Module 3. Les subventions à l'exportation

3.1 Introduction
3.2 Les conséquences économiques des subventions à l'exportation
3.3 Les règles du GATT sur les subventions à l'exportation
3.4 Les subventions à l'exportation dans l'Accord sur l'agriculture
3.5 Le bilan de l'utilisation des subventions à l'exportation
3.6 Les questions à examiner lors du prochain cycle de négociations

R. Pearce et R. Sharma
Division des produits et du commerce international

OBJECTIFS

L'objectif de ce module est de présenter les connaissances de base concernant les dispositions du GATT et de l'Accord sur l'agriculture (AsA) ayant trait aux subventions à l'exportation, et de faire le bilan de l'utilisation de ces subventions. Ce module aborde également les questions liées à l'utilisation des subventions à l'exportation qui devront être examinées lors du prochain cycle de négociation. Ces questions sont examinées dans la perspective des pays en développement, notamment celle des pays importateurs nets de produits alimentaires.

POINTS CLÉS

· Les subventions à l'exportation augmentent la part de marché de l'exportateur sur le marché mondial au détriment des autres; elles tendent à diminuer les prix sur les marchés mondiaux et peuvent les rendre plus instables car les choix en matière de subventions à l'exportation peuvent changer de manière imprévisible.

· Les règles du GATT en matière de subventions à l'exportation définissent ce qu'est une subvention à l'exportation et incluent des engagements en matière de réduction de ces subventions.

· Les premières données sur les subventions à l'exportation utilisées dans le cadre de l'AsA du Cycle d'Uruguay indiquent que les exportations subventionnées de plusieurs produits étaient relativement faibles par rapport à ce qui était permis même si, par ailleurs, les taux d'utilisation pour les produits laitiers et les viandes diverses étaient plutôt élevés.

· Plusieurs problèmes concernant les subventions à l'exportation seront à l'ordre du jour du prochain cycle de négociation et seront donc examinés dans ce module.

3.1 Introduction

Les subventions à l'exportation sont à présent limitées

Même si l'Article XVI du GATT reconnaît que l'octroi de subventions à l'exportation, par l'une des parties contractantes, risquait d'avoir des conséquences préjudiciables pour les autres signataires de l'Accord, jusqu'au Cycle d'Uruguay, les subventions à l'exportation de «produits primaires» étaient permises, sous réserve de ne concerner qu'une part «équitable» du commerce mondial. Le terme «équitable» étant difficile à définir dans la pratique, les subventions à l'exportation de produits agricoles ont proliféré et ont été là l'origine de la plupart des différends commerciaux internationaux.

Bien que l'Accord sur l'agriculture du Cycle d'Uruguay autorise encore l'emploi des subventions à l'exportation de produits agricoles, il leur impose des limites. Il s'agit-là d'un des principaux résultats de l'AsA, compte tenu des perturbations que ces subventions peuvent provoquer sur les marchés mondiaux.

Ce module traite des sujets suivants:

· les conséquences économiques des subventions à l'exportation;
· les règles du GATT sur les subventions à l'exportation;
· les subventions à l'exportation dans l'Accord sur l'agriculture du Cycle d'Uruguay;
· le bilan de l'utilisation des subventions à l'exportation;
· les questions à examiner pour le prochain cycle de négociations.

3.2 Les conséquences économiques des subventions à l'exportation

La théorie économique considère généralement d'un mauvais œil les subventions à l'exportation et les condamne pour leur inefficacité et pour les coûts élevés qu'elles entraîne auprès des consommateurs et des contribuables du pays qui les octroie. La grande majorité des pays en développement ne ressentent pas directement ces effets négatifs car ils ne subventionnent pas leurs exportations. Toutefois, ils sont affectés indirectement de plusieurs manières.

En général, les subventions à l'exportation accroissent la part du pays exportateur sur le marché mondial aux dépens d'autres pays; elles tendent aussi à faire baisser les cours des marchés internationaux et peuvent accroître leur instabilité car les niveaux de ces subventions peuvent changer du jour au lendemain.

Les effets des subventions à l'exportation sur les pays en développement

Les effets indirects sont ressentis un peu partout sur les marchés mondiaux, mais de façon différente selon le type de pays. Premièrement, les subventions causent à l'évidence un préjudice aux «autres exportateurs de produits agricoles» car elles réduisent leurs parts de marché et diminuent leurs recettes d'exportation. Les pays de ce type sont, par exemple, les exportateurs de produits agricoles du groupe de Cairns mais aussi de nombreux autres pays. Ce groupe de pays s'est le plus fortement opposé à cette pratique.

Deuxièmement, les subventions à l'exportation avantagent les pays qui produisent peu de biens subventionnés ou leurs proches substituts. Les subventions représentent en effet des transferts de revenu du pays qui les octroie vers les consommateurs des pays importateurs. D'une manière générale, les subventions à l'exportation peuvent donc avoir des effets sociaux globalement bénéfiques pour les pays importateurs très éloignés de l'autosuffisance car les gains des consommateurs compensent normalement largement les pertes des producteurs. Ce calcul dépend toutefois du degré de déstabilisation des marchés qu'entraînent les subventions à l'exportation.

L'évaluation de l'impact sur la troisième catégorie de pays - à savoir ceux qui ont un degré élevé d'autosuffisance en matière de produits subventionnés ou de leurs substituts proches - est plus complexe. Si les subventions à l'exportation entraînent une baisse des prix sur les marchés internationaux qui se répercute sur les marchés intérieurs, elles se traduisent par une perte pour les producteurs et par un gain pour les consommateurs. A long terme, cet effet devient toutefois carrément négatif car ces pertes pour les producteurs s'accumulent du fait de la faiblesse des prix et des recettes qui en découlent, ce qui compromet les investissements agricoles et ralentit la croissance du secteur. Normalement, la perte économique nette est d'autant plus grande que le degré d'autosuffisance est élevé. Beaucoup de pays en développement appartiennent à ce groupe car presque tous produisent des produits de base alors que ceux-ci sont les principaux produits à bénéficier de subventions à l'exportation.

En théorie, les pays importateurs pourraient tirer profit de ces transferts de revenu en se les appropriant à la frontière sous la forme de droits de douane et en maintenant des prix plus élevés sur leurs marchés intérieurs. Pour cela, il faut cependant que cette pratique soit compatible avec leurs autres engagements concernant le type et le niveau des mesures tarifaires. En outre, le recours à ces solutions est parfois contre-indiqué pour des raisons de politique économique.

Enfin, lorsque les subventions à l'exportation sont généralisées et déstabilisent les marchés mondiaux - ce qui est un effet probable -, les pays importateurs de produits alimentaires doivent payer des coûts de transaction supplémentaires pour tenter de s'adapter à ces marchés instables.

3.3 Les règles du GATT sur les subventions à l'exportation

Les règles du GATT étaient inadéquates

L'Article XVI du GATT - Subventions - régit les subventions en général et les subventions à l'exportation en particulier. Cet article appelait les parties contractantes à cesser d'accorder des subventions, directes ou indirectes, de quelque nature qu'elles soient, à l'exportation des produits non primaires mais elle prévoyait une exception pour les produits primaires¹. Un produit exporté était considéré comme étant subventionné si le prix de vente à l'exportation de ce produit était inférieur au prix demandé sur le marché intérieur pour un produit similaire.

¹L'expression «produits primaires» s'entend de tout produit issu de l'agriculture, des forêts ou des pêches ou pour tout minéral, que ce produit soit sous sa forme naturelle ou qu'il ait subi la transformation qu'exige communément la commercialisation en quantités importantes sur le marché international (Ad Article XVI).

«ladite partie contractante détiendrait (alors) plus qu'une part équitable du commerce mondial d'exportation dudit produit, compte tenu des parts détenues par les parties contractantes dans le commerce de ce produit pendant une période représentative antérieure ainsi que de tous facteurs spéciaux qui peuvent avoir affecté, ou qui peuvent affecter le commerce en question».

3.4 Les subventions à l'exportation dans l'Accord sur l'agriculture

Qu'est-ce qui constitue une subvention à l'exportation?

L'Article 8 de l'Accord sur l'agriculture (AsA) - Engagements en matière de concurrence à l'exportation - énonce comme suit la règle générale: «Chaque Membre s'engage à ne pas octroyer de subvention à l'exportation si ce n'est en conformité avec le présent accord et avec les engagements qui sont spécifiés dans la Liste de ce Membre». Le paragraphe 1 de l'Article 9 définit les différentes subventions à l'exportation visées par les disciplines de l'Accord (encadré 1). L'Article 9.2(a) se contente de stipuler que, exception faite d'une certaine flexibilité prévue à l'Article 9.2(b), la quantité maximale du produit pour laquelle les subventions à l'exportation peuvent être octroyées, et le niveau maximal des dépenses engagées au titre de ces subventions sont spécifiés pour chaque année dans la Liste du Membre. Ces articles impliquent également qu'un Membre qui n'a pas inscrit d'engagement en matière de subventions à l'exportation dans sa liste, ne pourra pas en introduire dans le futur.

Encadré 1: Les différents types de subventions à l'exportation soumis aux engagements de réduction

a) Octroi, par les pouvoirs publics ou leurs organismes, de versements en nature directs, à une entreprise, à une branche de production, à des producteurs d'un produit agricole, à une coopérative ou autre association de ces producteurs ou à un office de commercialisation, subordonné aux résultats à l'exportation; b) Vente ou écoulement à l'exportation, par les pouvoirs publics ou leurs organismes, de stocks de produits agricoles constitués à des fins non commerciales, à un prix inférieur au prix comparable demandé pour le produit similaire aux acheteurs sur le marché intérieur; c) Versements à l'exportation d'un produit agricole qui sont financés en vertu d'une mesure des pouvoirs publics, qu'ils représentent ou non une charge pour le Trésor public, y compris les versements qui sont financés par les recettes provenant d'un prélèvement imposé sur le produit agricole considéré ou sur un produit agricole dont le produit exporté est tiré; d) Octroi de subventions pour réduire les coûts de la commercialisation des exportations de produits agricoles (autres que les services de promotion des exportations et les services consultatifs largement disponibles), y compris les coûts de la manutention, de l'amélioration de la qualité et autres coûts de transformation, et les coûts du transport et du fret international; e) Tarifs de transport et de fret intérieurs pour des expéditions à l'exportation, établis ou imposés par les pouvoirs publics à des conditions plus favorables que pour les expéditions en trafic intérieur; f) Subventions aux produits agricoles subordonnées à l'incorporation de ces produits dans des produits exportés.

Source: Paragraphe 1 de l'Article 9 de l'Accord sur l'agriculture.

Ces dispositions sont résumées dans le tableau 1 présenté à la page suivante.

Pour le calcul des subventions à l'exportation, la période de base s'étend de 1986 à 1990. Si les parties aux négociations ont choisi cette période, différente de celle qui sert de référence à plusieurs autres dispositions de l'Accord - à savoir 1986-88 -, c'est sans doute parce qu'elles souhaitaient retenir une base plus large car, à l'époque, les subventions à l'exportation étaient en pleine croissance. Ceci est d'autant plus probable qu'elles ont négocié un «Accord de lissage des subventions à l'exportation» les autorisant à utiliser la période 1991-92 comme point de départ pour les réductions, si le niveau pendant cette période était plus élevé, à condition que le point d'arrivée reste le même que si les calculs avaient été effectués à partir de la période de base (1986-90). Cet accord de lissage s'est avéré particulièrement utile dans le cas du blé, du riz, des huiles végétales et de quelques viandes (voir tableau 1).

Tableau 1: Les principales dispositions de l'Accord sur l'agriculture, en matière de concurrence à l'exportation

Dispositions de l'AsA		Pays
		En développement	Les moins avancés	Développés
Période de base		1986-90	1986-90	1986-90
Période de mise en œuvre		1995-2004	1995-2004	1995-2000
Pourcentage de réduction à opérer sur:
	La valeur des dépenses au titre des subventions	24%	0%	36%
	Le volume des exportations subventionnées	14%	0%	21%
Exemptions		· Coûts de la commercialisation des produits exportés · Tarifs de transport et de fret intérieurs		Néant
Autres dispositions		· Prohibition des subventions non spécifiées par les pays dans la Partie VI de leurs Listes · Prohibition d'introduire dans le futur des subventions à l'exportation, si le pays n'en a pas octroyé pendant la période de base · L'aide alimentaire doit être fournie conformément à des règles établies · Engagement d'œuvrer à l'élaboration de disciplines convenues (au niveau international) pour régir l'octroi de crédits à l'exportation

Les pourcentages de réduction à appliquer aux niveaux de la période de base sont de 36 pour cent pour les dépenses (à raison d'une réduction de 6 pour cent au minimum pendant la première année, et de réductions par tranches annuelles égales pendant les cinq années suivantes), et de 21 pour cent pour le volume (les réductions devant dans ce cas être opérées par tranches annuelles égales). Etant donné que les règles ne disent rien sur les montants unitaires des subventions pendant une année donnée (ex: 15 dollars EU la tonne), on peut en déduire que les montants peuvent varier dans la limite des plafonds fixés pour les dépenses et le volume. L'Article 9.2(b) introduit une certaine flexibilité en ce sens que, pendant une année donnée, un pays peut dépasser dans certaines limites le niveau prescrit pour les subventions, sous réserve que certains critères cumulatifs spécifiques soient réunis. Ceci permet aux pays d'accumuler du «crédit», en termes de subventions autorisées, pendant les années où les conditions sur les marchés internationaux et intérieurs favorisent une réduction des subventions, pour l'utiliser les années suivantes. Il semble régner une certaine confusion quant à l'interprétation de cette flexibilité et la question a été discutée à plusieurs reprises au Comité de l'agriculture de l'OMC.

Pour les pays en développement, les pourcentages de réduction requis représentent les deux tiers de ceux des pays développés et la période de mise en œuvre est de dix ans au lieu de six. Les pays les moins avancés (PMA) ne sont, quant à eux, tenus d'opérer aucune réduction. En outre, dans ces pays, l'octroi de subventions à l'exportation pour réduire les coûts de la commercialisation, du transport et du fret (c'est-à-dire les subventions figurant aux alinéas d) et e) de l'encadré 1 ci-dessus) est permis.

Les crédits à l'exportation et l'aide alimentaire ne peuvent être utilisés pour contourner les engagements en matière de subventions à l'exportation

Les crédits à l'exportation et l'aide alimentaire

Ces aspects sont couverts par l'Article 10 - Prévention du contournement des engagements en matière de subventions à l'exportation - qui montre que les négociateurs craignaient que les Membres ne trouvent d'autres moyens déguisés de subventionner les exportations. Les crédits à l'exportation en donnent par exemple la possibilité, dans la mesure où ils peuvent occulter une subvention des prix ou des taux d'intérêt (application de taux inférieurs à ceux du marché). L'Article 10.2 appelle les Membres à œuvrer à l'élaboration de «disciplines convenues au niveau international» concernant les crédits à l'exportation et les programmes d'assurance, et à s'y conformer une fois qu'elles auront été convenues. Le Secrétariat de l'OCDE travaille actuellement à cette tâche.

L'Article 10.4 se réfère à l'aide alimentaire et cherche, là encore, à prévenir un éventuel contournement des engagements en matière de subventions à l'exportation. Il stipule que l'aide alimentaire: a) ne doit d'aucune manière être liée; b) doit être octroyée conformément aux conventions du Sous-comité de la FAO sur l'écoulement des excédents; et c) doit être conforme aux modalités de l'Article IV de la Convention relative à l'aide alimentaire (CAA). Cette dernière stipule que l'aide alimentaire doit être fournie selon l'une des modalités suivantes: dons en produits alimentaires ou dons en espèces à utiliser pour l'achat de denrées; ventes de céréales contre monnaie (non convertible) du pays bénéficiaire; ou ventes à crédit, sous réserve que les subventions répondent à des critères spécifiques. Les négociations devant déboucher sur une nouvelle CAA ont pris fin en 1999.

Les engagements en matière de subventions à l'exportation

Le tableau 2 indique les quantités de produits qui peuvent faire l'objet de subventions à l'exportation. Il montre en outre que les exportations subventionnées pourraient être substantielles pour de nombreux produits, même en l'an 2000 - plus de 10 pour cent des échanges mondiaux de 1992 pour tous les produits, à l'exception du riz, de la viande ovine, des huiles végétales et des oléagineux. Le tableau 1 de l'Annexe donne des informations supplémentaires sur les dépenses engagées au titre de subventions à l'exportation, par pays et par produit. Huit pays en développement ont souscrit des engagements en matière de subventions à l'exportation.

Tableau 2: Engagement de réduction des subventions à l'exportation, par produit

Produit	Exportations subventionnées autorisées (en milliers de tonnes)			Variation par rapport à (%)		Volume final en % des échanges mondiaux de 1992
	Base 1986-90	1991-92, si base plus élevée	Final	Base 1986-90	Base plus élevée
Blé et farine	49 612	61 452	40 360	-19	-34	34
Céréales secondaires	20 581	21 236	16 260	-21	-23	15
Riz	604	874	503	-17	-42	3
Beurre et huile de beurre	618	644	490	-21	-24	38
Lai écrémé en poudre	578	609	457	-21	-25	42
Autres produits laitiers	3 326	3 396	2 744	-17	-19	n.d.
Fromages	543	602	430	-21	-29	49
Bœuf	1 583	1 753	1 270	-20	-28	28
Viande porcine	612	617	484	-21	-22	30
Viande de volaille	726	828	583	-20	-30	24
Viande ovine	30	30	25	-17	-17	4
Huiles végétales	1 585	2 138	1 370	-14	-36	5
Oléagineux	2 508	2 508	1 982	-21	-21	5
Tourteaux	30	30	25	-17	-17	...
Sucre	6 304	6 304	5 070	-20	-20	16
Fruits et légumes	9 268	9 435	7 582	-18	-20	n.d.

Source: Les cinq premières colonnes sont extraites de OMC (1999), Tableau III.4. La dernière colonne a été calculée.

3.5 Le bilan de l'utilisation des subventions à l'exportation

L'emploi des subventions à l'exportation est jusqu'à présent resté inférieur aux engagements...

Des données plus complètes sur le degré d'utilisation des subventions à l'exportation par les pays qui en avaient le droit ne sont disponibles que pour 1995 (tableau 3). Les données de 1996 reportées dans le tableau ont été établies sur la base de notifications beaucoup moins nombreuses et pourraient ne pas refléter la situation réelle. En 1995, les exportations subventionnées de plusieurs produits, notamment des espèces cultivées en plein champ, ont été relativement faibles par rapport aux niveaux autorisés - environ 13 pour cent des niveaux autorisés dans le cas des céréales (6 pour cent pour le blé, 27 pour cent pour les céréales secondaires et 13 pour cent pour le riz), 11 pour cent pour les huiles végétales et 15 pour cent pour le sucre. A l'inverse, les taux d'utilisation ont été très élevés pour les produits laitiers et les diverses viandes - jusqu'à 80 pour cent dans le cas des fromages et des autres produits laitiers.

Tableau 3: Engagements des pays membres de l'OMC en matière de subventions à l'exportation et résultats effectifs, pour 1995 et 1996

Produits	Quantité (milliers de tonnes)		Quantité (en milliers de tonnes)
	Plafond OMC	Utilisé en 1995 (en % du plafond OMC)	Plafond OMC	Utilisé en 1996 (en % du plafond OMC)
Blé et farine	58 059	6	3 169	0
Céréales secondaires	26 920	27	3 234	0
Riz	784	13	53	0
Beurre et huile de beurre	631	25	85	3
Lait écrémé en poudre	754	53	243	8
Autres laitages	1 536	83	285	37
Fromage	554	80	105	18
Bœuf	1 526	67	421	0
Viande porcine	567	67	24	3
Viande de volaille	658	67	186	0
Viande ovine	26	6	23	1
Animaux vivants	33	46	32	33
Huiles végétales	1 821	11	959	0
Oléagineux	2 712	0	432	0
Tourteaux	360	0	74	0
Sucre	5 941	15	2 823	6
Fruits et légumes	6 616	24	4 422	19

Source: OMC (1997). Subventions à l’exportation: Document d’information préparé par le Secrétariat. Novembre 1997. Le tableau a été établi d’après les notifications reçues par le Secrétariat jusqu’au 27 octobre 1997. Il ne tient compte que des engagements de réduction des subventions à l’exportation dûment notifiés pour l’année considérée. Les résultats de 1996 ont été établis sur la base de notifications beaucoup moins nombreuses - d’où les niveaux d’engagements annuels nettement plus bas. Noter que les quantités reportées dans le tableau 2 se réfèrent à tous les engagements, qu’ils aient ou non été notifiés en novembre 1997.

Dans le cas des céréales, les faibles taux d'utilisation sont probablement principalement dus aux niveaux très élevés des cours mondiaux. Certains ont déclaré craindre une forte augmentation des taux d'utilisation lorsque les prix baisseront sur les marchés mondiaux, comme en 1998 et en 1999, mais il n'en sera pas forcément ainsi. Les subventions pourraient aussi augmenter pendant ces années-là, si les pays utilisent une partie des subventions non utilisées pendant les années précédentes. A l'inverse, les taux d'utilisation ont été très élevés dans le cas des produits laitiers malgré des cours mondiaux relativement élevés. Ceci pourrait indiquer que les subventions sont plus sensibles aux situations d'excédents structurels qu'à l'évolution des cours mondiaux.

3.6 Les questions à examiner lors du prochain cycle de négociations

Dans le cadre du processus de préparation des pays en développement au prochain cycle de négociations, un certain nombre de questions pourraient être prises en considération:

· L'impact sur les marchés agricoles mondiaux et sur la sécurité alimentaire
· Les prohibitions et les taxes à l'exportation
· L'utilisation des programmes d'encouragement aux exportations
· Les entreprises commerciales d'Etat
· Le traitement spécial et différencié
· La poursuite du processus de réforme et l'avenir des subventions à l'exportation?

Les intérêts des exportateurs et des importateurs nets de produits alimentaires sont certainement différents

Comme cela a été dit dans la Section 3.2, très peu de pays en développement octroient des subventions à l'exportation de sorte que les disciplines régissant cette pratique n'ont guère de conséquences directes pour ces pays. Mais il est important que ces pays soient conscients de leurs effets indirects. L'effet sur les exportateurs nets de produits alimentaires est le plus évident - les exportations subventionnées par d'autres pays leur causent un préjudice, en réduisant leur part de marché et leurs recettes d'exportation. Pour d'autres pays, le degré d'autosuffisance alimentaire est un paramètre important dont il doit être tenu compte - ceux qui importent de grosses quantités de produits alimentaires pourraient voir s'alourdir leur facture d'importation, une fois que les subventions seront supprimées. Mais cette perte à court terme peut être contrebalancée par des gains à plus long terme, dérivant de la réduction des effets de distorsion sur les marchés mondiaux. En outre, tous les importateurs risquent de voir augmenter le coût de leurs importations, compte tenu de l'instabilité qui règne sur les marchés mondiaux, à cause des subventions.

Bien entendu, seule l'expérience dira dans quelle mesure la suppression ou la réduction des subventions à l'exportation pèsera à la hausse sur les cours internationaux, et cette augmentation pourrait fort bien n'être finalement guère significative. Quels que soient les avantages à moyen ou à long terme des suppressions des subventions pour les importateurs de produits alimentaires, la hausse des cours mondiaux pourrait pénaliser lourdement à court terme bon nombre de pays à faible revenu. C'est la raison pour laquelle un mécanisme quelconque doit être intégré dans la série d'accords pour parer à cette éventualité. La Décision ministérielle de Marrakesh contient certaines dispositions à cet égard, mais ses modalités de mise en œuvre doivent être mieux précisées².

²Les problèmes relatifs à cette Décision sont traités à part, dans un module spécifique.

Les taxes à l'exportation doivent-elles être traitées de façon symétrique?

Les mesures opposées aux subventions à l'exportation - à savoir les taxes et les restrictions - n'ont fait l'objet que de peu d'attention durant le Cycle d'Uruguay. L'Article 12 - Disciplines concernant les prohibitions et restrictions à l'exportation - appelle les Membres qui ont l'intention d'instituer de nouvelles restrictions concernant des produits alimentaires, à prendre au préalable «dûment en considération» la sécurité alimentaire des pays importateurs et le paragraphe 1(b) les oblige à observer certaines prescriptions (avis et consultations adéquats) avant de les mettre en application. Ces dispositions ne concernent pas les pays en développement, sauf s'ils sont des exportateurs réguliers de produits alimentaires.

Il est peu probable que ces restrictions restent aussi flexibles après le prochain cycle. Mais il y a là un déséquilibre. Il semble déraisonnable de s'attendre à ce que les pays importateurs nets de produits alimentaires soient confrontés à une accentuation de la baisse des cours mondiaux (due aux subventions à l'exportation) pendant les périodes d'abondance relative des produits alimentaires commercialisés, et à un alourdissement de leurs factures d'importation, à cause des restrictions à l'exportation pendant les périodes de pénurie relative. Dans ce cas, les conséquences pour la sécurité alimentaire seraient inacceptables, et le durcissement des dispositions relatives aux subventions à l'exportation, de façon à ce qu'elles englobent aussi en bloc les taxes et les prohibitions, semble une proposition raisonnable pour les négociations futures.

Le revers de la médaille est que le fait de limiter le recours aux taxes à l'exportation poserait un sérieux problème à de nombreux pays en développement car l'étroite assiette d'imposition de la population rend ces mesures extrêmement attrayantes. Si les dispositions relatives aux prohibitions et aux taxes à l'exportation sont renforcées, il pourrait être nécessaire de prévoir des exemptions pour les pays en développement.

Clarifier l'utilisation des programmes d'encouragement des exportations énumérés dans l'Accord sur les subventions

L'Accord sur les subventions couvre d'autres types de subventions à l'exportation

Le sort des subventions qui ne sont pas énumérées dans l'Article 9.1 de l'AsA n'est pas clair. L'Article 10.1 stipule que ces subventions ne doivent pas être appliquées d'une façon qui puisse entraîner un «contournement des engagements en matière de subventions à l'exportation» mais il ne spécifie pas clairement s'il existe d'autres interdictions. Les pays en développement ont absolument besoin que cette relation entre les subventions aux produits agricoles soumises aux disciplines de l'AsA et celles énumérées dans l'Accord sur les subventions soit clarifiée.

Dans son Annexe 1, l'AsA énumère divers programmes d'incitation destinés aux entreprises produisant pour l'exportation. En principe, ces subventions sont interdites sous l'Article 3.1(a) de l'Accord sur les subventions, mais les PVD peuvent néanmoins y avoir le droit dans le cadre des dispositions du Traitement spécial et différencié (TSD) de l'Article 27 de l'Accord. Les PMA peuvent en particulier continuer d'utiliser ces subventions, tandis que les autres PVD ont une période de grâce allant jusqu'à 8 ans. La question qui se pose est de savoir s'il est juste de se référer à l'Accord sur les subventions à propos des mesures d'aide à l'exportation des produits agricoles qui ne sont pas expressément cités dans l'AsA et si les pays, dont les engagements en matière de subvention sont égaux à zéro dans le cadre de l'AsA, peuvent y avoir recours.

Les entreprises commerciales d'Etat

Les ECE peuvent utiliser des subventions à l’exportation

Le rôle des entreprises commerciales d'Etat (ECE) a retenu une certaine attention pour ce qui est de la compatibilité de leurs opérations avec les principes directeurs énoncés à l'Article XVII du GATT et dans le nouveau Mémorandum d'accord³. Dans le cas des ECE exportatrices, les préoccupations tiennent au fait qu'elles pourraient profiter d'avantages par rapport à la concurrence, du fait de leur lien avec l'Etat, notamment:

· la possibilité de subventionner les exportations avec les produits de rente provenant de leur position de monopsone;

· une plus grande marge de manœuvre dans la fixation des prix, notamment grâce à l'établissement d'un «pool de prix» (prix communs) sur le marché intérieur; et

· de meilleures possibilités de conclure des accords à long terme favorables avec des pays importateurs.

³Un Mémorandum d’accord sur l’interprétation de l’Article XVII est à présent incorporé à l’Accord du Cycle d’Uruguay. Il établit une définition pratique des entreprises commerciales d’Etat et introduit des procédures de notification destinées à assurer la transparence de leurs opérations.

Dans les pays en développement, il est rare que les ECE puissent être considérées comme une entrave sérieuse à un commerce plus ouvert sur les marchés internationaux. En outre, il serait regrettable que les négociations futures aboutissent à des dispositions contraignantes qui limitent l'efficacité du fonctionnement des ECE des pays en développement, car elles contribuent assurément et dans une bonne mesure à la sécurité alimentaire. De plus, les ECE peuvent donner à ces pays, qui sont «petits» sur le plan commercial, la possibilité de réaliser des économies d'échelle grâce auxquelles ils seront compétitifs sur les marchés internationaux.

Le traitement spécial et différencié

L'emploi des subventions à l'exportation par les pays en développement

Peu de pays en développement subventionnent leurs exportations agricoles, et la grande majorité d'entre eux sera privée de cette possibilité à l'avenir, en raison des disciplines de l'AsA. En outre, ils ont rarement les moyens financiers de les subventionner. Les pays en développement n'ayant de toute façon rien à réduire, une des mesures de TSD telle que l'abaissement des taux de réduction n'a donc guère d'intérêt pratique. En revanche, il existe quelques autres mesures de TSD qui peuvent avoir une utilité. L'une, déjà prévue dans l'AsA en faveur de ces pays, est l'exemption des subventions aux coûts de la commercialisation et aux coûts de transport et de fret intérieurs. L'autre serait de les autoriser à recourir aux programmes d'encouragement des exportations énumérés à l'Annexe 1 de l'Accord sur les subventions. Dans le passé, l'un des principaux arguments avancés par ceux qui souhaitaient que les pays en développement conservent la possibilité de subventionner leurs exportations, pour un temps limité, insistait sur la nécessité de soutenir les industries naissantes. Cet argument est toujours valable dans le domaine du commerce des produits agricoles et ces types de programmes d'encouragement des exportations restent intéressants car ils permettent de cibler les incitations à l'exportation sur des entreprises agricoles.

La poursuite du processus de réforme - l'avenir des subventions à l'exportation

Est-il de l'intérêt des pays en développement de bénéficier de manière permanente de l'exemption pour les subventions à l'exportation?

En conclusion, les pays en développement participant aux négociations décideront sans doute eux-mêmes s'ils feront pression pour que cette pratique soit supprimée, ou s'ils continueront à subventionner les exportations après le Cycle d'Uruguay. Quelques-unes des questions clés entrant en jeu dans cette décision ont été examinées plus haut. Avant de clore le sujet, on notera que le gros inconvénient de cette disposition de l'AsA est qu'elle favorise les pays qui subventionnaient déjà antérieurement les exportations - de fait, plus ils ont eu recours aux subventions pendant la période de base, plus le niveau de subventions autorisé pendant la période de mise en œuvre est élevé - alors que les autres n'ont plus le droit d'utiliser cet instrument commercial. Dans l'état actuel des choses, un petit nombre de pays en développement seulement ont accès à cette disposition. Cette iniquité justifierait à elle seule l'élimination de cette pratique. En outre, il n'est sans doute pas déplacé de demander pendant combien de temps encore on continuera à se baser sur des données historiques particulières pour justifier le maintien de certaines pratiques qui ne sont pas saines pour les marchés mondiaux?

BIBLIOGRAPHIE

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FAO. 1998. Les conséquences de l'Accord sur l'Agriculture du Cycle d'Uruguay pour les pays en développement - Un manuel de formation, par S. Healy, R. Pearce et M. Stockbridge. Rome.

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Josling, T. 1998. The Uruguay Round Agreement on Agriculture: A Forward-Looking Assessment, OECD Workshop on Emerging Trade Issues in Agriculture. Paris.

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WTO. 1997. Export subsidies: Background paper by the Secretariat. Prepared for WTO Committee on Agriculture. Geneva.

Tableau 1 de l'Annexe: Dépenses au titre de subventions à l'exportation et taux de réduction, par pays (en millions de dollars EU)

	Subventions à l'exportation			Composition par produit des exportations subventionnées
	Base	Final	Variation
Union européenne	13,274	8,496	-36	Viande bovine (19%), blé (17%), céréales secondaires (13%), beurre (13%), autres produits laitiers (10%)
Autriche	1,235	790	-36	Animaux vivants (45%), blé (14%), viande bovine (13%), fromages (12%)
Etats-Unis	929	594	-36	Blé (61%), lait écrémé en poudre (14%)
Pologne	774	493	-36	Préparations à base de viande (39%), fruits et légumes (21%)
Mexique	748	553	-26	Sucre (76%), préparations à base de céréales (21%)
Finlande	708	453	-36	Beurre (25%), céréales secondaires (22%), autres produits laitiers (13%)
Suède	572	366	-36	Viande porcine (21%), Blé (21%), Céréales secondaires (17%)
Canada	567	363	-36	Blé (47%), céréales secondaires (18%)
Suisse	487	312	-36	Autres produits laitiers (65%)
Colombie	371	287	-23	Riz (32%), coton (20%), fruits et légumes (23%)
Afrique du Sud	319	204	-36	Fruits et légumes (24%), Préparations à base de céréales (14%), blé (13%), sucre (10%)
Hongrie	312	200	-36	Viande de volaille (30%), viande porcine (26%), blé (11%), fruits et légumes (19%)
Rép. tchèque	164	105	-36	Autres produits laitiers (38%), fruits et légumes (10%)
Turquie	157	98	-37	Fruits et légumes (36%), blé (23%)
Nouvelle Zélande	133	0	-100	Non disponible
Norvège	112	72	-36	Fromages (54%), viande porcine (19%), beurre (12%)
Australie	107	69	-36	Autres produits laitiers (32%), lait écrémé en poudre (27%), fromages (25%), beurre (16%)
Brésil	96	73	-24	Sucre (56%), fruits et légumes (30%)
Rép. slovaque	76	49	-36	Autres produits laitiers (19%), préparations à base de céréales (13%), viande bovine (13%)
Roumanie	59	45	-24	Préparations à base de céréales (22%), sucre (19%), viande bovine (18%), fruits et légumes (11%)
Israël	56	43	-24	Fruits et légumes (59%), plantes (22%), coton (17%)
Indonésie	28	22	-24	Riz (100%)
Islande	25	16	-36	Viande ovine (78%), autres produits laitiers (22%)
Chypre	19	14	-24	Fruits et légumes (67%), alcool (16%)
Uruguay	2	1	-23	Riz (83%), beurre (12%)

Source: OMC.