El comercio también puede producir externalidades ambientales negativas, ya que la producción dirigida a las exportaciones puede dar lugar a una extracción insostenible de agua dulce, contaminación, pérdida de biodiversidad y deforestación. El comercio canaliza los incentivos económicos a los productores de los distintos países y, de combinarse con marcos reglamentarios débiles o inadecuados, puede conducir a resultados ambientales negativos.
Las políticas comerciales pueden utilizarse como herramientas para subsanar esas deficiencias. La protección del medio ambiente está prevista como una justificación legítima para que las medidas comerciales que se adopten conforme a las reglas de la OMC y a muchos acuerdos comerciales recientes integren cláusulas ambientales en un intento por equilibrar las compensaciones recíprocas de carácter económico y ambiental.
Extracción insostenible de agua dulce
Casi toda el agua de la superficie de la Tierra se encuentra en los océanos, en los casquetes de hielo o en los glaciares, y solo el 1 % es agua dulce disponible176. La agricultura utiliza el 72 % del agua dulce extraída en todo el mundo, principalmente para riego, y contribuye al estrés hídrico. Unos 1 200 millones de personas viven en zonas en las que una grave escasez de agua supone un desafío para la agricultura177. En el África subsahariana, la disponibilidad de agua per cápita disminuyó un 40 % en el último decenio, y la mayor parte del continente africano alcanzó unos niveles de agua per cápita que se consideran insuficientes para satisfacer la demanda de agua de los sectores de la alimentación y de otro tipo178.
La producción agrícola es un factor fundamental que impulsa el uso de los recursos y puede conducir a una extracción insostenible de agua. Dado que el comercio canaliza los incentivos económicos a los productores de los distintos países para que amplíen la producción agrícola, muchos observadores sostienen que existe una relación entre el comercio y el uso insostenible del agua. Se calcula que alrededor del 11 % del agotamiento freático está integrado en el comercio internacional de cultivos179. En otro estudio se estima que, entre 2000 y 2015, el comercio de alimentos aumentó un 65 %, mientras que la parte del riego insostenible derivado de las exportaciones agrícolas aumentó menos en proporción, un 18 %180, lo cual sugiere que el comercio no es necesariamente el principal impulsor de la escasez de recursos hídricos y que, aunque puede generar efectos ambientales negativos, también mejora la eficiencia, ya que el riego insostenible aumentó mucho menos que las exportaciones agrícolas.
Contaminación
La intensificación agrícola y el mayor uso de fertilizantes y plaguicidas han contribuido a la contaminación del suelo. El uso excesivo de nitrógeno y fósforo más allá de lo necesario para el crecimiento óptimo de las plantas provoca la contaminación del suelo y conduce a su acidificación, salinización y a la contaminación de las masas de agua freática y superficial. Los plaguicidas también pueden dañar el medio ambiente y la salud del suelo, sobre todo cuando se utilizan en exceso o se aplican con prácticas deficientes181.
El comercio permite a los países externalizar su contaminación al importar productos agrícolas en lugar de producirlos. En un estudio que utiliza los flujos de aguas grises virtuales para examinar la globalización de la contaminación agrícola se señala que existen grandes diferencias entre los países en lo que respecta a la distribución de la contaminación a través del comercioab. Aunque el concepto de aguas grises no se utiliza de forma generalizada, en el estudio se aportan datos interesantes —que indican que la contaminación va en aumento y se concentra cada vez más en relativamente pocos países— y se observa una relación positiva entre el aumento del comercio y el aumento de la contaminación. Es importante destacar que, según el estudio, las huellas de contaminación externas (es decir, debidas al comercio) son reducidas en comparación con las huellas internas (debidas a la producción nacional), lo cual indica que las condiciones locales son el factor clave que enmarca las prácticas de los agricultores182.
Pérdida de biodiversidad y deforestación
La pérdida de biodiversidad está íntimamente ligada a los cambios del uso de la tierra y, dado que los mercados no tienen en cuenta su costo, un cumplimento insuficiente de la reglamentación y legislación en la región productora puede dar lugar a importantes consecuencias negativas (véase el Recuadro 3.1). Los bosques albergan la mayor parte de la biodiversidad terrestre del mundo, y la reducción de la cubierta forestal supone una pérdida importante de biodiversidad. Los bosques contienen más de 60 000 especies arbóreas diferentes. Son el hábitat del 80 % de las especies de anfibios del mundo, el 75 % de las de aves y el 68 % de las de mamíferos. Los bosques tropicales contienen alrededor del 60 % de todas las plantas vasculares del mundo183.
RECUADRO 3.1.Comercio y biodiversidad: la importancia de la reglamentación
Los mercados mal regulados son más propensos a generar externalidades ambientales negativas por el comercio.
En un estudio se ponen de manifiesto los profundos efectos de una demanda internacional fuerte y sostenida en la biodiversidad, en este caso, en el bisonte americano, oriundo de América del Norte242. El análisis se centra en la manera en que interactuaron los factores de mercado y llevaron al bisonte americano al borde de la extinción a finales del siglo XIX como consecuencia del comercio. En primer lugar, la innovación tecnológica en Europa hizo posible que las pieles de ternera se sustituyeran por pieles de búfalo en la producción, lo cual intensificó notablemente la demanda de estas últimas. En segundo lugar, el mercado mundial permitió que la demanda de pieles de búfalo en Europa se cubriera con las importaciones de los Estados Unidos de América, lo que provocó la caza generalizada de la relativamente pequeña manada de búfalos americanos. Al ser un recurso gratuito y de libre acceso, la manada de bisontes americanos fue capturada casi en su totalidad a finales de la década de 1880.
En otro estudio243 se analizan los efectos causales del comercio en el colapso de las poblaciones de peces. Del análisis se desprende que, debido al colapso de las poblaciones de peces en el Japón, aumentó la compra de pescado en el mercado internacional para satisfacer la demanda interna. Si los precios internos son suficientemente altos, los mercados internacionales sirven como canales de transmisión y contribuyen al colapso de las poblaciones de peces en otros países cuando estas son un recurso abierto o mal regulado. En el estudio también se concluye que los recursos pesqueros que se gestionan de forma sostenible no colapsan debido al incremento de los precios mundiales, lo que apoya el argumento en favor de una reglamentación adecuada de las capturas.
Estos ejemplos subrayan que se necesitan marcos reglamentarios adecuados para garantizar el uso sostenible de los recursos naturales, y que la legislación nacional resulta esencial para delimitar las acciones de los agentes comerciales. Al mismo tiempo, la cooperación multilateral es indispensable en el caso de recursos móviles (como las poblaciones de peces transfronterizas) o compartidos (como la atmósfera mundial).
La transformación del paisaje afecta al hábitat natural de la fauna y la flora y, si bien algunas especies pueden adaptarse a esos cambios, muchas no lo harán. De acuerdo con una proyección acerca de la extinción de especies a raíz de cambios en el uso de la tierra (como el aumento de las tierras de cultivo, los pastizales y la urbanización), el 25 % de las extinciones previstas a escala mundial podrían deberse a cambios en el uso de la tierra para que la producción agrícola satisfaga la demanda de exportaciones184.
Dos terceras partes de las superficies forestales del mundo se encuentran en solo 10 países (Figura 3.3). De ahí que la gran mayoría de la biodiversidad mundial se encuentre en apenas unos pocos países, lo que hace que los contextos locales ocupen un lugar central en los debates dirigidos a velar por la biodiversidad mundial. Cerca de la mitad de los bosques del mundo son tropicales (el 45 %)185. Los bosques húmedos tropicales contienen la mayor densidad biológica y destacan por ser reservas muy importantes de la biodiversidad mundial. En los trópicos, la conversión de los terrenos forestales en terrenos para otros usos se aceleró a lo largo del siglo XX a causa del crecimiento demográfico, la innovación tecnológica y el desarrollo económico. En los últimos decenios, el aumento de la integración de los mercados también ha tenido que ver con este proceso.
FIGURA 3.3EVOLUCIÓN DE LA SUPERFICIE FORESTAL EN DETERMINADOS PAÍSES, 1990-2020
El abastecimiento de productos agrícolas puede afectar seriamente a la biodiversidad local y la conservación de las especies. Los productos procedentes de zonas cuya biodiversidad se encuentra en una situación crítica repercuten de forma desproporcionada en la biodiversidad y la conservación de las especies a nivel local. En un estudio se estimaron los efectos sobre la biodiversidad de las exportaciones de soja procedentes del Cerrado brasileño rastreando el producto hasta su origen en el plano municipal. Según sus conclusiones, las importaciones de soja por parte de la Unión Europea tuvieron repercusiones significativas en la pérdida de hábitat del aguará guazú y del oso hormiguero gigante en la región de Mato Grosso (Brasil) entre 2000 y 2010186. El efecto de las exportaciones a la Unión Europea en la pérdida de hábitat de estas especies fue casi tan grande como el efecto ligado a las exportaciones de soja a China, pese a la importante diferencia de volumen entre ellas. Esto se debe a que las exportaciones destinadas a la Unión Europea procedían de lugares más ricos en biodiversidad y subraya la importancia del contexto local a la hora de generar externalidades ambientales inducidas por el comercio.
A nivel mundial, la tasa anual de reducción de la superficie forestal ha ido disminuyendo, pasando del 0,19 % durante el período 1990-2000 al 0,12 % entre 2010 y 2020187. El nivel de conectividad sin precedentes que existe entre las economías sitúa algunos de los factores económicos que impulsan los cambios en el uso de la tierra fuera de las fronteras nacionales, habida cuenta de que los mercados mundiales canalizan los incentivos para la expansión de los terrenos agrícolas y el cambio en el uso de la tierra, también a expensas de los terrenos forestales188.
Se considera que la expansión agrícola es la principal causa de la deforestación, y la bibliografía sobre las interrelaciones entre el comercio, la expansión agrícola y la deforestación es extensaac. La cría de ganado y la producción de soja y aceite de palma —todos ellos productos con una demanda internacional constante— fueron responsables del 40 % de la deforestación tropical entre 2000 y 2010189. En algunos casos, el aumento de las exportaciones agrícolas puede conducir a la reducción de la cubierta forestal, aunque la magnitud de este efecto depende de las condiciones locales190. Por ejemplo, de acuerdo con un estudio centrado en la Argentina, el Brasil y el Paraguay, si bien hasta un 50 % del aumento de los terrenos agrícolas de estos países se debió al comercio, la otra mitad de la deforestación conexa estaba vinculada a la producción destinada a los mercados nacionales191. Además de las exportaciones agrícolas, el nivel de desarrollo y las presiones demográficas también se consideran factores de la deforestación. La apertura del comercio contribuye a amplificar la actividad económica, lo cual acelera otras tendencias que ejercen presión sobre los recursos de la tierra, como el crecimiento de los ingresos y la demanda, la urbanización y los cambios en la dieta.
Los sistemas agroalimentarios son el segundo sector que más GEI emite después del sector energético y en 2019 fueron responsables del 31 % de las emisiones mundiales de GEI. Los cambios en el uso de la tierra, con inclusión de la deforestación y la degradación de las turberas, representaron por sí solos el 7 % de las emisiones mundiales de GEI en 2019192. De acuerdo con un estudio mundial reciente sobre los vínculos entre el comercio y la deforestación, una parte de las emisiones relacionadas con la deforestación tropical puede estar ligada al comercio (hasta el 39 %)193.
Los bosques son una parte importante de las soluciones al cambio climático. Mediante el proceso de fotosíntesis, los bosques extraen dióxido de carbono (CO2) de la atmósfera y lo integran en su masa, actuando como sumideros de CO2 al crecer194. La deforestación conduce a un aumento de las emisiones de GEI tanto directamente, ya que el carbono almacenado en los árboles se libera cuando estos se talan, como indirectamente debido a la pérdida de sumideros de carbono, dado que la tierra se destina a otros usos con una menor capacidad de almacenamiento de carbono. Aunque la deforestación se produce a nivel local, los sistemas climáticos están interconectados y los efectos de las emisiones de GEI se extienden más allá de las fronteras nacionales, lo que convierte al cambio climático en una externalidad de alcance mundial. La comunidad internacional lleva decenios abordando el cambio climático, pero los avances han sido desiguales entre los países, en parte porque armonizar los objetivos mundiales con las prioridades nacionales sigue siendo un reto extraordinario (véase la Parte 4)195. En los últimos dos decenios, los países, los gobiernos subnacionales, la sociedad civil y el sector privado han adoptado el objetivo de reducir, detener y revertir la pérdida de bosques, por ejemplo, a través de compromisos e iniciativas como el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 15, los objetivos forestales mundiales, la Declaración de Nueva York sobre los Bosques, la Resolución del Foro de Bienes de Consumo, las Declaraciones de Ámsterdam, la iniciativa del Secretario General de las Naciones Unidas para invertir la tendencia de la deforestación y, más recientemente, la Declaración de los Dirigentes reunidos en Glasgow sobre los Bosques y el Uso de la Tierra. Muchas de estas iniciativas definen objetivos específicos para disociar la producción agrícola de la deforestación.
Muchos países importadores son conscientes de su huella ecológica y han adoptado medidas para reducir su función en las presiones a la deforestación y a la degradación de los bosques. Por ejemplo, el reglamento europeo relativo a la madera de 2013 prohíbe la comercialización de la madera ilegal y de sus productos derivados en el Mercado Común Europeo. En 2021, la Comisión Europea presentó una propuesta legislativa dirigida a garantizar que el aceite de palma, la soja, la madera, el cacao, el café, el ganado y sus productos derivados que entrasen en el Mercado Común Europeo fueran “libres de deforestación”, independientemente de la legalidad de la deforestación conexa en el país de origen (véase el Recuadro 3.2). Dado que el lugar de procedencia de las exportaciones puede determinar los efectos en el medio ambiente, la legislación propuesta incluye disposiciones para su trazabilidad y georreferenciación. Las tecnologías digitales pueden facilitar la trazabilidad de los productos a lo largo de la cadena de valor y, con una mejor trazabilidad, puede promoverse la confianza y fomentarse la adopción de prácticas sostenibles196.
RECUADRO 3.2.Propuestas de la Comisión Europea de reglamentar los productos libres de deforestación y la diligencia debida de las empresas en materia de sostenibilidad
Productos libres de deforestación
En noviembre de 2021, la Comisión Europea publicó una propuesta de legislación para reducir al mínimo la presencia de productos relacionados con la deforestación en sus cadenas de suministro. En la legislación propuesta se pide que los agentes de la cadena de suministro que trabajan en la Unión Europea garanticen que los productos que entran en el mercado europeo (aceite de palma, soja, madera, cacao, café, ganado y productos derivados) estén libres de deforestación244. Los agentes están obligados a recopilar, conservar y poner a disposición de quien lo solicite información sobre el estado libre de deforestación de sus operaciones, sobre todo la geolocalización del lugar de producción de las mercancías en los países de origen. Los agentes también serían responsables de aplicar la diligencia debida en sus cadenas de suministro.
En la propuesta de reglamento se establecía el 31 de diciembre de 2020 como fecha límite para que se diera un uso productivo a los terrenos deforestados o degradados. Las autoridades nacionales se encargarían de realizar controles a los agentes y comerciantes, y se prevén sanciones económicas en caso de incumplimiento. La legislación tiene previsto un examen tras un período provisional de tres años. También exige que se evalúe la viabilidad de ampliar el reglamento a otros ecosistemas (además de los bosques) y productos en un plazo de dos años desde su entrada en vigor. Esta propuesta difiere de iniciativas anteriores en dos aspectos importantes. En primer lugar, va más allá del concepto de deforestación ilegal al imponer un requisito de deforestación cero. En segundo lugar, otorga una importancia considerable al sector privado, que se convertiría en un encargado activo efectivo de hacer cumplir el reglamento. De aprobarse la propuesta, el reglamento establecerá un período de transición durante el cual los comerciantes y agentes tendrán 12 meses para organizar sistemas adecuados de diligencia debida antes de introducir los productos en cuestión en el mercado europeo o de exportarlos desde este. El enfoque adoptado por la Comisión Europea para reducir la deforestación es exhaustivo; en virtud del mismo se ha comprometido a prestar apoyo a los socios comerciales para fortalecer la gobernanza forestal, formular legislación, fomentar las capacidades y aumentar la transparencia de las cadenas de suministro, teniendo en cuenta al mismo tiempo los derechos de las comunidades que dependen de los bosques, los pueblos indígenas y las necesidades de los pequeños productores. Todavía se desconocen cuáles serán los resultados exactos de un marco normativo semejante, ya que se trata de una propuesta incipiente que aún no se ha convertido en legislación y la bibliografía sobre medidas similares es escasa.
Diligencia debida de las empresas en materia de sostenibilidad
En febrero de 2022, la Comisión Europea publicó una propuesta de Directiva sobre la diligencia debida de las empresas en materia de sostenibilidad que exige a las empresas de diferentes tamaños que identifiquen, prevengan y mitiguen los efectos sociales y ambientales de sus cadenas de suministro245, 246. La propuesta legislativa tiene como finalidad fomentar el abastecimiento responsable velando por que se integren consideraciones sociales y ambientales en la gobernanza de las empresas, así como en la gestión, las operaciones y las relaciones de estas con los proveedores de los estadios iniciales. Si se aprueban, las nuevas reglas garantizarán que las empresas aborden los efectos adversos del comercio y el abastecimiento, en particular en sus cadenas de valor.
En concreto, se exigirá a las empresas que mejoren la cooperación con los proveedores, de modo que reduzcan los efectos negativos en las cadenas de suministro, realicen un seguimiento de sus medidas de diligencia debida y de las de sus proveedores, y que establezcan un procedimiento de reclamación y reparación. En la propuesta se considera a la agricultura como un sector prioritario de alto riesgo y se exige a determinadas grandes empresas un plan para garantizar que su estrategia empresarial sea compatible con la limitación del calentamiento global a 1,5 °C, en consonancia con el Acuerdo de París. Además, se alienta a las empresas a que aprueben y pongan en práctica el marco de diligencia debida basado en el riesgo de la Guía de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) para las cadenas de suministro responsable en el sector agrícola, a la que se hace referencia en el texto legislativo como marco del sector agrícola para el abastecimiento y el desarrollo responsables. Algunos de los Estados miembros de la Unión Europea, como Alemania y Francia, ya cuentan con su respectiva legislación sobre diligencia debida.
Aunque la propuesta es alentadora, las empresas que trabajan en las etapas iniciales de las cadenas de suministro operan en entornos afectados por los retos que plantea el desarrollo y, como destinatarias finales de la legislación relacionada con la diligencia debida (y la deforestación), se espera que estas empresas de las etapas iniciales hagan frente a los riesgos y los mitiguen en función de la presión que ejerzan en las etapas posteriores los minoristas, comerciantes y empresas de la Unión Europea.
Muchos países tropicales están haciendo lo posible por frenar la deforestación y la degradación de los bosques, así como por fortalecer el cumplimiento de la legislación y los mecanismos de verificación. El sector privado que abastece a estos países también está cada vez más comprometido en la búsqueda de soluciones para debilitar los incentivos a la deforestación. La moratoria de la soja en el Brasil sirve como ejemplo del compromiso del sector privado de apoyar al sector público para detener la deforestación en el Amazonas brasileño. La moratoria es un compromiso permanente en virtud del cual los principales comerciantes de soja del Brasil acordaron no comercializar soja producida en tierras deforestadas después de 2006 en el Amazonas brasileño. El acuerdo tuvo gran éxito y contribuyó, entre otras medidas, a una disminución importante de la deforestación en el Amazonas entre 2006 y 2014197. Sin embargo, los niveles de deforestación en el Amazonas siguen siendo motivo de preocupación y son difíciles de abordar. Por ejemplo, existen indicios de que, a raíz de la reducción de las tasas de deforestación en el Amazonas brasileño, aumentó la presión de la deforestación en los países vecinos con una reglamentación más laxa, lo que ha acelerado la pérdida de bosques en Colombia, el Paraguay y el Perú198.
