Определение круга охватываемых целевой оценкой вопросов
В отличие от оценок общего плана на национальном уровне, представленных в главе 2, проведение целевых оценок позволяет выявить последствия конкретных мер политики применительно к агропродовольственным системам или коммерческим операциям, а также дать стоимостную оценку экосистемных услуг (которые часто упускаются из виду при проведении оценок общего плана в условиях ограниченности данных – см. главу 2), поэтому их результаты можно учитывать при выработке решений, а также рекомендаций относительно того, каким образом изменить работу для формирования более равноправных и устойчивых агропродовольственных систем. Можно привести пример Индонезии, где по результатам исследования на основе УРИ правительство убедилось в необходимости включения возделывания какао в агролесоводческих хозяйствах в Пятилетний план развития 2020 года6, 7.
В том же исследовании на принципах УРИ использованы наработки Механизма оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе, которые, как отмечается в главе 1, пользуются наиболее широкой поддержкой и чаще всего используются при проведении целевых оценок как в государственном, так и частном секторе различных стран. Во врезке 10 представлен анализ трех основных принципов этого механизма – универсальности, всеобъемлемости и инклюзивности – исходя из которых следует проводить целевые оценки на основе УРИ.
Врезка 10Основные принципы применения Механизма оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе
В основу Механизма оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе положены три принципа8: универсальность – возможность использования этого механизма для оценки агропродовольственных систем применительно к любым географическим, экологическим или социальным условиям; всеобъемлемость – охват всех составляющих агропродовольственных систем; и инклюзивность – поддержка множественных методов анализа.
Принцип универсальности обеспечивает единообразное, методически выверенное и последовательное рассмотрение и оценку элементов при каждой оценке. Это является важнейшей составляющей, позволяющей избегать ограничений, свойственных обособленным моделям проведения оценок, например, оценок сельскохозяйственных систем исключительно на основе продуктивности или эффективности использования водных и энергоресурсов. В этих моделях не отражаются другие аспекты устойчивости или равноправия, которые связаны с вопросами, рассматриваемыми в ходе таких обособленных оценок, но не определяются ими.
Принцип всеобъемлемости предполагает включение в оценку всех (профильных) скрытых издержек и выгод, включая факторы взаимозависимости и последствия в предшествующих и последующих звеньях производственно-сбытовых цепочек, затрагивающие различные заинтересованные стороны.
Принцип инклюзивности означает признание того, что для оценки скрытых издержек агропродовольственных систем может использоваться несколько как рыночных, так и нерыночных средств и методов оценки, включая количественные и качественные8. Многие потоки и запасы можно измерить в денежном выражении, однако это применимо не ко всем аспектам благополучия человека. Применительно к различным условиям, стоимостная оценка может быть невозможна или неприемлема из этических соображений, а измерение в количественных, материальных или нестоимостных показателях может дать понимание важных вопросове.
Таким образом, Механизм оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе дает возможность проводить самые разнообразные стоимостные оценки и применять самые разнообразные методики оценки. Следовательно, этот механизм можно использовать для проведения оценок национального уровня (см. главу 2); его также можно использовать и для более широкого анализа на основе более целевых оценок с учетом местных условий в разных странах.
ПРИМЕЧАНИЕ. ЭЭБ – Экономика экосистем и биоразнообразия.
Одной из важных составляющих подготовки целевой оценки является определение круга анализируемых вопросов, чтобы обеспечить практическую осуществимость такой оценки и в достаточной степени достичь преследуемых такой оценкой целей. Прежде всего необходимо выбрать функциональную единицу, по которой предполагается проводить анализ10. На рисунке 12 представлены составляющие различных функциональных единиц – агропродовольственных систем, структуры питания, инвестиций, организаций и продукции – и их значимость для преобразования агропродовольственных систем для приведения их в большее соответствие с принципами устойчивости.
Рисунок 12Пять обычно используемых функциональных единиц, их охват и актуальность
Круг охватываемых анализом вопросов также уточняется определением географических и временных рамок. Географические пределы определяют, в какой конкретной географической зоне, например стране или субрегионе, проводится анализ. В качестве примеров можно привести оценочное исследование различий структуры питания в Соединенных Штатах11, анализ производства мяса в Германии12 и исследование производства риса в Таиланде13. Временные рамки исследования на принципах УРИ обозначают период, по которому предполагается получить результаты, включая базовый период и круг оцениваемых мер политики, а также период, по которому проводится анализ сценариев14. По сути, любая целевая оценка неизбежно даст лишь частичную и неполную картину реальной ситуации, ограниченную установленными границами и сроками.
Выбор функциональной единицы будет зависеть от направленности политики или предмета исследования. В общем, наиболее пригодными для выработки политики являются такие границы проведения анализа, которые охватывают агропродовольственные системы более высокого уровня и различные субъекты, поскольку они обеспечивают большую целостность и позволяют оценить потенциал в плане определения направленности системных результатов14. В главе 2 избрана функциональная единица высшего порядка – национальные агропродовольственные системы – для оценки скрытых издержек в целых системах 154 стран. Несмотря на его важность для ускорения перемен, анализ на общесистемном уровне неизменно носит обобщающий характер и не дает детальной информации.
Задействование рычагов изменений, как правило, требует более детального анализа. Зачастую для этого необходимо выбирать в качестве функциональных единиц продукт или инвестиции, результаты анализа которых можно было бы использовать при выработке конкретных решений. Например, во врезке 11 проводится оценка последствий изменений в производстве риса; это означает, что в качестве функциональной единицы выбран продукт. Однако эту оценку можно было бы провести также и на территориальном уровне, чтобы, помимо результатов уровня фермерских хозяйств, можно было охватить весь спектр последствий, внешних факторов и зависимостей за пределами хозяйств, например, последствия для продовольственной безопасности13.
Врезка 11Оценка ЭЭБ в агропродовольственном секторе применительно к производству риса на северо-востоке Таиланда
Механизм оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе был использован для выявления и измерения разнообразных издержек и выгод расширения органического производства риса в Таиланде. Цель заключалась в том, чтобы точно определить варианты обеспечения устойчивости производства риса и управления им на принципах устойчивости. Проведение анализа было завершено в июне 2022 года; в его ходе были рассмотрены скрытые издержки, относящиеся ко всем четырем видам капитала: природному (выбросы парниковых газов (ПГ) и биоразнообразие); человеческому (воздействие загрязнения воздуха и пестицидов на здоровье, благополучие и благосостояние человека); социальному (сотрудничество, доверие и участие в жизни общества или волонтерская деятельность); и произведенному (доходы и расходы при традиционном и органическом возделывании риса).
С учетом установленных правительством мер политики и целевых показателей, а также мнений местных заинтересованных сторон, в том числе местных должностных лиц сельского хозяйства, фермерских хозяйств и банков, по результатам анализа предложено четыре сценария, наглядно показывающих возможности синергического взаимодействия и компромиссов между разными видами возделывания риса в Таиланде в период 2019–2035 годов. Первый сценарий (С1) – базовый, предполагающий продолжение прежнего курса (ПК), а три других сценария (С2, С3 и С4) предполагают постепенное внедрение приемов органического возделывания риса и других приемов, соответствующих принципам устойчивости. Каждый сценарий прорабатывался в трех вариантах: краткосрочном (до 2025 года), среднесрочном (до 2030 года) и долгосрочном (до 2035 года).
Анализ затрат и выгод дает четыре сценария; исследование показало, что по сравнению с С1, расширение площадей под органическим рисом в рамках С2, С3 и С4 приносит пользу окружающей среде (в результате сокращения выбросов ПГ) и здоровью человека (благодаря меньшему воздействию пестицидов и факторов загрязнения воздуха). В стоимостном выражении чистая выгода для здоровья человека составила бы от 438 млн долл. США по С2 до 4146 млн долл. США по С4. Чистая выгода для экологии составила бы от 2 млн долл. США по С2 до 16 млн долл. США по С4. Однако это же расширение привело бы к чистым потерям доходов – от 29 млн долл. США по С2 до 389 млн долл. США по С4. Однако доля таких потерь составляет менее 1 процента общего прогнозного показателя чистого дохода по сценарию ПК в объеме 57 млрд долл. США.
Тем не менее, по оценкам, уменьшение поступлений в результате снижения урожайности было бы компенсировано возможным повышением цены на органический рис на 3,5 процента по сравнению с традиционно возделываемым рисом. Исходя из этих выводов, по результатам оценки было рекомендовано изменить адресность субсидий для стимулирования перехода фермерских хозяйств на устойчивые агроприемы, включая возделывание органического риса. Эта рекомендация особенно справедлива применительно к переходному периоду, когда фермерские хозяйства нуждались бы в дополнительной поддержке, поскольку в краткосрочной и среднесрочной перспективе урожайность органического риса снизилась бы незначительно. Кроме того, для стимулирования спроса, определяющего рост производства органического риса, может потребоваться проведение мероприятий по продвижению экспорта, например, мер политики и стандартов сертифицирования, причем такие меры политики должны способствовать объединению фермерских хозяйств в конкретных районах, сертифицированных в качестве районов органического производства, для совместного покрытия связанных с этим издержек.
ПРИМЕЧАНИЕ. ЭЭБ – Экономика экосистем и биоразнообразия.
ИСТОЧНИК: Khon Kaen University. 2022. Measuring What Matters in Rice Systems: TEEBAgriFood Assessment Thailand, focus on the Northeast region. Key messages, August 2022. TEEB. https://teebweb.org/wp-content/uploads/2022/09/5-TEEBAgriFood-IKI-Key-messages.pdf
Кроме того, если выбранная стратегия призвана содействовать переходу на здоровый рацион питания, более уместно было бы выбрать в качестве функциональной единицы структуру питания. В некоторых случаях может оказаться более оправданным выбор организации в качестве функциональной единицы. Хотя эта функциональная единица используется главным образом применительно к частному сектору, выбор в качестве объекта анализа организации может дать ценную информацию, если целью политики является выявление тех областей, где предприниматели нуждаются в поддержке либо в проведении УРИ, либо в уменьшении негативных последствий своей деятельности14.
Анализ политики и сценариев: их основополагающий и взаимодополняющий характер при проведении целевых оценок на основе УРИ
Анализ сценариев – одна из критически важных составляющих любого процесса УРИ независимо от обозначенных границ анализа. В настоящем докладе сценарии определяются как представление о возможных перспективах одной или более составляющих изучаемой системы, формируемое исходя из разных вариантов политики или управления. Вне зависимости от того, используются ли принципы УРИ применительно к национальным агропродовольственным системам, местным структурам питания, государственным инвестициям или производственно-сбытовым цепочкам, анализ этих сценариев предполагает сравнение возможных будущих направлений и оценку результатов и действенности различных мер политики и вариантов управления15. Анализ сценариев призван дать ответы на следующие вопросы: что произойдет, если не предпринимать никаких действий? усугубится ли проблема и как быстро? какова цена бездействия? Давая ответы на эти вопросы, анализ сценариев позволяет выявить проблемы, возникающие в результате бездействия, и предполагает изучение разных вариантов действий, которые могут улучшить положение, а также возможности синергического взаимодействия и компромиссов. Впоследствии можно провести тщательную оценку таких компромиссов, что позволит вырабатывать более действенные стратегии и сравнивать эффективность различных возможных сценариев.
Анализ политики опирается на результаты анализа сценариев и служит его дополнением; он проводится для оценки и сравнения различных предлагаемых вариантов политики, а также их сравнительного потенциала в плане достижения конкретных политических целей. Иными словами, при анализе политики используются сценарии для определения из числа прошедших предварительную оценку мер политики тех из них, которые с наибольшей вероятностью будут экономически жизнеспособными и действенными в получении желаемого политического результата, исходя из оценок необходимых и имеющихся ресурсов для их реализации. В контексте выработки политики анализ сценариев применяется в отношении процессов выработки решений, представленных на рисунке 1315. Выявление проблем (сценарий бездействия), формулирование политики и ее оценка (сценарии действий для анализа политики) – таковы этапы процесса выработки решений, которые реализуются до начала осуществления [политики], затем следуют этапы мониторинга и оценки.
Рисунок 13Роль сценариев в информационном обеспечении выработки политики
Для использования сценариев при выработке политики сначала необходимо определить суть проблемы. В ходе проводимого на этом этапе анализа теоретических сценариев можно рассмотреть ряд возможных вариантов развития событий, исходя из тенденций динамики, например, климатических, социально-экономических, биофизических и технологических факторов. Эти сценарии дают директивным органам возможность определить исходное состояние (то есть, состояние на текущий момент) и главные факторы изменений применительно к сценарию бездействия (сценарию продолжения прежнего курса (ПК). Эти сценарии выстраиваются исходя из результатов реализации многостороннего подхода, предполагающего участие различных профильных субъектов, и, в силу этого, отражают различные точки зрения и экспертные знания и опыт, что способствует более полному пониманию агропродовольственных систем. На этом этапе задача заключается в том, чтобы проанализировать и описать взаимосвязи между агропродовольственными системами и четырьмя видами капитала, представленные основными видами воздействия в конкретных контекстах, например, последствиями функционирования агропродовольственных систем в плане выбросов ПГ, здоровья человека и распределения доходов8.
Во врезке 12 представлен анализ сценариев, используемых для сравнения потребления продовольствия в настоящее время и в перспективе (по сценарию ПК), и альтернативных сценариев потребления, которые задуманы как более полезные для здоровья и в большей степени соответствующие принципам устойчивости.
Врезка 12Анализ сценариев для выявления связанных со здоровьем и экологических скрытых издержек в разрезе разных рационов питания
Результаты проведенного Springmann (2020)16 анализа структуры питания для представленного в качестве справочного документа ФАО и др. (2020) et al. (2020)17 показывают оценки связанных c климатом и здоровьем скрытых издержек к 2030 году. В его ходе проведено сравнение варианта сохранения современной структуры рационов питания (рисунок 12) с четырьмя альтернативными сценариями структуры потребления, которые были разработаны в качестве более полезных для здоровья и в большей степени соответствующих принципам устойчивости: флекситарианским, пескатарианским, вегетарианским и веганским. Цель заключалась в том, чтобы измерить, на сколько можно сократить эти издержки, чтобы использовать сформулированные в этом документе выводы для выработки продовольственной политики, направленной на стимулирование перехода к полезным для здоровья рационам питания, которые были бы более устойчивыми в экологическом плане.
Результаты этого анализа показывают, что при сохранении современных моделей потребления пищевых продуктов, связанные с рационами питания издержки в плане здоровья, связанные с неинфекционными заболеваниями и соответствующими показателями смертности, к 2030 году могут превысить 1,3 трлн долл. США в год. Переход же к здоровым рационам питания привел бы к возможному сокращению на величину до 97 процентов прямых и косвенных издержек, связанных со здоровьем, что дало бы значительную экономию средств, которые можно было бы инвестировать для снижения стоимости питательных пищевых товаров. В плане связанных с климатом издержек, выбросы парниковых газов, обусловленные современной структурой питания, могут превысить к 2030 году 1,7 трлн долл. США в год. Однако переход на альтернативные рационы питания позволил бы снизить эти издержки в 2030 году (в зависимости от сценария) примерно на 41–74 процента.
Эти теоретические сценарии могут помочь в уточнении существа проблемы, чтобы более действенно сформировать политическую программу. Как правило, в них входят как качественные, так и количественные составляющие, и зачастую они сочетаются с коллективными подходами, предполагающими участие местных и региональных заинтересованных сторон. Например, прогнозы роста численности населения можно использовать для оценки предполагаемых изменений растительного покрова при анализе тенденций расширения сельского хозяйства или урбанизации.
Следующим этапом процесса выработки политики является формулирование политики, которое имеет определяющее значение для обеспечения результативности целевой оценки. На основе наработок по сценарию ПК, на этапе определения сути проблемы можно устанавливать целевые показатели изменений для получения более желательных итогов – естественно, исходя из национальных целей. Затем для рассмотрения и формулирования целей политики можно использовать сценарии, нацеленные на решение определенных сценарии, нацеленные на решение определенных задач, в зависимости от их реализуемости и действенности.
Эти меры политики затем проходят предварительный отбор на этапе оценки политики исходя из сценариев отбора мер политики при котором оценивается, каким образом то или иное средство реализации политики (или набор средств, например, стимулирование, мандаты, прямые инвестиции или повышение осведомленности) могут сказаться на перспективах18. Это дает возможность лучше понять и прогнозировать итоги реализации той или иной конкретной политики на основе анализа взаимосвязей и взаимозависимостей в пределах систем, на преобразование которых нацелена эта политика, или между системами. К числу критериев, которые можно было бы рассматривать при выборе конкретных средств реализации политики, относятся: i) степень, в которой достижение заявленных целей является экономически возможным, и наличие новых фактологических данных стоимостной оценки, которые могли бы стать обоснованием новой политики; ii) политэкономическая составляющая – кто положительно воспринимает изменения, кто им противится, и каково влияние каждой из этих групп; и iii) чьим интересам могут отвечать эти изменения, и кто может потерять что-либо в их результате, и обеспечивает ли эта новая политика общинам или слоям общества, выбор вариантов для которых ограничен, новые варианты средств к существованию. Информационным обеспечением при рассмотрении этих вопросов может стать использование качественных или количественных методов, включая математическое моделирование, а также консультационные семинары заинтересованных сторон и специалистов. Во врезке 13 приводится информация об индонезийском опыте анализа сценариев отбора мер политики в контексте конкретной политики (сведения о применении этого инструмента в Таиланде приведены во врезке 11).
Врезка 13Анализ сценариев в контексте конкретной политики на примере Индонезии
При проведении анализа преобразования агропродовольственных систем один из ключевых вопросов сводится к следующему: каким образом можно повысить устойчивость той или иной отрасли? Так был сформулирован вопрос в Индонезии, где какао является одной из важных культур, дающих доходы от экспорта и рабочие места; при этом практикуемый в настоящее время монокультурный характер его возделывания ставит под угрозу устойчивость производства этой культуры19, 20. Анализ сценариев в рамках оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе округа Северное Луву Южного Сулавеси был посвящен оценке последствий и зависимостей, связанных с производством какао, включая переработку, распределение и потребление и их взаимосвязи с экосистемами7. В нем сравниваются социальные и экологические последствия монокультурного возделывания какао и его производства в рамках агролесоводческих производственных систем на основе политики землепользования, направленной на формирование ее устойчивости к воздействию внешних факторов и экономической жизнеспособности.
В частности, по результатам этого исследования определена совокупная рентабельность (СР) производства какао в рамках монокультуры и на основе приемов агролесоводства. Затем была проведена оценка последствий реализации сценариев расширения производства какао на основе агролесоводства. Для решения поставленных в исследовании задач для оценки СР в конкретных районах в период 2021–2050 годов был использован комплекс математических моделей динамики.
При проведении оценки сравнивались потенциальные издержки и выгоды сценария, предполагающего продолжение прежнего курса (монокультура), и сценариев простого агролесоводства (ПА) и комплексного агролесоводства (КА). Применительно к сценарию КА рассматривались следующие две меры политики, которые были опробованы в рамках отбора мер политики: i) предоставление саженцев для агролесоводческих систем наряду с предоставлением адресных услуг распространения знаний и опыта и обучением передовым агроприемам; и ii) содействие сертификации и экомаркировке. Эти сценарии производства какао были разработаны с использованием всеобъемлющего набора экологических, биофизических, статистических и социально-экономических моделей.
Результаты этой экспертной оценки показывают, что агролесоводство какао дает более высокую совокупную рентабельность, чем монокультура какао и междурядное размещение культур. Эти выгоды обусловлены целым рядом причин, включая снижение темпов эрозии и вымывания питательных веществ, повышение показателей улавливания углерода в гипотетических агролесоводческих системах, что приносит выгоды как на общественном, так и на индивидуальном уровне (уменьшение выбросов парниковых газов и повышение продуктивности культур). Кроме того, это дает возможность фермерским хозяйствам получать более высокие доходы с учетом всех возможных продуктов агролесоводства и может повысить их жизнестойкость за счет диверсификации доходов.
Несмотря на все эти выгоды, агролесоводство какао по-прежнему внедряется в весьма ограниченных масштабах. В исследовании указывается на необходимость (в качестве одного из важнейших приоритетов) наращивания потенциала в области освоения передовых агроприемов, однако указывается также и на необходимость создания стимулов для производства продукции агролесоводства премиального качества.
И, наконец, необходимо ранжировать сценарии отбора мер политики для их использования при выработке решений. При ранжировании можно использовать результаты анализа затрат и выгод или анализа эффективности затрат в сочетании с анализом по множественным критериям. При анализе затрат и выгод проводится сравнение выгод и затрат, связанных с различными мерами вмешательства, и определяется их экономическая и финансовая реализуемость, а при анализе эффективности затрат сравниваются затраты, связанные с решением той или иной конкретной задачи, для различных вариантов мер вмешательства, например, затраты в расчете на тонну выбросов, которых удалось избежать за счет повышения энергоэффективности, использования возобновляемых источников энергии и сокращения масштабов обезлесения. Такие способы ранжирования результатов особенно эффективны при рассмотрении различных вариантов сокращения скрытых издержек агропродовольственных систем, поскольку затраты на преобразование (то есть затраты на сокращение скрытых издержек) – несмотря на то, что их учет необходим для действенной выработки решений, – не всегда очевидны.
В некоторых случаях определенные скрытые издержки невозможно оценить в стоимостном выражении, но они имеют существенное значение для принятия политического решения; иными словами, они значимы в том или ином контексте выработки решений (определение понятия "существенности" см. в разделе "Глоссарий"). Применительно к ним для определения того, в какой мере тот или иной вариант мер вмешательства имеет социальную ценность, и стоит ли его реализовать, можно использовать анализ эффективности затрат и анализ по множественным критериям (предполагающий сочетание качественных и количественных показателей). В конечном счете при анализе на основе УРИ следует рассматривать все существенные показатели, включая последствия, которые возможно или невозможно представить в денежном выражении. Цель состоит в том, чтобы учесть все связанные с любыми предлагаемыми инвестициями или изменениями политики издержки и выгоды на обозримое будущее, чтобы можно было оценить, в каких случаях выгоды превышают издержки.
Исходя из итогов анализа сценариев, политические решения принимаются и реализуются, как это показано на рисунке 13. После этого следует проводить мониторинг и оценку результативности проделанной работы по достижению задач политики на всех этапах цикла ее реализации и в контексте выработки решений. Эти оценки также проводятся на основе теоретических, нацеленных на решение конкретных задач и предполагающих отбор мер политики сценариев для оценки следующих параметров: i) решена ли выявленная проблема; ii) достигнуты ли поставленные цели; и iii) насколько каждая реализованная мера вмешательства соответствует установленным для нее показателям.
