3.1 Effets économiques des interactions biologiques
3.2 Evaluation de différentes mesures de gestion
3.3 Entente avec les pêcheries non locales
3.4 Mécanisme des études économiques
Toute pêche exige des éléments d'apport (bateaux, engins, carburants, etc.) en échange de quoi elle produit (produits alimentaires, devises étrangères, etc.). La contribution nette des pêches à l'industrie nationale est représentée par l'excédent de la production par rapport aux investissements. Ces deux éléments peuvent se mesurer de différentes façons. De plus, d'autres aspects des pêches, par exemple le nombre de personnes employées ou la mesure dans laquelle la pêche améliore l'équilibre social d'un pays en fournissant des possibilités économiques dans une zone autrement en retard sur le plan économique, sont souvent - ou pourraient être - pris en ligne de compte pour déterminer les profits de la pêche. Il n'est donc pas nécessairement facile de comparer deux modes de pêche, par exemple les pêches actuelles et ce qui pourrait se produire si l'on adoptait une certaine mesure de gestion. Bien qu'on exprime communément l'effet d'une mesure de gestion sous la forme de changement probable du total des captures, ce n'est nullement le seul, ou même le meilleur moyen permettant de savoir si l'on doit ou non adopter la mesure en question. Ce n'est que dans le cas de la réglementation des dimensions de mailles des chaluts ou d'autres filets, où les opérations de pêche demeurent essentiellement inchangées - à l'exception de la dimension des mailles - que le total des captures constitue le meilleur élément de mesure, mais même pour cette réglementation, sauf si la pêcherie est homogène, la différence des répercussions sur différents groupes de pêcheurs peut avoir une importance quand on désire savoir si l'on doit poursuivre l'application de cette décision. Même quand, pour des raisons de priorité nationale, la fourniture totale de poissons doit être maintenue à un niveau élevé, il ne s'ensuit pas nécessairement que la maximisation des captures provenant d'un stock donné serait la bonne politique à suivre: les éléments d'apports (carburant, etc.) pourraient être mieux utilisés à accroître la production de poisson venant d'une autre ressource.
Cela signifie que les responsables de la politique d'un pays doivent disposer d'une gamme considérable d'information sur les répercussions de différentes mesures si les décisions optimales doivent être prises en fonction de la politique et des objectifs d'ensemble de la nation. Les informations nécessaires peuvent comprendre des données sur les éléments d'investissement (nombre et coût de bateaux de différents types, coût du carburant, des engins, de l'entretien, etc. en tenant souvent compte de la fraction des coûts représentée par des devises étrangères), sur le nombre de personnes employées aux différents niveaux et sur les phases de la pêche. Les données sur la production comprendront le poids et la valeur brute des captures (ici encore, en tenant compte de la valeur potentielle a l'exportation), sur le profit net que réalise l'ensemble de la pêcherie et l'entreprise individuelle ainsi que sur l'effet exercé sur le volume et les prix du poisson à la consommation (en tenant souvent compte des variations régionales dans le pays en cause).
Une partie de ces calculs est normalement effectuée dans la plupart des plans d'investissement. Les décisions portant, par exemple, sur la construction de nouveaux bateaux se fondent normalement sur la dépense de capital qu'ils représentent, les frais d'exploitation et la valeur qu'on attend des captures et sur le rapport de cet investissement calculé pour une durée de 15 ans représentant la durée de fonctionnement efficace de ces bateaux. Si ce profit est assez élevé, on suppose souvent qu'il s'agit-là d'une preuve raisonnable de la justesse de la décision. Comme on le verra dans la section suivante, c'est souvent une hypothèse dangereuse.
La nature des ressources de poissons transforme une évaluation qui ne se base que sur les captures des bateaux que l'on considère directement, en un calcul incomplet et souvent fort trompeur. La cause en est indiquée à la Figure 1, qui montre la courbe du rapport entre les captures totales et la quantité totale de pêche et les effets de l'accroissement de la pêche pratiquée sur un stock, qui tout en étant modérément exploité, est loin de l'exploitation complète. L'augmentation de l'effort de pêche, de E1 à E2 , fera passer les captures de C1 à C2 mais diminuera les captures par unité d'effort d'un montant égal à la différence entre l'inclinaison des deux lignes OC et OC2. Par suite, les captures de la flotte originale, exerçant toujours un effort E, tomberont de C1 à C2. Les bateaux supplémentaires réaliseront des captures égales à PC2, mais leur addition nette aux captures totales ne sera égale qu'à QC2 , la différence étant représentée par les pertes occasionnées aux bateaux qui sont déjà en train de pêcher. Si la pêche est pratiquée par un seul pays et si l'opportunité de l'investissement supplémentaire est évaluée sous la forme d'une contribution à l'ensemble de l'économie, l'utilisation de l'élément représenté par les captures réelles des bateaux supplémentaires surestime considérablement le profit. (Dans la situation représentée sur la figure, le profit réel ne sera environ que la moitié de celui qui a été estimé à partir des captures brutes des bateaux supplémentaires). Les effets sur l'estimation des bénéfices nets (par exemple, le rapport réel des investissements) sont beaucoup plus graves. Par exemple, un investissement dans de nombreux bateaux qui apparaît, sur la base des captures de ces bateaux, comme très réussi, peut en fait n'ajouter au total national des captures qu'une valeur inférieure aux coûts d'exploitation des nouveaux bateaux.
Il s'agit-là d'un résultat très général. Les événements survenant en mer ne sont pas indépendants. Toute décision de développement ou de gestion, qui change le mode ou l'intensité de pèche, affecte virtuellement toutes les autres pêches de la même zone. Ces effets peuvent être positifs ou négatifs et assez amples pour affecter de façon vitale le résultat de tout calcul (comme dans l'exemple ci-dessus) ou ils peuvent être si faibles qu'on peut les négliger.
Une des premières taches que comporte l'évaluation économique ou sociale des résultats d'une décision qu'on se propose de prendre, doit donc être une discussion détaillée avec le biologiste, afin d'identifier et, autant que possible, de quantifier les interactions qu'on peut escompter. C'est très facile dans le cas de deux pêcheries exploitant le même stock; s'il n'y a pas de différences dans la composition par âges, les interactions sont décrites par la Figure 1, et les relations qu'on peut en tirer. Les différences de la composition par âges entre deux pêcheries signifient que l'une sera plus affectée que l'autre par les interactions; les pêcheries exploitant les poissons les plus âgés seront affectées par les pêcheries exploitant les poissons plus jeunes mais, dans la plupart des cas, elles affecteront peu ces dernières.
Les interactions entre des pêcheries exploitant des espèces différentes ont été plutôt négligées dans le passé, mais il est évident que l'exploitation intensive d'une large gamme d'espèces - comme c'est actuellement le cas dans la zone du COPACE - peut provoquer des interactions significatives entre les espèces. Le niveau de connaissance scientifique actuelle des processus en cause - même dans des régions mieux étudiées que la zone du COPACE ne suffit pas à permettre une évaluation quantitative des interactions mais il est possible d'établir des évaluations qualitatives. On peut prévoir que l'accroissement de l'exploitation d'une espèce tend à accroître l'abondance et, toutes autres choses étant égales, les captures de stocks qui sont l'objet de la prédation ou de la concurrence de la première espèce, mais tend à diminuer l'abondance de l'espèce pour qui la première est une importante source de nourriture. Dans la zone du COPACE, les effets les plus importants peuvent comprendre la concurrence au sein des deux principaux groupes de poissons - les poissons pélagiques réunis en bancs et les poissons démersaux (y compris les céphalopodes). En fait, on a dit que les céphalopodes avaient augmenté dans la zone nord du COPACE à la suite de la lourde exploitation d'espèces démersales précieuses telles que le merlu et la daurade. De même, dans d'autres parties du monde, la diminution d'une espèce pélagique (par exemple les sardines) a fait l'objet de corrélations avec l'accroissement d'autres espèces (par exemple les anchois) et l'on a suggéré que la récupération du stock de sardines de Californie se ferait mieux si l'on accroissait les opérations de pêche des anchois.
Alors que la plupart des pêches nationales de la zone du COPACE tendent à être basées sur une gamme croissante d'espèces, de nombreuses pêcheries côtières se montrent encore sélectives et affectent des espèces préférées. Dans ces cas, ces pêcheries pourraient tirer certains avantages du développement de pêcheries non locales exploitant d'autres espèces concurrentes. Par exemple, dans la partie nord de la zone, les stocks de maquereaux et de maquereaux saurels revêtent très peu d'importance pour les pêcheries actuelles des Etats côtiers qui accordent beaucoup plus d'importance aux sardines et aux sardinelles. Dans la mesure où les très importantes pêches pratiquées au large par les flottes opérant au loin et affectant les premières espèces ont eu des effets sur les captures actuelles des pays côtiers, il est probable que ces effets ont été bénéfiques.
Il convient de ne pas accorder trop d'importance à ces avantages théoriques. En premier lieu, les interactions biologiques sont mal connues, et dans certains cas, elles peuvent être très faibles. En second lieu, ces interactions ne constituent par le seul effet. Aucune pêche ne porte exclusivement sur une seule espèce, et d'autres espèces peuvent être capturées intentionnellement ou accidentellement. Cas captures accidentelles peuvent avoir des effets beaucoup plus importants (et nuisibles) sur les pêches des autres espèces que toute éventuelle interaction biologique bénéfique. Par conséquent, et spécialement quand on considère les effets des pêches industrielles à grande échelle, il est très important de rassembler des informations et de connaître l'étendue des captures accidentelles d'espèces qui ne sont pas l'objectif principal de ces pêches mais constituent la ressource exploitée par d'autres pêcheries.
Malgré ces interactions entre les pêcheries exploitant des espèces différentes, les interactions de loin les plus importantes, qu'on doit considérer dans l'analyse du retentissement économique d'ensemble d'une politique donnée, sont celles qui existent entre les pêches exploitant la même espèce. Une situation commune et importante se présente dans le cas d'un Etat côtier (ou d'un groupe d'Etats côtiers voisins) qui exploite un stock de poissons sans aller jusqu'à sa pleine capacité, lorsqu'un pays non local désire participer a la pêche. Cette participation paraît raisonnable; elle est conforme aux actuels projets de dispositions de la Conférence des Nations Unies sur le Droit de la mer. Elle risquerait cependant de nuire aux pêches de l'Etat côtier. Cette pèche non locale s'effectuera généralement dans le cadre de dispositions avantageant l'Etat côtier - versement de droits de pêche, obligation de débarquer un certain quota de captures dans les Etats côtiers, etc. Mais avant que cet accord soit conclu, il conviendrait de procéder à une analyse économique afin d'équilibrer profits et pertes et de garantir, par exemple, que les droits de pêche à verser suffisent à compenser les dépenses encourues par l'Etat côtier, y compris les pertes subies par ses pêcheries.
On peut estimer ces pertes à partir de la Figure 1, où les pêcheries non côtières peuvent être considérées comme des pêcheries supplémentaires. La réduction des captures des pêcheries existantes (c'est-à-dire les pêcheries de l'Etat côtier, selon la nouvelle utilisation de la figure) est égale à la quantité C1C'1 ou la proportion PQ capturée par les pêches supplémentaires (c'est-à-dire non locales). La valeur de ces captures représente le montant qui devrait être versé sous forme de droits de pêche ou d'autre compensation si l'Etat côtier pris dans son ensemble ne doit pas subir de perte nette et ce montant peut être considérable. Dans l'exemple, il représente environ la moitié de la valeur brute des captures et peut, à mesure que l'on s'approche de la pleine exploitation du stock, atteindre pratiquement la valeur totale des captures. Il s'agit-là d'une autre façon de dire que lorsqu'un stock est pratiquement exploité à plein, l'apport net de l'effort supplémentaire aux captures totales est très faible et que la majeure partie des captures des bateaux supplémentaires se fait au détriment de la flotte existante. D'autre part, si le stock est encore très peu exploité, les droits minima de pêche, calculés sur cette base, sont fort peu élevés. Par conséquent, l'évaluation de la situation actuelle du stock (même si elle n'est qu'approximative) devrait faire intégralement partie, dès le début, des discussions sur les conditions dans lesquelles les bateaux non locaux sont autorisés à participer à la pêche.
Les calculs basés sur la Figure 1 sont exacts si les deux groupes de bateaux exploitent la même partie du stock. En pratique, pour une grande partie des stocks du COPACE, les jeunes poissons ont une tendance plus ou moins nette à demeurer dans les eaux peu profondes près de la cote et à être exploités par les pêcheurs locaux. Les poissons plus âgés tendent à se trouver au large et à être exploités par les grands bateaux hauturiers. Dans le cas de ces stocks, pour ce qui concerne les captures d'une classe d'âge donnée, cette flotte de pêche lointaine n'affectera pas les pêches locales. Cependant, si le stock de reproducteurs est réduit par les efforts conjugués des deux pêcheries à un niveau tel que le recrutement de jeunes poissons diminue, les pêcheries locales seront affectées, peut-être même gravement.
Les analyses des pêcheries considèrent pour la plupart que la situation est constante dans la mer en dehors des perturbations provoquées par la pèche. En réalité, de nombreux stocks de poissons subissent des fluctuations considérables d'une année à l'autre, ou pendant des périodes plus longues. Cela signifie que la valeur moyenne, par exemple, des captures annuelles escomptées ne donne pas un tableau complet et ce qui est omis peut être d'une importance critique. Pour les pêcheries locales qui alimentent un marché limité, le principal élément peut être la possibilité de capturer assez de poissons pour satisfaire ce marché. Les captures dépassant ce niveau rapportent peu mais des niveaux inférieurs de capture provoqueraient des pertes. L'évaluation du retentissement d'une proposition de développement ou d'une décision de gestion sur ces pêcheries devrait comprendre une évaluation de la fréquence avec laquelle les captures risquent de tomber au-dessous du niveau optimum. Dans des situations assez comparables, d'autres éléments peuvent être employés pour évaluer le succès ou l'échec de différentes mesures. Pour certaines pêches au saumon, par exemple, on a suggéré d'utiliser comme élément d'appréciation, les captures réalisées pendant des années particulièrement mauvaises. Plus leur niveau est élevé, mieux c'est; on ne prête aucune attention à l'importance des captures des années particulièrement bonnes, du fait que le pécheur principalement intéressé ne peut en tirer avantage mais qu'il serait affecté par des captures particulièrement basses.
Il est nécessaire de procéder aux évaluations économiques examinées ici avant que soient prises des décisions de politiques relatives au développement ou à la gestion au sens étroit de ces termes, en vue de décrire les décisions visant à accroître l'importance de la pêche (par exemple construction de nouveaux bateaux) ou à limiter la pêche par un type quelconque de réglementation. Encore que les décisions de "développement" puissent être considérées comme devenant des décisions de "gestion" quand elles se rapportent à des questions telles que la suppression de prêts à faible taux d'intérêt ou de distribution de carburant hors taxe parce que la ressource est l'objet d'une lourde exploitation, elles en diffèrent par leur moindre dépendance vis-à-vis de l'analyse économique. Les décisions portent normalement sur des propositions particulières ou sur de petits groupes de solutions de remplacement émanant d'investisseurs potentiels ou d'un organisme de financement: doit-on construire quelques nouveaux bateaux? et en construire 10 ou 20? L'analyse économique ne doit alors considérer que ces propositions. Dans le cas de la gestion, cependant, l'éventail des alternatives est généralement beaucoup moins bien défini. L'analyse biologique peut avoir démontré que l'on pêche trop et elle peut avoir été acceptée en principe par les gouvernements intéressés mais tant qu'elle n'est pas entamée il est souvent difficile de savoir comment il sera possible de réduire la pêche. L'analyse doit par conséquent comprendre un examen systématique de l'évental d'alternatives à envisager. Cet examen peut comprendre trois étapes: le niveau de l'effort total de pêche (c'est-à-dire doit-on rechercher un niveau élevé, avec un total de captures élevé mais avec des coûts importants et aussi, probablement, avec un haut niveau d'emploi dans le secteur des captures, ou doit-on rechercher un niveau plus bas, avec des captures quelque peu réduites mais avec des coûts considérablement inférieurs et un plus grand profit économique net); comment sera appliqué l'effort total choisi (par exemple doit-on avoir un petit nombre de bateaux puissants et économiquement rentables ou doit-on avoir de nombreux petits bateaux moins efficaces mais qui seront une plus grande source d'emplois); comment réaliser ces choix d'effort total et de mode de pêche et comment les appliquer (par exemple par des quotas de captures, des saisons de fermeture, d'importants droits de pêche, etc.).
Les décisions sur l'importance totale de la pêche sont relativement peu compliquées. Elles doivent concerner l'ensemble du stock et faire l'objet d'un accord entre tous les participants; cela signifie en pratique qu'on accepte une mesure, visant au plus haut niveau de pêche, qu'on peut justifier comme raisonnable. L'analyse économique requise doit concerner les profits économiques potentiels escomptés sur le plan de l'ensemble des participants comme sur le plan individuel, en passant d'un haut niveau d'effort total à un niveau un peu inférieur et en réalisant plus de captures par unité, d'où une augmentation des revenus du pêcheur.
Dans une pêcherie internationale, toute décision sur l'importance totale de la pèche doit s'accompagner d'une décision implicite ou explicite sur la répartition de ce total entre les pays. Cette répartition peut être implicite; par exemple, un quota non réparti qui autorisera une pêche sans restriction jusqu'à ce que ce quota soit atteint, après quoi la pêche est fermée, attribue implicitement une partie plus importante des prises à ceux qui disposent des flottes les plus puissantes (mais pas nécessairement les plus efficaces sur le plan économique) et qui peuvent maximiser leur part du quota avant que la pêche soit fermée. Plus souvent - du moins ces derniers temps - la répartition du total des captures est plus explicite, soit en attribuant des exemptions à certains participants jusqu'à un total déterminé à l'avance (comme on le fait pour le thon dans le Pacifique tropical Est) soit en se mettant d'accord sur des parts d'un total de captures admissibles. Les négociations aboutissant à ces accords auront beaucoup plus de chances d'être productives si chaque participant dispose d'informations sur les profits économiques potentiels que permet un faible niveau d'effort de pêche; un grand nombre, sinon la plupart, des industries halieutiques préféreraient capturer 50 000 tonnes de poissons de façon rentable plutôt que de perdre financièrement en prenant 100 000 tonnes. Même sur le plan du total des produits alimentaires fournis, la première solution se justifie généralement pourvu qu'il existe d'autres sources de produits où l'on peut utiliser les bénéfices. Quoi qu'il en soit, les négociations sur la répartition et sur le niveau de l'effort de pêche total ou le total des captures admissibles servant de base à la répartition ont généralement porté presque entièrement sur les captures brutes et leur distribution plutôt que sur les profits économiques potentiels.
Quand l'accord s'est fait sur le niveau de l'effort de pêche total, il existe une vaste gamme d'options sur la façon dont cet effort peut être appliqué: par l'utilisation de petits ou grands bateaux pendant une courte campagne ou par une répartition sur toute l'année. C'est une question concernant individuellement chaque pays. Sous réserve que dans le cas des stocks partagés, un accord définisse explicitement la répartition, il importe peu aux autres pays qu'un pays capture sa part avec quelques bateaux puissants ou avec une flotte de pirogues.
La décision nationale sur le mode de pèche le plus désirable devrait se fonder sur un certain nombre de facteurs socio-économiques, par exemple, les avantages sociaux possibles et les problèmes de commercialisation posés par de petits bateaux débarquant le poisson dans un certain nombre de petits ports de préférence au débarquement par de grands bateaux dans un port principal. Il convient d'étudier ces facteurs dans le plus grand détail possible, en examinant tout le processus de la pêche, du pêcheur au consommateur, y compris l'infrastructure pertinente - commercialisation et distribution, entretien des bateaux, etc. Les avantages et les inconvénients de différents modes de pêche doivent être considérés en fonction des politiques générales du pays; par exemple, cherche-t-on à décourager la migration vers les grandes villes? A cette fin, il conviendrait que les objectifs nationaux soient spécifiés avec le plus grand détail possible.
C'est dans la détermination des mesures nécessaires à l'obtention du mode de pêche désiré qu'on rencontre le plus de difficultés. En effet, une bonne partie des problèmes est spécifique aux pêches et est donc mal connue de la plupart des législateurs et des administrateurs; de plus, les effets à long terme de nombreuses mesures diffèrent grandement des effets immédiats. La majeure partie des décisions, en premier lieu du moins, se fondent sur des effets immédiats et évidents et ne réalisent donc pas les objectifs quand les effets à long terme sont différents. Par exemple, le contrôle de l'importance de la pêche a été parfois effectué en limitant le nombre de permis attribués qui ont généralement été accordés aux pêcheurs en activité. On espère d'habitude que le principal bénéficiaire de ce système sera le pêcheur propriétaire de son bateau mais généralement, en l'absence d'autres mesures, l'effet à long terme de la limitation des permis est une concentration de ceux-ci aux mains des grandes compagnies.
Heureusement, les effets à long terme de chaque technique de gestion différente (limitation des permis sous ses diverses formes, périodes de fermeture, quotas de captures, etc.) sont comparables, quelle que soit la pêcherie ou elle est appliquée. On possède maintenant, à l'échelle mondiale, assez d'expérience théorique et pratique pour prévoir raisonnablement bien les effets qu'entraîné l'application d'une mesure ou d'une autre à une pêche particulière dans la zone du COPACE, sous réserve que le problème puisse être considéré sur la base de connaissances techniques adéquates. Un des principaux rôles du projet devrait consister à faire connaître et à communiquer cette expérience aux pays du COPACE, individuellement ou collectivement.
A l'heure actuelle la moitié environ des captures réalisées dans la zone du COPACE vont à des bateaux non africains. Toutes ces captures - à l'exception de quelques thons - sont effectuées dans la zone des 200 milles. Dans le cadre du nouveau Droit de la mer, elles appartiendraient à la juridiction des Etats côtiers mais cette juridiction entraîne l'obligation de permettre l'accès des bateaux non locaux lorsque l'Etat côtier ne peut utiliser pleinement les ressources. Il est évident que pendant un certain temps encore, les Etats côtiers ne pourront exercer entièrement l'effort qui est celui des bateaux non africains et bien qu'une réduction de l'effort soit souhaitable pour certains stocks (par exemple les merlus et les céphalopodes), la "pleine utilisation" de l'ensemble des stocks exigera une pêche non locale. Les projets actuels du nouveau Droit de la mer n'offrent cependant guère de conseils sur ce que devrait être le niveau de cette pèche et ne précisent pas les conditions dans lesquelles il devrait être atteint et certaines des orientations fournies peuvent être des sources d'erreur. En particulier, il est sous-entendu que les Etats non côtiers devraient avoir accès à un "excédent" définissable, correspondant à la différence entre un "total de captures admissibles" clairement spécifié et la quantité que l'Etat côtier peut pêcher. En pratique, il n'existe pas de valeur définissable unique du total des captures admissibles. La valeur que l'Etat côtier (dans le cas d'un stock n'appartenant qu'à une seule juridiction) fixera pour une campagne particulière dépend non seulement de la situation du stock au début de l'année mais aussi des objectifs de la politique nationale. Si ces derniers comprennent, par exemple, des profits économiques élevés, en minimisant les troubles écologiques éventuellement néfastes ou la reconstitution la plus rapide de stocks affaiblis, les captures admissibles seront inférieures - et peut-être très inférieures - au niveau prévu quand l'objectif est le maximum possible de captures.
Il pourrait paraître que la réalisation du rendement maximum soutanable (MSY) - en insistant sur le mot "soutenable" - fournirait un objectif utilisable, à définition unique. Il est cependant évident que le MSY rencontre de fortes objections économiques et biologiques et qu'au plus, il peut servir de guide pour définir le niveau supérieur de l'importance de la pêche et le total des captures admissibles (TAC).
La décision sur le niveau de l'effort total de pêche et, partant, du total des captures admissibles pour une campagne donnée, ne peut donc être prise sur la base d'une seule formule objective, déterminée par l'état de la ressource en cause et applicable à toutes les situations. Si l'Etat côtier (ou les Etats côtiers conjointement, dans le cas de stocks partagés) fixe une politique particulière relative à la ressource, définissable en termes biologiques, par exemple qu'elle devrait être exploitée le plus complètement possible, sous réserve que le stock de reproducteurs ne descende pas au-dessous d'un niveau déterminé à l'avance, l'état biologique du stock détermine le TAC. D'une façon plus générale, les Etats côtiers tiennent compte d'une plus large gamme de facteurs pour déterminer le TAC. Il s'ensuit que les décisions sur l'ordre de grandeur du TAC et sur sa division entre l'Etat côtier et les autres flottes de pêche ne devraient pas être séparées. La séquence logique désirable semblerait être qu'en premier lieu, une valeur approximative de l'ordre de grandeur du TAC est déterminée à partir de la courbe de rendement propre au stock en cause (telle que celle de la Figure 1), en considérant que, dans la plupart des cas, il sera souhaitable d'exploiter le stock a un point quelconque de la partie gauche de la courbe (c'est-à-dire où le total des captures constitue une fraction substantielle du maximum possible mais où chaque unité d'effort supplémentaire fournit encore un apport net significatif au total du rendement). A partir de cette figure approximative et des captures prévues par l'Etat côtier, on peut établir une première approximation des quantités qui pourraient être capturées par les pêcheries non locales.
On devrait alors procéder à un examen de tous les effets des différentes façons d'effectuer une pêche non locale de cet ordre de grandeur. Cette étude comprendra par exemple une évaluation des profits possibles provenant du versement des droits de pêche ou des contributions en nature apportées à l'économie locale par le gouvernement dont relèvent les flottes non locales ainsi que l'effet de ces flottes sur les ressources et donc sur les captures des bateaux locaux. A partir de cette étude, on peut identifier un schéma préférentiel des pêches locales et non locales; sur cette base, et compte tenu en particulier de l'effort qu'on peut escompter de chaque flotte et de la connaissance de l'état actuel des stocks, on peut déterminer les captures admissibles pour chaque flotte et de la, en un dernier stade, le total des captures admissibles.
Une autre raison de procéder de cette façon - détermination du TAC comme la somme des captures admissibles des bateaux locaux et non locaux, plutôt qu'une détermination des captures admissibles des bateaux non locaux comme étant l'"excédent" demeurant après soustraction des captures locales du TAC - est que l'ordre de grandeur des captures locales dépend fréquemment de l'ordre de grandeur des pêches non locales. Si les deux flottes exploitent le même stock et si les captures des pêches locales sont déterminées par la capacité de pèche des bateaux (plutôt que par les marchés locaux ou la capacité des installations à terre), à mesure que les pêches non locales augmenteront, la densité du stock diminuera, ainsi que les captures locales.
Le tableau ci-dessous illustre cet effet dans le cas d'un stock dont la courbe de rendement est une parabole simple et qui est exploité par la pêcherie locale avec un effort égal à la moitié de celui qui est nécessaire pour obtenir le MSY. Cela exige 5 unités d'effort et produit des captures égales à 75 unités par rapport à un MSY de 100 unités. Les effets de différents niveaux de pêche supplémentaires non locaux sont indiqués dans le tableau, en considérant que l'effort local demeure constant.
|
Effort |
Captures par unité d'effort |
Captures |
||||
|
Total |
Local |
Non local |
Totales |
Locales |
Non locales |
|
|
5 |
5 |
0 |
15 |
75 |
75 |
0 |
|
6 |
5 |
1 |
14 |
84 |
70 |
14 |
|
7 |
5 |
2 |
13 |
91 |
65 |
26 |
|
8 |
5 |
3 |
12 |
96 |
60 |
36 |
|
9 |
5 |
4 |
11 |
99 |
55 |
44 |
|
10 |
5 |
5 |
10 |
100 |
50 |
50 |
Le concept de l'"excédent" et les dispositions provenant des discussions sur le Droit de la mer fournissent encore une certaine orientation relative aux conditions dans lesquelles la pêche non locale est effectuée. Il est évident, par exemple, que si l'effort de pèche accru fournit des rendements soutenus significatifs, cet accroissement ne devrait pas être interdit de façon unilatérale par l'Etat côtier, même s'il s'ensuivait une certaine diminution de l'abondance du stock et par conséquent, toutes autres choses étant égales, une certaine diminution des captures des bateaux locaux. En même temps, il est également évident qu'il n'est pas nécessaire d'attendre de l'Etat; côtier qu'il permette un accès aux ressources appartenant à sa juridiction dans des conditions telles qu'il en résulte une perte nette pour son économie. En fait, les pêcheries non locales devraient assurer, en espèces ou en nature, un remboursement aux Etats côtiers couvrant au moins: (a) l'effet net de l'effort supplémentaire sur les pêcheries locales existantes, y compris, dans la mesure où l'on peut établir des estimations quantitatives, sur les pêcheries exploitant des stocks autres que ceux de l'espèce qui est l'objectif des pêches non locales (c'est-à-dire en tenant compte des captures accidentelles et des interactions biologiques possibles)et (b) les coûts entraînés par l'autorisation d'accès aux bateaux étrangers; ces derniers comprennent les recherches supplémentaires et les dispositions prises pour la surveillance et l'application. De plus, les Etats côtiers pourraient souhaiter ajouter un autre élément (c) leur réserver quelques profits nets provenant de la pêche non locale. (On peut noter ici que dans une des législations les plus détaillées concernant la gestion des pêches, celle des Etats-Unis d'Amérique, on prévoit le paiement de licences de pêche par les flottes étrangères pour couvrir le point (b) mais pas les autres points; ceci pourrait provoquer des difficultés quand les flottes étrangères exploitent des stocks déjà exploités légèrement ou modérément par les pêcheurs des Etats-Unis d'Amérique).
Sous réserve qu'il existe une entente raisonnable sur l'état des stocks et, donc, sur l'effet d'un effort de pêche accru sur les pêches locales, les compensations versées aux Etats côtiers selon ce principe semblent avoir des chances de minimiser les différends possibles entre les Etats côtiers et ceux qui emploient des flottes pour pêcher au loin quant au niveau souhaitable de l'effort de pêche total. En particulier, la tendance que pourraient avoir les intérêts halieutiques non locaux à demander un haut niveau d'effort (et de captures admissibles) se trouvera réduite ou annulée par le taux de compensation en croissance rapide impliqué par (a) à mesure que le stock approche de la pleine exploitation.
La méthode même de compensation peut assumer de nombreuses formes. La plus simple est le paiement direct des droits de pêche selon une formule convenue, qui tient habituellement compte des captures et aussi du nombre comme des dimensions des bateaux participants; cette méthode ne facilite cependant pas la participation de l'Etat côtier à la pêche. Cette intervention peut être facilitée très directement sous la forme d'un accord d'entreprise commune, spécialement une forme selon laquelle on prévoit une transition progressive vers une plus grande participation des ressortissants de l'Etat côtier à tous les niveaux, depuis la direction de la gestion jusqu'aux échelons inférieurs. Entre les deux, il y a des accords, tels que la demande que les bateaux étrangers débarquent une certaine quantité (ou un certain pourcentage du total des captures) dans des ports locaux, soit pour la consommation locale, soit pour le traitement par des entreprises locales aux fins d'exportation vers des pays tiers, dans le cadre desquels l'Etat côtier peut obtenir une partie des profits (sous forme d'emplois, de revenus, etc.) provenant de la pêcherie.
Toute étude de l'intérêt relatif, pour l'Etat côtier, des différents accords devrait tenir compte de toutes les solutions possibles et pas uniquement de celles qui ont été proposées par les pays utilisant des flottes non locales. Une telle étude devrait admettre que le processus même de capture n'est pas le seul moyen, et bien souvent, pas le meilleur, d'obtenir des profits d'une pêche. Dans de nombreux pays, ce sont les activités accessoires, de la construction et de l'entretien du bateau, en passant par la fourniture de carburant au pêcheur pour aboutir au traitement et à la commercialisation, qui fournissent le meilleur rapport. Les Etats côtiers pourraient fort bien constater qu'il est plus intéressant pour eux de s'assurer une bonne part de ces activités plutôt que participer aux opérations en mer qui, même dans la zone du COPACE, peuvent se révéler déplaisantes.
L'analyse des effets économiques et sociaux des différentes politiques ne se prête pas à la méthode du Groupe de travail coopératif et multinational qui convient aux études de ressources. En raison des différences entre les pays et d'une nécessité moins aiguë de la mise en commun de données provenant de toutes les sources, les analyses peuvent être effectuées par des individus ou des institutions particulières.
Les pêcheries du COPACE sont vastes et complexes. Encore qu'il y ait une certaine interaction au niveau biologique, opérationnel et commercial entre deux groupes donnés de pêcheurs ou d'opérations de pêche, et bien qu'aucun ne puisse être traité de façon entièrement isolée, on peut considérer les choses selon deux optiques: sur la base de la ressource, d'un stock ou d'une espèce individuelle et de toutes les pêcheries exploitant cette ressource, ou du point de vue du terrien, sur la base des pêcheries basées dans un port ou dans un pays particulier. Ces méthodes ne s'excluent pas mutuellement et il est en fait nécessaire qu'elles soient employées de concert. Le meilleur moyen d'y parvenir consiste à observer une marche séquentielle; tout d'abord, une série d'études générales sur les pêcheries exploitant chaque stock ou groupe de stocks, afin d'identifier les profits généraux résultant de différents types d'action (par exemple, captures accrues à partir de ressources sous-utilisées, réduction des coûts grâce à un contrôle de l'utilisation des stocks surexploités), avec une quantification approximative de ces profits; ensuite, des études plus détaillées, au niveau du pays, portant sur la façon dont ces mesures générales pourraient être appliquées en pratique et la forme sous laquelle ces profits potentiels pourraient être réalisés; ceci posera des questions auxquelles devront répondre d'autres analyses au niveau de la ressource, qui seront aussi requises en général à intervalles réguliers pour tenir compte des nouvelles informations fournies par les études biologiques de la ressource, etc.
Pour ce qui concerne les études portant sur la ressource et en particulier la première série d'études qui précède essentiellement les études nationales, il semble qu'il n'existe pas d'autre source que le Projet COPACE. Aucun des Etats côtiers ne dispose actuellement des experts des disciplines nécessaires et il serait difficile de faire accepter à toutes les parties en cause les analyses effectuées par les pays exploitant les pêcheries lointaines, même s'ils pouvaient disposer des connaissances techniques nécessaires. En fait, un grand nombre, si ce n'est la majeure partie, d'économistes et d'autres experts des pêches possédant l'expérience requise pour ce type d'analyse travaille en Amérique du Nord ou dans d'autres pays n'ayant pas d'intérêts directs dans la zone du COPACE. Ils devraient être recrutés par le projet pour effectuer les travaux nécessaires. En premier lieu, ces études couvriraient sans doute les mêmes groupes de stocks pour ceux qui sont étudiés par les divers groupes de travail s'occupant d'évaluation des stocks et elles se baseraient, pour ce qui est des informations requises sur les ressources, sur les résultats obtenus par ces groupes de travail. On tiendrait compte des éléments d'incertitude que comportent ces résultats et de la gamme des possibilités relatives à l'état courant des ressources. Du fait qu'ils sont encore considérables dans la plupart des cas, il est important de ne pas fonder une analyse économique sur une unique hypothèse concernant la ressource. Il conviendrait en particulier d'examiner les implications de ces autres hypothèses qui sont potentiellement peu favorables à la mesure envisagée. Par exemple, si un investissement dans des bateaux supplémentaires semble économiquement intéressant d'après la "meilleure" estimation, ou l'estimation centrale, portant sur l'ordre de grandeur de la ressource et son état d'exploitation, il conviendrait d'envisager l'utilisation d'estimations s'accordant avec les constatations biologiques mais portant sur une ressource plus réduite et une exploitation plus intense. De même, si des mesures de gestion restrictives paraissent désirables pour une série d'estimations de la ressource, il conviendrait de procéder à une réévaluation en utilisant des estimations de l'ordre de grandeur de la ressource se situant dans la partie supérieure de la gamme probable.
La tâche primordiale de ces études de base sur la ressource devrait consister à traduire en termes économiques les conclusions biologiques du groupe de travail sur l'évaluation, spécialement la détermination du rapport potentiel net (valeur des captures moins les coûts de capture) aux différents niveaux d'une intensité totale de pêche. Du fait que les coûts entraînés par une mortalité donnée due a la pêche ne sont pas fixes mais dépendent de la nature de la pêcherie - types de bateaux, engins, etc. - d'autres modes de pêche devraient être examinés. En particulier, dans le cas de stocks lourdement exploités, il conviendrait de s'attacher aux effets possibles, sur l'efficacité économique, de différentes méthodes de contrôle de la quantité totale de pêche, par exemple: quotas de captures, limitations portant sur certains types d'engins, etc. Pour chaque ressource, ces études identifieraient le niveau approximatif de l'effort de pêche total qui serait potentiellement le plus souhaitable et l'ordre de grandeur des profits potentiels. Elles devraient aussi, au moins pour les éléments typiques des pêcheries utilisant chaque stock, estimer certaines des indications de rendement économique les plus détaillées - taux de rapport de l'investissement, modification des prix à la consommation, etc.
Ces analyses plus détaillées sont cependant mieux effectuées au niveau national, en tenant compte non pas tant des autres opérations de pêche sur le même stock que de la pêche qui peut être pratiquée sur d'autres stocks par les mêmes bateaux ou qui peut approvisionner le même marché. Ces études nationales devraient en principe être exécutées par l'institution nationale, le département des pêches ou le service national de planification approprié mais un grand nombre des Etats côtiers de l'Afrique de l'Ouest ne disposent pas des services d'experts nécessaires. L'assistance que pourrait apporter le projet du COPACE se révérelait par conséquent précieuse, probablement sous forme de services d'experts à court terme.
Pour ce qui concerne le projet, la principale différence entre les deux activités réside dans le fait que les études portant sur les ressources présentent un intérêt général et que leur diffusion doit être aussi large et aussi rapide que possible. Les études nationales sont du ressort du pays en cause et pourraient contenir des éléments semi-confidentiels que le pays pourrait désirer employer pour négocier avec d'autres, spécialement ceux qui exploitent la ressource. Par conséquent, les résultats ne seraient soumis qu'au gouvernement et une diffusion plus large n'interviendrait que plus tard, à titre de fait enregistre.
