Положение дел в области продовольственной безопасности и питания в мире 2022

Как показано в предыдущей главе, мир сталкивается с серьезными трудностями: растет число людей, страдающих от голода и отсутствия продовольственной безопасности, и увеличивается распространенность неполноценного питания во всех его формах. Во многих странах не только отсутствует прогресс в решении задач в рамках ЦУР 2, но и отмечается ухудшение ситуации. Правительства должны принять меры, чтобы коренным образом изменить эту тенденцию. Этого можно добиться с помощью разных мер политики, но в условиях экономического спада многим правительствам становится все сложнее наращивать бюджеты и объемы поддержки сектора. Однако даже в таких сложных экономических условиях многое можно и нужно сделать.

Правительства должны будут использовать неординарные подходы и начать с анализа мер поддержки агропродовольственного сектора, применяемых ими в настоящее время, и оценки того, можно ли распределять финансовые средства более экономично и эффективно, так чтобы обеспечить достижение целей в области развития. Отправной точкой для правительств по всему миру является анализ поддержки и последующая оценка ее экономической эффективности. В частности, для достижения ЦУР 2 важно, чтобы государственная поддержка агропродовольственного сектора обеспечивала поэтапное решение актуальных проблем, включая снижение стоимости питательных продуктов и повышение физической и экономической доступности здорового питания на принципах устойчивости и инклюзивности.

3.1 Анализ ситуации: какая политика поддержки оказывается агропродовольственному сектору в настоящее время?

Как правительства поддерживают агропродовольственный сектор?

Правительства предоставляют агропродовольственному сектору поддержку в различных формах и с использованием различных инструментов, которые оказывают на агропродовольственные системы влияние, проиллюстрированное на Рисунке 1 в главе 1. В главе 3 проводится анализ такой поддержки с использованием показателей в отношении ряда наиболее распространенных мер политики, обзор которых представлен на Рисунке 17. Эти показатели позволяют выяснить, влияет ли на внутренние цены оказываемая поддержка или же субъекты агропродовольственных систем получают прямые трансферты из государственных бюджетов. В число стратегических инструментов, применяемых правительствами для переориентации поддержки агропродовольственного сектора в интересах обеспечения экономической доступности здорового питания, могут входить и другие меры политики, которые рассматриваются ниже (раздел 4.2), включая регулирование землепользования, продовольственные стандарты и политику в отношении маркировки.

РИСУНОК 17ИНСТРУМЕНТЫ И ПОКАЗАТЕЛИ ПОДДЕРЖКИ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОГО СЕКТОРА

ПРИМЕЧАНИЕ. В категорию "другие меры поддержки" входят другие меры политики, ориентированные на агропродовольственные системы, которые подробнее рассматриваются в разделе 4.2.
ИСТОЧНИК: по материалам публикации ФАО, ПРООН и ЮНЕП. 2021. Возможность на миллиарды долларов – Изменение адресности поддержки сельского хозяйства в интересах преобразования продовольственных систем. Рим, ФАО.

В число торговых и рыночных мер, рассматриваемых в данной главе, главным образом входят: i) пограничные меры в отношении импорта (например, пошлины, тарифные квоты и нетарифные меры [НТМ]) и экспорта (например, налоги на экспорт, запреты, лицензии, экспортные субсидии и кредиты) и ii) меры контроля рыночных цен, такие как регулируемые цены (по которым правительства закупают продовольствие у фермеров) и политика, устанавливающая минимальные цены производителей. Эти меры ведут к повышению или понижению внутренних цен по сравнению с ценой на границе и, таким образом, могут создавать ценовые стимулы (или антистимулы) для фермеров. В настоящем докладе ценовые стимулы измеряются с помощью показателя "номинальный коэффициент защиты" (НКЗ) (Врезка 7).

Бюджетные субсидии производителям – это бюджетные трансферты, которые выплачиваются отдельным фермерам фактически из средств налогоплательщиков. Они могут зависеть от: i) объема выпускаемой продукции (трансферты, зависящие от количества производимого конкретного сельскохозяйственного товара), ii) использования факторов производства (трансферты, выплачиваемые с целью снижения стоимости переменных факторов производства, таких как семена и удобрения), iii) использования других факторов производства (таких как капитал, труд или земля), или iv) нетоварных критериев, не связанных с производством (например, субсидии, привязанные к состоянию окружающей среды или ландшафтов, и единовременные выплаты всем фермерам при выполнении комплекса условий, предъявляемых программами поддержки). Субсидии, привязанные к объему или виду продукции либо к использованию определенных факторов производства, называются обусловленными. Кроме того, существуют необусловленные субсидии, для получения которых фермеры не обязаны ни производить определенный товар (или определенное количество этого товара), ни использовать определенные средства производства. Для оценки эффекта субсидий, выделяемых производителям, используется показатель "номинальный коэффициент помощи" (НКП) – он измеряется путем прибавления их к ценовым стимулам, создаваемым торговыми и рыночными мерами (Врезка 7).

Поддержка в форме общих услуг (ПОУ) – это государственные расходы (или бюджетные трансферты) на предоставление общественных или коллективных благ. Эти расходы осуществляются не в пользу отдельных субъектов, таких как производители, переработчики, торговцы или потребители, а с целью решения проблем производства, переработки, сбыта и потребления сельскохозяйственных товаров в долгосрочной перспективе. Такая поддержка может быть ориентирована на следующие сферы:

• научно-исследовательские работы (НИОКР) в области сельского хозяйства и услуги по передаче знаний (такие как обучение, техническая помощь и прочие услуги по распространению знаний и опыта);
• инспекция и контроль в таких сферах, как безопасность сельскохозяйственной продукции, вредители и болезни, предназначенные для обеспечения соответствия пищевой продукции требованиям регулирующих документов и нормам безопасности продукции;
• развитие и эксплуатация объектов инфраструктуры, таких как дороги, оросительные системы и складские помещения;
• создание государственных запасов, включая: затраты на поддержание и распределение резервов посредством закупок на рынках, например государственных закупок у фермеров; и формирование стратегических резервов для целей продовольственной безопасностиⁱ; и
• услуги по реализации и продвижению агропродовольственных товаров на рынок, включая коллективные механизмы, функционирующие на послепроизводственных этапах, и другие услуги, предназначенные для улучшения условий сбыта продукции сельского хозяйства, популяризации этой продукции, сокращения послеуборочных потерь и содействия рыночному обмену и торговле (например, рекламные кампании, участие в международных ярмарках). Следует проводить различие между содействием сбыту продукции агропродовольственного сектора, рассматриваемым в этой главе, и "маркетингом" фирменной продукции в определении ВАЗ, который входит в состав деятельности, в данной главе именуемой "продвижение"^j.

При оценке ПОУ учитываются все государственные расходы на финансирование общественных благ в агропродовольственном секторе (Врезка 7).

Бюджетные субсидии потребителям – это бюджетные трансферты, выделяемые из средств государства (а точнее, налогоплательщиков) посредникам (например, переработчикам, торговцам и т.д.) или конечным потребителям продовольствия. Они предназначены для снижения расходов на приобретение продовольствия (продовольственные субсидии), повышения доходов потребителей (например, денежные трансферты) или обеспечения прямого доступа к продовольствию (например, продовольственная помощь в натуральной форме и программы школьного питания).

Часть описанных выше инструментов политики, особенно пограничные меры и субсидии на продукцию и факторы производства, могут создавать дисбаланс в торговле. Поэтому важны правила многосторонней торговли, образующие глобальную структуру, в которую вписывается пространство для маневра стран в области национальной сельскохозяйственной политики. Соглашение Всемирной торговой организации (ВТО) по сельскому хозяйству (ССХ), принятое по результатам Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров, представляет собой свод принципов, упорядочивающих торговую и сельскохозяйственную политику стран-членов, призванный сократить искажения на рынках сельскохозяйственной продукции. Обязательные положения ССХ накладывают ограничения на использование пошлин и субсидий, адресатами которых являются сельскохозяйственные производители (Врезка 8).

Как поддержка агропродовольственного сектора влияет на агропродовольственные системы?

Правительства могут поддерживать агропродовольственный сектор с помощью описанных выше инструментов политики в интересах достижения многогранных целей на уровне агропродовольственных систем в экономической, социальной сферах и в здравоохранении. В частности, как показано на Рисунке 1 в главе 1, поддержка агропродовольственного сектора может определять решения в отношении производства и потребления, а также воздействовать на динамику в цепочках поставок продовольствия и на продовольственную среду и тем самым влиять на стоимость и экономическую доступность здорового питания. Как цели, так и конечные результаты такой поддержки будут в значительной степени зависеть от условий в конкретных странах, то есть от уровня дохода и развития, структуры и объема производства, эффективности функционирования сельскохозяйственного сектора и его значимости для экономики, а также от структуры потребления, политико-экономических факторов, от влияния на сельское хозяйство изменения климата и от возникновения чрезвычайных ситуаций (таких как гуманитарные кризисы и конфликты), которые могут отразиться на безопасности и уровне жизни населения.

Так, торговые и рыночные меры, как правило, применяются для поддержки цен производителей и, следовательно, доходов фермерских хозяйств либо для поддержания низких потребительских цен (первая задача решается, например, с помощью импортных пошлин, а вторая – с помощью запретов на экспорт). Многие СНД и ССД используют такие меры для защиты своего сельскохозяйственного сектора от конкуренции со стороны импортных товаров либо для регулирования внутренних цен в интересах обеспечения населения достаточным количеством пищевой продукции и предоставления потребителям доступа к продовольствию. Однако пограничные меры влияют не только на торговые потоки, но и на методы производства пищевых продуктов в странах и разнообразие (или отсутствие) пищевых продуктов на внутренних рынках и, таким образом, могут иметь серьезные побочные эффекты. Создавая разрыв между ценой производителя на сельскохозяйственный товар и ценой на тот же товар на границе, они могут ставить производителей одних культур в выгодные условия и делать производство других невыгодным. Кроме того, такие меры, как пошлины, влияют на решения о потреблении, поскольку провоцируют повышение потребительских цен на импортные пищевые продукты и их заменители собственного производства.

Целями бюджетных субсидий производителям чаще всего становятся повышение объемов сельскохозяйственной продукции и производительности труда и поддержание доходов хозяйств за счет снижения производственных затрат. Во многих ССД и СНД они используются для устранения сбоев в функционировании рынков, таких как ограниченная доступность средств производства, капитала и кредитов. Но если такие субсидии привязаны к использованию факторов производства или объему продукции, они могут, как и пограничные меры, серьезно влиять на то, какие товары производятся и поставляются на рынки и/или на то, какие факторы производства используются и как они используются, что имеет масштабные последствия с точки зрения климата, продовольственной безопасности и питания, равенства и эффективности производства вне аграрного сектора.

Следствием предоставления необусловленных субсидий на факторы производства могут становиться, например, чрезмерное использование агрохимикатов и природных ресурсов и распространение монокультур. Эти факторы оказывают неблагоприятное воздействие на окружающую среду и снижают устойчивость агропродовольственных систем^58,59. Такие субсидии могут препятствовать улучшению показателей питания, преимущественно создавая стимулы для производства зерновых и в долгосрочной перспективе снижая заинтересованность в выращивании других культур, являющихся элементами здорового рациона питания, таких как овощи и фрукты³ – эта проблема подробнее рассматривается в разделе 3.2. В районах, где крупные хозяйства имеют больше возможностей для выполнения требований, предъявляемых для получения доступа к таким субсидиям, чем мелкие производители, они могут даже ухудшать положение. Поскольку такие меры дают немедленный и нередко заметный эффект, их трудно отменять на политическом уровне, что усугубляет ситуацию.

В отличие от большинства пограничных мер, бюджетные субсидии чреваты истощением государственных ресурсов, которые могли бы быть направлены на мероприятия, дающие более ощутимый эффект и долгосрочные положительные результаты, – например, на общие услуги, такие как НИОКР, строительство инфраструктуры или механизмы содействия сбыту. Таким образом, они снижают действенность и устойчивость использования зачастую ограниченных государственных средств^60,61. Тем не менее следует признать, что, если планировать бюджетные субсидии с учетом задач в области устойчивого развития, они могут способствовать улучшению производства и повышению уровня жизни⁶².

Субсидии, не привязанные к производству, и государственные расходы на общие услуги, особенно в странах, где их уровень низок и сохраняются существенные разрывы в производительности, не создают столь серьезных препятствий для достижения устойчивости и даже способствуют ему. Такие формы поддержки могут создавать благоприятные условия для роста производства и производительности труда, повышения безопасности пищевых продуктов и налаживания связей между фермерами, рынками и потребителями, а в долгосрочной перспективе – способствовать повышению продовольственной безопасности и улучшению качества питания. Кроме того, они могут косвенно влиять на доходы и потребительские расходы фермерских хозяйств. Положительные результаты поддержки в форме общих услуг ощущаются позднее, как, например, пограничные меры, политика контроля цен и субсидирование факторов производства, и все же признано, что эффективность вложений в этот вид поддержки с точки зрения развития аграрного сектора и сокращения нищеты выше^63,64,65. Должным образом спланированные, инклюзивные и устойчивые инвестиции в НИОКР, услуги по содействию сбыту и инфраструктуру также могут способствовать снижению стоимости питательных продуктов и улучшению доступа к здоровому питанию, о чем подробнее говорится в разделе 3.2⁶⁶.

Субсидии потребителям, в том числе продовольственные субсидии переработчикам и торговцам и помощь по программам социальной защиты, включая денежные переводы, продовольственные карточки и продовольственную помощь в натуральной форме, например, по программам школьного питания, могут способствовать улучшению целого ряда показателей^k. Если субсидии такого рода имеют продуманную структуру, они помогают увеличивать суммарное потребление продовольствия домохозяйствами, повышать разнообразие рациона и улучшать показатели питания, а также сокращать масштабы бедности (см. также анализ в разделе 3.2)⁶⁷. Они способны смягчать воздействие факторов, ограничивающих ликвидность и возможности кредитования, влияющие на инвестиционные и производственные решения, и поэтому могут влиять на эффективность сельскохозяйственного производства^67,68.

Агропродовольственный сектор получает значительный объем поддержки, но для ее оказания применяются разные инструменты

В 2013–2018 годах на поддержку агропродовольственного сектора в мире в среднем выделялось почти 630 млрд долл. США в год^l. Чистый среднегодовой объем поддержки, ориентированной на отдельных сельскохозяйственных производителей (т.е. с учетом и ценовых стимулов, и ценовых антистимулов для фермеров), приближался к 446 млрд долл. США. Это в среднем порядка 70 процентов от общего объема поддержки сектора и около 13 процентов от общемирового объема продукции в денежном выражении^m. Государственные расходы на оказание общих услуг сектору составляли около 111 млрд долл. США в год, а потребители продовольствия ежегодно получали в среднем 72 млрд долл. США (Рисунок 18).

РИСУНОК 18ОБЪЕМ И СТРУКТУРА ПОДДЕРЖКИ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОГО СЕКТОРА В МИРЕ (МЛРД ДОЛЛ. США, В СРЕДНЕМ ЗА 2013–2018 ГОДЫ)

ИСТОЧНИК: Ag-Incentives (готовится к публикации). Ag-Incentives. Washington, DC. По состоянию на 4 мая 2022 года. http://ag-incentives.org, с использованием данных Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), ФАО, Межамерикнского банка развития (МБР) и Всемирного банка, объединенных в сборник Международного исследовательского института продовольственной политики (ИФПРИ).

Половину объема адресной поддержки отдельным фермерам составляли ценовые стимулы (202 млрд долл. США нетто), а остальная часть (245 млрд долл. США) принимала форму бюджетных субсидий, преимущественно привязанных к продукции или неограниченному использованию переменных факторов производства (175 млрд долл. США). Лишь менее трети бюджетных субсидий производителям (69 млрд долл. США) не были привязаны к производству (Рисунок 18).

Меры политики поддержки агропродовольственного сектора в странах разных групп и в разные периоды имеют свои особенности

Анализ поддержки разных инструментов политики показывает, что в СВД чаще всего используются ценовые стимулы и бюджетные субсидии и что эти меры также набирают популярность в ряде ССД, в первую очередь в самых благополучных из них. В СНД традиционно проводилась политика, в рамках которой создавались ценовые антистимулы для фермеров, призванные обеспечить потребителям доступ к продовольствию по более низким ценам. Эти страны имеют ограниченные ресурсы для предоставления производителям и потребителям бюджетных субсидий и для финансирования общих услуг, которыми может пользоваться весь агропродовольственный сектор.

Поддержка производителей

Несмотря на широкий разброс условий в разных СВД, на них всегда приходилась основная доля поддержки сельскохозяйственных производителей в мире. Если судить по НКП, то в 2005 году она составляла порядка 40 процентов от общей стоимости продукции, произведенной в этих странах, но с тех пор этот показатель значительно снизился и в 2018 году составлял 24 процента (Рисунок 19). Изменение объема поддержки производителей в СВД преимущественно обусловлено долгосрочной тенденцией к сокращению ценовых стимулов (измеряемых показателем НКЗ), которая появилась еще в 1990-х годах, в частности, после завершения Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров, по результатам которых были снижены пошлины, применяемые членами ВТО. С точки зрения политико-экономических аспектов сокращению потребности в государственной поддержке в странах этой группы могли способствовать развитие технологий, снижение себестоимости производства и затрат на оплату труда в аграрном секторе. При том, что объемы помощи сокращаются и немалая доля субсидий (шесть процентов) предоставляются без привязки к производству, в структуре поддержки фермеров в СВД по-прежнему преобладают торговые меры, искажающие цены, и субсидии, обусловленные производством.

РИСУНОК 19НОМИНАЛЬНЫЙ КОЭФФИЦИЕНТ ПОМОЩИ, ВЫРАЖЕННЫЙ КАК ДОЛЯ ОБЪЕМА ПРОИЗВОДСТВА В ДЕНЕЖНОМ ВЫРАЖЕНИИ, В РАЗБИВКЕ ПО ВИДАМ ПОДДЕРЖКИ И ГРУППАМ СТРАН ПО УРОВНЮ ДОХОДА

ИСТОЧНИК: Ag-Incentives (готовится к публикации). Ag-Incentives. Washington, DC. По состоянию на 4 мая 2022 года. http://ag-incentives.org, с использованием данных Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), ФАО, Межамерикнского банка развития (МБР) и Всемирного банка, объединенных в сборник (ИФПРИ).

В разных подгруппах ССД (СДВС и СДНС) поддержка производителей имеет разную структуру. В СДВС объем поддержки сельскохозяйственного сектора, главным образом имеющий форму ценовых стимулов, создаваемых в первую очередь за счет импортных пошлин и других торговых ограничений, существенно вырос; особенно активный рост наблюдается с конца 1990-х годов. В последние годы такая поддержка (измеряемая показателем НКП) составляла около 16 процентов от стоимости сельскохозяйственной продукции (Рисунок 19). При этом бюджетные субсидии сельскохозяйственным производителям в этой группе стран составили всего 5 процентов от общей стоимости продукции, тогда как в странах с высоким уровнем дохода – почти 13 процентов (Таблица 6).

ТАБЛИЦА 6ПОДДЕРЖКА АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОГО СЕКТОРА, ВЫРАЖЕННАЯ КАК ДОЛЯ ОТ СТОИМОСТИ ПРОДУКЦИИ, В РАЗБИВКЕ ПО ГРУППАМ СТРАН ПО УРОВНЮ ДОХОДА В 2013–2018 ГОДАХ

ИСТОЧНИК: ФАО, с использованием данных ОЭСР, ФАО, ИБР и Всемирного банка, объединенных в сводку ИФПРИ.

Ощутимое влияние на совокупные показатели поддержки в этой подгруппе оказывает Китай, где объем поддержки (представленный в виде доли от общего объема продукции, произведенной в стране, в денежном выражении) довольно высок не только сам по себе, но и в сравнении с другими странами. Уровень помощи в Китае превысил нулевой в начале 1990-х годов и с тех пор повышается. Такая динамика является следствием роста ценовых стимулов, особенно в отношении производства зерновых, призванных обеспечить достижение целей страны по экономической независимости и продовольственной безопасности¹. В прошлом бюджетные субсидии фермерам были невысокими по сравнению с ценовыми стимулами, но с 2005 года они растут и в настоящее время составляют около 5 процентов от общей стоимости продукции, производимой в стране.

В СДНС и СНД поддержка традиционно имела форму защиты малоимущих потребителей и оказывалась с использованием торговых и рыночных мер политики, направленных на сохранение внутренних цен на низком уровне и создающих скрытые антистимулы для сельскохозяйственного сектора. В СДНС неизменно создаются ценовые антистимулы для фермеров (что можно проследить по отрицательному НКЗ), но в ряде случаев они получают поддержку в виде субсидий на факторы производства. Другие виды бюджетных субсидий в этих странах практически не используются (Рисунок 19). НКЗ в СДНС остается отрицательным, но в последнее время этот показатель сократился: если в 2005–2012 годах он составлял -10 процентов, то в 2013–2018 годах – в среднем -4 процента.

Наиболее ярким примером СДНС является Индия, где продовольственная и сельскохозяйственная политика традиционно была направлена на защиту потребителей и предполагала обеспечение доступных цен на пищевые продукты за счет экспортных ограничений (в частности, на пшеницу, различные сорта риса, кроме басмати, и молоко) и регулирования сбыта путем ценообразования и государственных закупок, создания государственных запасов продовольствия и распределения широкого ассортимента сельскохозяйственных товаров⁶⁹. Такие меры в совокупности стабильно создают ценовые антистимулы для фермеров (что выражается как отрицательный НКЗ). Для компенсации воздействия ценовых антистимулов, создаваемых торговыми и рыночными мерами, стимулирования производства в стране и обеспечения ее экономической независимости применяются субсидии на производство и расходы на общие услуги, такие как НИОКР и инфраструктура.

Подобную структуру поддержка имеет в большинстве СНД. Кроме того, в этих странах снижаются ценовые стимулы: они составляли с -17 процентов в среднем в 2005–2012 годах до -9 процентов в 2013–2018 годах (Рисунок 19). Эту тенденцию в значительной степени определили меры политики по поддержанию цен и производства зерновых как основного пищевого продукта, применяемые в целях обеспечения продовольственной безопасности в рамках стратегий экономической независимости, принятых после кризиса продовольственных цен 2007–2008 годов. Еще одной задачей того небольшого объема бюджетных субсидий, которые выделяются фермерам в этих странах, преимущественно для финансирования факторов производства, является поддержка производства основных пищевых продуктов.

В целом доля государственного бюджета, которую СНД выделяют на агропродовольственный сектор, ниже, чем в странах других групп, несмотря на то, что сельское хозяйство здесь продолжает играть важную роль в обеспечении экономического роста и создании рабочих мест. Бюджетная поддержка в странах этой группы составляет лишь незначительную долю в общем объеме поддержки сектора: в среднем субсидии сельскохозяйственным производителям составили всего 0,6 процента от общей стоимости продукции. В ССД этот показатель составил 4–5 процентов, а в СВД – 12,6 процента (Таблица 6). Как показывают результаты анализа, приведенные ниже, аналогичная тенденция прослеживается и в расходах на общие услуги, несмотря на то, что страны Африки, например, обязались выделять не менее 10 процентов государственных расходов на сельское хозяйство в рамках Комплексной программы развития сельского хозяйства в Африке⁷⁰. Низкий уровень бюджетной поддержки фермеров в СНД обусловлен следующими причинами: i) крайне ограниченные налогово-бюджетные возможности, которые прежде всего определяются низким ростом доходов, значительным долговым бременем и множеством секторов, конкурирующих за скудные ресурсы, и ii) низкий уровень исполнения бюджета: одна пятая бюджетных средств, выделяемых на агропродовольственный сектор, остается неосвоенной, а доля неизрасходованных средств, выделяемых донорами, еще выше: примерно 40 процентов^{n 70}. Таким образом, можно предположить, что в СНД переориентация политики не будет ни перспективным, ни эффективным решением. Но, возможно, по результатам будущих исследований будут найдены дополнительные меры (например, международные трансферты, финансируемые за счет налогово-бюджетных мер в странах с высоким уровнем дохода), которые помогут СНД в решении проблем, связанных с государственными инвестициями в агропродовольственный сектор.

Поддержка в форме общих услуг

В СНД объем поддержки в форме общих услуг (ПОУ), выраженный как доля от стоимости продукции, составил 2 процента, а в СВД – 4 процента, что соответствует описанной выше закономерности (Таблица 6). Структура расходов на общие услуги в разных странах также отличается значительным разнообразием (Рисунок 20). В СВД государством первую очередь финансируются такие услуги, как инфраструктура, НИОКР и передача знаний и опыта; кроме того, крупные государственные инвестиции направляются на мероприятия по контролю качества и стимулированию сбыта, которым также придается большая важность. В ССД значительная доля государственных расходов направляется на покрытие затрат в рамках программ создания государственных запасов продовольствия. Такие меры широко распространены в Азиатско-Тихоокеанском регионе (например, в Китае, Индии, Индонезии, Пакистане и Филиппинах), они реализуются с помощью разных механизмов, но в целом направлены на обеспечение выгодных для фермеров цен, стабилизацию рынков и решение проблемы продовольственной безопасности для потребителей⁷¹. В СНД объемы расходов на ПОУ ниже, а поддержка в основном направляется на финансирование строительства и обслуживания объектов сельскохозяйственной инфраструктуры (с акцентом на орошение), на услуги в области НИОКР, а также на целевые расходы на лесное хозяйство, эксплуатацию земельных ресурсов и охрану окружающей среды (отображены в категории "Разное") (Рисунок 20)⁷⁰.

РИСУНОК 20СТРУКТУРА ПОДДЕРЖКИ ОБЩИХ УСЛУГ, ВЫРАЖЕННОЙ КАК ДОЛЯ СТОИМОСТИ ПРОДУКЦИИ, С РАЗБИВКОЙ ПО ГРУППАМ СТРАН ПО УРОВНЮ ДОХОДОВ И ВИДАМ УСЛУГ, СРЕДНИЕ ПОКАЗАТЕЛИ ЗА 2015–2018 ГОДЫ

ИСТОЧНИК: ФАО, с использованием данных ОЭСР, ФАО, ИБР и Всемирного банка, объединенных в сводку ИФПРИ.

Поддержка потребителей

В вышеописанной структуре поддержки две трети бюджетных субсидий потребителям (как конечным, так и промежуточным, например, перерабатывающим предприятиям) приходилось на СВД. В 2013–2018 годах в СВД они в среднем составляли 4,6 процента, а в СНД – менее 1 процента от общей стоимости продукции (Таблица 6). Как и другие показатели, эти цифры свидетельствуют о том, что СВД имеют больше средств и ресурсов для финансовой поддержки субъектов агропродовольственных систем, чем СНД. Последние, как отмечалось выше, чаще применяют торговые и рыночные меры, призванные поддерживать низкие внутренние цены в интересах потребителей. Субсидии промежуточным потребителям, как правило, предоставляются только в СВД и в СДНС, в частности, в Норвегии, Исландии, Соединенных Штатах Америки и Казахстане.

В СНД и ССД субсидии потребителям чаще всего принимают форму натуральной помощи или денежных переводов в рамках программ социальной защиты. Например, в Индии крупные субсидии конечным потребителям выделяются в рамках системы адресного государственного распределения зерна, а в Индонезии – в рамках программы продовольственной помощи (BPNT) с выдачей электронных карточек на приобретение риса. В ряде стран Африки к югу от Сахары объем субсидий потребителям в последнее время вырос; иногда это происходит в ущерб производителям, которые стали получать меньше финансовой поддержки на фоне существующих бюджетных ограничений; при этом были расширены программы денежных переводов, натуральной помощи и школьного питания⁷⁰.

К разным группам пищевых продуктов и сырьевых товаров применяются разные виды поддержки

Как указывалось выше, в более благополучных странах поддержка применяется ко всем группам пищевых продуктов: в самых больших объемах – к основным продуктам, включая зерновые, корнеплоды и клубнеплоды, а в несколько меньших – к молочным продуктам и к другим продуктам, богатым белком^o. В СВД поддержка, ориентированная на эти три группы продуктов, с равной частотой принимает форму ценовых стимулов и бюджетных субсидий производителям. В отношении фруктов, овощей, жиров и растительных масел бюджетные субсидии (составляющие около 11 процентов от стоимости продукции) в 2013–2018 годах применялись в среднем гораздо чаще, чем ценовые стимулы (Рисунок 21)^p.

РИСУНОК 21НОМИНАЛЬНЫЙ КОЭФФИЦИЕНТ ПОДДЕРЖКИ, ВЫРАЖЕННЫЙ КАК ДОЛЯ ОТ СТОИМОСТИ ПРОДУКЦИИ, В РАЗБИВКЕ ПО ГРУППАМ СТРАН ПО УРОВНЮ ДОХОДА, УСРЕДНЕННЫЙ ПОКАЗАТЕЛЬ ЗА 2013–2018 ГОДЫ

ПРИМЕЧАНИЯ. В группу "прочие" входят такие основные продовольственные культуры, как сахар, кофе, какао, чай и перец чили, а также отдельные непищевые культуры (например, хлопок, шерсть и табак). Субсидии, не привязанные к конкретным продуктам – это субсидии, ориентированные не на конкретный товар или группу пищевых продуктов, а на группу с более широким охватом, например, на все сельскохозяйственные культуры или всю продукцию животноводства; они распределяются по группам исходя из доли продукта в общем объеме соответствующей продукции в ценовом выражении.
ИСТОЧНИК: ФАО, с использованием данных ОЭСР, ФАО, ИБР и Всемирного банка, объединенных в сводку ИФПРИ.

Устойчивая ориентация агропродовольственной политики большинства стран на основные зерновые культуры – не новая тенденция. Политика, направленная на повышение производительности основных культур, включая ценовые стимулы, субсидии на факторы производства конкретных культур и закупка зерна для создания запасов в интересах обеспечения продовольственной безопасности, широко применяется еще со времени "зеленой революции"⁷². В прошлом эти меры снижали заинтересованность фермеров в диверсификации используемых ими производственных систем – подробнее эта ситуация анализируется в разделе 3.2^73,74.

В СДНС в отношении большинства продуктов последовательно проводится политика, делающая их производство невыгодным за счет снижения отпускных цен производителей, однако эти страны выделяют фермерам бюджетные субсидии, в первую очередь на производство основных продуктов, овощей и фруктов, а также жиров и растительных масел. В СНД в отношении большинства групп пищевых продуктов действуют отрицательные ценовые стимулы от минус семи процентов на основные продукты (преимущественно зерновые) до 1 процента на другие культуры, например, сахар, чай, кофе (Рисунок 21). Как указывалось выше, эти страны имеют мало возможностей для поддержки фермеров с помощью бюджетных субсидий.

Более глубокое представление о ситуации даст изучение поддержки, ориентированной на отдельные пищевые продукты^q.

Самые значительные объемы поддержки по всему миру выделяются производителям риса, сахара и мяса различных видов (Рисунок 22). Чаще всего для поддержки производства этих продуктов используются торговые и рыночные меры, применение которых изменяет цены и создает ценовые стимулы для фермеров. Как уже отмечалось, эти меры не всегда способствуют оздоровлению рациона питания и могут создавать антистимулы для наращивания производства, например, овощей и фруктов, побуждая фермеров возделывать культуры, производство которых сопряжено с менее острой конкуренцией и на которые могут устанавливаться более высокие цены. Кроме того, как показывают усредненные данные, в СНД и СДНС в 2013–2018 годах создавались ценовые антистимулы для производителей фруктов и овощей, таких как бананы, манго и лук (Рисунок 22). Такая ситуация может вызывать проблемы со стороны предложения, но следует признать, что, если внутренние цены на те или иные продукты ниже международных справочных цен (исходя из НКЗ), эти продукты могут быть более доступными для потребителей.

РИСУНОК 22НОМИНАЛЬНЫЙ КОЭФФИЦИЕНТ ПОМОЩИ, ВЫРАЖЕННЫЙ КАК ДОЛЯ ОТ ОБЪЕМА ПРОДУКЦИИ, ПО ОТДЕЛЬНЫМ ПРОДУКТАМ, ПРОИЗВОДИТЕЛИ КОТОРЫХ ПОЛУЧАЮТ ПОДДЕРЖКУ ЧАЩЕ ВСЕГО, В РАЗБИВКЕ ПО ГРУППАМ СТРАН ПО УРОВНЮ ДОХОДА, УСРЕДНЕННЫЙ ПОКАЗАТЕЛЬ ЗА 2013–2018 ГОДЫ

ИСТОЧНИК: ФАО, с использованием данных ОЭСР, ФАО, ИБР и Всемирного банка, объединенных в сводку ИФПРИ.

Значительные объемы поддержки получают производители риса по всему миру: в странах всех групп создаются достаточно высокие ценовые стимулы для фермеров (Рисунок 22). В СВД их доля в стоимости продукции превышает 70 процентов, в основном за счет отдельных стран Азии (например, Японии и Южной Кореи), которые преимущественно поддерживают производителей этого основного продукта посредством пограничных мер и контроля внутренних цен. Производство риса сопровождается высоким уровнем выбросов; кроме того, этот высококалорийный продукт беден микроэлементами. Однако он составляет основу рациона более 3 млрд человек, и поэтому заслуживает особого внимания и тщательного рассмотрения со стороны директивных органов при оценке оптимальных подходов к реформам и переориентации мер поддержки во избежание отрицательного влияния на продовольственную безопасность. Столь же внимательно следует подходить к продуктам животного происхождения, таким как молоко и говядина, которые могут способствовать повышению качества рациона и улучшению питания в СНД и СДНС, но потребляются в избыточных количествах во многих СВД, что имеет негативные последствия для здоровья. В СНД и СДВС производители этих продуктов получают самую масштабную поддержку, о чем свидетельствует средний показатель НКП по этим двум группам стран в 2013–2018 годах (около 11 процентов).

В ряде СНД создаются ценовые стимулы для производителей отдельных основных продуктов, таких как пшеница и рис, и антистимулы – для производителей, например, кукурузы (Рисунок 22). В ряде стран вводятся схемы субсидирования факторов производства, адресованные преимущественно производителям кукурузы (в основном в Малави) и пшеницы (в Руанде). Самые крупные ценовые стимулы для производителей риса в 2013–2018 годах создавались в странах Восточной Африки (например, в Бурунди, Руанде и Уганде). В невыгодные условия чаще всего ставились, например, производители молока, ореха кешью и бананов (Рисунок 22).

Кроме перечисленных выше товаров, огромную важность с точки зрения обеспечения средств к существованию, продовольственной безопасности и питания миллиардов людей имеют продукты рыболовства и аквакультуры, согласованные показатели поддержки которых, к сожалению, отсутствуют. Рыба и другие пищевые продукты из водных биоресурсов играют важнейшую роль в здоровом питании; во многих странах они являются источником животных белков и основой наименее дорогостоящего здорового рациона. Значительную часть этих продуктов производят мелкие кустарные рыбаки и работники рыбной отрасли, которые во многих странах составляют немалую долю рабочей силы (Врезка 9). Насущной проблемой для агропродовольственных систем и окружающей среды является перелов рыбы. Субсидирование рыболовства может усугублять проблему перелова и приводить к распространению незаконных и неравноправных методов. Эти факторы должны учитываться при разработке стратегий переориентации поддержки во многих странах (Врезка 9), поэтому нужно знать, какие объемы и виды государственной поддержки получают производители этих продуктов, важных для здорового питания, для чего настоятельно необходимо собирать и обрабатывать данные.