Сейчас, когда на выполнение задач по искоренению голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания во всех его формах (задачи ЦУР 2.1 и 2.2) остается всего восемь лет, мир отдаляется от достижения поставленных целей. Как следует из настоящего доклада, в 2021 году положение с продовольственной безопасностью продолжило ухудшаться: единственными глобальными целями в области питания на 2030 год, по которым был достигнут прогресс, стали исключительно грудное вскармливание грудных детей в возрасте до шести месяцев и ликвидация отставания детей в росте, а распространенность анемии среди женщин и ожирения у взрослых фактически растет. Чтобы предотвратить рост масштабов неполноценного питания и реализовать право человека на питание, необходимо обеспечить всем людям доступ к здоровому рациону питания, однако, по обновленным оценкам, его не могут себе позволить почти 3,1 млрд человек в мире.
Сохраняющиеся последствия пандемии COVID-19 не позволяют ускорить работу по достижению ЦУР 2 к 2030 году. Неравномерные темпы экономического восстановления в разных странах в 2021 году и отсутствие восстановления утраченных доходов тех, кто больше всего пострадал от пандемии, усугубили существующие факторы неравенства и ухудшили положение в плане продовольственной безопасности тех групп населения, которые и ранее испытывали самые значительные трудности с обеспечением членов семей питанием. Кроме того, в прошлом году выросли цены на продовольствие, что было обусловлено острыми проблемами в цепочках поставок, резким ростом транспортных издержек и другими сбоями, причиной которых стала пандемия COVID-19. Война на Украине, в которой участвуют два крупнейших мировых производителя сельскохозяйственной продукции и основных зерновых культур, также нарушает цепочки поставок и ведет к повышению мировых цен на зерно, удобрения и энергоносители, что приводит к дефициту продовольствия и провоцирует дальнейшую инфляцию продовольственных цен. Растущая частота и интенсивность экстремальных климатических явлений приводит к серьезным нарушениям в цепочках поставок, особенно в странах с низким уровнем дохода (СНД).
Интенсификация основных факторов отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания – конфликтов, экстремальных климатических условий, экономических потрясений, зачастую оказывающих комплексное воздействие, – наряду с растущими масштабами неравенства продолжает вести к снижению количества и качества пищевых продуктов, к которым имеют доступ люди, и ухудшает финансовое положение многих стран, усложняя для их правительств задачу по смягчению воздействия таких факторов.
Как подчеркивалось в двух предыдущих изданиях настоящего доклада, для решения задач по достижению ЦУР 2 к 2030 году необходимо преобразовать агропродовольственные системы так, чтобы они стали источником более дешевых и безопасных питательных продуктов и экономически доступного здорового питания для всех на принципах устойчивости и инклюзивности. В настоящем докладе утверждается, что необходимо удешевить здоровый рацион, чтобы сделать его более экономически доступным для людей, что предполагает как расширение предложения составляющих такой рацион питательных, безопасных продуктов, так и переход потребителей на эти продукты. С точки зрения политики и информационно-просветительской деятельности для этого также необходимо повысить экономическую доступность здорового питания по сравнению с нездоровым. Существует несколько отправных точек для решения этой задачи, но на фоне экономического спада, снижения доходов домохозяйств (как минимум с самыми низкими доходами), нестабильных налоговых поступлений и инфляции многие страны, в первую очередь страны со средним уровнем дохода (ССД) и СНД, не могут делать крупные вложения в агропродовольственные системы, необходимые для восстановления и для улучшения положения жителей этих стран с точки зрения продовольственной безопасности и питания.
Поэтому нужно тщательно проанализировать имеющиеся возможности преобразования агропродовольственных систем и обеспечить наиболее экономичное и эффективное использование ограниченных ресурсов в интересах повышения экономической доступности здорового питания для всех. В условиях экономического спада особое значение приобретают государственные расходы и инвестиции, поскольку в таких условиях многие частные инвесторы (включая субъекты агропродовольственных систем) менее склонны брать на себя риск, связанный с инвестициями в агропродовольственные системы, которые подвержены высокому риску и приносят низкие доходы в денежном выражении, особенно в краткосрочной перспективе. В связи с этим государственная политика стран должна способствовать обеспечению экономически доступного здорового питания и создавать благоприятные условия для частных инвестиций, которые помогут ускорить восстановление и решить проблемы населения в области продовольственной безопасности и питания.
Переориентация политики поддержки агропродовольственного сектора с целью повышения экономической доступности здорового питания на принципах устойчивости и инклюзивности
На этом фоне насущной необходимостью становится перераспределение государственных бюджетов и ценовых стимулов; оно должно быть первым шагом даже для стран, которые должны и могут наращивать соответствующие бюджеты. Существуют возможности распределять государственные бюджеты более экономично и эффективно, чтобы достичь целей в области развития, таких как снижение стоимости здорового питания и повышение его экономической доступности, с применением устойчивых и инклюзивных подходов и с опорой на принцип "никто не должен остаться без внимания"a. Многие страны могут не только переориентировать свою агропродовольственную политику, но и разработать другие меры политики в пределах агропродовольственных систем и дополнительные меры в других секторах, таких как здравоохранение, социальная защита и охрана окружающей среды. Такие меры создадут стимулы, необходимые для достижения вышеуказанной цели (определения переориентации и политики поддержки агропродовольственного сектора см. во Врезке 1).
ВРЕЗКА 1ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПЕРЕОРИЕНТАЦИИ И ПОЛИТИКИ ПОДДЕРЖКИ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОГО СЕКТОРА
Согласно определению, сформулированному в новом совместном докладе Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО), Программы развития ООН (ПРООН) и Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) (2021)1, переориентация политики поддержки – это сокращение неэффективных, неустойчивых и/или создающих неравноправие мер поддержки и замена их мерами с противоположными характеристиками. Иными словами, поддержка не прекращается, а переформатируется. Переориентация мер поддержки в таком виде всегда будет предполагать реформирование*.
В настоящем докладе "поддержка агропродовольственного сектора" означает любую форму государственной финансовой поддержки сектора или государственную политику, которая прямо или косвенно влияет на производство продовольственных и сельскохозяйственных товаров и торговлю этими товарами во всех сегментах производственно-сбытовых цепочек в сфере продовольствия.
- Политика поддержки сельскохозяйственного сектора – это меры, скрыто или явно влияющие на цены сельскохозяйственных производителей и прибыльность их деятельности, предполагающие денежные выплаты фермерам или государственные расходы и инвестиции в общие услуги и общественные блага**, адресатом которых является сельскохозяйственный сектор. Это, например, ценовые (анти)стимулы (преимущественно пограничные меры и интервенции в отношении внутренних цен), которые представляют собой непрямые трансферты фермерам за счет средств потребителей и налогоплательщиков (и наоборот).
- Политика поддержки продовольственного сектора, как правило, имеет более широкий охват и касается не только того, как производится продовольствие, но и того, как оно перерабатывается, распределяется, приобретается и предоставляется населению, и того, как обеспечиваются потребности человека с точки зрения здоровья и питания. К сожалению, объем сопоставимых данных о поддержке продовольственного сегмента агропродовольственной системы ограничен, в отличие от данных о поддержке сельского хозяйства.
С помощью мер политики правительства создают стимулы и/или антистимулы, изменяющие поведение субъектов агропродовольственных систем, положение населения и показатели деятельности агропродовольственного сектора***. В свою очередь, на действия правительств влияют меры политики, осуществляемых другими странами, поэтому важна не только собственная политика.
Поскольку настоящий доклад посвящен переориентации как продовольственной, так и сельскохозяйственной политики, вместо термина "продовольственные системы", как в предыдущих изданиях, в нем используется термин "агропродовольственные системы". Это решение продиктовано тем, что термин "агропродовольственные системы" все чаще используется в контексте преобразования продовольственных систем в интересах придания им устойчивого и инклюзивного характера. Он распространяется не только на продовольственные, но и на сельскохозяйственные системы и не только на продовольственные, но и на непродовольственные сельскохозяйственные продукты, которые частично совпадают****.
- * Принятое в этом докладе определение реформы политики согласовано с определением Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Реформа политики – это процесс, при котором в интересах решения проблемы или достижения цели изменяются нормы и правила, включая законы, регулирующие документы и принципы деятельности институтов2. ** Это такие общие услуги и меры поддержки общественных благ, как государственные инвестиции в научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР), содействие сбыту и объекты инфраструктуры (например, оросительные системы, дороги и электрификация). *** Стимулы (или антистимулы) в контексте этого доклада – результаты осуществления политики, направленные на изменение поведения в интересах достижения желаемых показателей в секторе. Это понятие не ограничивается специфическим техническим определением ценовых стимулов, которые создаются под влиянием торговой и рыночной политики в сельскохозяйственном секторе (но включает его). **** Определение агропродовольственных систем и различие между этим термином и продовольственными системами см. в Глоссарии (Приложение 7).
К сожалению, диапазон мер политики в поддержку агропродовольственного сектора, непосредственно разработанных для одновременного и согласованного достижения целей, связанных со всеми аспектами продовольственной безопасности и питания и состоянием окружающей среды, весьма узок. Кроме того, такие меры преимущественно разрабатываются и реализуются изолированно, ради достижения отдельной цели, без учета их непредвиденного воздействия на другие аспекты.
В результате агропродовольственные системы функционируют таким образом, что стоимость здорового питания в пять раз превышает стоимость рациона, в котором потребности в энергии удовлетворяются только за счет основных зерновых3. Кроме того, поддержка в ее современной форме создала ситуацию, когда на рынки в больших количествах поставляются недорогостоящие пищевые продукты с высокой энергетической и минимальной пищевой ценностью. Нездоровое питание дорого обходится системе здравоохранения: по прогнозам, к 2030 году затраты на здравоохранение, связанные со смертностью и неинфекционными заболеваниями, превысят 1,3 трлн долл. США в год3. В то же время агропродовольственные системы являются одним из крупнейших источников глобальных выбросов парниковых газов (ПГ) и создают чрезмерную нагрузку на земельные, водные и другие природные ресурсы. По прогнозам, к 2030 году социальные издержки, обусловленные выбросами ПГ, связанными с современными агропродовольственными системами и моделями потребления продовольствия, источником которого являются эти системы, превысят 1,7 трлн долл. США. Переход на рацион питания, преимущественно состоящий из продуктов растительного происхождения, позволит к 2030 году сократить социальные издержки, связанные с выбросами ПГ, на 41–74 процента3.
Государства оказывают поддержку агропродовольственному сектору уже не первое десятилетие. Первоочередные задачи такой поддержки заключаются в повышении объемов производства сельскохозяйственной продукции, главным образом основных зерновых, защите доходов фермеров и/или обеспечении национальной продовольственной безопасности4. В прошлом политика стран в области продовольственной безопасности преследовала цель обеспечить наличие продовольствия, особенно зерновых (например, кукурузы, пшеницы и риса). Поэтому агропродовольственные системы по всему миру успешно обеспечивают население пищевой энергией, поступающей из недорогих зерновых. Большинство малоимущих жителей всех регионов и стран мира располагают достаточными средствами для удовлетворения дневной потребности в пищевой энергии за счет этих продуктов3. Однако они не обеспечивают удовлетворение других пищевых потребностей, таких как потребление достаточного количества макро- и микроэлементов, и профилактика неполноценного питания во всех его формах и связанных с питанием НИЗ за счет потребления разнообразной пищи3. На основные продукты в среднем приходится лишь 15 процентов от общей стоимости здорового рациона.
Большинство современных мер политики в поддержку агропродовольственного сектора не помогают странам обеспечивать население здоровым питанием, а некоторые даже непреднамеренно ухудшают положение в области продовольственной безопасности и показатели питания и провоцируют рост распространенности избыточного веса, ожирения и связанных с питанием НИЗ. В разделе 3.1 показано, что, хотя потребление больших объемов сахара отрицательно влияет на здоровье, а высокие выбросы углерода в животноводческом секторе снижают эффективность мер по адаптации к изменению климата и смягчению его последствий, самая масштабная поддержка выделяется именно производителям сахара и товаров, производство которых сопровождается интенсивными выбросами (таких как говядина и молоко). Кроме того, такая поддержка делает невыгодным производство здоровых и питательных продуктов, например, плодоовощной продукции и зернобобовых. Тем не менее подробных данных о том, как такие меры влияют на стоимость питательных продуктов и экономическую доступность здорового питания, до сих пор крайне мало.
Многие меры поддержки агропродовольственного сектора распределяются неравномерно: например, далеко не все мелкие фермеры могут выполнить требования для получения обусловленной поддержки, привязанной к конкретным объемам производства определенных товаров или использованию определенных средств производства. Иными словами, такие меры зачастую создают диспропорции на рынках: они препятствуют свободной и открытой конкуренции и (что особенно актуально в случае обусловленной поддержки) приносят выгоду крупным производителям, которые могут выполнить требования для ее получения (т.е. объемы производства конкретных продуктов, использование конкретных средств производства и т.д.).
Поэтому настоятельно необходимо переосмыслить распределение государственных расходов и переориентировать агропродовольственную политику. Необходим тщательный анализ возможностей переориентации поддержки, который будет касаться не только производства сельскохозяйственной продукции (с точки зрения как количества, так и разнообразия), но и всех этапов цепочек поставок продовольствия, продовольственной среды и поведения потребителей. Дело в том, что, как было показано в издании настоящего доклада за 2020 год, факторы, определяющие высокую стоимость питательных продуктов, воздействуют на все сегменты агропродовольственных системb. Кроме того, нужно всесторонне оценить возможные побочные эффекты переориентации. Например, рис, несмотря на высокую калорийность, беден микроэлементами, а его производство сопровождается высокими объемами выбросов, и тем не менее его производители по всему миру получают значительный объем поддержки, поскольку это основной пищевой продукт для более чем 3 млрд человек (раздел 3.1). При разработке продуманной стратегии переориентации поддержки рисоводства должны учитываться такие аспекты, как экологическая устойчивость, показатели питания и экономическая доступность здорового рациона.
Вышеприведенные аргументы показывают, что для переориентации мер политики в поддержку агропродовольственного сектора важен подход на уровне агропродовольственных систем (Рисунок 1). Этот подход предполагает учет взаимосвязи между мерами политики, наличием и стоимостью питательных продуктов по сравнению с продуктами, обладающими высокой энергетической и минимальной пищевой ценностью, многие из которых продаются по низким ценам, доходами населения и воздействием агропродовольственных систем на питание и состояние окружающей среды. То есть речь идет как о расширении предложения питательных продуктов, составляющих здоровый рацион, так и о снижении их стоимости в абсолютном и относительном выражении. Чтобы изменить современные модели потребления пищевых продуктов и покончить с голодом и неполноценным питанием во всех его формах, потребуется как реализация мер политики, так и информационно-просветительская работа.
РИСУНОК 1ДЛЯ ПЕРЕОРИЕНТАЦИИ МЕР ПОЛИТИКИ В ПОДДЕРЖКУ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОГО СЕКТОРА ВАЖЕН ПОДХОД НА УРОВНЕ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННЫХ СИСТЕМ
Экономическая доступность здорового рациона определяется не только стоимостью входящих в него питательных продуктов, но и стоимостью такого рациона в сопоставлении с доходами людей, и стоимостью питательных продуктов в сопоставлении с продуктами, содержащими большое количество жиров, сахаров и/или соли, которые нередко широкодоступны и активно рекламируются. В прошлых изданиях настоящего доклада было показано, почему сокращение нищеты и неравенства имеет решающее значение для расширения возможностей людей в плане доступа к достаточному количеству питательных продуктов, и были сформулированы конкретные стратегические рекомендации. Основным аспектом экономического развития является повышение доходов людей, но в издании этого года данная тема не рассматривается. Оно посвящено переориентации политики поддержки агропродовольственного сектора в интересах снижения стоимости здорового питания. Но в процессе переориентации необходимо оценивать влияние разных вариантов переформатированных мер на доходы различных субъектов, включая фермерские хозяйства, и побочные эффекты их применения, а также в полной мере учитывать и регулировать и первое, и второе.
В то же время важно осознавать, что, хотя поддержка агропродовольственного сектора может в конечном счете создать необходимые стимулы и принести желаемые результаты в агропродовольственных системах, процессы за их пределами могут иметь обратные последствия. Поэтому для максимально эффективного использования ресурсов, которыми располагают в частности, системы здравоохранения и охраны окружающей среды, в переходный период необходимо дополнять меры политики, ориентированные на агропродовольственные системы, мерами, рассчитанными на отрасли за их пределами, и учитывать как синергетический эффект, так и побочные эффекты соответствующих мер.
Переориентация мер политики в поддержку агропродовольственного сектора не сразу принесет плоды в виде снижения стоимости питательных продуктов, и в краткосрочной перспективе ее следствиями могут стать нестабильность средств к существованию и потеря доходов. Иными словами, этот процесс будет иметь определенные побочные эффекты, поэтому во избежание непредвиденных последствий, особенно для тех, кто наиболее уязвим перед лицом изменений, в переходный период могут потребоваться меры смягчения, такие как социальная защита. К переориентации мер политики в поддержку агропродовольственного сектора и разработке дополнительных мер в рамках агропродовольственных систем и за их пределами нужно подходить по-разному в зависимости от структурных характеристик стран, таких как уровень дохода, структура производства, обеспеченность природными ресурсами, сальдо торгового баланса, положение в области продовольственной безопасностью и питания и политико-экономические факторы.
Переориентация поддержки в ее современном виде – важнейший шаг, и в настоящем докладе собраны фактические данные и сформулированы стратегические рекомендации для его осуществления. Но во многих странах для того, чтобы обеспечить экономическую доступность здорового питания для всех, потребуется также увеличить объем инвестиций в агропродовольственный сектор. Для ряда стран, где в настоящее время на меры политики в поддержку агропродовольственного сектора выделяются лишь ограниченные объемы государственных ресурсов, задача по переориентации окажется неразрешимой. В таких странах важно увеличить как государственные расходы, так и частные инвестиции, в том числе за счет смешанного финансирования. Выяснить, какие это страны – еще одна важная задача настоящего доклада.
Связь между мерами политики в поддержку агропродовольственного сектора и стоимостью питательных пищевых продуктов
Для многих стран переориентация мер политики в поддержку агропродовольственного сектора с целью снижения стоимости питательных продуктов и повышения экономической доступности здорового питания для всех станет важнейшим этапом в решении к 2030 году задач в рамках ЦУР 2, в том числе относящихся к устойчивому сельскому хозяйству, и к достижению других ЦУР. В настоящее время почти 3,1 млрд человек (см. раздел 2.3) не могут позволить себе даже самый дешевый здоровый рацион питания, несмотря на то, что такой рацион важен для хорошего здоровья и благополучия. Поэтому обеспечение его экономической доступности для каждого будет способствовать достижению ЦУР 3 ("Хорошее здоровье и благополучие"), откроет более равноправный доступ к питательным продуктам, поможет улучшить здоровье и решить проблемы продовольственной безопасности и питания, то есть будет способствовать достижению ЦУР 10 ("Уменьшение неравенства"). Как было показано в предыдущих изданиях настоящего доклада3, переход на здоровое питание может способствовать сокращению выбросов ПГ и поэтому способствует оздоровлению не только населения, но и планеты, а значит, может одновременно способствовать достижению как ЦУР 12 ("Ответственное потребление и производство"), так и ЦУР 13 ("Борьба с изменением климата").
В начале этого издания доклада приводится последняя информация о положении дел с продовольственной безопасностью и питанием в мире, включая актуальные расчетные показатели стоимости и экономической доступности здорового рациона (глава 2). Далее в нем подробно рассматривается концепция "переориентации мер политики в поддержку агропродовольственного сектора с целью повышения экономической доступности здорового рациона питания" за счет снижения стоимости питательных продуктов в сопоставлении с другой пищевой продукцией и доходами населения, которое поможет странам более эффективно и рационально использовать зачастую ограниченные государственные ресурсы.
Глава начинается с обзора наиболее популярных форм поддержки агропродовольственного сектора, объема поддержки, мероприятий и субъектов, которым преимущественно адресованы меры поддержки (или для которых создаются препятствия), а также с объяснения того, как поддержка повышает относительную стоимость питательных продуктов и способствует популяризации нездорового рациона (глава 3). Далее, опираясь на результаты анализа и фактические данные, авторы формулируют рекомендации по альтернативным вариантам поддержки, которые позволят снизить стоимость питательных продуктов и смягчить побочные эффекты реформ, так чтобы повысить не только эффективность, но и устойчивость агропродовольственных систем и придать им более инклюзивный характер. В конце доклада анализируются вспомогательные меры политики в рамках и за рамками агропродовольственных систем, которые повышают эффективность усилий по переориентации поддержки, а также политико-экономические факторы и тенденции, которые препятствуют таким усилиям или повышают их результативность (глава 4).
