Как показано на рисунке 1, функционирование агропродовольственных систем вызывает изменения входящих и исходящих потоков капитала. Некоторые из этих изменений носят явно положительный характер, например, обеспечивают продовольственную безопасность и питание и источники средств к существованию для широкого круга населения. Однако нарастают проблемы, связанные с негативными последствиями, которые по большей части обусловлены неспособностью рынков, институтов и мер политики полностью решать стоящие перед ними задачи; иными словами – сбоями в функционировании рыночных, институциональных и политических механизмов. Эти сбои приводят к потерям для общества, которые не отражаются в рыночной цене продукта или услуги или не учитываются при подсчете ВВП; в настоящем докладе это называется скрытые издержки. Эти сбои препятствуют надлежащему функционированию агропродовольственных систем, и, если их не устранить, могут препятствовать переходу к устойчивым, в том числе к внешним воздействиям, и инклюзивным агропродовольственным системам.
Предполагается, что рынки должны обеспечивать эффективное распределение ресурсов, однако часто они не выполняют эти функции в силу сбоев рыночных механизмов16. Это лишает возможности улучшить жизнь людей без негативных последствий для других. Возьмем пример загрязнения воды пестицидами и удобрениями: их использования можно избежать или сократить его за счет правильных агроприемов, однако фермерские хозяйства, являющиеся источниками загрязнения, могут и не знать, что используемые ими приемы вызывают загрязнение воды, или какие альтернативные средства применять. Наличие такой неточной информации лишает фермерские хозяйства возможности принимать оптимальные для всего общества решения17. Еще одной причиной такого поведения, приводящего к загрязнению, является тот факт, что меры по избежанию загрязнения могут осуществляться за счет отдельных хозяйств, которые предпочитают связанные с этим расходы перекладывать на внешних субъектов, чтобы не снижать рентабельность17. Выбор такой тактики приводит с снижению количества безопасной воды, что отрицательно сказывается на здоровье людей и окружающей среды. Кроме того, загрязнение воды негативно сказывается на правах человека, включая права на достаточное питание, воду и санитарию. Во врезке 2 анализируются различные виды сбоев рыночных механизмов и приводятся примеры того, как они сказываются на функционировании агропродовольственных систем.
Врезка 2Сбои рыночных механизмов и агропродовольственные системы: определения и примеры
Внешние факторы – влияние операций на третьи стороны – один из видов сбоя рыночных механизмов, который может иметь негативные последствия для здоровья человека и/или окружающей среды. Например, загрязнения воды пестицидами и удобрениями можно избежать или уменьшить его за счет ограничения и оптимизации их видов, количества и сроков использования18. Такая оптимизация может повлечь за собой издержки для производителей, которые могут предпочесть прибыль качеству воды17. Это чревато уменьшением объемов воды, которую можно безопасно использовать, что имеет негативные последствия для общества и окружающей среды, вызывая скрытые издержки, которые не находят отражения в цене произведенных товаров и услуг19. Поэтому негативные внешние факторы, включая загрязнение воздуха и воды, эрозию почвы, устойчивость к противомикробным препаратам и выбросы парниковых газов, не отражаются в ВВП.
Внешние факторы могут также носить положительный характер, когда определенные агроприемы, такие как регенеративное сельское хозяйство или агролесоводство, приносят блага обществу в виде чистой окружающей среды, биоразнообразия и т.д. Однако такие блага могут найти отражение и в других видах хозяйственной деятельности. Например, чистая окружающая среда может стимулировать туризм, а биоразнообразие может привести к повышению продуктивности культур. Поэтому в отличие от скрытых издержек, возникающих в результате негативных внешних факторов, влияние позитивных внешних факторов вполне может найти отражение – хотя бы частично – в ВВП страны. Следовательно, решение вопросов учета позитивных внешних факторов может с большей вероятностью относиться к распределению, поскольку производители могут ничего не получить от их реализации.
Еще одной причиной сбоя рыночных механизмов является неполная информация, которая может привести к принятию неоптимальных решений по уровню инвестирования в питательные пищевые продукты. Такая информация также может использоваться в мошеннических целях или для введения в заблуждение20. В результате потребители могут включить в свой рацион ингредиенты, вредные их здоровья или окружающей среды. Неполная информация может также стать причиной загрязнения на сельхозпредприятиях: руководствуясь ей фермеры могут, например, спровоцировать загрязнение воды, поскольку они неправильно применили определенный прием или из-за отсутствия информации об альтернативных методах, дающих возможность избежать загрязнения.
Не рекомендуемые к употреблению товары, например пищевые продукты, подвергнутые глубокой переработке и имеющие минимальную питательную ценность, также связаны с внешними факторами и неполной информацией. Эти сбои рыночных механизмов негативно сказываются на потребителях, однако это влияние может остаться незамеченным в силу недостоверности информации. Иногда потребители игнорируют информацию о негативных последствиях, поскольку они получают удовлетворение от потребления таких пищевых продуктов21. Подобные продукты преобладают во вредных для здоровья рационах питания (например, неразнообразных, с большим содержанием жиров и сахаров и имеющих низкую питательную ценность) и могут неблагоприятно влиять на здоровье человека в силу достоверно установленной причинно-следственной связи с ожирением, неполноценным питанием и неинфекционными заболеваниями. В результате такие продукты приводят к возникновению скрытых издержек в долгосрочной перспективе, главным образом в виде снижения производительности труда, и могут приводить к формированию внешних факторов, если функционирование системы здравоохранения обеспечивается средствами налогоплательщиков, что ложится дополнительной нагрузкой на все общество. Правительства могут вводить меры, побуждающие отказываться от потребления не рекомендуемых товаров, такими же средствами, что и при решении вопросов, связанных с внешними факторами, например за счет проведения кампаний повышения осведомленности или налогов. Однако, как правило, нормативные или налогово-бюджетные меры, направленные на ограничение потребления не рекомендуемых товаров, пользуются меньшей поддержкой, чем введение схожих мер в отношении типичных внешних факторов19.
Рыночное влияние – сравнительная способность того или иного субъекта манипулировать ценой продукта или ресурса22 – связано с понятием концентрации рынков и может также наносить ущерб обществу. Пример этого – когда средства сельскохозяйственного производства предоставляются одной компанией или ограниченным их числом, что дает им возможность устанавливать на эти средства цены выше своих предельных издержек. Еще один пример – когда многие фермерские хозяйства вынуждены реализовывать свою продукцию через весьма узкий круг торговых площадок, например через оптовые рынки, где оптовики могут устанавливать цены на эту продукцию на уровне гораздо ниже цены, обеспечивающей рыночную маржу. В обоих случаях рыночное влияние ставит производителей сельскохозяйственной продукции в экономически невыгодное положение, что может способствовать их хозяйственной обособленности и нищете. Кроме того, снижаются показатели социального благополучия, поскольку сельхозпроизводители вынуждены производить неоптимальные объемы продукции, что в нашем случае отрицательно сказывается на наличии продовольствия, которое является одним из важных аспектов продовольственной безопасности любого общества.
Отсутствие рынков или сбои рыночных механизмов в результате полного отсутствия того или иного продукта или той или иной услуги может также наносить ущерб обществу, особенно уязвимым его группам, усиливая их социальную обособленность. Например, во многих странах с низким и средним уровнем доходов рынки страхования и кредитования зачастую недостаточны или не функционируют в интересах малоземельных производителей. Это определяет их инвестиционные решения и заставляет работать в неоптимальном режиме, что имеет прямые негативные последствия для их продовольственной безопасности и источников средств к существованию. Это также влечет за собой последствия для общества более широкого характера в плане неоптимальных объемов производства. Кроме того, такие фермерские хозяйства не имеют возможности внедрять технологии, обеспечивающие повышение экологической устойчивости.
Общественные блага – товары и услуги, которые востребованы и ценятся обществом, но которые рынки не способны предоставить. Поэтому правительству необходимо принимать меры поддержки или регулирования. Общественным благам, как правило, свойственна (как минимум) высокая степень отсутствия конкуренции и неисключаемость, поэтому у субъектов частного сектора мало (или вообще нет) стимулов для их предоставления. Наглядными примерами этого в контексте агропродовольственных систем являются продовольственная безопасность и безопасность пищевой продукции. Хотя само по себе продовольствие является общественным благом, обеспечение продовольственной безопасности и питания (наличия и физической и экономической доступности питательных пищевых продуктов) также является одним из общественных благ, поскольку для их гарантированного обеспечения необходима поддержка со стороны государственных органов. Это также справедливо и в отношении безопасности пищевой продукции, для обеспечения которой необходимо, чтобы тот или иной государственный орган устанавливал стандарты и обеспечивал их соблюдение23. Также к числу общественных благ относятся чистая вода, чистый воздух и биоразнообразие, поскольку для достаточного обеспечения ими необходимы поддержка и регулирование со стороны государственных органов.
Скрытые издержки агропродовольственных систем могут также быть обусловлены сбоями функционирования институциональных и политических механизмов. Эти сбои взаимосвязаны и, в зависимости от контекста, могут частично дублировать друг друга. Сбои институциональных механизмов означают, что институциональные механизмы – правительства, рынки, частная собственность и органы управления общинного уровня24 – не способны выполнять необходимые функции обеспечения развития, а сбои политических механизмов означают, что меры политики, даже если в некоторых минимальных отношениях они успешны, не решают в целом поставленных перед ними задач25.
Сбои институциональных механизмов, например, затрудняют предоставление общественных благ. К примеру, для того, чтобы безопасность пищевых продуктов была гарантирована, должны существовать учреждения и органы власти, устанавливающие стандарты и обеспечивающие их соблюдение. Недостаточная прозрачность и подотчетность таких учреждений – что представляет собой одно из проявлений сбоя функционирования институциональных механизмов – приводит к сокращению времени с момента обнаружения загрязненного пищевого продукта до принятия решений, замедляя и затрудняя изъятие небезопасных пищевых продуктов из товаропроводящих цепочек26.
Подобным же образом, коррупция, т.е. злоупотребление властью в личных интересах27, приводит к возникновению различных степеней неэффективности использования ресурсов и отсутствию справедливости при распределении благ. Например, распространенность коррупции в учреждениях, занимающихся вопросами оформления прав на землю, является причиной высоких неофициальных расходов для тех, кто пытается зарегистрировать или передать землю, в результате чего услуги регистрации или передачи земель становятся недоступными для тех, кому такие незаконные издержки не по карману28, 29.
Еще одним заметным видом сбоя институциональных механизмов является отсутствие или недостаточная определенность прав собственности, что сдерживает инвестиции и может приводить к несоблюдению принципов устойчивости при использовании ресурсов. Например, фермеры могут иметь мало стимулов вкладывать средства в почвосберегающие приемы, если земля, которую они обрабатывают, им не принадлежит или в любое время может быть у них изъята17. Кроме того, свободный доступ к ресурсам может привести к истощению этих ресурсов в результате отсутствия прав собственности на них. Один из примеров тому – рыба. Ее запасы могут быть устойчивыми и возобновляемыми, если темпы ее добычи не превышают темпов их восстановления. При отсутствии регламентирования каждое промысловое судно старается добыть столько рыбы, сколько оно способно, что зачастую превышает объемы естественного восстановления ее запасов17. Однако для того, чтобы гарантировать надлежащую реализацию мер регламентирования, необходимы меры политики и институциональные механизмы. Если квоты не соответствуют темпам восстановления запасов или если учреждения не имеют достаточного потенциала для их реализации, возникает сбой институциональных и политических механизмов.
Причиной сбоя институционального механизма может также быть поведение, выражающееся в использовании ресурсов в ущерб другим; например, когда отдельные фермеры, не являющиеся членами кооператива, пользуются результатами работы этого кооператива для улучшения своего положения на рынке, не участвуя в его деятельности.
Сбои функционирования институциональных механизмов могут также возникать в результате размывания общего руководства, когда органы субнационального уровня имеют некоторую степень автономных политических полномочий, что может уменьшить степень согласованности при реализации политики, а также ее действенность, в результате чего возникает сбой политического механизма30, 31. Например, общее руководство в вопросах земли и природных ресурсов зачастую фрагментировано и оспаривается различными субъектами, учреждениями и нормативно-правовыми механизмами местного, национального и глобального уровней. Это может приводить к конфликтам, отсутствию безопасности, лишению прав на землю и деградации земель и природных ресурсов, причем больше всего от этого страдают наиболее уязвимые группы населения.
Еще одним фактором сбоев институциональных механизмов являются конфликты между бюрократическими ведомствами, которые возникают, когда одна часть правительства подрывает работу другой в целях экономии ресурсов24, 32, что приводит к формированию недоверия между ними и отрицательно сказывается на их способности своевременно выполнить поставленные перед ними задачи.
Сбои функционирования политических механизмов могут быть вызваны и другими факторами, включая неоправданно оптимистические ожидания лиц или органов, определяющих политику. Это происходит, когда эти лица или органы недооценивают время, затраты и риски, необходимые для достижения определенных целей, и/или переоценивают положительные стороны конкретных мер политики30, 33. Такие непродуманные меры политики могут приниматься без учета результатов надежных научных оценок. Например, директивные органы могут действовать исходя из предположения о том, что аквакультура может продолжать рост современными темпами или быстрее, поэтому нет необходимости беспокоиться об устойчивости естественных рыбных запасов, поскольку мировой спрос на рыбу может быть удовлетворен за счет рыбоводства34.
Определенные сбои функционирования политических механизмов могут также возникать в результате непредсказуемости политического цикла. Ответственных за выработку политики не всегда можно привлечь к ответу за результаты этой политики, поскольку они "либо перешли на другую должность, либо ушли в отставку"30. Однако для формирования устойчивых и жизнестойких агропродовольственных систем необходимы инвестиции, например, в проведение сельскохозяйственных исследований, создание комплексных производственно-сбытовых цепочек, а также в разработку и внедрение оптимизированных и "зеленых" технологий производства, практический результат от которых требует времени. Подобная непредсказуемость политических циклов может привести к тому, что объем инвестиций будет ниже оптимального, и они в большей степени будут нацелены на решение задач краткосрочного плана13.
Одним из главных видов сбоя функционирования политических механизмов, рассматриваемых в настоящем докладе (в частности, в главе 2), является сбой функционирования систем распределения. Это относится к такой ситуации, когда меры государственной политики не гарантируют для всего населения минимального уровня достойного дохода, который может защитить от разного рода лишений, например нищеты, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, несмотря на наличие для этого ресурсов. Например, многие работники агропродовольственных систем бедны, несмотря на огромные прибыли в последующих звеньях товаропроводящих цепочек. Более того, около 735 млн человек страдает от недоедания, несмотря на то, что мировые агропродовольственные системы обеспечивают достаточные объемы в пересчете на калории35.
Обобщая, следует констатировать, что сбои рыночных, институциональных и политических механизмов взаимосвязаны и, в зависимости от контекста, могут частично дублировать друг друга. Чрезвычайно важно, чтобы скрытые издержки агропродовольственных систем – многие из которых возникают в результате сбоев рыночных, институциональных и политических механизмов – были проанализированы, оценены, в том числе и в стоимостном выражении, с использованием средств строгого учета, и эта информация была использована для их уменьшения или избежания для получения максимальной отдачи36. Поэтому учет фактологической базы должен стать неотъемлемой частью процесса выработки решений правительствами, предпринимателями и потребителями, чтобы эти издержки общества можно было рационализировать и сглаживать. Главная проблема будет заключаться в том, чтобы это стало неотъемлемой частью текущей практики всех агропродовольственных систем.
