Результаты и анализ, представленные в главах 2 и 3 настоящего доклада, позволяют получить представление о том, каким образом необходимо преобразовать агропродовольственные системы для того, чтобы они соответствовали принципам устойчивости. Результаты, представленные в главе 2, показывают, в силу чего значительные скрытые издержки агропродовольственных систем отличаются в зависимости от условий. Для их уменьшения необходимо будет находить компромиссные решения. Агропродовольственные системы должны стать устойчивыми с экологической точки зрения; в то же время они должны обеспечивать продовольственную безопасность и питание для всех, источники средств к существованию для фермерских хозяйств и других участников производственно-сбытовой цепи продовольствия, а также содействовать инклюзивным преобразованиям в сельских районах67. Директивным органам необходимо рационально организовать эти компромиссы, необходимость которых продиктована этой триединой задачей и пониманием того, как действия в одной области сказываются на результатах в другой.
В главе 3 говорится о необходимости проведения целевых оценок, а также о том, что такие оценки должны проводиться на строго научной основе с учетом всех социально-политических факторов. Особое внимание в ней уделено тому, каким образом директивным органам следует избегать рассмотрения лишь одного аспекта и при выработке политики руководствоваться целостным подходом, при котором учитывались бы экономические, социальные и экологические составляющие устойчивости. Это является определяющим для выявления возможностей синергического взаимодействия, что позволило бы уменьшить необходимость в компромиссных мерах. Например, в зависимости от того, какие пищевые продукты включаются в предлагаемые здоровые рационы питания, реализация политики поощрения полезного для здоровья питания за счет изменения объема и структуры спроса на продовольствие могла бы привести к сокращению или увеличению выбросов ПГ. Для обеспечения полезных для здоровья рационов питания при бережном отношении к окружающей среде, меры политики следует ориентировать на такие рационы, в которых учитываются соображения устойчивости. Такая постановка задач позволит определить, какие меры политики потребуются для оптимизации компромиссов и достижения целевых показателей устойчивости при решении как вопросов продовольственной безопасности и питания, так и окружающей среды67. Подобным же образом, та или иная политика, направленная на снижение нагрузки на ресурсы, может приводить к снижению урожайности, что может вызвать рост цен и нанести ущерб наиболее уязвимым группам населения2. В этом случае для того, чтобы избежать такого развития событий, при выработке мер политики следует изучить все имеющиеся варианты. Определенную роль в снижении нагрузки на природные ресурсы без уменьшения урожайности способны сыграть инновации и технологии; однако в других случаях для ограничения снижения доходов в краткосрочном плане может возникнуть неизбежная необходимость для введения мер социальной защиты.
Фруктовый рынок.
©Thomas Ulrich/Pixabay
При выработке решений относительно агропродовольственных систем также важно учитывать фактор взаимозависимости человека, животных и окружающей среды. Игнорирование этого аспекта может иметь катастрофические последствия, как это наглядно показали события в период пандемии COVID-19. С учетом этого подход "Единое здоровье", за реализацию которого выступают ФАО, ЮНЕП, ВОЗ и Всемирная организация охраны здоровья животных (ВООЗЖ), предполагает целостное системное решение на основе признания взаимосвязанности здоровья человека, животных, растений и окружающей среды68. В рамках этого подхода мобилизуются возможности самых разных секторов, научных дисциплин и общин на разных уровнях общества для содействия формированию устойчивого и здорового будущего на основе взаимодействия, коммуникаций, координации и наращивания потенциала. Опираясь на профильную нормативно-правовую базу, подход "Единое здоровье" способен обеспечить оптимизацию компромиссов и выявление вариантов решений, выгодных всем.
Исходя из этого, в настоящем разделе анализируется, как выбирать меры политики и гармонично увязывать решение множественных стратегических задач, чтобы задействованные рычаги преобразования работали сообща, а не противодействовали друг другу.
Приведет ли учет скрытых издержек к повышению цен на пищевые продукты?
Часто возникает вопрос: а не приведет ли учет скрытых издержек к повышению цен на пищевые продукты? Не обязательно, однако все будет зависеть от того, какие скрытые издержки рассматриваются и какие средства используются. Вопрос можно сформулировать и в более общем ключе: пойдет ли рассмотрение вопросов, связанных с этими скрытыми издержками, на благо человека? Для того чтобы дать на него ответ, целесообразно принять во внимание различные виды скрытых издержек: социальные скрытые издержки, связанные со сбоями систем распределения, которые приводят к нищете и недоеданию; экологические скрытые издержки, возникающие в результате ущерба окружающей среде под воздействием внешних факторов; и связанные со здоровьем скрытые издержки, обусловленные структурой питания, которые вызывают ожирение и НИЗ. То, как решаются проблемы, связанные с каждым из этих видов издержек, имеет совершенно определенные последствия и для доходов, и для продовольственных цен.
Решение вопросов, связанных, например, с социальными скрытыми издержками в результате сбоев систем распределения, могло бы привести к росту продуктивности в секторе продовольствия и сельского хозяйства. Уменьшение масштабов нищеты и недоедания расширило бы права и возможности этой группы населения, сделав ее более продуктивной, что могло бы привести к увеличению поставок продовольствия. Это увеличение продуктивности могло бы способствовать снижению продовольственных цен, что в целом отвечает интересам потребителей. Однако расходы в связи с реализацией таких мер легли бы на плечи налогоплательщиков; поэтому важно разработать такие программы социальной защиты и инвестиций, которые обеспечили бы действенное решение проблем той группы, которая больше всего нуждается поддержке.
Применительно к экологическим скрытым издержкам, многое будет зависеть от того, какого рода меры принимаются и кто покрывает связанные с ними расходы. Применительно к этим внешним факторам следует руководствоваться двумя принципами: "платит загрязнитель", в соответствии с которым расходы, связанные с достижением желаемых результатов несут те стороны, чья деятельность и привела к возникновению этих расходов69; "платит бенефициар", в соответствии с которым расходы покрываются бенефициарами – обычно всем обществом, однако это может в особенной мере затрагивать конкретные группы, на чье положение могут влиять результаты мероприятий, в которых они не участвуют.
В соответствии с принципом "платит загрязнитель", тех, кто загрязняет, заставляют покрывать расходы, которые несут в результате их действий третьи стороны, например, на основании нормативных актов, предписывающих применение менее вредных для окружающей среды приемов ведения сельского хозяйства, налогов или формирования рынков квот на загрязнение или доступа к ресурсам, например, к рыбным ресурсам. В качестве примеров применения этого принципа можно привести сборы и налоги на пестициды и удобрения, установленные в некоторых странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), создание систем лицензирования рыбного промысла в Намибии, Уганде и Объединенной Республике Танзания; налоги на сбросы органических веществ в Колумбии и сборы за сточные воды в Китае и Малайзии70. Введение таких мер, как правило, приводит к росту производственных затрат и, как следствие, цен на продовольствие. Однако роста цен на продовольствие можно избежать, если эти меры сопровождаются мерами поддержки фермерских хозяйств, направленными на снижение их производственных затрат, например, консультированием по вопросам совершенствования приемов управления. Вопрос поддержки фермерских хозяйств имеет критически важное значение, поскольку многие экологические скрытые издержки могут быть результатом применения не отвечающих принципам устойчивости приемов, хотя экономические выгоды применения таких приемов, возникающие в частном секторе, переносятся через все звенья производственно-сбытовой цепочки на потребителей. Поэтому принцип "платит загрязнитель" – если его применение не дополнено рекомендациями по ограничению издержек там, где внешний фактор проявляет себя – приведет к тому, что эти издержки будут либо компенсироваться в других звеньях цепочки, либо переноситься на потребителей в виде повышения цен на продовольствие.
Альтернативой этому является применение принципа "платит бенефициар", в соответствии с которым бремя покрытия реальных издержек функционирования агропродовольственных систем несут бенефициары. В таких случаях реализация мер политики не должна приводить к росту цен на продовольствие. В качестве примера можно привести плату за экологические услуги (ПЭУ), когда бенефициар платит сторонам, деятельность которых может наносить вред окружающей среде, для того чтобы они внесли необходимые корректировки в свою деятельность.
Примерами ПЭУ, связанных с агропродовольственными системами, являются плата за защиту водосборных бассейнов, сохранение биоразнообразия, связывание углерода и ландшафтные услуги. Также правительства могут поддерживать (и даже субсидировать) внедрение более чистых и в меньшей степени загрязняющих агроприемов без обязательной их увязки с предоставляемыми экологическими услугами. Например, в странах ОЭСР, где системы ПЭУ широко используются, фермерские хозяйства получают налоговые вычеты за инвестирование в уменьшение загрязнения, а также субсидии за инвестирование в устройства, позволяющие экономить воду71.
В странах с низким и средним уровнем доходов эти механизмы применяется не столь широко. Выбирая средства реализации политики, направленные на сокращение скрытых издержек, правительствам необходимо тщательно проанализировать возможные последствия в плане их распределения. Им также необходимо учитывать, что системы субсидирования ложатся бременем на и без того дефицитные налогово-бюджетные ресурсы, а наличие разнонаправленных задач может потребовать компромиссных решений для социальных и экологических составляющих. Выбор тех или иных средств реализации мер политики будет зависеть от их последствий в плане обеспечения равноправия, которые, в свою очередь, зависят от того, кто является их бенефициарами. Первоочередное внимание следует уделять таким ситуациям, когда имеется синергическое взаимодействие. Например, если та или иная политика, направленная на снижение нагрузки на ресурсы, также приводит к росту продуктивности сельского хозяйства, можно избежать роста продовольственных цен67, 72.
В рамках одного комплекса мер политики, представляющего собой сочетание принципов "платит загрязнитель " и "платит бенефициар," предполагается изменение адресности сельскохозяйственных субсидий. Перенаправление недостаточно эффективных сельскохозяйственных субсидий на защиту и восстановление истощенных сельскохозяйственных угодий способно обеспечить более действенную поддержку местных общин и помочь странам в достижении ими своих целей в области климата, биоразнообразия и развития сельских районов. Однако неясно, в какой степени связанные с такими мерами политики издержки ложатся на действующие предприятия-загрязнители (которые утрачивают право на получение субсидий) или на бенефициаров. И все же, изменение адресности можно организовать таким образом, чтобы это не приводило к убыткам у малоземельных фермерских хозяйств73; например, когда их цели продиктованы местными потребностями74 и они разрабатываются с учетом представлений о целевом назначении стимулов и на основе всестороннего участия всех заинтересованных сторон. Изменение адресности текущей государственной поддержки производства продовольствия и ведения сельского хозяйства – при должной продуманности и адресности – также способно привести к улучшению наличия и экономической доступности полезных для здоровья рационов питания, особенно тех, которые соответствуют принципам экологической устойчивости. Это может стать одним из действенных направлений работы по решению вопросов скрытых издержек, связанных с вредной для здоровья структурой питания, которые, как показано в настоящем докладе, оказались существенными. Например, в настоящее время жиры и сахара являются самым дешевым средством обеспечения необходимой калорийности, что частично обусловлено потребительскими субсидиями во многих странах с низким и средним уровнем доходов, а это является причиной бурного нарастания эпидемии ожирения2.
Целевые оценки на основе УРИ могут стать информационной базой для выработки систем налогообложения и изменения адресности, нацеленных на изменение относительных цен на пищевые продукты в пользу более питательных и в большей мере соответствующих принципам устойчивости вариантов. Когда налоговые поступления направляются на содействие полезным для здоровья и соответствующим принципам устойчивости рационам питания, расходы домохозяйств на пищевые продукты могут остаться неизменными. Более того, в долгосрочной перспективе здоровье общества улучшится, в результате чего повысится производительность и увеличатся доходы домохозяйств. В этом случае, даже если более полезные для здоровья рационы питания могут быть дороже, увеличение доходов может помочь компенсировать эти дополнительные расходы. Однако для понимания затрат, связанных с переходом на полезные для здоровья и соответствующие принципам устойчивости рационы питания и их последствий для систем распределения может потребоваться проведение дополнительных исследований.
Использование рычагов учета реальных издержек для достижения множественных стратегических задач
Когда необходимо решать множественные стратегические задачи – что чаще всего и происходит – может возникнуть необходимость в выработке компромиссных решений. Однако масштабы таких компромиссов можно уменьшить в том случае, если количество средств реализации политики соответствует количеству решаемых задач. Иногда этот постулат называют "неравенством Тинбергера"75. С учетом этого желательно формировать пакет мер политики, чтобы можно было решать разные задачи. Например, если та или иная страна желает восстановить рыбные запасы и одновременно решать проблемы нищеты в сельских районах, реализация единичной меры полного запрета на вылов рыбы может привести к увеличению масштабов нищеты среди рыбаков, занимающихся кустарным промыслом. Решить обе эти задачи одновременно можно было бы за счет реализации дополнительной меры, например, поддержки доходов или обеспечения альтернативной занятости (или введения исключения для маломасштабного рыбного промысла).
В тех случаях, когда задействование рычагов может привести к негативным вторичным последствиям для некоторых заинтересованных сторон, может возникнуть необходимость реализации мер политики социальной защиты, особенно для смягчения последствий краткосрочной потери доходов или источников средств к существованию2. В этом отношении УРИ – и, в частности, анализ сценариев (см. главу 3) – дает возможность выявления взаимозависимостей и оценки компромиссов. В качестве примера можно привести проведенную ЭЭБ оценку производства риса в Таиланде (врезка 11). В рамках этого исследования для демонстрации возможностей синергизма и компромиссов при более широком применении приемов возделывания органического риса в Таиланде был проведен анализ сценариев. Его результаты показали, что возделывание органического риса привело к формированию положительных внешних факторов в виде улучшения состояния здоровья и окружающей среды, хотя урожайность несколько снизилась. Исследование показало, что для компенсации потери доходов цену на органический рис следует установить не менее, чем на 3,5 процента выше цены традиционно производимого риса (а возможно и значительно выше), поскольку имеется некоторая неопределенность относительно степени снижения урожайности при органическом растениеводстве. Для стимулирования перехода фермерских хозяйств на органическое растениеводство необходимо также изменить адресность субсидий, получение которых должно быть обусловлено внедрением устойчивых методов ведения сельского хозяйства76.
Кроме того, необходимо также обеспечить скоординированность мер политики. Здесь также определенную роль может играть УРИ. Например, меры политики можно применять таким образом, чтобы содействовать реализации инициатив, направленных на поддержание и сохранение экологической инфраструктуры, обеспечивающей сельское хозяйство и источники средств к существованию сельских районов, как, например, в Уганде (врезка 23). Однако эти усилия не следует прилагать обособленно в условиях сохранения или даже наращивания поддержки инициатив, не соответствующих принципам устойчивости. В Уганде увеличено субсидирование химических удобрений; одновременно правительство инвестировало в восстановление водосборных бассейнов, лесов и земельных ресурсов.
Врезка 23Расширение масштабов государственного финансирования в интересах рационального использования природных ресурсов на принципах устойчивости на примере Уганды
В Уганде сельское хозяйство и источники средств к существованию в значительной степени зависят от природных ресурсов – начиная с пастбищных угодий и заканчивая пахотными угодьями, лесами и водными ресурсами. Однако рост численности населения, сельское хозяйство и использование энергии биомассы приводят к расширению масштабов истощения этих важнейших ресурсов. Сектор сельского хозяйства является как локомотивом, так и жертвой деградации природных ресурсов. В последние десятилетия этот сектор стал причиной формирования 85 процентов истощенных земель; в то же время ухудшение состояния окружающей среды приводит к существенному снижению продуктивности сельского хозяйства78.
В связи с этим страна в рамках различных инициатив работает над сохранением этих природных ресурсов и наращивает государственные расходы на обеспечение устойчивого лесопользования, использования земельных ресурсов и окружающей среды на принципах устойчивости15. За период 2008–2017 годов общий объем ассигнований на эти нужды вырос в три раза (см. рисунок). Больше всего увеличены ассигнования на поддержание состояния лесов, главным образом из средств Национального лесного управления, которое осуществляет управление лесными запасами центрального региона, включая естественные леса и коммерческие плантации78. Это увеличение ассигнований могло способствовать снижению показателей обезлесения начиная с 2017 года, масштабы которого возросли с 28 400 га в 2006 году до 117 000 га в 2017 году, а к 2021 году уменьшились до 49 000 га79. Работа по восстановлению лесов также дает ощутимые результаты; по результатам углубленной оценки восстановительного потенциала страны, проведенной в 2016 году, было установлено, что есть возможности для восстановления более 8 миллионов га, прежде всего на основе агролесоводства80.
РисунокГосударственные расходы на управление лесными и земельными ресурсами и охрану окружающей среды в Уганде за 2008–2017 годы
ИСТОЧНИК: По материалам ФАО. 2021. Uganda. См.: MAFAP Monitoring and Analysing Food and Agricultural Policies. [По состоянию на 27 июля 2023 года].https://www.fao.org/in-action/mafap/data/en
Однако несмотря на проделанную работу по более широкому внедрению принципов устойчивости, расходы Уганды на субсидирование производственных ресурсов увеличились более, чем в два раза, и в 2016 году достигли своего максимума, составив 24 процента общих расходов на сельское хозяйство81. Частично это обусловлено стремлением страны стимулировать производство основных видов продовольствия и таких экспортных товаров, как кофе, хлопок, чай и какао, которые помимо выращивания сахарного тростника и табака, являются причиной повышения темпов обезлесения82.
Для полного достижения целей Уганды в области развития и климата необходимо обеспечить более тесное согласование политики как внутри секторов, так и между ними. Продолжается работа по повышению отслеживаемости и сертификации экспорта Уганды в целях прекращения сведения лесов в результате функционирования производственно-сбытовых цепочек83, и растет количество проектов, направленных на усиление синергического взаимодействия сельского хозяйства, лесов и природных ресурсов, примером которого является проект совершенствования доходов фермерских хозяйств и сохранения лесов. Этот проект был реализован Министерством водных ресурсов и окружающей среды и был нацелен на улучшение источников средств к существованию за счет ирригации, агробизнеса и рационального использования природных ресурсов на принципах устойчивости.
Еще одним направлением совершенствования являются системы раннего предупреждения и реагирования, которые представляют собой важные механизмы смягчения последствий стихийных бедствий. Однако оценка реальных издержек ликвидации последствий стихийных бедствий – задача трудная в силу отсутствия достоверных данных в пострадавших странах. И все же, оценки данных о последствиях чрезвычайных ситуаций (DIEM-Impact) ФАО дают подробную и оперативную картину последствий для сельского хозяйства и связанных с ним источников средств к существованию и позволяют оценить ущерб сельскохозяйственному сектору и его потери77. Исходя из опыта борьбы с нашествием пустынной саранчи в 2019–2021 годах в регионе Африканского Рога, которое создавало угрозу и без того хрупкой продовольственной безопасности региона, во врезке 9 особо выделена необходимость сделать УРИ одной из составляющих планирования и готовности к стихийным бедствиям и чрезвычайным ситуациям. Это может помочь в анализе различных имеющихся вариантов и их потенциальных последствий для всех составляющих (экологических, социальных, экономических и издержек для здоровья) еще до возникновения той или иной угрозы. Это может обеспечить повышение готовности противодействовать угрозам, обеспечивая направление инвестиций в снижение рисков стихийных бедствий на реализацию в большей степени соответствующих принципам устойчивости решений, способных предотвратить экономические потери без ущерба для окружающей среды и здоровья.
