2. Le système de référence pour le développement durable

C'est parce qu'il y a littéralement des milliers d'indicateurs déjà utilisés dans le secteur des pêches et des milliers d'autres qui pourraient l'être qu'un système s'impose pour la mise au point, l'organisation et l'emploi d'un ensemble d'indicateurs permettant de suivre les progrès accomplis dans l'optique du développement durable. Les présentes directives visent l'élaboration d'un Système de référence pour le développement durable (SRDD) et prévoient l'établissement d'un schéma à l'intérieur duquel des objectifs pourront être fixés et les indicateurs correspondants ainsi que les points de référence respectifs pourront être organisés. Elles offrent également un moyen de présenter et de visualiser l'information. Pour la description ci-après d'un SRDD, on a utilisé les termes, définitions et exemples donnés aux annexes 1 et 2.

Dans de nombreux pays, une bonne partie des informations nécessaires pour élaborer un SRDD de base sont déjà recueillies. Le travail supplémentaire que supposent l'élaboration et la mise en application d'un SRDD ne devrait pas demander trop longtemps ni être trop laborieux, mais devrait permettre de disposer d'un ensemble d'indicateurs rentables directement utilisables pour la formulation des politiques et la prise des décisions. Ce travail peut être vu comme un investissement dans la mise au point d'indicateurs et ne devrait pas être considéré comme un obstacle technique à leur élaboration. L'expérience acquise dans de nombreux secteurs et pays a montré que des indicateurs intelligents doivent être conçus de manière à être utiles dans un contexte plus général.

Un SRDD efficace sélectionne, organise et utilise donc des indicateurs de manière à :

• Fournir des informations valables sur la réalisation des objectifs de développement durable et des objectifs de politique générale (y compris leur base juridique) à l'échelle désirée ;
• Être peu coûteux et facile à établir et à utiliser ;
• Optimiser l'utilisation de l'information ;
• Prendre en compte les différents niveaux de complexité et les différentes échelles ;
• Faciliter l'intégration et l'agrégation des indicateurs ;
• Fournir des informations qui soient faciles à communiquer aux intéressés; et
• Contribuer directement à de meilleurs processus de décision.

Un bon SRDD n'organisera pas seulement l'information de manière utile et efficace, il aidera aussi à mieux mettre en évidence les buts à atteindre en matière de gouvernance et d'aménagement pour assurer un développement global durable des pêcheries. Il devrait faire ressortir l'adoption de, ou permettre de renforcer, de solides arrangements institutionnels pour coordonner de façon transparente les actions entreprises par toutes les parties intéressées pour poursuivre les buts du développement durable.

Il y a cinq étapes à prévoir dans l'élaboration d'un SRDD:

1. Spécifier le champ d'application du SRDD;
2. Définir un schéma pour la mise au point d'indicateurs;
3. Spécifier des critères, objectifs, indicateurs potentiels et points de référence;
4. Sélectionner l'ensemble d'indicateurs et de points de référence; et
5. Spécifier la méthode d'agrégation et de visualisation.

Ces divers stades seront examinés en détail dans les sections ci-après.

2.1 Spécifier le champ d'application d'un SRDD

La structure et le champ d'application d'un SRDD seront fonction de l'ampleur et de la complexité du système auquel il est appliqué, ainsi que des utilisations et utilisateurs escomptés de l'information (par exemple, organisations internationales, administrateur d'une pêcherie particulière, membre de la communauté locale). Des décisions devront être prises en ce qui concerne:

• L'objectif global du SRDD, en particulier la question de savoir si son utilisateur s'intéresse à la contribution d'une pêcherie à des objectifs plus généraux du développement durable ou au développement durable de la pêcherie elle-même;
• Les activités humaines à considérer (par exemple la pêche exclusivement, d'autres utilisations de la ressource halieutique, d'autres utilisations de la zone considérée, des activités en amont);
• Des problèmes à prendre en considération (par exemple surcapacité, pollution d'origine terrestre, espèces menacées d'extinction); et
• Ce qui constitue les limites géographiques du système considéré, en se fondant sur:
• l'identification de la totalité des pêcheries et de leurs secteurs subsidiaires;
• les caractéristiques des secteurs subsidiaires, notamment pour ce qui concerne les engins utilisés, les espèces exploitées, le caractère de la pêche (commerciale ou de subsistance), etc.;
• les habitats qui revêtent une importance critique pour la ressource fondamentale; et
• les interactions entre les pêcheries.

2.2 Définir et adopter un cadre

Une fois définis l'objectif et le champ d'application du SRDD, il s'agit d'élaborer ou de sélectionner un schéma pratique pour organiser les indicateurs dans l'optique du développement durable. On peut à cet effet adopter une approche structurelle qui rende compte de toutes les diverses dimensions appropriées du développement durable, par exemple économiques, sociales, environnementales (écosystème/ ressource) et institutionnelles/administratives. Le cadre peut également être défini de manière à mieux refléter les pressions des activités humaines, l'état des systèmes humains et naturels, et les réactions de la société aux changements observables dans ces systèmes (Pression-Situation-Réponse). Ces deux points de vue peuvent être combinés comme dans le schéma adopté pour ses indicateurs par la Commission du développement durable (CSD) des Nations Unies.

Le choix du schéma peut refléter des priorités politiques. Un schéma déjà appliqué à d'autres fins peut être facile à adapter aux fins d'utilisation pour un SRDD sur les pêches. L'adoption d'un cadre ne constitue en réalité que le premier stade de la subdivision du concept général de développement durable des pêcheries à un niveau pratique approprié pour la sélection d'indicateurs. Quoique le schéma sélectionné ne soit souvent pas critique, il est important d'en adopter un pour mettre au point des indicateurs informatifs.

Le tableau 1 résume quelques exemples de schémas existants prenant en considération différentes dimensions et objectifs. Des explications plus détaillées sont données à l'Annexe 3.

Le schéma général adopté en ce qui concerne le développement durable subdivise simplement ce concept en ses dimensions humaines et environnementales. Des schémas peuvent également être établis à partir de définitions du développement durable (par exemple la définition FAO qui prend en considération les dimensions ressources, environnement, institutions, technologie et humaines). Un schéma peut également être dérivé des dimensions opérationnelles du Code de conduite FAO pour une pêche responsable.

Tableau 1. Dimensions représentées dans quelques schémas possibles de SRDD

Le schéma " Pression-Situation-Réponse " (PSR) est un moyen commode de classer divers éléments du développement durable en termes de processus, souvent en combinaison avec quelque forme d'arrangement structurel. Le schéma PSR tient compte de la pression exercée par les activités humaines sur certains aspects du système, de l'état de l'aspect considéré, et de la réaction présente ou souhaitée de la société. Il peut être souhaitable de définir des indicateurs des pressions ou des principales contraintes exercées car ce sont souvent de telles forces qui font l'objet de mesures d'aménagement. Des variantes du schéma PSR ont été élaborés pour prendre considération des caractéristiques telles que les impacts et les contraintes principales (voir figure 2).

En pratique, la variante adoptée n'est pas d'une importance critique à condition de tenir compte du champ d'action et de l'objectif spécifiés à la section 2.1 ci-dessus. Dans de nombreux cas, la sélection de schémas différents conduira à l'adoption d'ensembles identiques ou analogues d'indicateurs, mais elle fournira des moyens différents d'examiner les critères à inclure dans le SRDD, les objectifs et les indicateurs et points de référence correspondants.

De nombreux cadres structurels peuvent être représentés par un organigramme (voir figure 3). Dans l'exemple présent, le schéma est subdivisé entre les effets de la pêche sur l'homme et sur l'environnement, et ces catégories sont elles-mêmes ventilées entre: d'une part alimentation, emploi, revenu et mode de vie et, de l'autre, espèces commerciales les plus importantes, espèces "non cibles" et autres aspects. Une ventilation plus fine est possible. Dans de nombreux cas, il sera essentiel de tenir compte des diverses échelles prévues dans le système, ainsi qu'il ressort d'un exemple simple donné au tableau 2.

Tableau 2. Schéma simple pour l'élaboration d'indicateurs basé sur le schéma de durabilité de la Commission du développement durable et sur une subdivision par zones géographiques

2.3 Spécifier des critères, des indicateurs se rapportant à des objectifs précis et des points de référence

Les critères représentent les propriétés qui seront affectées par le processus de développement durable. Ils sont déterminés par les dimensions du schéma et, pour chacune de celles-ci, un certain nombre de critères devraient être définis pour la sélection d'objectifs, indicateurs et points de référence. L'état actuel ou le comportement d'un critère pourront ensuite être décrits par le moyen des indicateurs et des points de référence. La manière de définir un indicateur et en préciser le but a été indiquée à la section 1.3. Les modifications des indicateurs avec le temps ne peuvent toutefois être valablement interprétées dans l'optique du développement durable que si on les considère par rapport à une valeur de référence correspondant à l'objectif visé, qui sera soit une valeur cible, soit une contrainte (limite) identifiée pour le système. Dans le secteur des pêches, ces valeurs de référence sont conventionnelle-ment appelées points de référence cibles, points de référence limites, ou points-seuils, et elles concernent principalement le stock exploité.

La sélection de critères, objectifs et indicateurs correspondants suppose habituellement l'adoption d'un schéma ou modèle conceptuel du fonctionnement du système et du mode d'interaction entre ses éléments, souvent grâce à la contribution d'un expert. Ces schémas théoriques varient selon les dimensions considérées (par exemple écologiques, sociales, économiques) et l'échelle à laquelle elles le sont (système halieutique, etc.). Un SRDD a entre autres pour but de concilier les perspectives chevauchantes pour toutes les dimensions du développement durable.

Des critères typiques pour les dimensions économiques, environnementales, sociales et administratives sont donnés au tableau 3. La liste n'est nullement exhaustive et devrait simplement servir de liste de contrôle pour l'élaboration d'un SRDD.

Tableau 3. Exemples de critères applicables aux principales dimensions du développement durable

Les critères adoptés (par exemple l'abondance relative des poissons dans un stock) seront généralement indépendants de l'échelle à laquelle ils sont considérés. Pour être utile, un système utilisant des indicateurs doit définir des objectifs de manière telle que les progrès accomplis dans leur direction puissent être mesurés grâce à l'emploi d'indicateurs et de points de référence. Dans le cadre d'un SRDD, des objectifs liés à des critères donnés devront être identifiés aux divers niveaux du système. Par exemple, des objectifs globaux en matière de développement durable pourront être définis dans les politiques nationales, mais il y aura aussi des objectifs spécifiques à atteindre pour des composantes individuelles du système, par exemple, les stratégies pour un sous-secteur particulier de la pêche ou la réduction de la pauvreté dans une communauté de pêcheurs.

Comme les objectifs peuvent ne pas être les mêmes aux divers niveaux considérés, des indicateurs différents peuvent être nécessaires à différents niveaux. Le schéma, le critère et les objectifs correspondant à ces critères devraient donner ensemble une représentation convenue de ce que signifie le développement durable du point de vue de la pêcherie unitaire considérée (une pêcherie, le secteur national de la pêche, la pêche à l'échelle mondiale), si bien que les indicateurs et points de référence devraient dans certains cas apparaître presque évidents. S'il s'agit d'atteindre un objectif très spécifique, par exemple maintenir la mortalité par pêche à un certain niveau - l'indicateur et son point de référence sont immédiatement définissables. Lorsque l'objectif est moins précis, par exemple s'il s'agit de réduire les effets sur les espèces non visées, des échanges de vues sont à prévoir pour le choix d'un indicateur approprié et son interprétation.

L'élaboration et la formulation d'un ensemble d'objectifs qui soient acceptés par tous les intéressés revêtent en elles-mêmes une importance majeure dans l'optique du développement durable. Un SRDD place les objectifs dans la juste perspective et peut aider à expliciter les corrélations entre eux et les compromis possibles.

Pour certains critères, les objectifs peuvent être déjà bien définis (par exemple préservation ou reconstitution du stock de poissons). Pour d'autres, les objectifs peuvent ressortir d'accords internationaux, de la législation ou d'espérances générales (par exemple minimiser la pollution). Pour d'autres encore, il se peut que des objectifs n'aient jamais été clairement énoncés ou convenus (par exemple promotion du développement des communautés locales).

La figure 4, qui donne un exemple d'indicateurs et de points de référence se rapportant à un seul critère d'un système de pêche, montre les variations théoriques d'un indicateur de durabilité relatif à l'abondance d'un stock de poisson (à savoir sa biomasse B). L'objectif visé dans la pêcherie considérée est de maintenir la biomasse à un niveau capable d'alimenter la production optimale équilibré qui a été spécifiée sur la base de deux points de référence:

• B_lim: point de référence limite indiquant le plus faible volume de biomasse compatible avec la durabilité de la ressource;
• B_cible: point de référence cible, indiquant le volume de la biomasse jugé approprié pour la pêcherie et visé dans le schéma d'aménagement.

La variation de l'indicateur de la biomasse par rapport aux points de référence permet d'identifier les périodes de danger (où la biomasse diminue rapidement vers B_lim), de non-durabilité (où B est inférieur à B_lim) et de durabilité (où B est supérieur à B_lim et au niveau de B_cible).

L'approche traditionnelle en matière de science halieutique et de gestion des pêcheries a conduit à définir un grand nombre de points de référence possibles en ce qui concerne l'état des stocks, la production, les revenus et la pression d'exploitation par pêche (voir annexe 5). Il y a lieu de mettre au point et adopter un plus large ensemble de points de référence couvrant tous les autres aspects fondamentaux de la durabilité, concernant par exemple l'effort de pêche, la capacité de pêche, la rentabilité, les captures accessoires, les quantités rejetées à la mer, la biodiversité, les habitats, la pauvreté, le développement à l'échelle humaine et l'emploi).

Quelques points de référence, comme par exemple la production maximale équilibrée (PME) et la biomasse minimale reproductrice par recrue (SSB/R), sont devenus des normes internationales, et ils doivent être inclus dans les SRDD.

2.4 Sélectionner des indicateurs et des points de référence correspondants

Même après que le cadre général du problème ait été défini, que le schéma approprié ait été sélectionné, et que les dimensions, critères, objectifs et indicateurs et points de référence possibles aient été déterminés, il restera un très grand nombre d'indicateurs potentiellement utilisables. Les indicateurs sont généralement mis au point à partir de données déjà disponibles - par exemple dans les bases de données des institutions et les dossiers de l'industrie. Toutefois, les SRDD pourraient aider à identifier des domaines pour lesquels des critères et objectifs ont été mis au point mais pour lesquels il n'existe pas de données fiables permettant de calculer des indicateurs et d'évaluer les progrès accomplis par rapport aux objectifs visés. Là où il existe de telles lacunes, le choix d'indicateurs destinés à un SRDD devrait être limité à un nombre réduit d'indicateurs performants, basés sur les considérations suivantes:

• priorités politiques;
• praticabilité/applicabilité;
• disponibilité de données;
• coût-utilité;
• intelligibilité;
• exactitude et précision;
• degré de précarité;
• validité scientifique;
• acceptabilité pour les utilisateurs/partenaires intéressés (consensus entre les parties);
• possibilité de communiquer des informations;
• opportunité;
• fondement juridique;
• documentation suffisante.

Des approximations peuvent être nécessaires à titre transitoire lorsqu'il n'apparaît pas possible d'obtenir l'indicateur préféré.

Des exemples de critères et indicateurs généraux utiles pour ce qui concerne les dimensions écologiques, économiques, sociales et institutionnelles/administratives, à des échelles allant de pêcheries mondiales à des pêcheries individuelles, sont donnés à l'annexe 4. Une liste des points de référence utilisés de façon conventionnelle pour l'aménagement des pêcheries est donnée à l'annexe 5.

Une fois l'indicateur convenu, le recours à des méthodologies et spécifications normalisées pour l'élaboration des indicateurs et points de référence aidera à établir un SRDD sur des bases techniques solides. Il permettra aussi d'assurer que les comparaisons effectuées à l'intérieur et entre des systèmes de pêche soient valables, et que les méthodologies utilisées restent cohérentes dans le temps. Les bases documentaires devront être solides et les applications de ces méthodologies et spécifications largement comprises par les utilisateurs. Un exemple de méthodologie est donné à l'Annexe 6. Le mode de présentation comprend une description de l'indicateur, sa place dans le schéma, son intérêt dans l'optique de la politique générale, une description de la méthodologie et des définitions fondamentales, une évaluation de l'information disponible et une identification des institutions participant au développement des indicateurs.

En résumé, les étapes que suppose l'établissement d'indicateurs pour un SRDD et un schéma de développement particulier sont les suivantes:

1. détermination des critères, et des objectifs spécifiques ou implicites;
2. élaboration d'un modèle théorique de fonctionnement du système autour duquel organiser ces objectifs;
3. détermination des indicateurs et des points de référence potentiels nécessaires pour évaluer les progrès accomplis dans la réalisation de ces objectifs;
4. examen de la faisabilité, des données disponibles, des coûts et autres facteurs déterminant la praticabilité des indicateurs; et
5. documentation des méthodes utilisées pour calculer ou spécifier les indicateurs.

2.5 Mettre à jour et interpréter les indicateurs: calendrier et degré d'incertitude

Il est essentiel de pouvoir disposer des ressources nécessaires pour établir le SRDD et il est essentiel que le système produise des informations qui soient faciles à comprendre non seulement par les responsables politiques mais aussi par d'autres partenaires intéressés ayant une éducation et des qualifications techniques différentes. Toutefois, les systèmes halieutiques sont complexes et l'interprétation simultanée de modifications apparaissant dans une série d'indicateurs pour en déceler les facteur déterminants ou définir l'action corrective nécessaire est une tâche exigeante pour laquelle il faut des compétences techniques. Un certain nombre d'aspects doivent être pris en considération:

• la dimension "temps" des divers éléments du système halieutique est fondamentale, et elle influencera la période de validité (fiabilité) d'une valeur particulière d'un indicateur et les besoins d'actualisation. Par exemple, les variations de l'abondance d'un stock d'anchois seront plus rapides et plus fréquentes que celles de la taille globale de la flottille pélagique qui l'exploite. Il pourra donc être nécessaire d'évaluer chaque année l'abondance du stock, alors que les données sur la flottille qui l'exploite ne devront être mises à jour que tous les trois à cinq ans;
• la signification des changements: les indicateurs concernant des pêcheries peuvent être des mesures ou le résultat de calculs complexes, et les valeurs obtenues présentent un certain degré d'incertitude connu ou non. En conséquence, les variations d'un indicateur n'ont de signification que dans la mesure où elles sont supérieures au degré d'incertitude.

Les implications de ces deux aspects sont que:

• les formulaires méthodologiques devraient, autant que possible, identifier la fréquence à laquelle l'indicateur devrait être mis à jour;
• la valeur de l'indicateur devrait idéalement être accompagnée d'une estimation de sa variance; et
• de temps à autre, les résultats du SRDD devraient être soumis à nouveau à un groupe d'experts, incluant les parties intéressées, pour interpréter les changements observés.

2.6 Agrégation et visualisation

Pour faciliter leur utilisation dans un système de gestion plus général et les rendre accessibles à un public plus large, il faut que les indicateurs et leur interprétation soient présentés sous une forme facile à comprendre par l'utilisateur.

Souvent, les indicateurs seront présentés sous la forme d'une valeur simple. Toutefois, pour permettre leur comparaison à l'intérieur d'un même système et entre des systèmes différents, une regradation sera nécessaire. Autrement dit, il faudra ramener l'indicateur à un coefficient, par exemple en le divisant par une valeur de base qui, dans de nombreux cas, pourait être la valeur du point de référence correspondant. Par exemple, si l'indicateur adopté à l'origine était la biomasse féconde du stock, sa valeur recalculée serait le rapport de cette première valeur à la biomasse vierge, pouvant donc aller de 0 à 1.

Il pourra en outre être nécessaire de relier les gradations à des jugements de valeur en fonction des niveaux de réalisation des objectifs de la société. Pour refléter un consensus, particulièrement dans les pêcheries internationales, la gradation de tels jugements de valeur devrait être convenue entre les parties intéressées. Un exemple est donné au tableau 4.

1 En admettant un point de référence limite correspondant à 30% de Bv et un point de référence cible correspondant à 50% de Bv

2 En admettant un point de référence cible correspondant à F = 60 à 80% de FPME

3 En admettant un point de référence cible correspondant à 80-100% du rendement économique maximal (MEY des anglophones)

Notes: B = biomasse; Bv = biomasse vierge; F = mortalité par pêche; FPME = mortalité par pêche au niveau de la production maximale équilibrée (PME) et MEY = rendement économique maximal

Tableau 4. Gradation des indicateurs et jugements de valeur

Divers types de visualisations ont été utilisés correspondant à divers degrés de complexité et de sophistication. Prescott-Allen (1996) a proposé un schéma simple à deux dimensions du bien-être de l'écosystème et du bien-être humain sous la forme d'un "baromètre de la durabilité". Il est possible de concevoir une représentation prenant en considération davantage de dimensions en utilisant un diagramme en "cerf-volant" avec plusieurs axes pour repésenter la signature de différents systèmes, y compris celle du système "idéal", correspondant aux valeurs souhaitées de tous les paramètres (Garcia, 1997). Un exemple est donné ci-après.

Pour représenter plusieurs indicateurs sur un nombre d'axes restreint il faut souvent les combiner. Leur agrégation en une valeur unique nécessite absolument leur pondération et, par conséquent, l'opinion d'experts ou l'expression politique de l'importance relative accordée aux divers indicateurs que l'on veut combiner. La documentation correspondante doit de toute évidence être fournie lors de la présentation du SRDD. Dans de nombreux cas, il ne sera pas possible de combiner simplement des indicateurs. Il faudra devélopper d'autres indicateurs ayant des propriétés aggrégatives comme, par exemple le nombre de pêcheries dans lesquelles la biomasse du stock est supérieure au niveau de référence convenu.

Pour suivre les progrès accomplis, la dynamique du système pourrait être évaluée soit en examinant l'évolution d'un indicateur calculé sur une période de plusieurs années, soit en examinant le degré de changement des différentes dimensions du système. La situation pourrait aussi être présentée dans un graphique montrant les progrès accomplis (ou leur absence) par rapport aux objectifs de développement durable.

2.7 Procédure utilisant une simple liste de contrôle

La mise en oeuvre de procédures d'élaboration d'indicateurs du développement durable des pêcheries est un moyen puissant d'assurer la coopération entre les parties intéressées (administrateurs, pêcheurs, ONG, négociants, communautés locales et leurs responsables, etc.) et d'exprimer la volonté de mettre en place une gouvernance des pêcheries durables.

Toutefois, une procédure basée sur une "liste de contrôle" simple offre souvent un moyen efficace de procéder à une évaluation préliminaire de l'état d'une pêcherie et des perspectives de développement durable, et, simultanément, d'établir les bases d'une communication entre les parties intéressées.

L'établissement d'une liste de contrôle couvrant tous les critères fondamentaux à considérer pour l'aménagement des pêcheries est un moyen relativement peu coûteux de s'informer des vues d'un large éventail de parties intéressées sur l'état des pêcheries.

La liste de contrôle peut être présentée sous la forme d'une série de questions, en prévoyant des réponses du type "oui" ou "non" avec la possibilité d'observations; l'enquête peut être poursuivie par le moyen de questionnaires et/ou d'interviews formels ou informels.

La conduite de l'enquête exige ensuite: i) qu'un éventail aussi large que possible de parties intéressées soit identifié; et ii) que ces parties soient mises au courant du processus d'aménagement grâce à de tels questionnaires ou interviews.

On trouvera à l'Annexe 7 un exemple de liste de contrôle pour un stock cible de poisson.