- ➔ Агропродовольственные системы отличаются большой сложностью, что затрудняет задачу всестороннего измерения последствий их функционирования. В связи с этим возникает необходимость проводить целевые оценки отдельных ключевых секторов и проблем.
- ➔ Учет реальных издержек (УРИ) – один из подходов, отвечающих потребностям проведения целевых оценок агропродовольственных систем, например, структуры питания, инвестиций, организаций и продукции. Выбор предмета анализа будет зависеть от того, для какого рода субъекта или субъектов его результаты наиболее значимы.
- ➔ Любые преобразования агропродовольственных систем или меры по их регулированию могут быть сопряжены с компромиссами, или, наоборот, с возможностями для налаживания синергического взаимодействия, в том числе применительно к экологическим и экономическим аспектам. Целевые оценки на основе УРИ способны помочь выявлению и решению этих вопросов, помогая, таким образом, правительствам, предпринимателям и другим заинтересованным сторонам выработать более ответственные решения, нацеленные на повышение устойчивости.
- ➔ Непременной составляющей целевых оценок на основе УРИ для нахождения оптимальных компромиссов и получения максимальной отдачи от синергического взаимодействия является анализ ключевых мер политики. В качестве дополнительного инструмента выступает анализ сценариев, с помощью которого изучаются возможные итоги различных будущих мер вмешательства и решается, какой сценарий представляется наиболее действенным.
- ➔ Учет реальных издержек не только помогает предпринимателям лучше понимать последствия своей деятельности для агропродовольственных систем и свою взаимосвязь с ними, применяя полученные знания на практике, но и повысить эффективность работы, репутацию и устойчивость к воздействию внешних факторов.
Разве можно вести работу по преобразованию агропродовольственных систем, досконально не изучив их влияние на разные сферы? Одним из непременных первых шагов этого процесса является использование такого аналитического и методологического похода, при котором учитываются все профильные контрагенты и последствия. Для этого в главе 1 предложен двухэтапный подход к проведению оценки, который дает возможность лучше понять текущее состояние и перспективы агропродовольственных систем и определить направленность мер, принимаемых директивными органами и заинтересованными сторонами для достижения устойчивости.
В главе 2 представлена первая попытка реализации первого этапа процесса оценки; в ней проведена оценка скрытых издержек агропродовольственных систем 154 стран и предложен ряд показателей для дальнейшего анализа. Авторы надеются, что эти результаты будут способствовать обсуждению и налаживанию диалога между различными секторами и заинтересованными сторонами. Они представляют собой подробный анализ оценки скрытых издержек агропродовольственных систем, проведенный с целью определения наиболее насущных проблем, что необходимо для понимания общих приоритетов. Однако эти оценки не являются полными, и им свойственна значительная доля неопределенности, обусловленная ограничениями, связанными с данными. Более того, в их основе лежат учетные операции, которые отражают лишь часть скрытых издержек агропродовольственных систем и никак не характеризуют факторы, определяющие эти издержки или затраты, связанные с их уменьшением. Это диктует необходимость проведения анализа на более детальном уровне для отражения местной специфики, чтобы понять факторы скрытых издержек и роль реализуемых в настоящее время мер политики в их формировании, а также чтобы оценить затраты на мероприятия, направленные на решение связанных с этими издержками проблем. Такой анализ составляющих имеет важнейшее значение для сравнения действенности и стоимости возможных мер, направленных на решение выявленных приоритетных задач.
В настоящей главе рассматривается второй этап процесса оценки: проведение целевых оценок для обеспечения выработки решений, направленных на повышение устойчивости агропродовольственных систем. В частности, в ней подробно рассматриваются основные принципы проведения целевых оценок агропродовольственных систем в странах на основе УРИ. Приведенная блок-схема послужит директивным органам и другим заинтересованным сторонам подспорьем при проведении таких целевых оценок – от сбора имеющихся данных о последствиях функционирования агропродовольственных систем до оценки и применения мер, необходимых для достижения желаемых итоговых результатов. Исходя из должного признания комплексного характера агропродовольственных систем и того факта, что меры политики и другие мероприятия могут иметь и побочные эффекты, в главе обсуждается важность оценки мер политики, например, на основе анализа сценариев, для сравнения перспективных вариантов и оптимизации компромиссов и синергического взаимодействия.
Наконец, в условиях растущих требований к предпринимателям агропродовольственной отрасли в плане внедрения в большей мере соответствующих принципам устойчивости приемов и предоставления информации об их эффективности по всем видам капитала (природному, человеческому, социальному и произведенному), в главе анализируется роль оценок на основе УРИ в частном секторе (то есть, в предпринимательской деятельности и инвестициях) для целей преобразования агропродовольственных систем.
Определение направлений деятельности по преобразованию на основе целевых оценок
Учитывая, что агропродовольственные системы отличаются большой сложностью, при проведении целевых оценок следует сосредоточить внимание на ключевых проблемах, касающихся устойчивости агропродовольственных систем, и на том, каким образом это может повлиять на итоги функционирования систем в краткосрочной и долгосрочной перспективе. Для этого в блок-схеме, представленной на рисунке 11, показано, как начать и масштабировать оценки в рамках второго этапа. Процесс целевой оценки предполагает четыре шага, первые три из которых анализируются в настоящей главе, а четвертый – в главе 4.
Рисунок 11Инициирование и расширение масштабов целевых оценок агропродовольственных систем: четырехэтапный процесс
ИСТОЧНИК: По материалам Markandya, A. 2023. Accounting for the hidden costs of agrifood systems in data-scarce contexts – Background paper for The State of Food and Agriculture 2023. FAO Agricultural Development Economics Working Paper, No. 23-12. Rome, FAO.
Шаг 1: определение круга рассматриваемых вопросов. Это делается исходя из результатов, полученных на первом этапе, главное внимание в рамках которого уделяется оценкам более широкого плана с целью повышения осведомленности о текущем состоянии и показателях эффективности национальных агропродовольственных систем и определения ключевых проблем и вопросов политики. Одной из обоснованных отправных точек являются представленные в главе 2 результаты оценок скрытых издержек национального уровня по экологическим, социальным и связанным со здоровьем составляющим агропродовольственных систем. Эти результаты можно использовать для налаживания диалога между директивными органами и другими заинтересованными сторонами относительно масштабов скрытых издержек и того, как они связаны с их приоритетами.
Шаг 2: дополнение результатов оценок национального уровня (первый этап) на основе, если это возможно, более точных и дробных данных для снижения свойственной таким данным неопределенности. Эти данные можно получить в международных учреждениях, например, в Институте оценки и измерения показателей здоровья (ИОИПЗ), ФАО, Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) и Всемирном банке, или в местных учреждениях, например, в министерствах сельского хозяйства, окружающей среды и здравоохранения1. Дезагрегированные данные, например, по гендерному признаку или по уровню дохода, имеют ключевое значение для выявления различий и неравенства, которые не находят должного отражения в показателях общего уровня2. В силу разнообразия агропродовольственных систем и условий их функционирования в странах данные национального уровня могут быть недостаточными в качестве средства анализа для выработки действенных мер. Таким образом, при наличии данных и ресурсов, данные национального уровня следует дополнять анализом с пространственной привязкой, что позволит отразить разнообразие основных последствий и факторов агропродовольственных систем на субнациональном уровне.
Шаг 3: определение возможных отправных точек и рычагов для решения ключевых вопросов, связанных с агропродовольственными системами; оценка действенности мер; и окончательный выбор средств и методов. Для обеспечения действенности на этом этапе следует обеспечить инклюзивный характер этого процесса и предусмотреть возможность диалога и взаимодействия между всеми заинтересованными сторонами, включая директивные органы, субъекты частного сектора и местные органы власти. Это имеет определяющее значение для формирования общего понимания современных и перспективных проблем агропродовольственных систем. Информационным обеспечением этого диалога может стать сочетание анализа затрат и выгод и эффективности затрат, поскольку в ходе такого диалога сравниваются затраты и выгоды различных возможных вариантов политики и инвестиций для выработки окончательного консенсусного решения.
Шаг 4: подробно рассматривается в главе 4 и подразумевает осуществление двух параллельных, но взаимосвязанных процессов: i) реализацию и содействие использованию рычагов политики реформ, инвестиций и других мер для решения проблем, выявленных на предшествующих шагах; и ii) расширение масштабов целевых оценок на основе УРИ для обеспечения отслеживания хода реформ и проведения оценок на основе УРИ в других областях, где имеются озабоченности. На рисунке 11 стрелки от нижнего прямоугольника к предшествующим шагам указывают на циклический характер процессов целевых оценок, поэтому расширение масштабов применения УРИ не следует считать конечной целью, а необходимо рассматривать в качестве начала нового цикла измерения и оценки для обеспечения неизменно значимых результатов.
Для того чтобы выбрать оптимальные инструменты и стратегии, необходимо выявить и оценить возможные положительные или отрицательные последствия их применения, как прямые, так и косвенные, в одной конкретной выбранной сфере или в других сферах. Например, приходится выбирать между достижением тех или иных экологических целей, таких как сокращение выбросов ПГ, поддержание качества воды или сохранение биоразнообразия. Также необходимо выработать компромиссные варианты решения вопросов, связанных с экологическими и экономическими последствиями. Например, субсидирование химикатов может повысить продуктивность, но наносить веред окружающей среде1. Такие компромиссы подробно охарактеризованы во врезке 9 на примере разных мер борьбы с нашествием пустынной саранчи в 2019–2021 годах в регионе Африканского Рога и их разнообразных последствий для производства и окружающей среды. При выборе этих средств не проводился УРИ, поэтому возможные негативные последствия не были должным образом оценены. В условиях ограниченности времени в период такой чрезвычайной ситуации это упущение можно понять; но данный пример, тем не менее, показывает потенциал подхода на основе УРИ при планировании работы в условиях подобных чрезвычайных ситуаций, чтобы использовать возможности для заблаговременного выявления компромиссов и налаживания синергического взаимодействия в интересах организации наиболее действенных мер и во избежание неоправданных потерь.
Врезка 9Издержки игнорирования компромиссов: использование инсектицидов в странах Африканского Рога
Нарастание частоты и интенсивности стихийных бедствий – от наводнений и засух до нашествий вредителей и природных пожаров – создает угрозу целым агропродовольственным системам3. Более того, реальные издержки таких бедствий – включая цену бездействия или (неправильного) управления, – зачастую неочевидны, но имеют далеко идущие экологические и социальные последствия, если их не учитывать. Учет реальных издержек (УРИ) дает возможность заинтересованным сторонам сравнивать и выбирать меры вмешательства, которые были бы не только действенными, но и больше соответствовали бы принципам устойчивости. В качестве примера возьмем две разных операции по борьбе с нашествием пустынной саранчи в странах Африканского Рога в 2019–2021 годах, наглядно показавшие существенное различие результатов как для производства, так и для окружающей среды.
В Эфиопии и Кении кампания уничтожения саранчи предполагала получение положительных результатов, но оказалось, что использованные при ее реализации методы оказались разрушительными для окружающей среды4. В частности, широкомасштабное опыление химическими инсектицидами (фосфорорганическими и перитроидными инсектицидами широкого спектра), предназначенными для уничтожения саранчи, действительно подавило это нашествие, но в то же время вызвало сопутствующие потери среди нецелевых животных, включая пчел. В период 2019–2021 годов производство меда в Эфиопии снизилось на целых 78 процентов. Принимая во внимание последствия для диких опылителей, птиц и других животных, реальные издержки борьбы с упомянутыми вредителями могут составлять миллиарды долларов США.
Образцовым примером борьбы с саранчой с использованием исключительно биопестицидов (например, природных бактерий, грибов или вирусов) для поражения насекомых-вредителей является кампания в Сомали в связи с нашествием саранчи5; она показала отсутствие необходимости постоянного массового использования фосфорорганических инсектицидов. Правительство Сомали и ФАО использовали для этого грибок Metarhizium acridum и регуляторы роста насекомых, которые были более безопасными и целенаправленными средствами действенной борьбы с саранчой, с гораздо меньшими экологическими последствиями, чем традиционные пестициды. Применение биопестицидов позволило сохранить пастбищные угодья, которые в случае применения химических пестицидов были бы не пригодны для выпаса скота в течение нескольких лет; это позволило сохранить источники средств к существованию скотоводов.
Эти результаты наглядно показывают необходимость проведения анализа на основе УРИ перед проведением кампаний по ликвидации последствий стихийных бедствий, например, нашествий вредителей, которые влекут за собой не только финансовые издержки в виде потери урожая культур и затрат на борьбу с вредителями, но и способны нанести вред здоровью человека и окружающей среде в результате использования ядовитых пестицидов. Анализ на основе УРИ следует сделать одной из главных составляющих планирования и готовности к стихийным бедствиям и чрезвычайным ситуациям; он также может стать дополнительным средством информационного обеспечения решений об инвестировании в мероприятия по уменьшению риска стихийных бедствий. Предварительное проведение анализа на основе УРИ может быть обеспечено имеющимися данными по различным способам борьбы со стихийными бедствиями. Этот анализ позволит наглядно показать разность реальных издержек (и выгод) методов, предполагающих использование прежних подходов, и альтернативных стратегий, обеспечивающих защиту здоровья общин и экосистем и предотвращение нашествий. Применительно к тому или иному ожидаемому нашествию, это означает сравнение последствий применения высокотоксичных химических пестицидов с последствиями реализации профилактических мер, не наносящих вреда окружающей среде и здоровью, например, применения биопестицидов.
ИСТОЧНИКИ: Lazutkaite, E. 2023. Unveiling the hidden costs of climate-related disasters in eastern Africa. См.: TMG. [по состоянию на 28 апреля 2023 года]. https://tmg-thinktank.com/unveiling-the-hidden-costs-of-climate-related-disasters-in-eastern-africa; FAO. 2022. How Somalia used biopesticides to win against desert locusts. См.: ФАО. [По состоянию на 26 мая 2023 года]. https://www.fao.org/fao-stories/article/ru/c/1604425/
