На выполнение задач по ликвидации голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания во всех формах (задачи 2.1 и 2.2 по достижению целей в области устойчивого развития [ЦУР]) остается всего восемь лет, но мировое сообщество отдаляется от их решения. В двух предыдущих изданиях данного доклада подчеркивалось, что для выполнения задач по достижению ЦУР 2 к 2030 году необходимо удешевить здоровый рацион питания, чтобы он стал экономически доступным для людей. Под этим подразумевается как расширение предложения питательных продуктов, составляющих здоровый рацион, так и переход потребителей на эти продукты.
Большинство используемых в настоящее время мер политики в поддержку агропродовольственного сектора не согласуются с целью по оздоровлению рациона и нередко даже провоцируют непреднамеренное ухудшение показателей продовольственной безопасности и питания. Кроме того, значительная доля поддержки распределяется неравномерно, создает диспропорции на рынках и наносит вред окружающей среде.
Есть возможности распределять государственные бюджеты более экономично и эффективно, с тем чтобы снижать стоимость здорового питания и тем самым повышать его экономическую доступность, с применением устойчивых и инклюзивных подходов и с опорой на принцип "никто не должен остаться без внимания".
В начале доклада этого года приводится актуальная информация о положении дел с продовольственной безопасностью и питанием в мире, включая обновленные расчетные показатели стоимости и экономической доступности здорового рациона. Далее в нем подробно рассматривается концепция "переориентации поддержки агропродовольственного сектора с целью повышения экономической доступности здорового питания", предполагающая снижение стоимости питательных продуктов в сопоставлении с другой пищевой продукцией и доходами населения, которое поможет странам более эффективно и рационально использовать государственные ресурсы, зачастую ограниченные.
Продовольственная безопасность и питание в мире
Показатели продовольственной безопасности: обновленная информация и ход работы по ликвидации голода и обеспечению продовольственной безопасности
Надежды на то, что кризис, связанный с пандемией COVID-19, закончится быстрее и в 2021 году положение в области продовольственной безопасности вновь начнет улучшаться, не оправдались: масштабы голода, которые резко выросли в 2020 году на фоне пандемии COVID-19, продолжили расти и в 2021 году. Неоднородное воздействие пандемии и неодинаковые темпы восстановления, а также ограниченные охват и сроки действия мер социальной защиты усилили неравенство, в результате чего в 2021 году мир оказался еще дальше от выполнения задачи по ликвидации голода к 2030 году, чем раньше.
Распространенность недоедания (показатель 2.1.1 ЦУР), которая с 2015 года оставалась примерно на одном уровне, за период с 2019 по 2020 год выросла с 8,0 до 9,3 процента. В 2021 году показатель продолжил расти, хотя и медленнее, и достиг 9,8 процента. В 2021 году в мире насчитывалось от 702 до 828 млн голодающих (8,9 и 10,5 процента мирового населения соответственно). Если отталкиваться от среднего значения прогнозируемого показателя (диапазон которого отражает дополнительную неопределенность, обусловленную непреодоленными последствиями пандемии COVID-19), то в 2021 году число голодающих повысилось на 46 млн человек по сравнению с 2020 годом и на 150 млн человек – по сравнению с 2019 годом, последним годом перед началом пандемии COVID-19.
Эти цифры свидетельствуют о сохраняющихся различиях между регионами, из которых серьезнее всего пострадала Африка. В 2021 году с голодом столкнулся каждый пятый житель Африки (20,2 процента населения); в Азии доля голодающих составляла 9,1 процента, в Латинской Америке и Карибском бассейне – 8,6 процента, в Океании – 5,8 процента, а в Северной Америке и Европе – менее 2,5 процента. В 2019–2020 годах распространенность недоедания (РН) выросла в большинстве стран Африки, Азии и Латинской Америки и Карибского бассейна, а в 2021 году в большинстве субрегионов рост показателя продолжился, хотя и замедлился.
Согласно обновленным прогнозам в отношении численности недоедающих, в 2030 году от недоедания будут страдать 670 млн человек – это на 78 млн больше, чем если бы пандемии не было. В настоящее время назревает еще один кризис, который может повлиять на глобальную динамику продовольственной безопасности. Война на Украине окажет всеобъемлющее воздействие на мировые сельскохозяйственные рынки в таких аспектах, как торговля, производство и цены, и ухудшит положение многих стран в области продовольственной безопасности и питания в ближайшем будущем.
В задаче 2.1 ЦУР сформулирован призыв не только покончить с голодом во всем мире, но и обеспечить всем круглогодичный доступ к достаточному количеству безопасной, питательной пищи. Для мониторинга прогресса в достижении амбициозной цели обеспечить доступ к достаточному объему пищи для всех используется показатель 2.1.2 ЦУР – распространенность среди населения умеренного или острого отсутствия продовольственной безопасности, – измеряемого по шкале восприятия отсутствия продовольственной безопасности.
С 2014 года, когда ФАО начала собирать данные для шкалы восприятия отсутствия продовольственной безопасности, распространенность умеренного или острого отсутствия продовольственной безопасности в мире постоянно растет. В 2020 году, когда по всему миру распространилась пандемия COVID-19, прирост этого показателя оказался равен приросту за все предшествующие пять лет. Новые расчеты за 2021 год показывают, что распространенность умеренного или острого отсутствия продовольственной безопасности изменилась по сравнению с 2020 годом лишь незначительно, в то время как распространенность только острого отсутствия продовольственной безопасности увеличилась. Это еще одно свидетельство ухудшения положения, в первую очередь тех, кто и раньше терпел серьезные лишения. По оценкам, в 2021 году в условиях умеренного или острого отсутствия продовольственной безопасности находились 29,3 процента населения мира (2,3 млрд человек), а в условиях острого отсутствия продовольственной безопасности – 11,7 процента (923,7 млн человек).
Также растет гендерный разрыв в масштабах отсутствия продовольственной безопасности. В 2021 году с умеренным или острым отсутствием продовольственной безопасности сталкивались 31,9 процента женщин и 27,6 процента мужчин – различие между этими показателями превышает 4 процентных пункта (в 2020 году оно составляло 3 процентных пункта).
Положение в области питания: ход работы по достижению глобальных целей в области питания
В докладе также оцениваются глобальные и региональные показатели достижения семи глобальных целей в области питания и динамика изменения этих показателей. Представленные цифры преимущественно сформированы на основе данных, собранных до 2020 года, и не в полной мере отражают влияние пандемии COVID-19.
Как показывают последние данные, в 2015 году с низким весом родились 14,6 процента (20,5 млн) новорожденных – это немного меньше, чем в 2000 году, когда показатель составлял 17,5 процента (22,9 млн). Оптимальное грудное вскармливание, включая исключительно грудное вскармливание в первые шесть месяцев жизни, играет важнейшую роль в выживании, укреплении здоровья и когнитивном развитии детей. Если в 2012 году такое вскармливание получали 37,1 процента (49,9 млн) детей в мире, то в 2020 году – уже 43,8 процента (59,4 млн). И все же более половины детей в возрасте до шести месяцев не получают защиты, которую обеспечивает исключительно грудное вскармливание.
Отставание в росте – слишком низкий рост для соответствующего возраста – ухудшает показатели физического и когнитивного развития ребенка, повышает риск смерти от распространенных инфекций и создает предрасположенность к избыточному весу и неинфекционным заболеваниям в более старшем возрасте. Распространенность отставания в росте у детей в возрасте до пяти лет стабильно снижается: в 2000 году оно было зарегистрировано у 33,1 процента (201,6 млн) детей, а в 2020 году – у 22,0 процента (149,2 млн).
Истощение ребенка – опасное для жизни состояние, вызванное недостаточным потреблением или плохим усвоением питательных веществ, частыми или продолжительными болезнями. Для детей с этим нарушением характерны опасная худоба и ослабленный иммунитет, и они подвергаются повышенному риску смерти. В 2020 году истощение было выявлено у 6,7 процента (45,4 млн) детей в возрасте до пяти лет.
Дети с избыточным весом и ожирением сталкиваются как с краткосрочными, так и – в перспективе – с долгосрочными последствиями для здоровья, включая более высокий риск развития неинфекционных заболеваний в более старшем возрасте. Распространенность избыточного веса у детей в возрасте до пяти лет по всему миру несколько возросла: в 2000 году избыточный вес имели 5,4 процента детей (33,3 млн), а в 2020 году – 5,7 процента (38,9 млн). Тенденция к росту этого показателя наблюдается примерно в половине стран мира.
В 2019 году распространенность анемии среди женщин в возрасте от 15 до 49 лет составила, по оценкам, 29,9 процента. В 2000 году абсолютное число женщин с анемией составляло 493 млн, в последующие годы оно постоянно росло и в 2019 году достигло 570,8 млн. Это нарушение повышает заболеваемость и смертность женщин и может отрицательно влиять на течение беременности и состояние новорожденных. Распространенность ожирения у взрослых в абсолютных цифрах выросла почти вдвое – с 8,7 процента (343,1 млн) в 2000 году до 13,1 процента (675,7 млн) в 2016 году. Обновленные расчетные данные по всему миру будут опубликованы до конца 2022 года.
Дети, проживающие в сельской местности и в домохозяйствах с низким уровнем дохода, более уязвимы для отставания в росте и истощения. Дети и взрослые, особенно женщины, в городских районах и более финансово обеспеченных домохозяйствах подвержены более высокому риску избыточного веса и ожирения соответственно. На грудном вскармливании чаще всего находятся грудные дети, проживающие в сельской местности, в семьях с низкими доходами, дети, чьи матери не получили формального образования, а также девочки грудного возраста. Женщины, не имеющие формального образования, более уязвимы для анемии, а их дети – для отставания в росте и истощения. Для выполнения поставленных задач на период до 2030 года важно искоренить неравенство во всех его проявлениях.
Несмотря на прогресс в борьбе с неполноценным питанием, достигнутый в отдельных регионах, многие его формы до сих пор распространены во всех регионах, и фактическая ситуация может быть хуже, чем показывают данные, поскольку воздействие пандемии COVID-19 на показатели питания продолжается. Чтобы достичь глобальных целей в области питания на 2030 год и преодолеть серьезную отрицательную динамику, наблюдаемую по всему миру, потребуются огромные усилия. Для достижения ЦУР потребуется обратить вспять глобальные тенденции в отношении анемии у женщин в возрасте 15–49 лет, избыточного веса у детей и особенно ожирения у взрослых.
Стоимость и экономическая доступность здорового питания: обновленная информация
В издании настоящего доклада, вышедшем в 2020 году, впервые были приведены расчетные данные по стоимости и экономической доступности здорового питания в мире. Это полезные показатели экономического доступа людей к питательной пище и здоровому питанию.
Очевидно, что инфляция потребительских цен на пищевые продукты, обусловленная влиянием пандемии COVID-19 на экономику и мерами, принятыми для ее сдерживания, имеет далеко идущие последствия. К концу 2020 года мировые потребительские цены на пищевые продукты были выше, чем в любой месяц каждого из предыдущих шести лет. Прямым результатом этой динамики стало повышение средней стоимости здорового рациона питания в 2020 году во всех регионах и почти всех субрегионах мира.
Показателем "экономическая доступность здорового питания" измеряются средние расходы на питание по отношению к доходам; поэтому он может меняться с течением времени в результате изменения стоимости питания, доходов людей или обоих показателей. В 2020 году меры, принятые для сдерживания COVID-19, привели к экономическому спаду в большинстве стран по всему миру, при этом число стран, где сократились доходы на душу населения, возросло больше, чем в любой другой период в недавнем прошлом. Следует отметить, что при формировании данных об экономической доступности рациона за 2020 год были учтены резкие колебания цен на продовольствие, но пока не учитывались резкие колебания доходов, что связано с отсутствием данных о распределении доходов за 2020 год. После получения данных о доходах, которые позволят учесть совокупный эффект инфляции потребительских цен на пищевые продукты и потери доходов, данные о количестве человек, которые не могут позволить себе здоровое питание, могут быть скорректированы в сторону увеличения.
По оценкам, в 2020 году число тех, кто не мог позволить себе здоровое питание, увеличилось как во всем мире, так и во всех регионах мира. Здоровый рацион питания в 2020 году не могли себе позволить почти 3,1 млрд человек; т.е. по сравнению с 2019 годом их число возросло на 112 млн. Эта динамика была преимущественно обусловлена ситуацией в Азии, где число тех, для кого здоровое питание экономически недоступно, увеличилось на 78 млн человек; на следующем месте по росту этого показателя оказалась Африка (25 млн человек). В Латинской Америке и Карибском бассейне, Северной Америке и Европе здоровый рацион стал экономически недоступным еще для 8 млн и 1 млн человек соответственно.
Меры политики поддержки агропродовольственного сектора в разных странах мира: расходы и влияние на рацион питания
Анализ ситуации: какая политика поддержка оказывается агропродовольственному сектору в настоящее время?
Правительства поддерживают агропродовольственный сектор посредством различных мер политики, в том числе торговых и рыночных (таких как пограничные меры и контроль рыночных цен), создающих ценовые стимулы и антистимулы, а также с помощью бюджетных субсидий, выделяемых производителям и потребителям, и поддержки в форме общих услуг. Эти меры затрагивают все заинтересованные стороны, влияют на определенные элементы продовольственной среды и могут отражаться на наличии и экономической доступности здорового рациона питания.
Среднегодовой объем поддержки мирового агропродовольственного сектора в 2013–2018 годах составлял почти 630 млрд долл. США. Среднегодовой объем прямой поддержки, сельскохозяйственных производителей (т.е. с учетом и ценовых стимулов, и ценовых антистимулов для фермеров), приближался к 446 млрд долл. США. Это в среднем порядка 70 процентов от общего объема поддержки сектора и около 13 процентов от общемирового объема продукции в денежном выражении. Государственные расходы на оказание общих услуг сектору составляли около 111 млрд долл. США в год, а потребители продовольствия ежегодно получали в среднем 72 млрд долл. США.
Поддержка агропродовольственного сектора в странах разных групп по доходам и в разные периоды имеет свои особенности. Так, в странах с высоким уровнем дохода чаще всего используются ценовые стимулы и бюджетные субсидии; эти меры набирают популярность и в ряде стран со средним уровнем дохода, в первую очередь в более благополучных странах этой категории. В странах с низким уровнем дохода традиционно проводилась политика, в рамках которой создавались ценовые антистимулы для фермеров, преследующие цель снизить потребительские цены на продовольствие. Эти страны располагают ограниченными ресурсами на выделение бюджетных субсидий производителям и потребителям и на финансирование общих услуг в интересах всего агропродовольственного сектора.
В странах со средним уровнем дохода бюджетные субсидии сельскохозяйственным производителям составили всего 5 процентов от общей стоимости продукции, тогда как в странах с высоким уровнем дохода – почти 13 процентов. В странах с низким уровнем дохода объем поддержки в форме общих услуг, выраженный как доля от объема продукции в денежном выражении, составил 2 процента, а в странах с высоким уровнем дохода – 4 процента. Две трети общего объема бюджетных субсидий потребителям (как конечным, так и промежуточным, например, перерабатывающим предприятиям) приходилось на страны с высоким уровнем дохода.
К разным группам пищевых продуктов и сырьевых товаров применяются разные виды политики поддержки. В более благополучных странах она распространяется на все группы пищевых продуктов. В самых больших объемах субсидируются основные продукты, включая зерновые, корнеплоды и клубнеплоды, в несколько меньших – молочные продукты и другие продукты с высоким содержанием белка. В странах с высоким уровнем дохода поддержка, ориентированная на эти три группы продуктов, с равной частотой принимает форму ценовых стимулов и бюджетных субсидий производителям. В отношении фруктов, овощей, жиров и растительных масел бюджетные субсидии (составляющие около 11 процентов от стоимости продукции) в 2013–2018 годах применялись в среднем гораздо чаще, чем ценовые стимулы.
В странах с уровнем дохода ниже среднего в отношении большинства продуктов последовательно проводилась политика, делающая их производство невыгодным за счет снижения цен производителей сельскохозяйственной продукции, однако эти страны выделяли фермерам бюджетные субсидии, в первую очередь на производство основных продуктов, фруктов и овощей, а также жиров и растительных масел. В отношении большинства групп пищевых продуктов в странах с низким уровнем дохода применялись отрицательные ценовые стимулы от минус семи процентов на основные продукты (преимущественно зерновые) до 1 процента на другие культуры (например, сахар, чай, кофе).
Как меры политики, ориентированные на агропродовольственный сектор, влияют на рацион питания?
Во многих странах объемы государственной поддержки достаточно велики, и в зависимости от особенностей ее распределения она может либо повышать эффективность усилий по снижению стоимости питательных продуктов и обеспечению экономической доступности здорового питания для всех, либо препятствовать этим усилиям.
Пограничные меры влияют на наличие, разнообразие и стоимость пищевых продуктов на внутренних рынках. Часть из них направлены на достижение важных стратегических целей, в том числе в области безопасности пищевых продуктов; и все же правительства могут прилагать больше усилий по снижению торговых барьеров для питательных продуктов, таких как фрукты, овощи и бобовые, чтобы повышать объемы таких продуктов в наличии и их экономическую доступность и тем самым снижать стоимость здорового рациона питания.
В странах с низким и средним уровнем дохода меры по контролю рыночных цен, такие как минимальные или фиксированные цены, в подавляющем большинстве случаев направлены на такие товары, как пшеница, кукуруза, рис и сахар. Это делается для стабилизации или повышения доходов фермеров и обеспечения населения основными пищевыми продуктами для целей продовольственной безопасности. Однако такие меры могут приводить к формированию нездорового рациона, что и наблюдается во всем мире.
Бюджетные субсидии на отдельные товары и факторы производства в значительной мере помогают повышать объем производства зерновых (особенно кукурузы, пшеницы и риса), говядины и молока и снижать цены на эти товары. Эти субсидии повышают продовольственную безопасность и доходы фермеров и косвенно способствуют разработке и освоению передовых технологий и новых средств сельскохозяйственного производства. В то же время субсидии фактически снижают заинтересованность хозяйств в производстве питательных продуктов, повышают заинтересованность производителей в ряде стран в возделывании монокультур, ведут к прекращению выращивания ряда питательных продуктов и препятствуют производству определенных видов пищевой продукции, на которую не выделяется поддержка в таких объемах.
Получателями государственной поддержки в форме общих услуг являются все субъекты агропродовольственного сектора в совокупности, что в принципе улучшает положение мелких фермеров, женщин и молодежи. Но такая поддержка используется гораздо реже, чем ценовые стимулы и бюджетные субсидии, адресованные отдельным производителям, и финансирование на нее чаще выделяется в странах с высоким уровнем дохода. При оказании таких услуг, как НИОКР, предпочтение нередко отдается производителям основных продуктов.
Возможные варианты переориентации мер поддержки агропродовольственного сектора в будущем для повышения экономической доступности здорового рациона питания
Каково потенциальное воздействие перераспределения мер поддержки агропродовольственного сектора с точки зрения снижения стоимости питательных продуктов?
Специально для настоящего доклада был проведен анализ сценариев переориентации поддержки продовольственной и сельскохозяйственной политики с использованием моделей, который показал, что у всех стран есть возможности переориентировать существующую государственную поддержку агропродовольственного сектора в целях повышения экономической доступности здорового рациона.
В использованных сценариях было смоделировано перераспределение бюджетов на поддержку сельскохозяйственных производителей в их современном виде с использованием различных инструментов политики. Такая переориентация призвана снизить стоимость и повысить экономическую доступность здорового питания во всех странах и географических регионах. Сценарии предполагали линейное осуществление мер по перераспределению поддержки в период с 2023 по 2028 год и анализ их воздействия на 2030 год.
При перераспределении бюджетов в рассматриваемых сценариях поддержка направляется на "высокоприоритетные" пищевые продукты, формирующие здоровый рацион. Это группы продуктов, подушевое потребление которых в каждой стране и каждом регионе пока ниже объема, предписанного для такой страны или такого региона рекомендациями по правильному питанию на основе имеющихся продуктов, использованными для расчета стоимости здорового рациона.
Общий эмпирически обоснованный вывод заключается в том, что переориентация государственной поддержки сельского хозяйства в ее современном виде во всех регионах с целью содействия производству питательных продуктов, которые в настоящее время потребляются в более низких объемах, чем это необходимо для полноценного рациона, поможет сделать здоровый рацион питания менее дорогостоящим и более экономически доступным во всем мире, особенно в странах со средним уровнем дохода.
Если отменять или сокращать пограничные меры и контроль рыночных цен на товары, приоритетные для здорового питания, это поможет снизить цены на них, особенно на рынках, где применяются строгие пограничные меры. Доля населения планеты, которое может позволить себе здоровое питание, увеличится (на 0,64 процента в 2030 году в сопоставлении с базовым сценарием), а стоимость здорового питания снизится более значительно, чем стоимость среднего рациона (на 1,7 и 0,4 процента соответственно).
Переход к менее дорогостоящему и более экономически доступному здоровому рациону питания сопровождается сокращением сельскохозяйственного производства в мире, что, в свою очередь, ведет к снижению выбросов парниковых газов в сельском хозяйстве. Выбросы парниковых газов снижаются в странах всех групп, за исключением стран с высоким уровнем дохода, где сельскохозяйственное производство увеличится.
В числе других видов воздействия – небольшое увеличение общемирового дохода фермерских хозяйств (на 0,03 процента). Однако в странах с низким уровнем дохода и с уровнем дохода ниже среднего, где значительную долю поддержки агропродовольственного сектора составляют пограничные меры и контроль рыночных цен, доходы хозяйств снизятся и изменения будут более ощутимыми, чем в среднем по миру. Переориентация практически не изменит положение с крайней нищетой в мире: небольшой рост показателя в странах с уровнем дохода ниже среднего нивелируется в результате его снижения в странах других групп.
Анализ сценария с переориентацией бюджетных субсидий, выделяемых производителям, показал, что она повышает экономическую доступность здорового питания в большей степени, чем переориентация пограничных мер и контроля рыночных цен (на 0,81 и 0,64 процентного пункта соответственно). Кроме того, она снижает долю мирового населения, живущего в крайней нищете и страдающего от недоедания. Но в отличие от предыдущего сценария, в этом случае возникает серьезный побочный эффект в виде увеличения общего объема выбросов парниковых газов в сельском хозяйстве (на 1,5 процента), обусловленного ростом производства сельскохозяйственной продукции, в частности, пищевых продуктов с высоким содержанием белка, таких как молочные продукты, потребление которых должно увеличиться до рекомендованного уровня, особенно в странах с уровнем дохода ниже среднего.
Перенаправление бюджетных субсидий потребителям поможет, даже сохранив ориентацию на "высокоприоритетные" пищевые продукты, снизить стоимость здорового рациона более значительно, чем при переориентации поддержки по двум предыдущим сценариям – как в абсолютном выражении (на 3,34 процента в 2030 году по сравнению с базовым сценарием), так и по сравнению со средним рационом питания. Доля населения, которое может позволить себе здоровое питание, увеличится (почти на 0,8 процентного пункта), но этот рост будет несколько меньшим, чем в сценарии с направлением бюджетных субсидий производителям, под влиянием эффекта дохода.
При реализации этого сценария достигаются такие важные положительные синергетические результаты, как сокращение масштабов крайней нищеты и недоедания, отчасти благодаря увеличению доходов фермерских хозяйств в странах с низким уровнем дохода. Кроме того, из-за сокращения сельскохозяйственного производства в мире снижаются выбросы парниковых газов. Но при этом серьезно пострадают производители, которые лишатся субсидий. Доходы фермеров и сельскохозяйственное производство повсюду в мире снизятся (в 2030 году – соответственно на 3,7 и 0,2 процента по сравнению с базовым уровнем).
Директивные органы должны будут переориентировать как пограничные меры, так и контроль рынка и бюджетные субсидии с учетом возможности такого побочного эффекта, как рост масштабов неравенства вследствие утраты мелкими фермерами (включая женщин и молодежь) возможности специализироваться на производстве питательных продуктов из-за ограниченности ресурсов.
Важнейшей задачей для директивных органов в странах с низким уровнем дохода и, возможно, в ряде стран с уровнем дохода ниже среднего будет не только достижение компромиссов при переориентации поддержки сельского хозяйства во имя достижения комплекса целей по инклюзивному преобразованию сельского хозяйства, в полной мере согласующихся с задачей по снижению стоимости питательных продуктов. Учитывая нехватку бюджетных средств, правительства этих стран должны будут изыскивать финансы для решения таких задач, как: i) расширение поддержки в форме общих услуг (с приоритизацией задачи по эффективному наращиванию объема производства питательных продуктов с соблюдением принципов инклюзивности и устойчивости) и ii) наращивание адресных бюджетных субсидий в интересах повышения экономической доступности питания для потребителей. Важным условием для расширения поддержки в форме общих услуг, особенно в странах с низким уровнем дохода, будет международная поддержка государственных инвестиций.
Чтобы воспользоваться возможностями, которые создаст переориентация поддержки, страны должны будут вести многосторонний диалог. При переориентации пограничных мер, контроля рыночных цен и бюджетных субсидий необходимо будет учитывать обязательства и гибкие возможности стран в рамках действующих правил Всемирной торговой организации и уделять внимание вопросам, возникающим в ходе переговоров.
Перераспределение поддержки, направленной на приоритетные для здорового питания пищевые продукты, путем сокращения пограничных мер и контроля рыночных цен или перенаправления бюджетных субсидий от производителей потребителям будет способствовать восстановлению мировой экономики, но изменения могут иметь и побочные эффекты. Следует отметить, что усилия принесут разные результаты в странах, относящихся к разным группам по уровню дохода, и в разных географических регионах.
Вспомогательные меры политики в рамках и за рамками агропродовольственных систем, необходимые для обеспечения результативности усилий по переориентации поддержки
Чтобы переориентация поддержки стала максимально эффективным средством снижения стоимости и повышения экономической доступности здорового питания, потребуются не только другие меры политики в рамках агропродовольственных систем, но и стратегии и стимулы за их пределами. Их согласованное применение поможет улучшить положение в двух аспектах.
Во-первых, появятся стимулы (или антистимулы), которые послужат инструментами изменений в цепочках поставок продовольствия, продовольственной среде и поведении потребителей в интересах перехода на здоровое питание. Во-вторых, откроется возможность смягчать непредвиденные последствия и отрицательное воздействие переориентации поддержки, такие как сокращение доступа к питательной, здоровой пище для уязвимых и обездоленных групп населения.
Расширение физической и экономической доступности питательных продуктов – необходимое, хотя и недостаточное условие для того, чтобы потребители могли принимать решения в пользу здорового рациона, отдавать ему предпочтение и потреблять здоровые продукты. Поэтому необходимо вводить вспомогательные меры политики, создающие условия для изменений в продовольственной среде и поведении потребителей и для перехода на здоровые модели питания. Например, можно ввести обязательные ограничения или установить добровольные целевые показатели с целью улучшения питательных свойств переработанных пищевых продуктов и напитков, принять законы о рекламе пищевых продуктов и осуществлять меры политики в отношении маркировки пищевых продуктов и закупок здоровой пищи. Также важно сочетать политику в области землепользования со вспомогательными мерами политики, направленными на решение проблемы "продовольственных пустынь" и "продовольственных болот".
Переориентация поддержки может повлечь за собой отрицательные последствия, такие как краткосрочная потеря доходов и снижение уровня жизни. От них пострадают разные заинтересованные стороны, в первую очередь наиболее уязвимые группы населения. Для смягчения такого воздействия может потребоваться политика социальной защиты.
Для подкрепления положительного воздействия переориентации с точки зрения эффективности, равенства, питания, здоровья, смягчения последствий изменения климата и охраны окружающей среды нужны меры политики в области экологии, здравоохранения, транспорта и энергетики. Особенно важны услуги здравоохранения с учетом интересов малоимущих и уязвимых групп населения, чей рацион не содержит полного спектра питательных веществ. Кроме того, необходимо уделять внимание борьбе с факторами неэффективности и проблемами в сфере транспорта.
Динамика политико-экономических факторов и управления, влияющая на переориентацию политики поддержки
Отдача усилий по переориентации поддержки агропродовольственного сектора зависит от политико-экономических аспектов, общего руководства и стимулов для соответствующих заинтересованных сторон в местном, национальном и глобальном масштабах. В широком смысле под политико-экономическими факторами подразумеваются социальные, экономические, культурные и политические факторы, которые влияют на структуру, существование и преобразования взаимосвязанных систем, состоящих из государственных и частных субъектов, а также на их интересы и взаимоотношения. Это, в частности, институциональные механизмы, правила и нормы, определяющие направленность и структуру современной политики. Институты, интересы и идеи имеют свою динамику, которая отражается и на поддержке агропродовольственного сектора. Общее руководство – это формальные и неформальные правила, организации и процессы, посредством которых государственные и частные структуры формулируют свои интересы, а также принимают решения и переводят их в практическую плоскость.
Планируя переориентацию поддержки агропродовольственного сектора, необходимо учитывать и эффективно контролировать три общих политико-экономических аспекта: i) политический контекст, мнения заинтересованных сторон и волю правительств; ii) соотношение сил, интересы и влияние различных субъектов; и iii) механизмы общего руководства и нормативно-правовые механизмы, необходимые для координации и реализации усилий по переориентации. Динамика этих элементов и механизмы управления ими подробно рассматриваются в докладе.
На фоне разнообразного политического контекста стран решающую роль в решении поставленных задач сыграют эффективные институты местного, национального и глобального уровней; не менее важно будет обеспечивать участие заинтересованных сторон из государственного сектора, частного сектора и международных организаций и создавать стимулы для этих сторон. Для многих стран такие усилия могут стать одной из составляющих работы по преобразованию агропродовольственных систем. Чтобы сбалансировать неравные права и полномочия в агропродовольственных системах, нужно привлекать к работе малые и средние предприятия и группы гражданского общества, а также обеспечивать прозрачное руководство и разрабатывать меры по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов.
Заключение
Доклад этого года однозначно подтверждает, что мир отдаляется от достижения целей по ликвидации голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания во всех его формах. До 2030 года – планового срока достижения ЦУР – осталось всего восемь лет. До решения многих задач по достижению ЦУР 2 с каждым годом все дальше, а 2030 год все ближе. Прилагаются усилия, призванные ускорить темпы работы по достижению ЦУР 2, но перед лицом все более сложных проблем и на фоне растущей неопределенности они оказываются недостаточными.
В условиях экономического спада многим правительствам становится все сложнее наращивать бюджеты для инвестиций в преобразования агропродовольственных систем. В то же время многое можно и нужно сделать с применением имеющихся ресурсов. Основная рекомендация, сформулированная в настоящем докладе, заключается в том, что правительствам следует задуматься о том, как они могут перераспределять существующие государственные бюджеты таким образом, чтобы эффективно, в том числе с экономической точки зрения, снижать стоимость питательных продуктов, обеспечивать более полное наличие продукции, составляющей здоровый рацион питания, и делать его более экономически доступным с использованием устойчивых методов и с опорой на принцип "никто не должен остаться без внимания".
