11.1 Introduction
11.2 Les relations entre l’Accord SPS et la CIPV relativement à l’analyse des risques
11.3 L’évaluation des risques - L’analyse des risques - L’Analyse du risque phytosanitaire (ARP)
11.4 L’ARP et le processus pour l’établissement des mesures phytosanitaires
11.5 La prise de décision
11.6 Ressources et coopération
11.7 Interconnexions
11.8 Les apports de l’ARP
11.9 Conclusion
R. Griffin
Division de la production végétale et de la
protection des plantes
OBJECTIF
Introduire et donner un aperçu général sur le concept et la pratique de l’analyse des risques phytosanitaires ainsi qu’elle a été élaborée et décrite par la Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV).
POINTS CLÉS
· Selon l’Accord SPS, en l’absence de normes ou lorsqu’elles sont inappropriées, une évaluation des risques est nécessaire pour justifier les mesures prises.
· La norme CIPV intitulée Directives pour l’analyse de risque phytosanitaire adoptée en 1995 constitue la référence conceptuelle et procédurale pour l’analyse du risque phytosanitaire.
· Les principaux éléments de l’analyse du risque phytosanitaire (ARP) sont l’évaluation des risques et la gestion des risques. Même si la décision de mettre en œuvre une mesure de gestion de risques ne fait pas nécessairement partie de l’ARP, la communication de l’ARP aux décideurs constitue, elle, une étape importante du processus.
· Outre son rôle dans la justification des mesures phytosanitaires, l’introduction de l’analyse de risque peut avoir des répercussions positives dans la mise en place des systèmes phytosanitaires.
L’évaluation des risques est une obligation en cas de mesures phytosanitaires
Un des principes fondamentaux de l’Accord SPS est que les mesures de protection de la vie et de la santé des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux sont basées sur des normes internationales ou sur une évaluation des risques tenant compte des lois et preuves scientifiques. Ceci se retrouve à l’Article 2 (des droits fondamentaux et des engagements) et constitue l’objet de l’Article 5 (évaluation des risques et détermination du niveau approprié de la protection sanitaire ou phytosanitaire). Le concept a également des liens étroits avec d’autres principes et termes qui figurent tant dans l’Accord SPS que dans la CIPV et les normes qui y sont associées.
L’Article 5:1 de l’Accord SPS déclare que les membres de l’OMC feront en sorte que les mesures phytosanitaires soient établies sur la base d’une évaluation des risques. L’Accord définit l’évaluation des risques comme suit:
L’évaluation de la probabilité de l’entrée, de l’établissement ou de la dissémination d’un parasite ou d’une maladie dans le territoire d’un Etat Membre importateur en fonction des mesures sanitaires ou phytosanitaires qui pourraient être appliquées, et des conséquences biologiques et économiques qui pourraient en résulter; ou l’évaluation des effets négatifs que pourraient avoir sur la santé des personnes et des animaux la présence d’additifs, de contaminants, de toxines ou d’organismes pathogènes dans les produits alimentaires, les boissons ou les aliments. (Annexe A)La CIPV emploie une terminologie légèrement différente dans le nouveau texte révisé de la CIPV et les normes qui y sont associées, pour refléter les mêmes concepts et engagements. Deux termes particulièrement importants figurent à l’Article II (Terminologie) du nouveau texte révisé:
Techniquement justifié - justifié sur la base des conclusions d’une analyse appropriée du risque phytosanitaire ou, le cas échéant, d’autres examens ou évaluations comparables des données scientifiques disponibles.L’Accord SPS ainsi que la CIPV, insistent sur la nécessité de disposer d’une procédure systématique pour collecter, évaluer et documenter les informations, scientifiques ou non, qui étayeront les mesures SPS qui touchent au commerce. Ceci amène à prendre en considération les aspects tant économiques que biologiques des risques qui pèsent sur la santé des animaux ou des végétaux. Il convient toutefois de souligner que l’Accord SPS n’indique à aucun moment que les facteurs économiques doivent être directement pris en considération dans les évaluations des risques pesant sur la santé humaine.Analyse du risque phytosanitaire - processus consistant à évaluer les preuves biologiques ou autres données scientifiques ou économiques pour déterminer si un organisme nuisible doit être réglementé, et la sévérité des mesures phytosanitaires éventuelles à prendre à son égard.
Les normes incluent des procédures d’évaluation des risques ayant fait l’objet d’un accord international
L’Accord SPS indique qu’une évaluation des risques n’est pas nécessaire lorsque les mesures reposent sur des normes internationales. Ceci tient à ce qu’une norme existante tient déjà compte d’une évaluation des risques ayant fait l’objet d’un accord international. Tout écart par rapport aux normes existantes doit par contre être conforté par une évaluation des risques (Article 3). Des mesures provisoires peuvent ainsi être mises en place sans utiliser de norme ou d’évaluation complète des risques, et de telles mesures peuvent s’écarter des normes, mais elles doivent s’appuyer sur une base scientifique raisonnable et être examinées en utilisant l’évaluation des risques quand des informations plus complètes sont disponibles (Article 5:7). De plus, la jurisprudence des différends liés à l’Accord SPS fait obligation aux Etats de rechercher activement les informations nécessaires pour mener à bien une évaluation complètes des risques concernant les mesures provisoires.
Les normes précisent également les conditions d’utilisation de l’évaluation des risques
Ces exigences de l’Accord SPS créent un lien direct entre l’évaluation des risques et les normes internationales qui sont établies par les organisations internationales compétentes. D’une part, ce lien concerne la présence ou l’absence de normes. Là où les normes n’existent pas ou sont considérées inadéquates, l’évaluation des risques est nécessaire pour justifier les mesures prises. D’autre part, le lien concerne les normes développées pour réaliser l’évaluation des risques. Dans les deux cas, les organisations qui fixent les normes jouent un rôle significatif en fournissant aux Etats les moyens de justifier leurs mesures de SPS.
La CIPV est identifiée par l’Accord SPS comme l’instance de référence pour les normes phytosanitaires. Bien que poursuivant un programme ambitieux de fixation de normes répondant aux attentes de l’Accord SPS, la CIPV n’a qu’une brève expérience en matière d’élaboration de normes. Jusqu’ici, la majeure partie de ses efforts consacrés aux normes a porté sur la définition de fondements des normes de concept à partir desquelles les normes plus spécifiques pourront être développées ultérieurement. Cependant, à ce premier stade de la définition des normes phytosanitaires, les normes sont encore loin d’être suffisamment spécifiques pour permettre de définir des mesures à la place des procédures d’évaluation des risques. Par conséquent, là où il est question de mesures phytosanitaires, les Etats Membres de l’OMC doivent fonder leurs décisions sur des évaluations des risques. Le processus utilisé pour l’évaluation des risques phytosanitaires n’en acquiert donc que plus d’importance pour tous les pays.
Les directives de la CIPV et de l’ARP
L’une des caractéristiques importantes du lien existant entre la CIPV et l’Accord SPS concerne le fondement scientifique des mesures. Reconnaissant l’importance de ce lien, les Etats signataires de la CIPV ont considéré comme prioritaire le développement de normes pour l’analyse des risques. Les Directives pour l’analyse de risque phytosanitaire (NIMP no 2) ont donc été adoptées par la CIPV en 1995 et servent actuellement de référence conceptuelle et de procédure aux analyses des risques phytosanitaires. Cette norme fournit les fondements nécessaires à l’application du concept d’analyse des risques dans un objectif phytosanitaire et elle trace les grandes lignes d’une démarche de conduite de l’analyse des risques en trois étapes. La NIMP n° 2 est maintenant largement utilisée par les organisations nationales de protection des végétaux du monde entier comme guide de référence pour l’analyse des risques phytosanitaires.
La norme de la CIPV sur les quarantaines d’organismes nuisibles
Juste après l’établissement de la NIMP n° 2, la CIPV a commencé à définir des normes précises plus spécifiquement destinées à analyser les risques liés aux organismes nuisibles de quarantaine et aux organismes nuisibles réglementés sans quarantaine, et a accordé la priorité la plus élevée à la norme consacrée aux organismes nuisibles de quarantaine. Ce travail n’a cessé de progresser durant plusieurs années grâce à l’intervention et la contribution d’experts. Un projet de norme intitulé Analyse du risque phytosanitaire (ARP) pour les organismes nuisibles de quarantaine est presque terminé. La norme fournit des directives et des conseils plus détaillés que la NIMP n° 2 et sera extrêmement utile pour les pays en voie de développement qui expriment fréquemment leur préoccupation de ne pas disposer des ressources nécessaires au développement de leurs propres procédures.
L’évaluation des risques: un premier pas vers l’analyse des risques...
Le terme employé dans la CIPV pour identifier l’analyse des risques à des fins phytosanitaires est «analyse de risque phytosanitaire» ou ARP. L’Accord SPS ne se rapporte ni à l’ARP ni à l’analyse des risques, mais utilise le terme «évaluation des risques». Le terme «évaluation des risques» est employé, par la CIPV et par les autres organismes chargés de fixer des normes qui sont identifiées dans l’Accord SPS (l’OIE et le Codex), pour décrire un processus contenu dans l’analyse des risques, c’est-à-dire la caractérisation du risque basée sur une évaluation des preuves pour estimer la probabilité et les conséquences d’un événement défavorable. Dans le cas de la protection des végétaux, «l’événement défavorable» est normalement l’introduction ou la dissémination d’un organisme nuisible.
... le second étant la gestion des risques
L’évaluation des risques est un élément clé de l’analyse des risques telle qu’elle est décrite par la CIPV, l’OIE, et le Codex pour l’évaluation des risques associés respectivement à la protection des végétaux, de la santé animale et humaine. L’autre élément important qui soit commun à l’analyse des risques pour chacune de ces trois disciplines est la notion de «gestion des risques». Dans ce contexte, la gestion des risques se réfère au processus analytique employé pour identifier des options de réduction des risques et pour évaluer l’efficacité de ces dernières, leur faisabilité et leur impact afin de décider ou recommander les moyens les plus appropriés pour diminuer les risques qui s’avèrent inacceptables en vue de l’évaluation des risques. L’Accord SPS ne se rapporte pas à la gestion des risques en soi, bien que le concept soit implicite parce que le thème de l’Accord se rapporte aux «mesures» qui résultent de décisions fondées sur le risque.
Autres éléments de l’analyse des risques
D’autres éléments généralement identifiés dans les procédures d’analyse des risques peuvent changer. Par exemple, la «transmission du risque» est parfois distinguée comme un élément séparé et d’autres fois, moins directement, comme un facteur à prendre en compte dans tout le processus. Des éléments de transparence, tels que la documentation et l’incertitude sont également parfois considérés comme des éléments distincts dans les processus d’analyse de risque. Le label et le niveau de reconnaissance donnés à ces différents éléments dans une procédure peuvent changer pour diverses raisons. La raison principale se trouve dans le fait que chacune des disciplines couvertes par l’Accord SPS (végétal, animal, et santé humaine) a ses propres caractéristiques, son histoire et ses termes.
Bien que la diversité des termes et le fait de la souligner peut sembler compliquer la signification et le rôle de l’analyse de risque dans l’Accord SPS, il existe en pratique une uniformité très forte dans la compréhension et l’utilisation des concepts représentés par les termes. A cet égard, la CIPV tâche d’encourager cette uniformisation à travers les disciplines et de favoriser l’harmonisation dans la traduction et l’application des concepts d’analyse de risque au sein de la communauté phytosanitaire mondiale.
Les éléments principaux de l’ARP sont l’évaluation et la gestion des risques. Ils sont interdépendants et distinctement de nature analytique. En outre, l’évaluation et la gestion des risques sont associées à d’autres procédures et activités nécessaires pour l’établissement de mesures phytosanitaires. Certains parmi ceux-ci peuvent être considérés comme assez étroitement associés au processus analytique et faire partie de l’ARP, tandis que d’autres procédés sont clairement non-analytiques mais font néanmoins partie du processus d’établissement des mesures phytosanitaires. Cet aspect est démontré par la gestion des risques.
Comme décrit ci-dessus, le sens analytique de la gestion des risques implique l’identification et l’évaluation des options pour la réduction des risques. Cependant, la gestion des risques dans un plus large contexte implique également une prise de décision et la mise en application (ou les aspects opérationnels) des décisions et des systèmes qui réduisent le risque dans la pratique. Le concept est également généralement étendu pour inclure l’évaluation des mesures qui sont mises en place pour déterminer si elles sont adaptées et, le cas échéant, les ajuster. A partir de cet exemple, il apparaît que l’établissement de mesures phytosanitaires implique des procédures de nature analytique ainsi que des décisions ou d’autres activités opérationnelles. Pour la CIPV, ces procédures qui sont étroitement liées au processus analytique central de l’évaluation des risques et de la gestion des risques sont incluses dans l’ARP. Ces éléments sont brièvement décrits dans le résumé suivant:
Identification du risque
Le déclenchement. Il implique la définition des risques par l’identification de l’organisme nuisible et les conditions qui devraient être prises en compte pour l’analyse de risque. Les trois éléments du déclenchement sont:
· Organismes nuisibles - organisme nuisible déterminé nécessite une évaluation. Ceci peut être le résultat de la détection ou de l’interception d’un organisme nuisible, ou il peut s’agir d’un organisme nuisible importé (par exemple, organisme de lutte biologique).Les résultats du déclenchement sont l’identification sans ambiguïté des organismes nuisibles et des conditions (dangers) qui deviennent l’élément central de l’évaluation des risques.· Filières - une filière, habituellement un produit importé, est identifiée comme source possible d’introduction et/ou de dissémination des organismes nuisibles.
· Politiques - les politiques ou les réglementations et les opérations nécessitent des évaluations pour mettre à jour des prescriptions, des exigences, ou optimiser des activités de gestion des risques.
Caractérisation du risque comme acceptable ou inacceptable
L’évaluation des risques. Elle commence par la détermination de l’organisme nuisible à évaluer suivi de l’évaluation de la probabilité et des conséquences de l’introduction et/ou dissémination de ces organismes nuisibles. L’évaluation des risques est constituée de deux procédures distinctes:
· La catégorisation de l’organisme nuisible: un criblage préliminaire des différents organismes nuisibles pour déterminer si les organismes nuisibles répondent ou non aux critères qui définissent les organismes nuisibles réglementés.L’évaluation des risques a pour résultat la caractérisation du risque et les conclusions permettant de décider si le risque est acceptable ou non ou s’il exige une limitation. Les risques inacceptables sont ceux qui excèdent le niveau approprié de protection pour le pays en question. Chaque Etat a le droit souverain d’établir le niveau de protection qu’il estime adéquat.· L’évaluation des risques: l’examen et l’analyse d’informations biologiques et économiques pour estimer le potentiel d’introduction et de dissémination et l’impact économique potentiel du ou des organismes nuisibles.
Evaluer les options de gestion des risques pour les risques inacceptables
La gestion des risques. Elle implique l’identification des options disponibles pour réduire le risque et les évaluer pour leur pertinence. Les procédures de gestion du risque incluent:
· L’identification des options - les mesures de réduction qui peuvent être employées pour limiter le risque sont identifiées. Celles-ci peuvent être des mesures existantes ou des mesures élaborées spécifiquement pour les conditions de l’étude.La gestion du risque aboutit à un ensemble d’options, y compris des recommandations pour la sélection des options les meilleures.· Evaluation des options - des options sont évaluées par rapport aux renseignements obtenus sur leur efficacité, faisabilité et impacts.
Il est important de noter que le processus d’ARP n’est pas linéaire. En particulier, l’évaluation de l’efficacité des options de limitation des risques nécessite l’utilisation de l’évaluation du risque pour déterminer le niveau auquel les options réduisent le risque. Un niveau de base des risques est établi à partir de l’évaluation du risque en l’absence de limitation. Dans la gestion du risque, ceci est comparé aux situations où une limitation du risque existe afin de mesurer l’efficacité des options spécifiques.
D’autres éléments de l’ARP n’interviennent pas de façon séquentielle dans le processus. Il s’agit de facteurs tels que l’incertitude, la documentation et la transmission. Chacun de ces éléments joue un rôle significatif tout au long du processus.
Estimer le degré d’incertitude
L’incertitude. L’incertitude est un facteur essentiel du risque. Une ARP n’est pas complète si elle n’a pas identifié et exprimé l’incertitude associée à l’évaluation du risque et les options pour limiter le risque. L’incertitude peut être due à des informations lacunaires ou contradictoires.
Le but principal de l’identification et de la communication de l’incertitude est de fournir aux décideurs un aperçu aussi complet et objectif que possible des risques encourus. Le fait de noter soigneusement et de prendre en considération l’incertitude dans l’ARP aide également les Etats à identifier les besoins prioritaires en recherche et à indiquer aux partenaires commerciaux les domaines dans lesquels l’obtention de meilleures ou plus amples informations peut améliorer la prise de décision.
Transparence et consultation
Documentation et communication. Dans tout le processus d’ARP il est essentiel d’assurer une documentation et une communication adéquates. Le processus devrait être suffisamment documenté pour que les sources d’information et les justifications utilisées pour arriver aux conclusions et aux recommandations soient claires en cas d’examen ultérieur ou d’utilisation dans un différend.
Une communication pertinente sur les risques nécessite une réciprocité dans les échanges d’informations. L’information au sujet des analyses, et en particulier de leurs résultats, est communiquée aux parties intéressées ou concernées. De même, l’information pertinente est également sollicitée et prise en compte. Ceci est souvent fait par le biais du processus de commentaires officiels.
Les facteurs intervenant dans la prise de décision concernant la gestion des risques
La décision de choisir et d’appliquer une mesure n’est souvent pas considérée comme faisant partie du processus analytique, en particulier là où les décisions sont prises par d’autres organismes ou à un niveau administratif distinctement séparé des procédures d’analyse techniques de l’ARP. Là où c’est le cas, il est particulièrement important de s’assurer que les ARP sont complètes et communiquent les éléments essentiels qu’une personne non technicienne a besoin de comprendre. Les décideurs doivent également tenir compte des principes et des engagements existants au titre de la CIPV et de l’Accord SPS, y compris:
· l’objectif d’uniformité dans l’application du concept du niveau approprié de la protection; et· les principes de nécessité, d’impact minimal, d’équivalence, de non-discrimination et de risque contrôlé.
Obtenir de l’information
Le niveau des ressources consacrées à l’ARP dépend de nombreux et divers facteurs et ne se limite pas aux ressources fournies par l’organisation nationale de la protection des végétaux. L’Etat assume la responsabilité de toutes les décisions basées sur l’ARP, mais en principe, n’importe qui, y compris les organismes privés et les partenaires commerciaux, peuvent réaliser l’ARP.
Les ressources les plus importantes pour l’ARP sont l’information, les méthodes, et l’expérience. Dans la grande majorité des cas, l’ARP est un processus relativement simple et direct qui suit une approche systématique aboutissant à une prise de décision; elle comprend également la documentation de base sur la procédure et l’information. Les méthodes et l’expérience sont acquises avec le temps et par des efforts continus d’amélioration de l’ARP. Cependant, la collecte d’informations appropriées nécessite normalement plus de temps et d’effort que n’importe quel autre aspect de l’ARP.
La littérature scientifique est une source d’information pour l’ARP. L’Internet a prouvé qu’il pouvait être une aide significative à tous les pays essayant d’obtenir des informations pour l’ARP auprès des experts et dans la littérature. Les journaux et les publications scientifiques, lorsqu’ils sont disponibles, sont également des sources non négligeables. Des données scientifiques peuvent également être obtenues par un contact direct avec les chercheurs et à partir de sources fiables ayant une expérience ou des observations de première main.
Les listes officielles, les rapports et les réponses provenant de l’organisation nationale de la protection des végétaux dans le pays d’origine sont également une source extrêmement importante de renseignements pour l’ARP. L’échange d’information par l’intermédiaire des points de contact officiels de la CIPV est particulièrement utile pour la vérification de la situation de l’organisme nuisible et des indications sur les mesures de gestion du risque qui sont utilisées ou sont disponibles. Dans les cas où une telle information est demandée pour l’ARP, il est essentiel que les fonctionnaires recevant cette demande fassent l’effort nécessaire pour obtenir le renseignement demandé et répondre rapidement. Là où il n’est pas possible de fournir les informations demandées, l’administration doit accepter les dispositions qui peuvent être mises en œuvre en utilisant d’autres moyens pour effectuer la collecte de telles informations.
L’expertise est au cœur de la démarche
L’analyse des risques est au cœur des connexions qui relient les principaux acteurs intervenant dans l’établissement des mesures phytosanitaires. L’organisation nationale de protection des végétaux emploie l’ARP pour établir les bases techniques des réglementations. Ces dernières dépendent fortement aussi bien des données scientifiques provenant de la communauté scientifique de recherche que des informations officielles issues des partenaires commerciaux. De même, le secteur privé (industrie, commerce, etc.) peut jouer un rôle important en fournissant des informations, en proposant des options de gestion du risque et/ou en jugeant la faisabilité des options proposées pour être mises en place. En conclusion, il faut retenir que les décideurs sont tenus, de par les obligations de leur pays, de s’assurer que leurs décisions sont conformes aux dispositions de l’Accord SPS et de la CIPV, c’est-à-dire, basées sur une évaluation du risque qui utilise des lois et des preuves scientifiques.
Les avantages d’une procédure codifiée
En dehors du fait qu’elle constitue une étape incontournable pour l’établissement des mesures phytosanitaires, l’ARP fournit également des avantages substantiels qui en font un outil véritablement essentiel pour la mise en place des systèmes phytosanitaires.
L’ARP peut être utilisée pour:
· justifier des mesures;· évaluer les mesures mises en place ou celles appliquées par d’autres;
· classer les risques pour établir des priorités parmi les activités opérationnelles;
· identifier les priorités en matière de recherche et les besoins en information;
· éviter des conflits grâce à l’identification de points de divergence techniques là où l’information manque ou diffère;
· servir d’argument dans les différends opposant des parties;
· fournir les éléments pour montrer l’uniformité du cheminement dans les prises de décision basées sur le risque;
· économiser du temps et des ressources lorsqu’un travail similaire a déjà été fait.
Les mêmes règles pour tous
Si la décision d’appliquer une mesure SPS n’est pas basée sur une appréciation du risque, alors sur quoi est-elle basée?
Si la décision ne repose pas sur des preuves et des lois scientifiques, alors quelle peut être sa base?
Dans les cas où les réponses à ces questions indiquent que les mesures ne sont pas basées sur une appréciation du risque et que les décisions ne sont pas basées sur des lois et preuves scientifiques, la question est alors de savoir si le pays souhaite avoir d’autres critères pour la mise en place de mesures SPS et accepte que ces critères soient également utilisés comme base pour des mesures qui lui seront appliquées.
Dans ce contexte, il apparaît clairement que l’ARP est non seulement un dispositif central pour un commerce équitable, mais également pour un commerce sans risque.
Une vue d’ensemble de l’analyse de risque
