Las políticas, tecnologías e innovaciones presentadas hasta ahora exigirán mecanismos de gobernanza adecuados que, al tiempo que implican a múltiples actores, abordan de manera coherente los desafíos y aprovechar las oportunidades creadas en los sistemas agroalimentarios en el marco de la urbanización. Los procesos de formulación de políticas no funcionarán con un enfoque tradicional, principalmente nacional y verticalista, debido a la necesidad de centrase en lugares y sus vínculos funcionales y espaciales. Como estos vínculos suelen traspasar fronteras sectoriales y administrativas, los procesos de formulación de políticas deberían facilitar acuerdos y reglamentos interjurisdiccionales, así como la participación de diversos actores (incluidos actores no gubernamentales)5. De esta forma, la gobernanza de los sistemas agroalimentarios se puede entender como los mecanismos y procesos establecidos para que las partes interesadas articulen su interés, solucionen sus diferencias y colaboren en torno a las instituciones gubernamentales. Además, los acuerdos institucionales deben tener en cuenta la función esencial de los gobiernos subnacionales (locales y regionales), así como la de los actores no gubernamentales5.
El hecho de trabajar con los vínculos funcionales y espaciales a lo largo del continuo rural-urbano, con los gobiernos subnacionales como actores importantes, puede impulsar la transformación de los sistemas agroalimentarios en el marco de la urbanización. Las políticas y programas nacionales y transnacionales orientados a la producción del último siglo crearon deficiencias en el abordaje de la inseguridad alimentaria y la malnutrición. En respuesta a estas políticas, los gobiernos subnacionales se han erigido como actores importantes en la transformación de los sistemas agroalimentarios.
Otros factores que han incrementado la función de los gobiernos subnacionales a nivel mundial han sido el aumento continuo del poder político y cultural de las ciudades de diferentes tamaños, los rápidos procesos de urbanización y la relativamente reciente ola de descentralización de los gobiernos nacionales a los gobiernos locales en un número cada vez mayor de países. Tras estos avances, pioneros de la política alimentaria urbana en municipios de todo el mundo participaron en la agenda de los sistemas agroalimentarios con miras a elaborar estrategias alimentarias y aplicar medidas locales específicas228.
Debido al carácter multisectorial de los desafíos y las oportunidades que genera la urbanización a lo largo del continuo rural-urbano (Capítulo 3), los gobiernos subnacionales deberían ser también agentes importantes para la formulación y aplicación de políticas coherentes que vayan más allá de los sistemas agroalimentarios (por ejemplo, el medio ambiente, la energía, la salud y otros sistemas). Estos están en estrecho contacto con las partes interesadas locales y pueden asegurar que estas políticas se adapten a las condiciones locales promoviendo ventajas y eliminando obstáculos. La puesta en marcha del Pacto de política alimentaria urbana de Milán en 2015 fue un marcador mundial de la creciente función de los gobiernos subnacionales en la formulación y aplicación de políticas a nivel urbano y regional, promoviendo los vínculos de los sistemas agroalimentarios a lo largo del continuo rural-urbano e integrando los diferentes enfoques de sistemas en los planes de desarrollo locales, regionales y territoriales. La Nueva Agenda Urbana, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2016, ha constituido un punto de inflexión en términos de reconocimiento de la función de los gobiernos subnacionales en la transformación de los sistemas agroalimentarios, pues en ella se pedía la integración de la seguridad alimentaria y la nutrición en la planificación urbana y territorial. Este reconocimiento también se ha trasladado a procesos mundiales como la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios, con el establecimiento de la Coalición de Sistemas Alimentarios Urbanos en 2021 (véase el Recuadro 13).
RECUADRO 13Coalición de Sistemas Alimentarios Urbanos: una plataforma mundial para sensibilizar sobre la función esencial de los gobiernos subnacionales en la transformación de los sistemas agroalimentarios a lo largo del continuo rural-urbano
La Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios celebrada en 2021 reconoció la importancia de los gobiernos subnacionales como elementos clave para una transformación sostenible e inclusiva de los sistemas agroalimentarios. Durante la Cumbre, se estableció la Coalición de Sistemas Alimentarios Urbanos, que está facilitada actualmente por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y la Alianza Mundial para la Mejora de la Nutrición e incluye a organismos de las Naciones Unidas, redes de ciudades, organizaciones de la sociedad civil e instituciones académicas como miembros activos que operan a lo largo del continuo rural-urbano en múltiples países. La Coalición229 tiene por objeto apoyar a los gobiernos nacionales y subnacionales para transformar sus sistemas agroalimentarios mediante la facilitación de políticas y medidas coherentes y coordinadas. Ayuda a los gobiernos subnacionales a participar en debates sobre políticas mundiales y establecerse como actores clave en la transformación general de los sistemas agroalimentarios. Además, la Coalición trabaja a lo largo del continuo rural-urbano a fin de determinar mecanismos específicos para cada contexto que permitan subsanar deficiencias de gobernanza en los sistemas agroalimentarios a nivel nacional y local.
Mecanismos subnacionales para la gobernanza de los sistemas agroalimentarios
Un punto de partida importante para incorporar la gobernanza basada en dimensiones funcionales a lo largo del continuo rural-urbano es la formulación de acuerdos de base local entre múltiples zonas administrativas y plataformas y redes de múltiples partes interesadas.
Los mecanismos de múltiples partes interesadas para la gobernanza de los sistemas agroalimentarios, que incluyen múltiples actores no estatales, organizaciones de agricultores, organizaciones de la sociedad civil, el sector privado e instituciones académicas, están surgiendo cada vez más como instrumentos cruciales para abordar deficiencias en las políticas y la planificación locales relacionadas con la alimentación. Entre estos mecanismos, los consejos de políticas alimentarias (también denominados en ocasiones comités, grupos de alimentos, plataformas, etc.) actúan como órganos asesores de los gobiernos locales o subnacionales, apoyan la concepción y aplicación de políticas, promueven la colaboración de las partes interesadas y facilitan el seguimiento y la evaluación de los avances realizados en la aplicación, eficacia, eficiencia y repercusión de las políticas (véase el Recuadro 14).
RECUADRO 14Acuerdos subnacionales de gobernanza de los sistemas agroalimentarios entre ciudades metropolitanas, medianas y pequeñas en el Perú
En noviembre de 2019, los municipios peruanos de Arequipa, Huancayo, Lima, Maynas y Piura firmaron un acuerdo con el objetivo de fortalecer los vínculos de los sistemas agroalimentarios a lo largo del continuo rural-urbano. El acuerdo abarca: i) los vínculos entre productores, mercados y ferias en diferentes ciudades; ii) el intercambio de conocimientos sobre prácticas relacionadas con la agroecología y su promoción en las zonas rurales y periurbanas; iii) la modernización de los espacios relativos a los mercados minoristas de alimentos; y iv) las estrategias específicas de cada contexto para mejorar el acceso a las dietas saludables. También incluye prácticas de aprendizaje entre homólogos, que permiten compartir experiencias en esferas como la formulación de nuevas ordenanzas de entornos alimentarios urbanos, la adquisición pública de productos de la agricultura familiar, y el establecimiento del consejo de políticas alimentarias en Lima.
Una de las experiencias compartidas con los municipios es una ordenanza promulgada en Lima con el fin de crear entornos alimentarios saludables tanto en escuelas como en zonas fuera de los hogares231. La ordenanza prohíbe la venta o comercialización de alimentos hipercalóricos con un alto contenido de grasas, azúcares o sal en un radio de 200 metros de las escuelas. También establece requisitos sanitarios mínimos para los alimentos y bebidas proporcionados a los estudiantes en las instalaciones escolares, y obliga a las escuelas a garantizar el acceso a agua potable fresca. Asimismo, como parte del programa Lima Come Sano, la ordenanza obliga a los restaurantes locales a adoptar nuevas prácticas para reducir la ingesta de sal y azúcar. Con el fin de promover una alimentación sana, se alienta a los restaurantes a mostrar de manera destacada el contenido de calorías de los platos de sus cartas y a proporcionar saleros y condimentos solo cuando los clientes los pidan.
Además, en octubre de 2020, Lima estableció el Consejo del Sistema Alimentario de Lima Metropolitana (CONSIAL), cuyo objetivo consiste en planificar, organizar, formular y aplicar políticas alimentarias sostenibles y resilientes que garanticen el derecho humano a la alimentación y generen una repercusión positiva en la reducción de las tasas de pobreza y malnutrición. Desde su establecimiento, el Consejo ha promulgado varias ordenanzas locales para promover entornos alimentarios urbanos más saludables, la agricultura urbana, el uso de los espacios públicos para los mercados de productores que practican la agroecología, y la recuperación de los alimentos que no se han vendido en los mercados mayoristas. El Consejo incluye múltiples actores como, por ejemplo, representantes de plataformas de agricultura urbana y periurbana, organizaciones de productores rurales, promotores de una alimentación saludable de la sociedad civil, centros de investigación y universidades, el sector privado y organizaciones no gubernamentales activas más allá de las fronteras administrativas del área metropolitana de Lima. Del mismo modo, el Consejo está elaborando una estrategia de sistemas agroalimentarios a lo largo del continuo rural-urbano, alineada con las agendas nacionales e internacionales relacionadas con los sistemas agroalimentarios, el cambio climático y la sostenibilidad.
La ciudad de Hancayo también ha establecido el Comité de Sistemas Alimentarios, que está vinculado al CONSIAL de Lima, creando así la base para fortalecer la gobernanza de los sistemas agroalimentarios a lo largo del continuo rural-urbano.
Actualmente existe una evaluación muy limitada de la repercusión colectiva de los consejos de políticas alimentarias en el cambio de las políticas o la modificación de los paradigmas de gobernanza alimentaria convencionales230. Algunos consejos de políticas alimentarias están formados por procesos de abajo arriba dirigidos por los ciudadanos, lo cual hace que sean cautelosos sobre el grado de asociación con el gobierno local o de dependencia de él, pues los vínculos formalizados con el gobierno pueden comprometer la visión y dirección originales de la plataforma y limitar la capacidad de proponer cambios a las estructuras y políticas gubernamentales. Otros se forman directamente en el contexto municipal o son constituidos por el propio ayuntamiento y, por tanto, tienen vínculos sólidos con el gobierno local. La fortaleza de los consejos de políticas alimentarias con vínculos más estrechos con el Gobierno es que se pueden encontrar en una mejor posición para formular recomendaciones de políticas y recibir más apoyo. El hecho de estar ubicados en un departamento gubernamental también puede incrementar las posibilidades de recibir recursos específicos y garantizar la continuidad.
Los consejos de políticas alimentarias han existido durante 30 años (el primero, en América septentrional), pero siguen precisando una ampliación de la escala y un fortalecimiento de la capacidad para alcanzar todo su potencial. Por ejemplo, en África, el sector informal está aumentando, y la venta de alimentos en la calle sigue siendo esencial para las compras de alimentos. Los vendedores informales de alimentos proporcionan a los hogares más pobres mejores oportunidades para lograr la seguridad alimentaria, pues son accesibles desde el punto de vista espacial y pueden ofrecer asistencia mediante crédito232; sin embargo, apenas se tienen en cuenta en los mecanismos de gobernanza, ni siquiera en los consejos de políticas alimentarias, que, en la mayoría de los casos, todavía se encuentran en una fase incipiente (Recuadro 15). El apoyo a la organización de esos actores alimentarios informales en grupos (por ejemplo, cooperativas) puede resultar fundamental para su integración en el proceso de adopción de decisiones233. No obstante, si se formalizan, resulta importante que las nuevas formas de gobernanza democrática no se conviertan en otro mecanismo burocrático. Por el contrario, deben seguir siendo un lugar donde los problemas se aborden mediante procesos participativos de múltiples partes interesadas y de forma integral, y donde se adopten medidas de manera que se incluya los intereses de las diferentes partes interesadas, en particular de las personas más vulnerables232.
RECUADRO 15Mecanismo inclusivo de gobernanza de los sistemas agroalimentarios en el condado de Kisumu (Kenya) que vincula las zonas urbanas y rurales
En el condado de Kisumu (Kenya) se estableció en 2020 un grupo consultivo de coordinación alimentaria bajo el liderazgo del condado y con representantes de instituciones académicas, organizaciones de la sociedad civil, el sector privado y las organizaciones de agricultores que operan a lo largo del continuo rural-urbano. El grupo consultivo de coordinación alimentaria proporciona un espacio para facilitar el diálogo entre diferentes actores y determinar medidas prioritarias destinadas a promover la producción y elaboración locales de alimentos, así como las oportunidades de empleo e incubadoras de empresas para las mujeres y los jóvenes. Actualmente, este grupo está en proceso de finalizar la formulación de una estrategia de sistemas agroalimentarios que engloba tanto las zonas rurales como las zonas urbanas del condado. La estrategia determina esferas de intervención prioritarias para fomentar los vínculos entre el medio rural y el urbano, por ejemplo, la mejora de la infraestructura de mercado con vistas a mejorar la conexión espacial y funcional entre Kisumu y otros condados como forma de reconectar a los productores rurales con los consumidores urbanos. La estrategia también se encuentra en proceso de considerar la inclusividad entre sus prioridades, especialmente en relación con el reconocimiento y la formalización de las vendedoras de alimentos en la vía pública y la mejora de sus negocios.
Una vez que se establece un mecanismo de gobernanza de los sistemas agroalimentarios, uno de los desafíos habituales más importantes en las instituciones locales consiste en garantizar su continuidad. Se requieren seguimiento y la evaluación, así como adaptación según se precise, para el aprendizaje continuo de las instituciones locales y para notificar los progresos a un público más amplio, algo que podría sumar nuevas partes interesadas y proporcionar acceso a financiación y recursos técnicos adicionales234.
La experiencia demuestra que los mecanismos de gobernanza agroalimentaria como los consejos de políticas alimentarias funcionan mejor si se institucionalizan en los gobiernos subnacionales. La institucionalización se refiere a la formalización de las estructuras, normas y prácticas que permiten que las iniciativas agroalimentarias perduren. Esto conlleva la creación de la infraestructura de políticas y gobernanza que permitirá a los municipios y las principales partes interesadas formular nuevas iniciativas agroalimentarias y adaptar las políticas y estrategias existentes teniendo en cuenta las nuevas circunstancias235; para ello, es necesario movilizar recursos humanos y financieros. Encontrar un “hogar” institucional para albergar plataformas de múltiples partes interesadas relacionadas con los sistemas agroalimentarios, generalmente en forma de “unidad” de sistemas agroalimentarios en un municipio, resulta esencial para la sostenibilidad de dichas iniciativas236.
Un presupuesto dedicado a estas iniciativas también es fundamental para mantener la continuidad. En la mayoría de los casos, las plataformas de múltiples partes interesadas tienen un poder limitado para influir en la asignación del presupuesto destinado a las iniciativas de los sistemas agroalimentarios. Los propios municipios tienen, por tanto, una función esencial que desempeñar en la integración de la iniciativa de una plataforma de gobernanza alimentaria informal en el marco reglamentario y el presupuesto del municipio a través de ordenanzas, la planificación presupuestaria y programática anual u otros tipos de decisiones formales. Debido a la diversidad de las estructuras y las prioridades organizativas, no existe un único modelo que garantice de manera satisfactoria la financiación. Y, por último, no existe garantía de que la gobernanza de los sistemas agroalimentarios continúe de manera perpetua. No obstante, la institucionalización de los procesos de gobernanza puede dificultar que las administraciones futuras la erosionen o desmantelen237.
Políticas y planificación integradas relacionadas con los sistemas agroalimentarios locales
La concepción e implementación de políticas, inversiones y leyes locales relativas a los sistemas agroalimentarios para abordar los múltiples desafíos y oportunidades de estos sistemas requieren trabajar fuera de “silos” departamentales municipales y colmar las brechas entre departamentos municipales y esferas de políticas a fin de lograr cambios sistémicos. Hasta ahora, sin embargo, la mayoría de las políticas alimentarias urbanas se han centrado en sectores específicos como la producción alimentaria, la distribución de alimentos, la gestión de residuos, la salud pública y el medio ambiente238. En el proceso de integración de la alimentación en la planificación y la política urbanas, están surgiendo estrategias alimentarias integrales (que vinculan ámbitos sectoriales, departamentos municipales y disciplinas diferentes y pertinentes), estableciendo el marco y la agenda generales en los que se pueden aplicar políticas y medidas específicas239. Asimismo, las instituciones locales pueden armonizar los objetivos de los sistemas agroalimentarios con sus objetivos de desarrollo generales a través de diferentes instrumentos de planificación como, por ejemplo, ordenanzas, reglamentos, declaraciones, resoluciones y códigos.
Las políticas, la planificación y las estrategias locales relacionadas con los sistemas alimentarios se introducen con bastante frecuencia mediante el liderazgo dinámico de “defensores” en ayuntamientos de ciudades de todos los tamaños, en algunos casos trabajando en colaboración con otros niveles de gobierno y con actores no estatales como organizaciones no gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil e instituciones académicas240, 241, 242. El historial de estrategias locales relacionadas con los sistemas agroalimentariosbb aplicadas durante los últimos decenios ha demostrado cómo resulta posible crear un entorno favorable eficaz para integrar los sistemas agroalimentarios en la agenda local243 y mejorar el vínculo entre las zonas rurales y urbanas. En concreto, la elaboración de políticas, ordenanzas y reglamentos locales relacionados con los sistemas agroalimentarios ha dado lugar a la ampliación de la escala de iniciativas y proyectos especiales, contribuyendo a la transformación general de los sistemas agroalimentarios a nivel nacional con una clara participación de múltiples partes interesadas (Recuadro 16).
RECUADRO 16Estrategias locales relacionadas con los sistemas agroalimentarios que vinculan grandes zonas metropolitanas con zonas rurales remotas en Antananarivo, Nairobi y Quito
En Madagascar, el ayuntamiento de Antananarivo (región de Analamanga), que colabora con el Ministerio de Agricultura y otras partes interesadas, creó un grupo consultivo de partes interesadas a través del que se elaboró y validó la Estrategia de resiliencia de los sistemas agroalimentarios correspondiente al período 2023-28 para la ciudad de Antananarivo y su región circundante. La Estrategia promueve la colaboración entre múltiples sectores, niveles y partes interesadas, recomendando la aplicación coherente e integrada de las políticas y programas, por ejemplo: i) el Programa para la gestión integrada de los recursos hídricos dirigido por el Ministerio de Recursos Hídricos, Saneamiento e Higiene; ii) el Programa nacional de inversión en la agricultura, la ganadería y la pesca dirigido por el Ministerio de Agricultura y Ganadería; y iii) el Plan regional de uso del suelo de Analamanga para 2023-2043. La aplicación de estas políticas y programas en Antananarivo y su región circundante puede empoderar a las comunidades locales, y a la vez fortalecer la resiliencia frente a las perturbaciones, mejorar la distribución de los alimentos, crear oportunidades de empleo y apoyar a las pequeñas y medianas empresas (pymes).
En Kenya, el condado de la Ciudad de Nairobi aprobó la Estrategia sobre sistemas alimentarios de Nairobi y la integró en el Plan de desarrollo del condado de la Ciudad de Nairobi. Esta estrategia alimentaria, que se está aplicando actualmente, tiene por objeto garantizar alimentos asequibles, accesibles, nutritivos e inocuos para todas las personas mediante un enfoque multisectorial y trabajando en todos los niveles de gobierno. Se estableció un Comité de Relaciones Intergubernamentales sobre los Sistemas Alimentarios de la Ciudad de Nairobi que incluye a representantes del Gobierno del condado de la Ciudad de Nairobi y a representantes de diversos ministerios (responsables de alimentación, agricultura, salud, medio ambiente, tierra, agua, protección social, etc.). También se estableció un mecanismo de gobernanza alimentaria de múltiples partes interesadas (grupo consultivo de coordinación alimentaria), que incluye a actores no estatales, y cuyo objetivo es asesorar a los encargados de adoptar decisiones en todos los niveles sobre la aplicación de la estrategia alimentaria. Se garantizarán medidas relacionadas con los sistemas agroalimentarios a lo largo del continuo a través de la sólida colaboración de la plataforma de coordinación entre condados a nivel nacional.
En el Ecuador, el Concejo del Distrito Metropolitano de Quito aprobó en 2019 la Estrategia Agroalimentaria de Quito, que permite integrar progresivamente los sistemas agroalimentarios en instrumentos de planificación de la ciudad, como la Estrategia de Resiliencia de Quito, la Visión Quito 2040, el Plan de acción climático y el Plan Metropolitano de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (que reconoce la seguridad alimentaria como el eje estratégico del desarrollo socioeconómico de la ciudad). La Estrategia se elaboró en colaboración con múltiples actores que participaron en la plataforma de gobernanza de los sistemas agroalimentarios. La plataforma incluye a representantes de los gobiernos local, provincial y nacional, así como a movimientos sociales, actores de cooperación internacional, organismos de las Naciones Unidas, instituciones académicas y del sector privado (principalmente agronegocios que desean trabajar tanto en zonas urbanas como rurales).
La recopilación de datos objetivos es el primer paso fundamental para apoyar la formulación de políticas y una planificación relacionadas con los sistemas agroalimentarios locales. Este proceso puede incluir una amplia gama de instrumentos y herramientas: estudios de evaluación, indicadores, bases de datos de libre acceso, plataformas de intercambio de información, etc. Ya se han desarrollado múltiples herramientas que pueden proporcionar información a los encargados de formular políticas sobre los obstáculos que afectan a los sistemas agroalimentarios, es decir, puntos en los sistemas que producen limitaciones en términos económicos, sociales, sanitarios o ambientales, a fin de priorizar intervenciones, cuantificar progresos e, igualmente importante, extraer enseñanzas sobre cómo integrar con eficacia los sistemas agroalimentarios en la planificación urbana y territorial. La elaboración de perfiles de sistemas agroalimentarios exhaustivos sin perder la perspectiva sistémica sigue siendo un desafío para los encargados de formular las políticas urbanas.
La Herramienta de Evaluación Rápida del Sistema Alimentario Urbano es un ejemplo de un instrumento que apoya la formulación de políticas basada en datos objetivos a nivel localbc. Ayuda a los encargados de formular políticas y a otras partes interesadas de los sistemas agroalimentarios a formular políticas y estrategias que mejoren la seguridad alimentaria y la nutrición de los habitantes de las ciudades y a promover el desarrollo sostenible de los sistemas agroalimentarios (véase el Recuadro 17).
RECUADRO 17La Herramienta de Evaluación Rápida del Sistema Alimentario Urbano: un posible instrumento para analizar los sistemas agroalimentarios a lo largo del continuo rural-urbano
La Herramienta de Evaluación Rápida del Sistema Alimentario Urbano tiene por objeto ayudar a los encargados de formular políticas y a otras partes interesadas de los sistemas agroalimentarios a elaborar y priorizar políticas y estrategias basadas en datos objetivos que aborden los obstáculos que limitan el rendimiento económico, social y ambiental de los sistemas agroalimentarios. Esto se logra a través de cuatro componentes interrelacionados: i) la determinación de las partes interesadas; ii) el análisis de las cadenas de valor; iii) el examen del entorno institucional y normativo; y iv) la realización de una encuesta a los consumidores que incluye un examen del entorno de la venta de alimentos al por menor.
Estos componentes se apoyan en sistemas de información geoespacial que trasladan a un mapa de base común toda la información relacionada con los sistemas agroalimentarios y los hábitos de consumo de alimentos en el contexto urbano. Los mapas y la información de la Herramienta de Evaluación Rápida del Sistema Alimentario Urbano comprenden el uso de imágenes obtenidas por satélite, aplicaciones móviles para realizar encuestas sobre el terreno, información disponible en el dominio público y datos recopilados de las autoridades locales. A partir de estas fuentes, la Herramienta de Evaluación Rápida del Sistema Alimentario Urbano determina desafíos y oportunidades para la planificación y la transformación de los sistemas agroalimentarios urbanos. Se basa en las observaciones y el asesoramiento técnico de un grupo consultivo de coordinación alimentaria, es decir, un grupo de trabajo encargado de formular políticas y expertos en la materia creado a través de un proceso consultivo a nivel de la ciudad y diseñado para realizar aportaciones sobre los resultados de las evaluaciones, así como orientación sobre el establecimiento de prioridades entre los desafíos y oportunidades en el contexto de la ciudad.
Las evaluaciones de la Herramienta de Evaluación Rápida del Sistema Alimentario Urbano proporcionan datos e información útiles para la elaboración de estrategias, ordenanzas y reglamentos locales relacionados con los sistemas agroalimentarios. Las evaluaciones se han empleado en algunos de los estudios de casos incluidos en este capítulo: la experiencia del CONSIAL en Lima (Recuadro 14), la iniciativa del condado de Kisumu (Recuadro 15) y la Estrategia sobre sistemas alimentarios de Nairobi (Recuadro 16).
El análisis de los sistemas agroalimentarios se complementa generalmente con datos objetivos que se recogen a través de la colaboración con múltiples partes interesadas. Aunque la disponibilidad de datos desglosados a nivel local puede ser limitada, la colaboración con las partes interesadas de los sistemas agroalimentarios locales puede generar perspectivas más profundas para determinar obstáculos y priorizar medidas. Sin embargo, cabe señalar que las asociaciones con partes cuyo interés no se corresponde con la mejora de la salud humana y de los ecosistemas puede dar lugar a daños y desconfianza. Se precisarán nuevos modelos de financiación de los sectores público y privado a fin de evitar conflictos de intereses y garantizar la imparcialidad, la responsabilidad y la transparencia244. Siempre resulta importante evitar conflictos de intereses en la formulación de políticas y la adopción de decisiones, especialmente cuando están implicadas múltiples partes interesadas, y existen instrumentos disponibles para ayudar a los países a evitar y gestionar este tipo de conflictos de intereses245, 246.
Las esferas prioritarias determinadas a nivel local para elaborar una planificación y estrategias alimentarias integrales suelen incluir la agricultura urbana y periurbana; cadenas de suministro cortas; mercados de alimentos inclusivos; puntos de venta de alimentos y alimentos de venta en la calle más saludables; adquisición pública de alimentos; planificación y programación sectoriales como, por ejemplo, programas de alimentación escolar; inspección de puntos de venta de alimentos; normas de planificación y zonificación sobre puntos de venta o comercialización de alimentos; y prevención, reducción y gestión del desperdicio de alimentos238, 240, 241. Las iniciativas relacionadas con la agricultura urbana y periurbana han constituido uno de los puntos de partida fundamentales para colocar la alimentación en la agenda política local. La agricultura urbana y periurbana tiene una estrecha relación con la gobernanza alimentaria urbana, pues a menudo va más allá de la producción agroecológica y el consumo sostenible para incorporar otros aspectos como la cohesión social, el desarrollo económico y las cuestiones medioambientales. Otro punto de partida habitual es la alimentación escolar, cuyo potencial para mejorar la nutrición, los hábitos alimentarios y el grado de instrucción de los niños y niñas está inspirando a numerosos municipios, incluso los de menor tamaño, a tomar medidas. Los programas de alimentación escolar también se valoran por sus efectos multiplicadores. Pueden diseñarse para apoyar la agricultura local, fortalecer y diversificar los sistemas agroalimentarios locales y mejorar el desarrollo económico y social a través de mecanismos de adquisición pública centrados en los pequeños agricultores y la producción sostenible (Recuadro 18). Los mismos principios pueden aplicarse a las políticas de adquisición de alimentos y prestación de servicios para otras instituciones o servicios gestionados a nivel local247.
RECUADRO 18Fortalecimiento de los acuerdos institucionales de múltiples niveles a través de la adquisición pública de alimentos en la provincia de Manabí (Ecuador)
En el marco de las Guías Alimentarias del Ecuador, el gobierno provincial de Manabí, junto con los municipios de Chone, Portoviejo y Santa Ana, y en colaboración con el Ministerio de Educación del Ecuador, estableció un sistema de adquisición de alimentos para distribuir frutas a los estudiantes como parte de las comidas escolares. Esta iniciativa tenía como objetivo proporcionar acceso a dietas saludables para los estudiantes de Manabí, promoviendo al mismo tiempo oportunidades de ingresos para los agricultores. Las primeras entregas en las escuelas de Portoviejo, la capital de la provincia, comenzaron en octubre de 2021 con frutas frescas locales procedentes de agricultores familiares en los municipios rurales de Chone y Santa Ana. El gobierno provincial financió la compra y llevó a cabo la adquisición a través del portal público Manabí Produce-EP. Gracias a la iniciativa, cerca de 43 000 estudiantes de 95 escuelas en Portoviejo recibieron a diario un paquete con nueve frutas frescas (mandarinas y naranjas). Esta iniciativa ha sido crucial para impulsar una gobernanza de los sistemas agroalimentarios de múltiples niveles y la coordinación institucional a escala nacional, provincial y municipal.
Las iniciativas relacionadas con el desperdicio de alimentos y la economía circular son otro punto de partida habitual para iniciar la planificación y los procesos de políticas alimentarias. Los desechos de alimentos se pueden convertir en compost o emplearse para producir biogás, con lo que se evitan las emisiones nocivas de metano al tiempo que se crean oportunidades de empleo; los despojos y desechos de pescado pueden utilizarse para producir ensilado de pescado, que sirve como harina para piensos. No obstante, esto requiere una gestión adecuada de los desechos orgánicos municipales por parte no solo de los hogares, sino también de los establecimientos de venta de alimentos al por menor. Las instituciones locales desempeñan una función esencial en la creación de un entorno favorable para reducir el desperdicio de alimentos y adoptar prácticas de gestión de desechos. Por ejemplo, en Bangladesh, los desechos de alimentos municipales de la ciudad de Khulna se están empleando para satisfacer la elevada demanda de fertilizante a base de compost orgánico en el sector agroforestal; pero el proceso ha requerido el apoyo de las instituciones locales para producir compost a un nivel adecuado. En relación con la gestión del desperdicio de alimentos, también se otorga prioridad a la prevención, la recuperación y la redistribución para el consumo humano, un proceso que requiere un elevado nivel de compromiso de los gobiernos locales248. Asimismo, en Kigali (Rwanda), se ha creado un grupo de acción temático de múltiples partes interesadas sobre la gestión de desechos alimentarios como parte de un grupo consultivo de múltiples partes interesadas más amplio sobre los sistemas agroalimentarios que aborda las cuestiones relacionadas con la prevención, la recuperación, la redistribución y la economía circular. El municipio de Kigali ha asumido el liderazgo de la plataforma para fortalecer los vínculos espaciales y funcionales de los sistemas agroalimentarios a lo largo del continuo rural-urbano en Rwanda.
El grado de descentralización en diferentes contextos y el nivel de capacidad técnica puede limitar la eficacia de este tipo de políticas y estrategias locales. Por ejemplo, a pesar de los importantes esfuerzos de descentralización realizados en los últimos decenios, los gobiernos africanos locales siguen teniendo una capacidad administrativa y fiscal baja; como consecuencia de ello, en algunos casos los planes estratégicos no se aplican por falta de financiación. La vinculación de las políticas y estrategias alimentarias con el proceso de adopción de decisiones fiscales es, por tanto, indispensable249.
Debido a la naturaleza multisectorial y de múltiples niveles de los sistemas agroalimentarios, la financiación para llevar a cabo las actividades fundamentales de una estrategia o plan de acción sobre alimentación puede proceder de diversas fuentes: municipales, provinciales, nacionales e incluso de actores no estatales como organizaciones no gubernamentales y asociados internacionales. La movilización de recursos internos y externos para lograr una financiación pública y privada eficaz resulta esencial, tanto en términos de apoyo a las medidas de las autoridades en todos los niveles como de creación de incentivos para atraer capital privado hacia oportunidades de inversión viables desde el punto de vista financiero236, 238, 240.
La coherencia de las políticas en los planos nacional y subnacional sigue siendo un desafío fundamental para establecer el entorno propicio adecuado. Generalmente, los gobiernos nacionales y regionales tienen el mandato y los recursos para invertir en el desarrollo de infraestructuras y así contar con zonas rurales y urbanas bien conectadas; asimismo, tienen acceso a instrumentos de políticas que abordan la función del sector privado en la transformación de los sistemas agroalimentarios250. Tal como se ha mencionado anteriormente en este Capítulo 5, las inversiones en el apoyo a los servicios generales en las ciudades pequeñas y medianas y los pueblos podrían aumentar las inversiones privadas y aprovechar los estrechos vínculos espaciales y funcionales que está creando la urbanización a lo largo del continuo rural-urbano. Por tanto, estas políticas e inversiones requerirán una gobernanza sólida en múltiples niveles de las políticas nacionales y regionales relativas a los sistemas agroalimentarios a fin de promover la transformación estructural necesaria de los sistemas agroalimentarios. Para abordar una cuestión específica a nivel sistémico y alentar la transformación de los sistemas agroalimentarios, se precisan medidas coordinadas en las dimensiones horizontal y vertical de la gobernanza. La gobernanza horizontal hace referencia a la coordinación o integración que se da entre instituciones sectoriales (por ejemplo, relacionadas con el comercio, la agricultura, la salud y la planificación) o con actores no gubernamentales como las instituciones de investigación, las asociaciones de la sociedad civil, los representantes del sector privado y las instituciones financieras. Por ejemplo, debido a que los sistemas agroalimentarios se incluyen generalmente en los mandatos de múltiples organismos, para mejorar la coordinación nacional entre ellos, los países están creando comités interministeriales o mecanismos similares para gestionar los procesos de descentralización y aplicar iniciativas agroterritoriales. Por otro lado, la gobernanza vertical o de múltiples niveles afecta a la distribución de poder, la capacidad de formular políticas y la responsabilidad en los niveles de gobierno supranacional, nacional, regional y local243, 251. La gobernanza de múltiples niveles hace referencia a las actividades y la coordinación en los dos ejes y entre ellos y a la creación de cohesión a lo largo del continuo rural-urbano, empoderando a todos los niveles de gobierno para lograr una adopción compartida252, 253 (véase el Recuadro 19).
RECUADRO 19El proceso participativo de múltiples partes interesadas para establecer acuerdos institucionales de múltiples niveles en favor de la seguridad alimentaria y la nutrición en la provincia de Cabo Occidental (Sudáfrica)
En 2016, el gobierno provincial de Cabo Occidental (Sudáfrica) publicó una estrategia sobre seguridad alimentaria y nutrición denominada “Nourish to Flourish” (Alimentar para prosperar), que ofrece ideas sobre la gobernanza de los sistemas agroalimentarios integrada, transversal y de múltiples niveles. La estrategia está codirigida por el Departamento del Dirigente Provincial y el Departamento Provincial de Agricultura. Fundamentado en el mandato de estos dirigentes provinciales, el ámbito de aplicación de la estrategia abarca todo el continuo rural-urbano, incluidas zonas rurales, pueblos pequeños y grandes ciudades, así como los sistemas agroalimentarios que fluyen hacia el sistema provincial. La elaboración y aplicación de la estrategia se basó en un proceso de consulta y gestión amplio e innovador que reunió a múltiples actores, incluidas voces a las que no se suele escuchar, a fin de mejorar los sistemas agroalimentarios. La estrategia integra múltiples dependencias gubernamentales, muchas de las cuales carecen de un mandato relacionado con la alimentación o la nutrición (por ejemplo, los departamentos de planificación espacial, educación, desarrollo económico y medio ambiente), al tiempo que respalda los programas existentes en el ámbito de la seguridad alimentaria. La estrategia, que evita los procesos tradicionales de formulación de políticas, mantiene un enfoque de gobernanza abierto en el que los funcionarios gubernamentales responsables innovan y se adaptan continuamente en respuesta a las diferentes enseñanzas adquiridas y observaciones sobre la aplicación. Actualmente, a medida que se redacta el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Sudáfrica posterior a 2023, el Ministerio de la Presidencia está estudiando cómo el Gobierno nacional puede apoyar esta estrategia del gobierno provincial de Cabo Occidental, y también de qué forma aplicar este tipo de estrategias en otras regiones y qué tipo de mecanismos se pueden crear para subsanar la brecha entre los gobiernos nacional y local.
Los marcos normativos favorables para una gobernanza de múltiples niveles todavía no son habituales, aunque existen en algunos países. La aplicación de una perspectiva regional de la gobernanza de los sistemas agroalimentarios puede convertirse en una oportunidad para iniciar el proceso de establecer mecanismos de gobernanza de los sistemas agroalimentarios de múltiples niveles como ocurre, por ejemplo, en la región de Cataluña (España) (Recuadro 20). Asimismo, en algunos países se han iniciado procesos de gobernanza de los sistemas agroalimentarios de múltiples niveles que abordan puntos de partida específicos. Por ejemplo, Dinamarca ha iniciado el proceso de gobernanza de los sistemas agroalimentarios de múltiples niveles empleando la adquisición pública como punto de partida (Recuadro 21). La creación de redes nacionales en las que participen distintos niveles de gobierno parece ser un importante punto de partida para poner en marcha este tipo de mecanismos de gobernanza de múltiples niveles.
RECUADRO 20El Plan estratégico de la alimentación de Cataluña 2021-2026 A NIVEL REGIONAL y el Consejo Catalán de la Alimentación (ESPAÑA)
El Departamento de Acción Climática, Alimentación y Agenda Rural de Cataluña (España) ha promovido a nivel regional el Plan estratégico de la alimentación de Cataluña 2021-2026 (PEAC). El PEAC es un instrumento regional, interdepartamental e intersectorial que define la visión, los objetivos y las iniciativas prioritarias y establece las Bases para constituir el Pacto Nacional para la transición energética de Cataluña que servirán de guía para futuras políticas públicas relacionadas con los sistemas agroalimentarios. El PEAC es el resultado de un proceso participativo de más de un año y en el que han intervenido los actores de los sistemas agroalimentarios regionales, a saber, productores primarios, la industria alimentaria, distribuidores de alimentos, restaurantes y servicios de comidas, instituciones de investigación y universidades, así como organismos locales y nacionales que operan en el sector relacionado con la alimentación.
El Consejo Catalán de la Alimentación, adscrito al Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (España) es el órgano impulsor del PEAC y actúa como foro para realizar análisis, debates y propuestas sobre cuestiones relacionadas con las políticas regionales agroalimentarias catalanas. También actúa como observatorio de los sistemas agroalimentarios para recabar recomendaciones de políticas y está formado por una amplia representación de asociaciones y entidades relacionadas con los sistemas agroalimentarios en Cataluña (España).
RECUADRO 21Red de adquisición pública de alimentos de múltiples niveles en Dinamarca: los gobiernos nacional, regional y local trabajan juntos para iniciar el proceso de establecimiento de una gobernanza de los sistemas agroalimentarios de múltiples niveles
La adquisición pública de alimentos es un mecanismo importante para fortalecer los vínculos de los sistemas agroalimentarios a lo largo del continuo rural-urbano, e impulsar así cambios notables en la producción primaria, los hábitos y la educación alimentaria. En 2018, durante la preparación de las directrices sobre adquisiciones públicas verdes para licitaciones de alimentos en Dinamarca, el Ministerio de Medio Ambiente del país, junto con el oficial jefe de adquisiciones de la ciudad de Copenhague, estableció formalmente la Red Nacional de Adquisición de Alimentos, una red de adquisición de alimentos de múltiples niveles destinada a los funcionarios públicos, a fin de vincular los diferentes niveles de gobierno y reforzar la eficacia de la adquisición pública de alimentos. En esta colaboración formal participan el ministerio, los ayuntamientos y 44 funcionarios nacionales, regionales y locales, y constituye un importante paso adelante en el establecimiento de una gobernanza de los sistemas agroalimentarios de múltiples niveles. La red se ha creado debido a la necesidad de establecer una colaboración más estrecha y sistémica entre el nivel de gobierno estatal y municipal en relación con la aplicación de las normas y reglamentos estatales. Sin esta colaboración, puede que las decisiones adoptadas a nivel estatal resulten no ser factibles a nivel local. Basándose en la red de adquisición de alimentos de Dinamarca, se ha establecido otra red de adquisición pública de alimentos a nivel europeo y mundial para compartir experiencias e iniciar el proceso de fortalecimiento de la gobernanza de múltiples niveles en todos los niveles.
Kenya ha iniciado el proceso de promoción de la gobernanza de los sistemas agroalimentarios de múltiples niveles empleando la agricultura urbana y periurbana como punto de partida. Desde 2011, la Ley de zonas urbanas y ciudades en Kenya obliga a los condados a regular la agricultura urbana y periurbana. Sin embargo, aunque un pequeño número de condados de Kenya han elaborado (o están en proceso de elaborar) estrategias alimentarias integrales, el cambio de una perspectiva sectorial a una perspectiva sistémica para el establecimiento de una gobernanza de múltiples niveles sigue estando en la una fase inicial, y solo se están manteniendo debates iniciales entre los gobiernos nacional y local. En Indonesia, tras la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios, el Gobierno nacional se comprometió a promover el enfoque de sistemas agroalimentarios a todos los niveles. Actualmente, todos los niveles —nacional, provincial y de distrito o municipal— son necesarios para elaborar un plan de acción sobre seguridad alimentaria y nutrición cada cinco años. Por otro lado, en Viet Nam, las ciudades tienen el mandato de elaborar el plan de acción nacional sobre los sistemas agroalimentarios. No cabe duda de que los marcos anteriores estimulan la formulación de políticas a lo largo del continuo rural-urbano. Sin embargo, existe el riesgo de que las diversas localidades se sientan obligadas a abordar las prioridades nacionales en lugar de responder a las diferentes prioridades locales254. No obstante, la existencia de mecanismos institucionales eficaces en los diferentes niveles de gobierno, en los que la voz de los gobiernos subnacionales fundamente la agenda normativa nacional, puede crear puentes entre zonas geográficas y mejorar la responsabilidad.
