El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2023

Los modelos de urbanización, así como el tamaño y la concentración de las aglomeraciones urbanas y las zonas rurales circundantes, están transformando los sistemas agroalimentarios, lo cual afecta al acceso a dietas asequibles y saludables, así como a la seguridad alimentaria y la nutrición (Capítulo 3). El aumento de los vínculos a lo largo del continuo rural-urbano, junto con interacciones más estrechas entre los componentes de los sistemas agroalimentarios, genera una serie de oportunidades y desafíos para la disponibilidad y la asequibilidad de dietas saludables. En este capítulo se sostiene que estas interacciones también crean varios puntos de partida normativos y programáticos para apoyar la transformación de los sistemas agroalimentarios con vistas a la consecución de dietas asequibles y saludables. No obstante, se necesita un cambio de dirección en las políticas que tenga en cuenta tanto los sistemas agroalimentarios como la dinámica espacial, y sus interacciones e interconectividad. Por tanto, es más adecuado aplicar un enfoque de sistemas para lograr soluciones eficaces¹.

Un enfoque de este tipo también debería considerar la convergencia cada vez mayor de las tendencias de demanda y oferta de alimentos a lo largo del continuo rural-urbano (Capítulo 4). La importancia cada vez mayor de las compras de alimentos, y de los alimentos procesados en los hábitos alimentarios, ofrece la oportunidad de aprovechar las actividades de los segmentos intermedios y finales de los sistemas agroalimentarios que vinculan la producción primaria con el consumidor final. Al mismo tiempo, el pronunciado crecimiento de las ciudades pequeñas y medianas y los pueblos, que como se indica en la Figura 19B del Capítulo 3, comprenden casi un tercio de la población mundial, debe tenerse en cuenta en las políticas y la planificación. Los expertos han denominado a estos elementos el “componente intermedio oculto” y el “sector intermedio ausente”, respectivamente^ae. Por tanto, las políticas, las inversiones y la legislación que apoyan al “componente intermedio oculto” o al “sector intermedio ausente” pueden aprovechar la mayor interconexión impulsada por la urbanización para facilitar la creación de economías de escala para los pequeños agricultores y las pymes agroalimentarias, incrementar las oportunidades de empleo no agrícola y los ingresos de los hogares rurales, así como reducir el costo de las dietas saludables.

La interacción entre los sistemas agroalimentarios y el continuo rural-urbano introduce la noción de “territorio” como unidad de análisis y formulación de políticas para la transformación de los sistemas agroalimentarios con vistas a mejorar la seguridad alimentaria y la nutrición⁴. Un territorio en este contexto incluye una o varias zonas urbanas que están conectadas entre sí y con las zonas rurales remotas mediante un denso conjunto de vínculos de sistemas agroalimentarios. Estos vínculos se pueden aprovechar para promover la transformación territorial de los sistemas agroalimentarios a fin de mejorar el acceso a dietas asequibles y saludables a lo largo del continuo rural-urbano, dando lugar así a situaciones de beneficiosas para todos^af. Por ejemplo, el aumento de las oportunidades de ingresos no agrícolas en zonas periurbanas y rurales en actividades en los segmentos intermedios y finales podría incrementar el acceso económico a dietas saludables, mientras que la mejora de la eficiencia en la conectividad entre los productores de las zonas rurales, las actividades en los segmentos intermedios en las zonas urbanas y periurbanas y los consumidores podría reducir el costo de los alimentos nutritivos^ag.

El enfoque de políticas debería tener en cuenta que el desarrollo y adopción de tecnologías e innovaciones son elementos esenciales para transformar los sistemas agroalimentarios de manera inclusiva y sostenible con vistas a mejorar el acceso a dietas asequibles y saludables^{7, 8}. El refuerzo de la interfaz entre la ciencia y las políticas resulta fundamental para aprovechar las oportunidades de transformación⁸ y puede ser un complemento esencial para numerosas políticas, inversiones y legislaciones orientadas a cambiar las preferencias alimentarias hacia dietas saludables, mejorar la eficiencia de las actividades de los sectores intermedios e incrementar el suministro de alimentos nutritivos. No obstante, dados los múltiples puntos de partida creados por la urbanización, no existirán soluciones tecnológicas o innovadoras “universales” para abordar todos los desafíos y aprovechar las oportunidades para los sistemas agroalimentarios actuales.

Por último, un enfoque de políticas que tiene en cuenta el territorio es intersectorial por naturaleza e incluye a diferentes partes interesadas de los sistemas agroalimentarios, a saber, el sector público, el sector privado y la sociedad civil. El éxito de este enfoque de políticas orientado al territorio radica, por tanto, en la coordinación de varios actores y partes interesadas. Se precisan instituciones y mecanismos de gobernanza sólidos para, de una parte, aplicar con coherencia las políticas, las inversiones y la legislación y, de otra, aprovechar la tecnología y la innovación, pero estos deben orientarse a mejorar los vínculos de los sistemas agroalimentarios mediante la creciente conectividad entre el medio rural y el urbano. En particular, los gobiernos subnacionales y los mecanismos de gobernanza locales son factores clave para mejorar los vínculos a lo largo del continuo rural-urbano⁹. La Figura 36 proporciona un resumen visual de este enfoque a fin de abordar los desafíos y aprovechar las oportunidades que crea la urbanización en los sistemas agroalimentarios para garantizar el acceso a dietas asequibles y saludables a lo largo del continuo rural-urbano.

FIGURA 36 Fortalecimiento de los vínculos de los sistemas agroalimentarios y la conectividad entre el medio rural y el urbano para hacer que las dietas saludables sean asequibles a lo largo del continuo rural-urbano

FUENTE: Elaboración propia de los autores (FAO).

En este capítulo se analizan, en primer lugar, las diferentes alternativas de políticas disponibles entre los componentes de los sistemas agroalimentarios a través de la perspectiva del continuo rural-urbano, a fin de abordar los desafíos y aprovechar las oportunidades para acceder a dietas asequibles y saludables determinados en los capítulos anteriores. Así pues, este capítulo se centra en las políticas destinadas a promover entornos alimentarios saludables, las políticas e inversiones que permiten aprovechar el potencial económico de los segmentos intermedios de los sistemas agroalimentarios en las ciudades medianas y pequeñas y los pueblos, que pueden reducir el costo y mejorar la asequibilidad de las dietas saludables, así como las políticas de producción de alimentos para mejorar el suministro de alimentos nutritivos. A continuación, se determinan soluciones tecnológicas e innovadoras en los diferentes componentes de los sistemas agroalimentarios que muestran potencial para respaldar la transformación de los sistemas agroalimentarios con vistas a lograr dietas asequibles y saludables, señalando aquellos que pueden dar mejores resultados. Por último, en el capítulo se examinan los mecanismos de gobernanza que se consideran más apropiados para gestionar el enfoque de políticas propuesto traspasando fronteras sectoriales y administrativas, y se destaca el papel de los gobiernos subnacionales y las administraciones locales en la formulación y aplicación de esos mecanismos.

5.1 Políticas e inversiones en favor de dietas saludables a lo largo del continuo rural-urbano

Entornos alimentarios y políticas dirigidas a cambiar el comportamiento de los consumidores

Los hogares obtienen alimentos mediante diversas fuentes, por ejemplo, su propia producción, compras u regalos. Tal como se ha señalado anteriormente, la mayoría de los hogares a lo largo del continuo rural-urbano adquieren alimentos a través de compras. Asimismo, los alimentos procesados constituyen una parte importante del consumo de alimentos de los hogares, no solo en las ciudades grandes, sino también en los pueblos pequeños y las zonas rurales.

Existen determinados aspectos de los entornos de venta de alimentos al por menor^ah que se asemejan cada vez más a lo largo del continuo rural-urbano, por ejemplo, la presencia de puntos de venta de alimentos y su función en el aumento de la disponibilidad de alimentos altamente procesados. Sin embargo, también existen diferencias en el nivel de formalidad de los puntos de venta de alimentos (por ejemplo, supermercados o tiendas de alimentos más pequeñas). Los puntos de venta de gran tamaño y formales son más comunes en los entornos urbanos y sus alrededores, y menos en las zonas rurales alejadas de las ciudades, donde prevalecen los vendedores informales o los establecimientos “tradicionales” (por ejemplo, mercados al aire libre o mercados tradicionales de productos frescos)^{11, 12}. Aun así, estos vendedores informales siguen desempeñando una función importante en los entornos de venta de alimentos al por menor, incluso en las ciudades grandes o medianas, especialmente en barrios de ingresos bajos y tugurios¹³. Influir en los entornos alimentarios mediante políticas de apoyo a la nutrición constituye un punto de partida importante para facilitar un mejor acceso a alimentos inocuos, asequibles y nutritivos y reducir el consumo de alimentos altamente procesados hipercalóricos y con un valor nutricional mínimo. Por ello, la comprensión de las especificidades de los entornos de venta de alimentos al por menor a lo largo del continuo rural-urbano resultará esencial para determinar políticas comunes para todo el continuo, pero también puntos de partida de políticas diferenciados para “núcleos” clave a lo largo del continuo (por ejemplo, entornos alimentarios en ciudades pequeñas o pueblos frente a entornos alimentarios en ciudades grandes).

La regulación de la comercialización de alimentos y bebidas puede resultar importante en diversos contextos a lo largo del continuo^ai. La publicidad de alimentos altamente procesados en los contextos rurales es habitual y, en función del país, a veces se utiliza incluso más ampliamente que en las zonas urbanas¹¹. Algunos ejemplos de iniciativas locales para crear entornos de venta de alimentos al por menor más saludables son la restricción de los anuncios de alimentos hipercalóricos con un elevado contenido de grasas, azúcares o sal en los alrededores de las escuelas¹⁵ en Mandurah (Australia), y en el transporte público en Londres^{16, 17}.

La imposición de gravámenes a las bebidas y alimentos hipercalóricos con un elevado contenido de grasas, azúcares o sal se ha aplicado en 85 países (a las bebidas azucaradas) y 29 países (a los alimentos con un elevado contenido de grasas, azúcares o sal)¹⁸ y se ha demostrado claramente que desincentiva la adquisición de estos alimentos¹⁹, contribuyendo así a dirigir la demanda hacia alimentos más nutritivos¹⁴. En un examen sistemático reciente en seis países (Australia, el Canadá, los Estados Unidos de América, México, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y Sudáfrica), no solo se encontraron datos objetivos de las repercusiones de dicha imposición de gravámenes en la reducción de las ventas de alimentos hipercalóricos, sino también de que los beneficios relacionados con la salud superaban con creces los posibles costos sanitarios derivados de no intervenir²⁰. La imposición de gravámenes también puede fomentar la reformulación de los productos a fin de reducir el contenido del componente en cuestión (por ejemplo, los azúcares, la sal o las grasas poco saludables), mejorando así su perfil nutricional.

El etiquetado nutricional, mediante el suministro de información sobre las propiedades nutricionales y la calidad de los alimentos para ayudar a tomar decisiones de compra y consumo, puede ayudar a reequilibrar un entorno de venta de alimentos al por menor centrado actualmente en alimentos que socavan las dietas saludables²¹. La comercialización influye en las preferencias alimentarias, las solicitudes de compra y la ingesta de alimentos de los niños y niñas. Los gobiernos tienen la obligación jurídica de proteger los derechos de los niños y niñas, incluso los que se ven amenazados por una comercialización dañina²².

El apoyo a puntos de venta de alimentos más saludables será fundamental para posibilitar el acceso a dietas saludables, pues esto ha demostrado tener efectos positivos en la calidad de las dietas²³. Aunque las pequeñas tiendas de alimentación de barrio son importantes para la seguridad alimentaria de los hogares, especialmente para aquellos de ingresos medianos bajos, los consumidores están expuestos de manera desproporcionada a alimentos hipercalóricos y altamente procesados en dichos establecimientos¹⁰. Esto podría resultar especialmente importante en las zonas rurales, donde los alimentos se adquieren cada vez más en este tipo de establecimientos de alimentación^{11, 12}. Se requieren incentivos de políticas para alentar a las tiendas a almacenar y vender mayores cantidades de alimentos frescos y mínimamente procesados, por ejemplo, mediante la mejora de sus instalaciones de almacenamiento frigorífico²⁴. La disponibilidad de puntos de venta de alimentos más saludables en zonas específicas a lo largo del continuo rural-urbano se puede mejorar mediante la planificación del uso del suelo y la elaboración de reglamentos de zonificación, créditos o exenciones tributarios o contratos de licencia¹⁴. Aunque los instrumentos de planificación del uso del suelo no suelen utilizarse suficientemente para apoyar las dietas saludables, en las ciudades se ha empleado una combinación de incentivos financieros y de zonificación para incrementar la disponibilidad de opciones alimentarias asequibles y saludables en las tiendas situadas en zonas desfavorecidas²⁵. Las medidas aplicadas para limitar los establecimientos que venden principalmente alimentos hipercalóricos con un elevado contenido de grasas, azúcares o sal incluyen, por ejemplo, medidas de zonificación establecidas por la autoridad local que limitan el establecimiento de locales de comida caliente para llevar o restaurantes de comida rápida en las escuelas o alrededor de ellas^{26, 27, 28, 29} o en barrios específicos³⁰.

En las zonas rurales, donde los alimentos se obtienen mediante la compra o la producción propia, algunas políticas podrían tener efectos positivos no solo en el cambio de los hábitos alimentarios, sino también en la disponibilidad y accesibilidad de las dietas saludables. La educación nutricional, aunque es más habitual en los contextos urbanos, ha demostrado ser vital para alentar hábitos alimentarios más variados y saludables en los hogares. Varios estudios han demostrado que, en los contextos rurales, la educación nutricional en el hogar o en las escuelas podría incrementar la variedad en el consumo de alimentos y, al mismo tiempo, incentivar la diversificación de la producción de alimentos, posiblemente aumentando la disponibilidad de alimentos nutritivos a nivel comunitario^{31, 32}.

Teniendo en cuenta que los ingresos son uno de los principales factores determinantes de la asequibilidad de las dietas saludables, las transferencias de efectivo también resultan importantes para los hogares pobres a lo largo del continuo rural-urbano. En las zonas rurales, estas pueden contribuir a mejorar los hábitos alimentarios y promover la diversificación de la producción de alimentos a través del alivio de las restricciones de liquidez^{33, 34}. Asimismo, los programas de transferencia de efectivo asociados a la educación nutricional ofrecen mayores posibilidades de mejorar la nutrición y salud infantiles³⁵.

Volviendo a los contextos urbanos y periurbanos, los negocios de venta de alimentos en la calle y alimentos fuera del hogar^aj desempeñan una función especialmente importante tanto en la creación de empleo como en la seguridad alimentaria para las poblaciones más vulnerables. Los alimentos de venta en la calle son especialmente convenientes para los trabajadores y hogares con ingresos bajos que pueden no disponer de los recursos, instalaciones o tiempo necesarios para preparar platos en casa¹. En algunos contextos, los vendedores callejeros informales también pueden constituir una fuente clave tanto de alimentos nutritivos como de medios de vida; por ejemplo, en una zona periurbana de Dar es Salaam donde el 70 % de las hortalizas eran comercializadas por vendedores informales, la mayoría de estos vendedores eran mujeres (lo que representaba el 95 % de las hortalizas de hoja verde)³⁶. No obstante, los alimentos de venta en la calle no siempre contribuyen a que los consumidores de alimentos de las zonas urbanas y periurbanas pobres lleven dietas saludables³⁷. Un aspecto crítico consiste en garantizar la inocuidad y la calidad nutricional de los alimentos de venta en la calle, teniendo en cuenta tanto el elevado grado de informalidad del sector de la comida callejera como el hecho de que los alimentos de venta en la calle son consumidos por una cifra estimada de 2 500 millones de personas en todo el mundo cada día³⁸. Los vendedores callejeros informales desempeñan una función importante en el suministro de alimentos a las poblaciones más vulnerables en los países de ingresos bajos de África y Asia, especialmente en contextos urbanos¹. Existen múltiples deficiencias de infraestructuras y reglamentación a lo largo de la cadena de suministro de alimentos de venta en la calle y numerosos vendedores callejeros tienen estructuras temporales sin agua corriente, almacenamiento frigorífico o instalaciones de saneamiento. Las medidas de inocuidad alimentaria importantes incluyen la garantía de un suministro de agua de calidad aceptable para la preparación de alimentos, la limpieza de los lugares de preparación y consumo de los alimentos, instalaciones sanitarias para los trabajadores en los puntos de venta de alimentos, capacitación para los vendedores callejeros y educación de los consumidores³⁸. También se precisan intervenciones de los gobiernos nacionales y locales para garantizar la calidad nutricional de los alimentos de venta en la calle en cada situación local (véase el Recuadro 7).

Por último, resulta importante tener en cuenta que el género desempeña una función importante en el acceso a dietas asequibles y saludables y, a su vez, en la seguridad alimentaria y la nutrición. La mejora de la condición de la mujer y la igualdad de género influyen positivamente en el estado nutricional de las mujeres y sus familias. Por tanto, la eliminación de las desigualdades de género estructurales y la liberación del potencial de las mujeres pueden desempeñar una función esencial en la mejora del acceso a dietas asequibles y saludables. Por ejemplo, existen datos objetivos que demuestran que la mayoría de los sistemas de transporte se centran en las necesidades de viaje de los hombres³⁹. En Blantyre (Malawi), las limitadas opciones de transporte a los mercados informales periurbanos y urbanos, que a menudo son más asequibles para la población pobre que los mercados urbanos, han reducido el acceso a fuentes de alimentos asequibles para los hogares encabezados por mujeres⁴⁰. Esto destaca la necesidad de una planificación territorial de múltiples facetas y específica a fin de abordar los desafíos relacionados con el género para acceder a dietas asequibles y saludables. Los sistemas de transporte eficientes pueden reducir el tiempo de viaje entre el hogar y el trabajo, ya que pueden localizar estratégicamente establecimientos urbanos que suministren alimentos nutritivos y variados en las rutas que toman las mujeres en sus vidas diarias³⁹.

Políticas relativas a los segmentos intermedios de las cadenas de suministro de alimentos: fortalecimiento de la función del componente intermedio o el sector ausente para hacer que las dietas saludables sean asequibles para todos

A medida que los países crecen y se transforman, las poblaciones urbanas también crecen, pero siguen patrones de agrupamiento distintos según el país o el contexto (Capítulo 3). La transformación estructural va acompañada de un rápido aumento de las grandes ciudades en algunos países, mientras que en otros, predomina el crecimiento de las ciudades pequeñas y medianas y los pueblos, reduciendo así el espacio entre las grandes ciudades y las zonas rurales remotas^{47, 48}. Se ha observado que los distintos patrones de aglomeraciones de población están asociados a diferentes tasas de crecimiento económico y reducción de la pobreza^{3, 49}, y esto repercute en los sistemas agroalimentarios y las dietas saludables y la nutrición.

La producción de alimentos, especialmente alimentos perecederos (como las frutas y hortalizas, que son elementos importantes de las dietas saludables), suele estar situada en las proximidades de los mercados urbanos a fin de minimizar los costos de las transacciones y del transporte⁵⁰. No obstante, como la urbanización transforma los sistemas agroalimentarios, lo que importa es el tiempo de viaje, no la distancia física. Por ello, la producción de alimentos situada en zonas alejadas de los centros urbanos, pero con un mejor acceso a los recursos naturales (por ejemplo, suelo de alta calidad y agua), puede ser más adecuada para abastecer a estos centros, siempre que el costo del transporte sea bajo y las actividades de los segmentos intermedios, como la elaboración, la logística y el transporte, estén disponibles y sean eficientes.

La función esencial de las ciudades pequeñas y medianas y los pueblos en la transformación de los sistemas agroalimentarios

En el Capítulo 3 se indicaba que un cuarto de la población mundial vive en zonas periurbanas de ciudades pequeñas y medianas y pueblos. Para las poblaciones pobres que buscan incrementar su movilidad física, económica y social, las ciudades pequeñas y medianas y los pueblos sirven como “primer paso” hacia la migración a ciudades más grandes (o al extranjero), pero también como destino final para la migración permanente³. La proximidad a las zonas rurales de las ciudades pequeñas y medianas y los pueblos permite a los hogares agrícolas y rurales incrementar y diversificar sus ingresos a través del transporte diario a pueblos cercanos, la migración estacional o permanente y las remesas.

En general, el agrupamiento de poblaciones en solo algunas localidades (es decir, la concentración urbana en metrópolis) está asociado a un crecimiento económico general mayor como resultado de las economías de escala y la aglomeración cuando están impulsadas por una transformación estructural (Capítulo 3). No obstante, las oportunidades de empleo que requieren poca especialización en actividades económicas no agrícolas generadas en las ciudades pequeñas y medianas y los pueblos pueden ser más accesibles para la población pobre, que tiende a estar infracualificada o semicualificada^{38, 39}. Las políticas e inversiones públicas correctamente orientadas en las ciudades pequeñas y medianas y los pueblos podrían atraer inversiones privadas, incluso en las actividades agroalimentarias, lo cual crearía empleo, aumentaría la demanda de alimentos de la agricultura local, y permitiría a la población pobre de estas ubicaciones escapar de la pobreza e incrementar su acceso a dietas saludables (Recuadro 8). Es probable que la inversión en las ciudades pequeñas y medianas y los pueblos tenga una repercusión más significativa en las dietas saludables tanto de sus poblaciones como de las poblaciones de sus zonas de influencia que los beneficios que se obtienen del crecimiento en las grandes ciudades^ak.

Sin embargo, en la mayoría de los casos, especialmente en los países de ingresos medianos bajos, las ciudades pequeñas y medianas y los pueblos se ven limitadas a la hora de alcanzar su potencial para impulsar la transformación hacia sistemas agroalimentarios inclusivos y mejorar el acceso a dietas asequibles y saludables. La expansión urbana no está planificada ni regulada, mientras que la gobernanza local se caracteriza por una capacidad deficiente para planificar y ejecutar programas, así como recursos insuficientes (procedentes de transferencias nacionales o del aumento de los ingresos locales) para financiarlos. Esto se traduce en una falta de infraestructuras y servicios básicos (redes de carreteras, puertos, viviendas, acceso a los mercados, salud, educación y protección social), que, a su vez, limita la inversión privada en los sectores relativos al crecimiento y el potencial para la generación de empleo e ingresos⁵⁴. Por ejemplo, se ha demostrado que la ausencia de infraestructura de transporte que conecte las zonas rurales con pueblos y ciudades medianas cercanos afecta negativamente a la productividad agrícola y la nutrición^{55, 56}.

El abordaje de algunos de los desafíos a los que se enfrentan las ciudades pequeñas y medianas y los pueblos puede permitir que los sistemas agroalimentarios sean el factor impulsor del desarrollo rural inclusivo a través de la creación de empleo agrícola y no agrícola para los hogares rurales, así como de los aumentos de la producción alimentaria y la productividad derivados del aumento de la demanda de alimentos, las economías de escala y la expansión de los mercados. Esto también crea oportunidades para las pymes, que, tal como se expone a continuación, tienen una función esencial que desempeñar en este desarrollo.

Apoyo a las pequeñas y medianas empresas de los segmentos intermedios para incrementar la disponibilidad y asequibilidad de los alimentos nutritivos

Las pymes, especialmente en los países de ingresos medianos bajos, desempeñan una función esencial a la hora de garantizar la conectividad entre productores primarios y consumidores finales. Desde un punto de vista espacial, las pymes conectan las zonas rurales remotas con aglomeraciones urbanas y periurbanas en expansión de todos los tamaños. Incluyen numerosas actividades de los sectores intermedios que engloban a comerciantes y minoristas rurales y urbanos, transportistas, empresas de logística de terceros, proveedores de servicios de almacenamiento, elaboradores y redes de distribución.

En lo que respecta a las pymes situadas en ciudades pequeñas y medianas y pueblos, muchas de ellas están aprovechando, entre otras cosas, la cercanía a las zonas de producción. No obstante, esto no siempre es así: la ubicación de las pymes depende de una serie de factores adicionales entre los que cabe mencionar el suministro regular de productos agrícolas, el carácter perecedero de las materias primas, el volumen y el valor de los productos agrícolas en comparación con los productos procesados, el estado de la infraestructura y las redes de transporte, la electrificación y el acceso al agua^{57, 58, 59}.

Las pymes de los segmentos intermedios pueden resultar fundamentales para la inversión rural, el empleo no agrícola, la modernización del sector agroalimentario, la mejora de suministros como el agua y la energía, y la vinculación de las pequeñas explotaciones con los mercados de alimentos urbanos en expansión⁶⁰. De esta forma, pueden respaldar los medios de vida de los hogares y comunidades agrícolas y de las poblaciones cercanas⁶¹. Fortalecer su eficacia y expansión puede contribuir también a un aumento de la producción de alimentos nutritivos y de la productividad, así como a una posible reducción paralela del costo de los alimentos para los consumidores. Por ejemplo, en Kenya, más del 95 % de las frutas y hortalizas frescas consumidas son cultivadas en el país, principalmente por pequeños agricultores, y son suministradas sobre todo por pymes a través de cadenas de suministro informales⁶².

La presencia de alimentos procesados en las dietas de los hogares a lo largo del continuo rural-urbano constituye un factor que impulsa la expansión de los servicios proporcionados por las pymes en la elaboración y la distribución, pues estas empresas participan en una amplia gama de alimentos procesados (Recuadro 9)⁶³. Mediante la transformación de las materias primas perecederas en productos apetitosos con una larga vida útil, las pymes contribuyen a ampliar las opciones para los consumidores, ayudando a compensar la estacionalidad y reduciendo la pérdida de alimentos. El aumento de la demanda de insumos agrícolas, así como la elaboración en los segmentos finales y los servicios y la logística conexos, son factores adicionales que impulsan la expansión.

Las pymes pueden contribuir a la mejora de la nutrición en las zonas rurales mediante la mejora del acceso de los pequeños productores a los mercados y los insumos. Además, pueden estimular la actualización de la explotación proporcionando insumos y financiación⁶⁴ y ofreciendo diferentes precios en función de la calidad. Por estas razones, las pymes tienen un gran potencial para contribuir a la reducción de la pobreza rural y el acceso a las dietas saludables, aumentando las oportunidades de empleo en las propias pequeñas y medianas empresas, impulsando los ingresos agrícolas e incrementando el suministro de alimentos nutritivos.

No obstante, una serie de desafíos impiden que las pymes alcancen todo su potencial y aprovechen las oportunidades de crecimiento. Estos desafíos no suelen tenerse en cuenta en la investigación y la formulación de políticas nacionales orientadas a la transformación de los sistemas agroalimentarios, el desarrollo rural inclusivo o la planificación urbana^{70, 71, 72}. A menudo, en los países de ingresos medianos bajos, las pymes se encuentran dispersas, son numerosas y tienen un tamaño pequeño o muy pequeño; también son predominantemente informales y familiares. Se enfrentan a costos de transacción elevados debido a su tamaño, pero también a su estructura deficiente, mientras que su crecimiento es limitado debido a un acceso insuficiente a financiación, la falta de apoyo para acceder a tecnologías mejoradas y la falta de iniciativas de políticas que se centren en su crecimiento. Debido a que muchas dependen de los suministros locales en lugar de contar con una base diversificada de suministros de productos básicos, afrontan riesgos covariantes con la agricultura local. La existencia de múltiples restricciones limita su potencial para acumular activos y ampliar las operaciones, en particular como fuentes de empleo y diversificación de ingresos y como elementos que contribuyen a las dietas saludables⁶⁰. También existe una falta de inversiones públicas en cadenas de valor específicas que contribuirían a una mayor disponibilidad de alimentos nutritivos, pero se destina una cantidad desproporcionada de inversiones públicas a la productividad de los cultivos básicos¹⁴.

Asimismo, las pequeñas y medianas empresas situadas en ciudades pequeñas y medianas y pueblos se encuentran en una situación de desventaja competitiva con respecto a las empresas de mayor tamaño. Existen datos objetivos procedentes de distintas fuentes que muestran que las economías de escala y alcance tienen un papel más destacado cuando los intermediarios proporcionan servicios a una población urbana concentrada en ciudades grandes en lugar de cuando dicha población se encuentra dispersa en numerosas ciudades medianas, aunque se necesita una investigación más sistemática sobre este aspecto⁷⁰. Las mujeres también participan en gran medida en las pymes, como trabajadoras y como empresarias; sin embargo, afrontan de manera sistemática limitaciones para ampliar sus negocios debido a deficiencias financieras, de movilidad y relacionadas con el empoderamiento⁷³. Asimismo, numerosas pymes que participan en actividades de los segmentos intermedios son informales, lo cual puede excluirlas de los servicios y políticas públicos, que están orientados principalmente a los agronegocios formales⁷⁴.

También resulta importante señalar que liberar el potencial de las pymes implica compensaciones entre el crecimiento y el empleo y los resultados relacionados con las dietas saludables. El aumento de la productividad y la reducción del costo de los alimentos procesados poco saludables (por ejemplo, las bebidas azucaradas, la harina blanqueada, el almidón refinado, los aceites y los azúcares) reduce el precio de estos alimentos, creando así una ventaja de costo con respecto a los alimentos mínimamente procesados o naturales como, por ejemplo, las frutas y hortalizas^{6, 75}.

Los mercados de alimentos de la creciente clase media de los países de ingresos bajos pueden aprovecharse para incrementar los suministros de alimentos procesados nutritivos^{76, 77}. En este contexto, existen oportunidades para invertir en pymes de elaboración a través de la determinación de cadenas de valor y productos específicos que puedan ser nutritivos y a la vez proporcionar oportunidades de medios de vida con valor añadido para los participantes de la cadena de valor. Ejemplos de ello son la moringa (polvo de moringa) y varios productos forestales no madereros⁷⁸.

Políticas e inversiones para aprovechar el potencial del componente intermedio oculto o el sector intermedio ausente a fin de proporcionar dietas asequibles y saludables para todos

Las políticas orientadas a liberar el potencial de crecimiento, reducción de la pobreza y mejora del acceso a dietas asequibles y saludables de las ciudades pequeñas y medianas y los pueblos deberían facilitar el flujo de personas, productos y recursos entre dichas ciudades y sus zonas de influencia, pero también ampliar el alcance de la agricultura local para llegar a mercados más lejanos. Estas mejoras en la conectividad también son esenciales para las pymes. La existencia de vínculos más adecuados entre productores, elaboradores agroindustriales^al y servicios agrícolas y no agrícolas, así como otros segmentos finales de la cadena de valor agroalimentaria, podría proporcionar más oportunidades de desarrollo a las pequeñas y medianas empresas y, desde una perspectiva espacial, podría convertir a las ciudades pequeñas y medianas y los pueblos en núcleos cruciales de “intercambio de alimentos”^{am, 5}.

La creación de infraestructura rural, por ejemplo, carreteras rurales y comarcales de calidad para conectar las explotaciones y empresas que se encuentran en zonas remotas con las principales redes de carreteras, resulta esencial para desbloquear el potencial productivo de las ciudades pequeñas y medianas y los pueblos y sus zonas de influencia^{55, 56}. Existen abundantes datos objetivos que muestran que las carreteras rurales dan lugar a otras inversiones que pueden mejorar la nutrición como, por ejemplo, escuelas y servicios sanitarios⁸⁰, y tienen efectos positivos en la diversidad de la alimentación, la productividad, los ingresos y los resultados en materia de seguridad alimentaria en las zonas rurales⁸¹. También existen datos que comprueban que a medida que se desarrollan la infraestructura y los servicios, las actividades de los sectores intermedios (especialmente la elaboración agroalimentaria) suelen reubicarse en ciudades medianas y pequeñas y pueblos⁸².

Las inversiones públicas (además de las carreteras) para apoyar los vínculos entre las explotaciones agrícolas (principalmente en pequeña escala) y las pymes podrían comprender el almacenaje, el almacenamiento frigorífico, una electrificación segura y el acceso a herramientas digitales y al suministro de agua. El suministro de esta infraestructura, que constituye la base para una industria de servicios diversificada, representa un paso esencial hacia un funcionamiento más eficiente de las pymes (Recuadro 10). Estas inversiones crean resiliencia y contribuyen a mitigar las perturbaciones relacionadas con los ingresos que se derivan de la estacionalidad, la volatilidad de los mercados y la variabilidad del clima⁸³. Para atraer la inversión del sector privado, esas inversiones públicas deben ser más específicas y formar parte de estrategias nacionales más exhaustivas para el desarrollo de infraestructura. Por ejemplo, crear infraestructura y logística de “último tramo” que permita entregar mercancías desde un centro o instalaciones de distribución hasta el usuario final amplía las posibilidades de los productores para llegar a mercados de mayor tamaño y, en el proceso, crea condiciones que impulsan el desarrollo de los agronegocios^{5, 84}.

La inversión para mejorar el acceso a los mercados también resulta importante para las comunidades de las zonas remotas que viven lejos de la zona de influencia de las ciudades pequeñas y medianas y los pueblos, como ocurre con algunos pueblos indígenas. Estos afrontan a menudo grandes dificultades para acceder a los mercados y, por ello, se ven obligados a depender de los comerciantes y los agregadores y pueden caer presa de la extracción de rentas. Existen datos objetivos que indican que la mejora del acceso a los mercados por parte de los productores indígenas en las zonas remotas podría generar importantes mejoras en los resultados económicos y relacionados con los medios de vida. En el Brasil, por ejemplo, un esfuerzo de cooperación para mejorar el acceso a los mercados por parte de las comunidades de los pueblos indígenas para permitirles adquirir barcos de mayor tamaño, lo cual permitiría a los pescadores en pequeña escala entregar pescado directamente a los mercados, contribuyó a un incremento del 27 % de los ingresos⁸⁹, principalmente debido a que los pescadores recibían precios más elevados por su pescado. En Filipinas, un proyecto destinado a mejorar los medios de vida de los hogares pobres situados en comunidades de pueblos indígenas mediante el desarrollo de infraestructuras de acceso a los mercados y cuencas hidrográficas comunitarias, y a través del suministro de capital financiero y capacitación en materia de creación de capacidad, mejoró en 13 puntos porcentuales la participación de los pequeños productores en los mercados. Como resultado de ello, los ingresos totales fueron un 32 % más elevados en los hogares beneficiarios que en los hogares de control, y las fuentes de ingresos se diversificaron un 6 % más⁹⁰.

Las inversiones destinadas a los segmentos intermedios también pueden abordar múltiples limitaciones en otros puntos de la cadena de valor agroalimentaria, dando lugar a situaciones de mayor desarrollo económico y aumento de la producción de alimentos nutritivos beneficiosas para todas las partes. Las combinaciones de inversiones en mercados mayoristas y carreteras comarcales en China han tenido efectos importantes en la agricultura en las zonas de influencia comercial de las ciudades medianas y pequeñas y los pueblos, mediante la reducción de los costos de transacción para que los agricultores accedan a los mercados locales. Esto ha incrementado la adopción de una agricultura hortícola y ha intensificado la producción⁹¹. En Bangladesh, el Gobierno ha realizado grandes inversiones en los mercados mayoristas de pescado situados en las zonas rurales a fin de que sirvan de núcleos para la formación de conjuntos de pymes relacionados con la venta mayorista y la logística en todas las zonas de cultivo de peces, algo que ha alentado y facilitado la comercialización, la intensificación y la diversificación de especies en la cría de peces⁹². En general, las inversiones en la conectividad entre ubicaciones y componentes de los sistemas agroalimentarios en las localidades y ciudades intermedias y pequeñas han impulsado un desarrollo importante de las pymes, así como las inversiones de estas, y la creación de grupos espontáneos de pymes relacionadas con la venta mayorista y la logística. Estos grupos, a su vez, alientan a los agricultores a incrementar su variedad de cultivos y emplear más insumos^91,93. En la India, la confluencia de factores como el incremento de la demanda procedente de las zonas urbanas y la mejora de las carreteras y las conexiones de transporte de las zonas rurales a las ciudades pequeñas y medianas y los pueblos aceleró la expansión del uso de equipos de almacenamiento frigorífico por parte de los agricultores de patatas en lugares como Agra y Bihar. El resultado fue una estacionalidad reducida del suministro de patatas, una menor función de los intermediarios rurales tradicionales y cadenas de suministro más cortas entre agricultores y consumidores⁷⁰.

Además, existen estudios recientes que han demostrado que las inversiones en bienes públicos como carreteras o instalaciones de almacenamiento pueden reducir los costos comerciales, alentando así a los agricultores a producir alimentos muy rentables como las frutas en lugar de productos básicos poco rentables para consumo propio^{94, 95}. La reducción de los costos comerciales podría proporcionar los incentivos correctos a los pequeños agricultores para cambiar su producción a alimentos más nutritivos que, teniendo en cuenta su falta de disponibilidad, podrían resultar fundamentales para hacer que las dietas saludables estuvieran más disponibles y fueran más asequibles para todas las personas. Esto está en consonancia con una de las ideas principales de la edición de 2022 de este informe, donde se indicaba que reorientar e intensificar el apoyo relativo a las políticas alimentarias y agrícolas hacia el apoyo a los servicios generales (que incluye inversiones en carreteras y otros bienes públicos) podría desempeñar una función esencial en la asequibilidad de las dietas saludables.

Los mercados de alimentos territoriales, en particular los mercados mayoristas, constituyen un vínculo clave entre productores, intermediarios, minoristas y consumidores en América Latina y el Caribe⁹⁶, Asia sudoriental y África, y a menudo son el lugar más importante para la comercialización de frutas y hortalizas⁹⁷. La inversión en una infraestructura de mercados mayoristas que tenga en cuenta la perspectiva de género^an (por ejemplo, en los mercados de alimentos territoriales) podría mejorar el suministro de productos frescos y facilitar el cumplimiento de las normas de inocuidad alimentaria y calidad por parte de los pequeños productores (véase el Recuadro 11)⁹⁷, incentivar a los productores a suministrar alimentos de mayor calidad que podrían proporcionarles mejores beneficios, e incrementar la cantidad y la variedad del suministro de alimentos a través de la ampliación de la escala vertical y horizontalmente¹³.

El aumento de la dependencia de los alimentos procesados, y la demanda de estos, que se presenta en los Capítulos 3 y 4 plantea tanto un desafío como una oportunidad en relación con las dietas saludables. Aunque la elaboración de alimentos se suele asociar a alimentos altamente procesados y con un contenido elevado de grasas, azúcares o sal, también puede utilizarse para mejorar la calidad nutricional de los alimentos y reducir el costo de una dieta saludable. Por ejemplo, la mejora de la calidad nutricional de los alimentos y bebidas procesados a través de la reformulación resulta esencial a lo largo del continuo rural-urbano⁹⁹, pues puede mejorar la calidad de la dieta, aumentar el contenido de nutrientes y reducir la ingesta de ácidos grasos saturados y trans, azúcares o sal en los alimentos comprados^ao. En numerosos países de ingresos altos, y cada vez más en los países de ingresos medianos bajos, un porcentaje importante del sodio en la dieta procede de alimentos procesados como el pan, los cereales, las carnes elaboradas y los productos lácteos. La introducción de límites máximos para el sodio en estos alimentos procesados puede promover la reformulación y mejorar la calidad nutricional de los alimentos disponibles¹⁰¹. Hasta la fecha, 65 países han aplicado políticas para reformular alimentos fabricados con el fin de reducir su contenido de sodio y casi la mitad de la población mundial está protegida por límites obligatorios a los ácidos grasos trans^{101, 102, 103}. Aunque la reformulación de los alimentos procesados puede generar productos con un perfil más saludable, no elimina la preocupación que suscita el elevado consumo de alimentos altamente procesados. Por ejemplo, los azúcares libres se sustituyen a menudo por edulcorantes no nutritivos (o artificiales), que por sí mismos no mejoran la calidad de la dieta. En su lugar, los azúcares libres se deberían sustituir por fuentes de azúcares naturales como las frutas, así como alimentos y bebidas sin edulcorantes y mínimamente procesados¹⁰⁴. De manera similar, el enriquecimiento es la práctica de incrementar deliberadamente el contenido de uno o varios micronutrientes (es decir, vitaminas y minerales) en un alimento o condimento para mejorar la calidad nutricional del suministro de alimentos y proporcionar un beneficio de salud pública con un riesgo mínimo para la salud. Los vectores alimentarios para el enriquecimiento varían de productos básicos como, por ejemplo, diversos tipos de harina, azúcar y sal, que pueden ser ingredientes de alimentos procesados, a alimentos procesados que se enriquecen en el momento de su elaboración o utilización¹⁰⁵.

Políticas de producción de alimentos

Tal como se ha indicado en el Capítulo 3, la disponibilidad de frutas y hortalizas per cápita al día es insuficiente para satisfacer las necesidades de una dieta saludable en la mayor parte del mundo. Esto hace que sea esencial impulsar la producción de alimentos nutritivos y, en términos generales, apoyar la diversificación de la producción de alimentos, algo que ha demostrado tener efectos positivos en el suministro de alimentos y la seguridad alimentaria¹¹³. Asimismo, el cambio de los patrones del gasto alimentario a lo largo del continuo rural-urbano, tal como se destaca en el Capítulo 4, podría enviar señales importantes para rediseñar las políticas de producción de alimentos^ap.

El acceso a insumos como las semillas resulta esencial para apoyar la producción de frutas y hortalizas¹¹⁵, y esto se aplica a lo largo del continuo rural-urbano. El apoyo a los pequeños productores para que diversifiquen su producción repercutirá positivamente no solo en el suministro general de alimentos nutritivos, sino también en la accesibilidad de las dietas saludables en las zonas rurales. Por ejemplo, se ha demostrado que diferentes tipos de subvenciones a los insumos (distribución directa de insumos, cupones o precios preferentes específicos) han tenido efectos positivos en la mejora del acceso a alimentos variados y más nutritivos en los hogares¹¹⁶. En un estudio realizado en Etiopía, se observó que los productores de hortalizas del medio rural obtenían más ingresos y gozaban de una mayor seguridad alimentaria que los productores de cultivos distintos a las hortalizas¹¹⁸. La extensión agrícola también resulta importante en las zonas rurales y puede tener efectos positivos en la diversidad de la dieta y la calidad de esta en los hogares⁸¹. No obstante, actualmente los programas de extensión suelen orientarse a los cultivos básicos en lugar de a alimentos nutritivos como las frutas y las hortalizas. Cambiar el enfoque de estos programas podría resultar esencial para incrementar la disponibilidad de estos alimentos¹¹⁵.

Como se menciona en la sección anterior, la inversión en infraestructura es clave para mejorar los vínculos de los sistemas agroalimentarios a lo largo del continuo rural-urbano. Desde un punto de vista productivo, resulta importante invertir en riego para impulsar la producción de frutas y hortalizas, hasta el punto de que en la India, los productores que tienen acceso a infraestructura de riego muestran mejores resultados en materia de diversidad alimentaria¹¹⁹. En los casos en que las condiciones y capacidades para producir alimentos nutritivos variados todavía deban desarrollarse, el bioenriquecimiento ha demostrado ser un método alternativo válido para mejorar la ingesta de nutrientes y la calidad de la dieta de las poblaciones rurales^aq. La adopción de cultivos bioenriquecidos por parte de los pequeños agricultores puede mejorar el suministro de micronutrientes esenciales no solo a través del consumo propio, sino también mediante la comercialización en los mercados locales y la inclusión en los programas de protección social, en particular las transferencias de alimentos en especie y los programas de comidas escolares (estos últimos en todos los tipos de contextos del continuo rural-urbano)¹²⁰.

Resulta importante destacar que existen numerosos estudios en contextos rurales en los que se ha observado que el empoderamiento de las mujeres es una de las vías más importantes a través de las cuales las políticas de producción de alimentos pueden tener efectos positivos en el acceso a los alimentos nutritivos y, a su vez, en los resultados relativos a la seguridad alimentaria y la nutrición, especialmente en las zonas rurales. En varios estudios se han observado asociaciones positivas entre el empoderamiento de las mujeres y la diversidad alimentaria de los hogares^{117, 121}, haciendo del cierre de la brecha de género en las zonas rurales una consideración fundamental para cualquier política de producción de alimentos orientada a mejorar el acceso a dietas asequibles y saludables.

Por otro lado, en las ciudades y sus alrededores, la agricultura urbana y periurbana puede incrementar la disponibilidad de frutas y hortalizas para los habitantes de las ciudades¹²². De hecho, se ha observado que los hogares que participan en la agricultura urbana mejoran la diversidad de su dieta a través de la producción propia y, a su vez, reducen el gasto alimentario^{123, 124, 125}. No obstante, estos datos son limitados en comparación con los de las zonas rurales, pues existe una brecha en el análisis de los instrumentos de políticas directos orientados a la producción de alimentos en las zonas urbanas^ar. Aun así, se ha observado que la inclusión de objetivos de agricultura urbana en la planificación y los reglamentos de las ciudades, a menudo en los países de ingresos altos, puede crear las condiciones adecuadas para el desarrollo de la agricultura urbana^{as, 126}.

El desarrollo de la agricultura urbana y periurbana está estrechamente relacionado con la adopción de innovaciones y tecnologías productivas, las cuales pueden incrementar los rendimientos y reducir las repercusiones en el medio ambiente. Teniendo en cuenta la escasez, en las zonas urbanas, de recursos naturales, como la tierra y el agua, necesarios para la producción de alimentos nutritivos, la tecnología puede desempeñar una función esencial para hacer que la agricultura urbana se convierta en una alternativa sostenible para el suministro de alimentos¹²⁶. En la siguiente sección se proporciona un análisis detallado de estas innovaciones tecnológicas, así como otras innovaciones de los sistemas agroalimentarios que podrían acelerar los efectos que los diferentes tipos de políticas analizadas aquí podrían tener a la hora de hacer que las dietas saludables sean asequibles a lo largo del continuo rural-urbano.