilar" un enfoque que funciona para aplicarlo luego en países diferentes (el enfoque "sin nombre" que se examina más adelante). En los casos en que los funcionarios tengan gran familiaridad con más de un enfoque, normalmente la han adquirido con el tiempo y no por un intercambio a nivel regional o lingüístico. Nuestros entrevistados nos han explicado que con los años han seguido la "evolución" de los enfoques, desde el desarrollo rural integrado hasta los sistemas agrícolas y los MVS, así como las diversas etapas de la gestion de terroirs hasta el développement local (desarrollo local). Aún así, en su mayoría han admitido que prefieren permanecer dentro de los límites de su propio ámbito regional o lingüístico, y aunque a veces conocen los principios y aplicaciones generales de otros enfoques, no ahondan mucho en ello. Otra forma de contaminación entre enfoques ocurre en esferas técnicas afines. Por ejemplo, en caso de que la ERP dé buenos resultados en el sector de la nutrición, es probable que este método se extienda a la seguridad alimentaria o las situaciones de emergencia. A menudo las personas no anglófonas conocen mucho mejor una gran diversidad de enfoques y metodologías, puesto que están expuestos a la experiencia de su propio grupo lingüístico además de las de la predominante cultura anglófona. La preponderancia de enfoques anglófonos también guarda relación con una disponibilidad más amplia y cuantiosa de fondos, gracias al apoyo de un mayor número de países donantes, que además son más ricos. Antes de que los financiaran donantes no anglófonos, los enfoques de desarrollo rural integrado y de sistemas agrícolas contaban con un fuerte apoyo estadounidense, a través de la USAID. Del mismo modo, los enfoques basados en los modos de vida han llegado a ocupar un lugar destacado en las actividades de desarrollo debido al sustancial apoyo prestado inicialmente por el DDI en forma de dinero y de atención prioritaria en sus planes de trabajo. El enfoque de gestion de terroirs no está limitado a los países francófonos africanos porque sea menos importante que otros, sino porque está financiado sobre todo por donantes francófonos con intereses prioritarios en determinadas regiones.

¿Qué podemos entonces aprender de unos enfoques característicos de un contexto cultural, regional y lingüístico específico y del modo en algunos enfoques de desarrollo internacionales - sistemas agrícolas, desarrollo rural integrado y gestion de terroirs, entre otros - fueron adaptados a cada contexto? Para averiguarlo, es importante recalcar tres hechos preliminares:

• el inglés es ciertamente la lengua dominante - en cuanto a su fuerza - de la comunidad internacional dedicada al desarrollo: es el principal idioma de las instituciones de Bretton Woods y de las Naciones Unidas;

• en muchos países en desarrollo y en muchas poblaciones pobres el inglés no es una lengua muy conocida;

• los enfoques basados en los modos de vida (es decir, que reconocen la diversidad y se basan en principios centrados en las personas, holísticos y multidimensionales) han surgido también en contextos francófonos y latinoamericanos.

Si bien los enfoques basados en los modos de vida proceden de diferentes entornos culturales, sus estructuras y objetivos guardan considerables semejanzas. Mediante las observaciones y experiencias de los funcionarios de la FAO que se entrevistaron, en el presente estudio se trata de comparar los diferentes enfoques en cuanto a esas semejanzas, pero también a sus diferencias, obstáculos comunes y potenciales sinergias. Por consiguiente, a continuación no se presenta una investigación basada en hechos y cuestionable sino más bien una narración basada en las ideas, las indicaciones y el análisis de los profesionales de la FAO.

Como ya se ha dicho, los aspectos culturales relacionados con los enfoques de desarrollo se examinarán en otras fases de la labor del Subprograma sobre los enfoques centrados en las personas en diferentes contextos culturales^[16]. En esa etapa quisiéramos exponer algunas consideraciones acerca del contexto cultural de la propia FAO.

En primer lugar se expondrá el concepto antropológico de cultura, así como sus atributos más sobresalientes, y tras ello se esbozará el entorno cultural institucional de la FAO. Se analizarán luego la estructura y el funcionamiento de los procesos culturales denominadas "enfoques de desarrollo", con hincapié en la función que esos procesos desempeñan en la consecución de la hegemonía cultural por encima de las instituciones de desarrollo. Posteriormente, se hará breve referencia a las respuestas que la promoción y la incorporación de los enfoques de desarrollo generan en la cultura institucional de la FAO. Sobre esta base, se presentarán asimismo algunas hipótesis de trabajo acerca de la interacción entre los contextos culturales y los enfoques de desarrollo dentro de la Organización.

4.2 Breves relatos informales sobre desarrollo ofrecidos por funcionarios de la FAO^[17]

"Los enfoques y las experiencias que no ingresan en el mundo anglófono no se incorporan a la corriente dominante del desarrollo, y por esta razón son invisibles."

A fin de analizar mejor nuestra situación actual, es importante examinar brevemente los hitos y la evolución de la teoría y la práctica del desarrollo en los últimos dos decenios, según las vivencias y los relatos de algunos de sus protagonistas, en este caso el personal de la FAO que posee memoria histórica de utilidad. Las experiencias que se presentan a continuación son un compendio de los relatos de los entrevistados. Como ya señala más arriba, la evolución y propagación de un enfoque a otro es más notable de un decenio a otro que de una comunidad regional o lingüística a otra.

Es de señalar que en la FAO predomina la "cultura" anglófona y ha sido así por mucho tiempo. No se trata de una preponderancia estrictamente anglosajona sino de la acumulación de experiencia a escala internacional en torno a un idioma de trabajo común. Pese a la aparente apertura de la cultura anglófona dominante, se observa una yuxtaposición de algunas minorías que se niegan a ser absorbidas. Se trata principalmente de comunidades de profesionales francófonos e hispanohablantes, pues son los dos únicos grupos que cuentan con una masa crítica suficiente para evitar la integración "normativa" en la comunidad anglófona. Las restantes agrupaciones lingüísticas y regionales se ven de facto absorbidas en la comunidad anglófona, con pocas excepciones (comunidades de habla portuguesa, de los países africanos con tradiciones francófonas, o árabes). Es fundamental hacer esta distinción cultural y lingüística porque las descripciones de los cambios experimentados con el tiempo por la teoría y la práctica del desarrollo varían en diversos aspectos de acuerdo con esos contextos.

En los últimos veinte años, el cambio de orientación más apreciable en la teoría y la práctica del desarrollo rural ha consistido en la evolución gradual de una visión centrada en la producción a una perspectiva centrada en las personas. Uno de los entrevistados lo explica así:

Hace veinte años las poblaciones locales por lo general parecían casi obstruir el paso del desarrollo agrícola. Hoy en día, la FAO logra incorporar la dimensión humana en sus proyectos con mucha más eficiencia.

i) Los años setenta

El cambio de orientación ocurrió a partir del decenio de 1970, con la comprensión cada vez más sólida de que el objetivo de desarrollo rural a largo plazo no era el incremento de la producción agrícola sino la seguridad alimentaria. Se había abandonado progresivamente la visión de desarrollo rural mantenida en los años cincuenta y sesenta, que yuxtaponía la industrialización al sector agrícola "atrasado" y a una opinión negativa de los "campesinos". En los años setenta, el acceso se convirtió en la preocupación principal y de esta manera la población, y las razones de su imposibilidad o posibilidad de acceder a los recursos, pasaron a ser el centro de atención. El papel del sector rural y la agricultura cobraron mayor importancia y quedaron establecidos temas o actividades como la extensión y la transferencia de tecnologías. A medida que los pequeños agricultores asumían una función cada vez más destacada, las necesidades básicas de las poblaciones fueron reconociéndose como importantes elementos del desarrollo y se acentuó la necesidad de adoptar enfoques integrados que abarcaran cuestiones intersectoriales (desarrollo rural integrado).

Causaba preocupación el tiempo que se dedicaba a generar información y estudios; una solución consistió en promover la participación de un número mayor de interlocutores. El hecho de identificar a los beneficiarios como clientes y de hacerlos intervenir en las actividades redujo la necesidad de reunir información ya que ellos mismos se encargaban de suministrarla. El enfoque resultante era más selectivo, pragmático y de índole menos científica. La filosofía imperante consistía en adoptar un enfoque más práctico y holístico, cuyo valor residiera en la acción. Se adquirió cada vez más conciencia de que los experimentos artificiales no tenían éxito y que hacía falta vincular los experimentos con el aprendizaje en el campo y colmar la brecha que separaba la investigación de la extensión.

Los dos enfoques predominantes en el decenio de 1970 fueron el desarrollo rural integrado y los sistemas agrícolas, los cuales se desarrollaron en contextos culturales y regionales diferentes pero bajo el impulso común de la USAID. En América Latina los elementos centrales eran el agricultor y los sistemas económicos y sociales; en esta zona hubo una marcada influencia del desarrollo rural integrado. En el marco del enfoque de sistemas agrícolas se entendió que era necesario abordar el sistema del hogar en su totalidad y que no era posible formular recomendaciones para cada agricultor individual. Las recomendaciones debían pues agruparse en esferas que pudiesen aplicarse a grupos de agricultores con características parecidas. Los criterios lógicos seguidos para delimitar esas esferas fueron las zonas agroecológicas y la tipología de sistema agrícola.

En términos generales, los focos de atención de esos dos planteamientos presentaban algunas diferencias según la región. En África, las actividades se centraban en la tecnología y la mejora de los sistemas agrícolas existentes porque las posibilidades de cambios a los niveles institucional y de políticas se consideraban muy escasas. Los esfuerzos se dirigían fundamentalmente a mejorar, con la ayuda de tecnologías adecuadas, las viejas estrategias de subsistencia. En Asia, se percibió la falta de idoneidad de los antiguos sistemas de subsistencia al nuevo entorno normativo e institucional, que había evolucionado, y por ende, la necesidad de elaborar nuevas estrategias. Esta tónica tuvo más éxito en Asia oriental, mientras que en Asia meridional los programas basados en los sistemas agrícolas en muchos casos no lograron sus objetivos.

ii) Los años ochenta

En el decenio de 1980 se registraron diversos cambios. La popularidad del desarrollo rural integrado estaba decayendo, al reconocerse que se trataba de un enfoque modelo planificado con una concepción macroeconómica ("de arriba abajo"). Si bien en él se habían incorporado las enseñanzas de enfoques multisectoriales integrados, se le consideraba un fracaso porque con su aplicación no se había logrado hacer intervenir debidamente a los interesados en las evaluaciones de las necesidades y en la adopción de decisiones. En esos mismos años, el enfoque de sistemas agrícolas hizo algunos adelantos: gracias a la ampliación de su alcance a otras esferas como forraje, ganadería y políticas, adquirió mayor exhaustividad y prestó más atención a los sistemas y las actividades no agrícolas. También en este caso, se trataba de un enfoque con rasgos anglófonos/estadounidenses muy pronunciados y se desplegaron esfuerzos para crear un amplio grupo de presión, integrados por europeos, latinoamericanos y asiáticos. A raíz de algunas comparaciones entre experiencias interregionales, se observó que una de las principales diferencias residía en que el enfoque de los sistemas agrícolas francófono se había desarrollado fundamentalmente fuera de los mandatos institucionales y se centraba en las dinámicas de los sistemas y en análisis muy detallados. Por su parte, el enfoque anglófono había sido promovido por las organizaciones de desarrollo y preveía programas más prácticos y operativos. El enfoque de los sistemas agrícolas, que se institucionalizó con éxito en los sistemas nacionales de muchos países, abarcaba los principios de la participación y del "agricultor como cliente". En efecto, se incorporó a la corriente central de las actividades y desapareció como enfoque separado excepto en la FAO, donde existe un programa (en curso) que trabaja con enfoques de sistemas agrícolas de nueva generación.

iii) Desde mediados de los años ochenta

A partir de mediados de los años ochenta, el mundo anglófono mostró una mayor apertura hacia el fomento de la participación como marco principal de desarrollo. El concepto de participación, desarrollado originariamente por académicos, especialistas y ONG, entró con ímpetu en todos los ámbitos de desarrollo. Se desarrolló una nueva teoría, conforme a la cual el desarrollo debía estar impulsado por la demanda y diseñarse mediante un proceso de negociación entre los diversos interesados directos a distintos niveles. El individuo, la familia y las comunidades locales se convirtieron en puntos de entrada prioritarios; se elaboraron, y se perfeccionaron con el tiempo, nuevos métodos y técnicas para integrarlos en el proceso de adopción de decisiones. Se logró instaurar con cierto éxito el proceso de participación en proyectos en pequeña escala a cargo de ONG, que poseían el empuje y la flexibilidad necesarios para incorporar ese concepto, confiando una parte considerable de las responsabilidades y de la facultad de tomar decisiones a las comunidades locales. En el ámbito de las organizaciones más amplias y de carácter más institucional, la participación a la larga tomó dos direcciones diferentes: la primera dio lugar a un uso más frecuente de ERP con objeto de reunir información útil para el diseño de los proyectos. Las decisiones se adoptaban dentro de las organizaciones, si bien se celebraban consultas más numerosas y amplias con los interesados desde el nivel local al nacional. En el segundo caso, se produjo gran cantidad de material de capacitación y manuales de muy buena calidad que trataban los vínculos entre la filosofía y las técnicas de la participación y sectores técnicos específicos en las esferas agrícola y de la seguridad alimentaria.

La ampliación de las actividades de desarrollo a los agentes locales y la inclusión de éstos en los procesos relacionados con la información y la toma de decisiones generaron un fuerte impacto en el desarrollo rural y provocaron cambios importantes. Ante todo, se desplazó la agricultura como actividad central y casi monolítica de desarrollo rural. Se cobró cada vez más conciencia de que las actividades no agrícolas y fuera de las fincas eran cruciales para las personas pobres de las zonas rurales, así como lo eran todos los agentes que aún no dedicándose a la agricultura seguían siendo partes interesadas importantes del medio rural. Las investigaciones y la atención se fueron centrando gradualmente en las complejidades de los modos de vida rurales y en la intrincada relación entre la agricultura y otras actividades. La participación se expandió desde el nivel comunitario de aldea o local, más específico, hasta abarcar los ámbitos normativos, institucionales y de políticas relativos al desarrollo. Sigue planteándose la dificultad de compaginar actividades de desarrollo microeconómico (de "abajo arriba") y basadas en la demanda con los actuales sistemas de gobierno nacionales e internacionales que, en muchos aspectos, están en crisis y no pueden aportar soluciones, orientaciones y apoyo adecuados.

En relación con este dilema, existe un volumen considerable de experiencia acumulada en las regiones francófonas con la aplicación del enfoque de gestion de terroirs en algunos proyectos. La eficacia de este tipo de enfoque en un primer momento se vio entorpecida por su incapacidad para ocuparse al mismo tiempo de las perspectivas horizontal y vertical de las dimensiones espaciales e institucionales. Con el tiempo, los especialistas se dieron cuenta de que el uso de los terroirs como punto de entrada no era suficiente, pues era necesario colocarlos en un contexto de redes institucionales y extraoficiales más amplias de relaciones políticas y sociales. El tema de la legitimidad y eficacia de las redes e instituciones locales adquirió importancia primordial. En la FAO, el resultado ha sido una extensa labor sobre descentralización, que aunque ha ido abarcando otras regiones, inicialmente se centró en las zonas francófonas de África septentrional y occidental.

Por lo que se refiere a la región de ALC, en el cuadro 2 se resumen las diferentes estrategias agrícolas adoptadas en la región para promover el desarrollo rural y se intentan definir los enfoques centrados en las personas que se aplicaron en los períodos indicados.

En el cuadro 3 se sintetizan los principales enfoques, los temas centrales regionales y los protagonistas y donantes más importantes relacionados con cada grupo lingüístico amplio. El grupo anglófono se dividió en inglés y norteamericano, y el inglés se adoptó como idioma por defecto internacional (y no únicamente del Reino Unido) de desarrollo.

Cuadro 2: Estrategias agrícolas y enfoques centrados en las personas aplicados en América Latina y el Caribe (1950 - 2000)

Cuadro 3: Resumen de los principales enfoques, los focos de atención regionales y los protagonistas y donantes más importantes relacionados con cada grupo lingüístico

4.3 El enfoque "sin nombre" de la FAO: la actitud extraoficial de la Organización hacia el desarrollo rural y sus aplicaciones. Conclusiones preliminares de las entrevistas

4.3.1 La cultura institucional de la FAO y la aparición del enfoque "sin nombre"

Al examinar los efectos de los diversos enfoques de desarrollo que se van incorporando a la cultura institucional de la FAO, pueden observarse dos orientaciones principales:

• la primera, el pluralismo, se refiere a la coexistencia de enfoques diferentes en la cultura imperante en la Sede de la FAO, que depende de los mandatos específicos y de la especialización técnica de las distintas divisiones y servicios, así como de las diversas situaciones regionales en que se efectúan las actividades y de los intereses y preferencias individuales de los funcionarios de la FAO;

• la segunda orientación corresponde a lo que los antropólogos denominan sincretismo, es decir, la creación interna y "evolutiva" de un enfoque conjunto característico, que recoge varios elementos de los diversos enfoques y los combina de forma pragmática según las circunstancias de cada caso. En esto consiste, en líneas generales, lo que en el presente estudio se define como "enfoque sin nombre", que se examina más abajo.

Ambas orientaciones reflejan algunas de las características principales que conforman la cultura institucional de la FAO ante los enfoques de desarrollo "importados", como son las siguientes:

• su capacidad para contener la hegemonía de proyectos de donantes más influyentes a fin de mantener la identidad básica de una organización de las Naciones Unidas en cuyo ámbito todos los países y sus culturas deben tener voz y voto;

• los múltiples intereses y campos de acción de la misión de la institución, que en cada caso requieren potencialmente marcos analíticos y metodologías diferentes;

• la cobertura mundial de la Organización, que hace necesario adaptar constantemente la teoría y la práctica a las circunstancias regionales, nacionales y locales;

• su intrínseco carácter multicultural y multilingüe, lo que facilita la coexistencia (y en ocasiones el enriquecimiento mutuo) de los enfoques generados en una variedad de contextos geopolíticos y culturales, y, por último, pero no por ello menos importante,

• el escepticismo de algunos profesionales que trabajan en la Sede la FAO hacia las innovaciones que supuestamente contienen casi todos los "nuevos" enfoques de desarrollo, que a menudo consisten tan sólo en una reformulación más "atractiva" de conceptos y métodos ya consabidos y aplicados.

Esto ha dado lugar a algunas conclusiones preliminares y a hipótesis de trabajo sobre la interacción entre el telón de fondo cultural y los enfoques de desarrollo que se aplican en la FAO, entre las que figuran:

• en primer lugar, la idea que en la FAO no existen enfoques "anglófonos", "francófonos" o "hispánicos" sino, para ser más exactos, unos enfoques elaborados en el marco de particulares estudios sobre las corrientes de desarrollo nacionales o regionales, que los países pertinentes procuran incorporar a la cultura institucional y a las políticas de la FAO. Si bien es cierto que algunos conceptos utilizados en los enfoques de desarrollo pueden ser específicos de un país (como livelihoods (modos de vida) o terroirs (territorios)) y por ello difíciles de traducir, el idioma es más importante como elemento facilitador o restrictivo de esta estrategia de incorporación, que como determinante de particulares estructuras o elementos cognitivos. De hecho, ningún enfoque tiene posibilidades de ingresar en la corriente principal de las actividades internacionales si se presenta en un idioma que no sea el inglés (esto es, la lingua franca de la FAO y de las relaciones internacionales en general).

• En segundo lugar, la incorporación exitosa de todo enfoque de desarrollo muy probablemente depende más de la capacidad del estado miembro (o grupos de estados miembros) promotor para invertir en potencial financiero y humano que de cualquier otra virtud técnica o presunta adaptabilidad cultural del enfoque cultural en sí mismo. Es posible que este hecho otorgue una ventaja comparativa a los enfoques apoyados por donantes importantes o a aquéllos que cuentan con el consenso de más donantes o países receptores.

• En tercer lugar, debido a su pluralismo intrínseco, la cultura institucional en la Sede de la FAO normalmente se opone a la comercialización de nuevos enfoques con una actitud pragmática. Esto permite a los funcionarios de la FAO seleccionar los elementos de los enfoques que consideren decisivos para resolver los problemas conceptuales y operativos diarios y descartar los que se consideren inútiles o engorrosos.

• Por último, esta función de mediación de la cultura institucional de la FAO tiene más probabilidades de surtir efecto en la Sede que a los niveles regional o subregional, en los que el peso relativo de las políticas de los donantes y los receptores es más incisivo y la capacidad de la Organización para operar con mentalidad institucional es menor. Como resultado, cabe prever que los enfoques que reciben un sólido apoyo de los donantes con especial interés político en esa esfera o los enfoques "autóctonos" respaldados por los gobiernos de diversos estados miembros tendrán mayor trascendencia a los niveles regional y subregional.

4.3.2 El enfoque "sin nombre"

Nuestro enfoque principal podría llamarse enfoque sin nombre, es decir un planteamiento no sistemático que se basa en la experiencia general, en principios participativos amplios y en métodos específicos para un sector dado. Las misiones son demasiado breves para que otros métodos puedan surtir efecto.

La aparición de lo que, a falta de un nombre más apropiado, denominamos el "enfoque sin nombre" de desarrollo rural, es el resultado de diversas entrevistas y debates informales celebrados en la FAO. El objetivo de las entrevistas era definir y comparar el marco "oficial" de la institución en cuanto a sus valores y actividades de desarrollo con la práctica y la teoría extraoficiales. Con este fin, las entrevistas se dividieron en dos grupos principales:

• en el primero se investigaron los mandatos y las actividades oficiales a cargo de los entrevistados, así como de las divisiones o grupos de pertenencia;

• en el segundo grupo se analizaron las disparidades entre la dimensión oficial y las actividades y los resultados de las intervenciones de desarrollo producidos en la realidad, con atención a las opiniones personales (incluidas las críticas) de los entrevistados.

Durante las entrevistas, los funcionarios de la FAO señalaron que por lo general aplicaban al diseño y la ejecución de los proyectos una serie de principios, métodos y elementos impulsores que correspondían a las prácticas más acertadas según su propia experiencia. Pronto nos dimos cuenta de que había una gran semejanza entre los elementos clave, las referencias y los diversos instrumentos en poder de los funcionarios de la FAO, que en conjunto podían considerarse la práctica habitual en el ámbito extraoficial de la Organización. En una de las entrevistas realizadas este planteamiento amplio se denominó "enfoque sin nombre": El cuadro 4 que figura a continuación contiene un resumen de los principales aspectos de este enfoque, que de ningún modo pretende ser exhaustivo. Es interesante observar que los debates sobre el "enfoque sin nombre" pusieron de manifiesto algunos problemas que según los entrevistados eran los principales obstáculos para su labor y, en ocasiones, para el desarrollo en general. Estos problemas conforman los elementos centrales de la sección 5 de este documento.

Cuadro 4: Características principales del "enfoque sin nombre" de las prácticas de desarrollo