Mientras las negociaciones multilaterales están estancadas y los ACR proliferan, los efectos de los ACR en el bienestar, es decir, los efectos en los resultados económicos de sus signatarios y del resto del mundo, pueden diferir mucho de los beneficios globales derivados del comercio en un entorno multilateral.
Los acuerdos de mayor profundidad no solo mejoran el acceso a los mercados por medio de aranceles preferenciales, sino que también pueden reducir los costos comerciales al mínimo a través de la convergencia de los reglamentos nacionales y la armonización de las MNA. En un mundo con una integración más profunda y un comercio sin roces —sin aranceles ni costos comerciales—, los flujos comerciales se conformarían en función de la ventaja comparativa derivada de las diferencias en la tecnología y la dotación de recursos (véanse las partes 2 y 3). Los productos alimentarios y agrícolas satisfarían las preferencias de los consumidores de todo el mundo y se abastecerían del productor más eficiente a nivel mundial. En comparación con una integración profunda a escala mundial, un ACR generaría incentivos para que el comercio entre los signatarios del acuerdo fuera relativamente mayor que con el resto del mundo, lo que se denomina “efecto de creación de comercio”. Dado que los productos procederían de los países signatarios, podría desviarse el comercio de otros productores potencialmente más eficientes de otras partes del mundo, lo que se denomina “efecto de desviación del comercio”ba.
Por ejemplo, se ha constatado que la liberalización e integración económica de la Unión Europea entre 1985 y 2000 ha incrementado el comercio intracomunitario de seis de los principales productos alimentarios y agrícolas. Sin embargo, parte de este aumento se produjo a expensas de los países no pertenecientes a la Unión Europea, como consecuencia de que la Unión Europea redujera el nivel de importaciones procedentes de estos países296. Un estudio en el que se analizaron las corrientes del comercio agrícola de 50 países signatarios de cinco ACR importantes durante el período 2005-2014 reveló que estas habían tenido efectos tanto de creación como de desviación del comercio, si bien concluyó que, en el ámbito de la agricultura, había prevalecido la creación de comercio, ya que el aumento del comercio entre los signatarios había sido mayor que la reducción del comercio experimentada por los países no participantes297.
Las simulaciones realizadas con un modelo de la economía mundial ilustran estos efectos de creación y desviación del comercio. El modelo se utilizó para determinar los posibles efectos de una integración más profunda, reflejada por la hipótesis de ausencia de políticas comerciales y costos comerciales: i) a nivel mundial; ii) solo en África, inspirada en la Zona de Libre Comercio Continental Africana, y iii) en Asia oriental y sudoriental y Oceanía, inspirada en el Partenariado Económico Comprehensivo Regional. En las tres situaciones hipotéticas, los obstáculos al comercio, determinados por medidas aduaneras como aranceles, MNA y costos de transporte y logística, se eliminan por completo para aislar los efectos relativos de la integración del comercio por la vía multilateral y por la vía regional (véase el Recuadro 4.3)298.
RECUADRO 4.3Análisis de las situaciones hipotéticas de integración económica y reducción de los costos comerciales
Para simular los efectos de diferentes situaciones hipotéticas de liberalización y reducción de los costos comerciales, se ha aplicado un modelo de equilibrio general computable, es decir, un modelo de la economía mundial que abarca los sectores de la agricultura y la alimentación. En la simulación se considera una situación de plena liberalización e integración profunda del comercio que implica la eliminación de todas las medidas aduaneras, como aranceles, obstáculos no arancelarios y costos de transporte en todos los sectores, incluidos el alimentario y el agrícola.
Esta situación hipotética de “comercio sin roces” tiene como consecuencia la libre circulación de bienes, servicios y capitales entre países. Los aranceles se fijan en cero para reflejar la liberalización del comercio, se eliminan las MNA para reflejar la convergencia de los marcos reglamentarios y jurídicos, y se aplican las mismas reglas en todo el mundo o región. También se eliminan los costos de transporte para reflejar las mejoras en la infraestructura, destacar la influencia de la ventaja comparativa y aislar por completo los efectos de la integración del comercio.
Las simulaciones relativas a estos paquetes de políticas se han aplicado a escala mundial y a determinadas regiones y se especifican en el Cuadro 4.1. Dado que el modelo es una representación estilizada de las economías analizadas, y que no puede incorporarse información detallada específica sobre el tipo de integración más profunda, los resultados deben interpretarse con cautela: los mecanismos y la dirección de los efectos tienen más importancia que la magnitud de estos.
CUADRO 4.1SUPUESTOS HIPOTÉTICOS
Se consideran tres situaciones hipotéticas: en la primera, que incluye la liberalización e integración mundiales, se eliminan los costos de transporte, los obstáculos no arancelarios y todas las medidas aduaneras; la segunda situación está inspirada en la Zona de Libre Comercio Continental Africana e ilustra la dirección de los efectos que un acuerdo pleno puede tener en la región y el mundo; la tercera situación constituye una ilustración de una integración regional más profunda en Asia y Oceanía inspirada en el Partenariado Económico Comprehensivo Regional.
Aunque los aranceles suelen reducirse o eliminarse durante el proceso de liberalización a nivel tanto multilateral como regional, también es posible que otros costos comerciales se reduzcan con la facilitación del comercio y la armonización de las normas (véase el Recuadro 4.2). A nivel multilateral, el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC pretende agilizar los procedimientos aduaneros. También se sugiere que las medidas de facilitación del comercio sean una prioridad de las políticas a nivel regional, especialmente en África299. En cuanto a otros lugares, en un estudio basado en datos sobre la aduana peruana se señala que las disposiciones de facilitación del comercio de los ACR pueden reducir los costos comerciales y mejorar la competitividad de las exportaciones de las cadenas de valor de los países signatarios del ACR300. La reducción de los obstáculos al comercio puede favorecer las cadenas de valor regionales y contribuir al crecimiento de la agricultura y la industria alimentaria. La reducción de los aranceles y la armonización de las MNA facilitan la participación en las cadenas de valor mundiales y regionales y fomentan la creación de valor añadido, ya que facilitan el cruce de productos por múltiples fronteras301.
La reducción de los costos comerciales también puede lograrse mediante la armonización de las normas302, 303, 304. A nivel multilateral, tanto el Acuerdo MSF como el Acuerdo OTC, ambos de la OMC, alientan a los países a basar sus medidas nacionales en normas internacionales, como las recomendadas por la Comisión FAO/OMS del Codex Alimentarius305, 306. En el plano regional, muchos ACR contemplan una armonización de sus normas o prevén el mutuo reconocimiento de las normas nacionales. Por ejemplo, las zonas de libre comercio de alcance amplio y profundo de la Unión Europea con Georgia, la República de Moldova y Ucrania sugieren que las MSF de los tres países converjan con la legislación de la Unión Europea307, 308, 309.
En la situación hipotética de un comercio mundial sin roces, el comercio alimentario y agrícola aumentaría notablemente en todas las regiones (Figura 4.1). Las regiones relativamente más competitivas, como Asia oriental y sudoriental y Oceanía, incrementarían sus exportaciones de productos alimentarios y agrícolas hasta en un 470 %. Se prevé que las exportaciones de África y de América Latina y el Caribe sean las que menos aumenten, pero aun así se duplicarían con creces. Algunos países de América Latina y el Caribe ya son grandes exportadores y, por tanto, es posible que se acercaran a su pleno potencial de exportación. De media, dado que los países africanos se caracterizan por un nivel bajo de productividad por trabajador y son menos competitivos (véase la Parte 2), es posible que no pudieran ampliar sus exportaciones de forma tan significativa como otras regiones, incluso en el marco de un comercio sin roces. Sin aranceles ni costos comerciales, se prevé que las importaciones de productos alimentarios y agrícolas a África aumenten un 140 %. Estos efectos son menores que en otras regiones debido al menor poder adquisitivo de los consumidores africanos. En líneas generales, la eliminación hipotética de los costos comerciales se traduce en un crecimiento de las importaciones de los países de ingresos bajos de la región para atender las necesidades de consumo de alimentos (véase la Parte 2).
FIGURA 4.1LIBERALIZACIÓN E INTEGRACIÓN MULTILATERALES: EFECTOS EN EL PIB, LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y EL COMERCIO ALIMENTARIO Y AGRÍCOLA
Según la hipótesis de un comercio mundial sin roces, el PIB aumentaría en todas las regiones (Figura 4.1). Dado que los flujos comerciales volverían a conformarse de manera tal que los países pudieran importar cada producto de los productores más eficientes, los precios de los alimentos disminuirían en todas las regiones, aunque relativamente en menor medida en África, donde la productividad por trabajador es baja y el nivel relativamente menor de ingresos se traduce en menos importaciones. El aumento de los salarios y la bajada de los precios de los alimentos mejorarían la capacidad de compra de alimentos, lo que promovería la seguridad alimentaria en todo el mundo.
Las dos situaciones hipotéticas de integración regional del comercio inspiradas en la Zona de Libre Comercio Continental Africana y en el Partenariado Económico Comprehensivo Regional (véanse los recuadros 4.4 y 4.5) deben entenderse como una ilustración de los posibles efectos si se eliminaran todas las medidas aduaneras, los costos de transporte y los obstáculos no arancelarios en África o en Asia oriental, Asia sudoriental y Oceanía. Tanto en la situación de integración de África como en la relativa a Asia oriental, Asia sudoriental y Oceanía, las repercusiones económicas afectarían principalmente a las respectivas regiones (figuras 4.2 y 4.3). Dado que el comercio quedaría sin roces únicamente en estos mercados regionales en los que se imita el establecimiento de acuerdos comerciales de mayor profundidad, pero no en el resto del mundo, los efectos seguirían siendo inferiores a los previstos en la situación hipotética de integración mundial del comercio, tanto para África como para las regiones de Asia oriental, Asia sudoriental y Oceanía y para el mundo en su conjunto.
FIGURA 4.2LIBERALIZACIÓN E INTEGRACIÓN EN ÁFRICA: EFECTOS EN EL PIB, LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y EL COMERCIO ALIMENTARIO Y AGRÍCOLA
FIGURA 4.3LIBERALIZACIÓN E INTEGRACIÓN EN ASIA Y OCEANÍA: EFECTOS EN EL PIB, LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y EL COMERCIO ALIMENTARIO Y AGRÍCOLA
RECUADRO 4.4La Zona de Libre Comercio Continental Africana
La decisión de establecer una zona de libre comercio continental fue aprobada por la Asamblea de Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Africana en su 18.º período de sesiones ordinario, celebrado en Addis Abeba (Etiopía) en enero de 2012. Esta iniciativa constituye uno de los proyectos emblemáticos de la Agenda 2063 de la Unión Africana, la propia visión de África del desarrollo. El acuerdo por el que se establece la Zona de Libre Comercio Continental Africana entró en vigor el 30 de mayo de 2019 y abarcó 54 de los 55 Estados miembros de la Unión Africana, de los cuales 43 han ratificado el acuerdo hasta el momento362, 363.
La Zona de Libre Comercio Continental Africana tiene la finalidad de crear, a través de una sucesión de rondas de negociaciones, un mercado único de bienes y servicios con el que profundizar la integración económica del continente africano y sentar las bases para establecer una unión aduanera continental en una fase posterior. Esto se logrará mediante la eliminación gradual de los aranceles en al menos el 90 % de las más de 5 000 líneas arancelarias. Se considera que la reducción de los aranceles tiene gran potencial para aumentar el comercio intrarregional364, 365, 366. Con objeto de facilitar el comercio, el acuerdo incluye el mutuo reconocimiento de las normas y las licencias y la armonización de los requisitos para la importación de plantas y de las MSF367.
La Zona de Libre Comercio Continental Africana se solapará con varias comunidades económicas regionales que ya se encuentran en vigor en África. Entre ellas se encuentran el COMESA, la Comunidad del África Oriental (CAO), la Comunidad Económica de los Estados del África Occidental (CEDEAO), la Comunidad de África Meridional para el Desarrollo (SADC), la Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo (IGAD), la Comunidad Económica de los Estados del África Central (CEEAC), la Comunidad de Estados Sahelo-Saharianos (CEN-SAD) y la Unión del Magreb Árabe (UMA). Existen asimismo otras uniones y comunidades con mayores niveles de integración económica, como la Unión Aduanera del África Austral (SACU), la Unión Económica y Monetaria del África Occidental (UEMAO) y la Comunidad Económica y Monetaria del África Central (CEMAC). Una cuestión importante es de qué manera la Zona de Libre Comercio Continental Africana coordinará estas estructuras regionales existentes y se basará en ellas.
Para calcular los posibles efectos de creación de comercio de la Zona de Libre Comercio Continental Africana, es importante entender las actuales corrientes comerciales de los países africanos. Solo el 8 % de las exportaciones africanas de mercancías se dirigen a África, lo que sugiere que el comercio intrarregional se encuentra con importantes obstáculos (por ejemplo, los elevados costos comerciales)368.
En cuanto a la agricultura, cerca del 40 % de los productos agrícolas de África se exportan a Europa (véase la Figura 4.4), mientras que el comercio agrícola dentro de África se concentra por región, sobre todo en torno a Sudáfrica, que es tanto el principal exportador como el principal importador369.
FIGURA 4.4EXPORTACIONES DE PRODUCTOS ALIMENTARIOS Y AGRÍCOLAS DENTRO DE ÁFRICA Y DEL CONTINENTE A OTRAS REGIONES, 2019
Sin embargo, son acusadas las diferencias por producto. Por ejemplo, de acuerdo con la base de datos de 2021 relativa al seguimiento del comercio agrícola en África (Africa Agriculture Trade Monitor 2021)370, si bien en el total de las importaciones africanas la proporción de importaciones dentro de África es reducida en el caso de los cereales, es elevada en el caso de algunas frutas y hortalizas, como los tomates y los cítricos. Los datos muestran que el número de vínculos comerciales entre los países africanos creció notablemente entre 2003 y 2019 en el caso de 10 de los principales productos agrícolas. Aun así, aunque el aumento de los ingresos está impulsando la demanda de dietas diversificadas en la región, para satisfacer esta demanda con importaciones procedentes de la región será necesario redoblar los esfuerzos dirigidos a superar las limitaciones de la oferta, por ejemplo, los bajos niveles de productividad agrícola y las deficiencias en la infraestructura.
FUENTE: Adaptado de FAO. 2022. Agricultural trade in the Global South – An overview of trends in performance, vulnerabilities, and policy frameworks. Roma, FAO.
RECUADRO 4.5El Partenariado Económico Comprehensivo Regional
El Partenariado Económico Comprehensivo Regional está integrado por 15 países de Asia y Oceanía, entre ellos los 10 signatarios de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) y cinco asociados regionales, a saber, Australia, China, el Japón, Nueva Zelandia y la República de Corea. Fue firmado el 15 de noviembre de 2020 y entró en vigor el 1 de enero de 2022; es el mayor acuerdo comercial regional del mundo en cuanto a producción económica. Alrededor de un tercio del PIB mundial y un tercio de la población mundial corresponden a los países participantes371.
El Partenariado es exhaustivo tanto en términos de cobertura como de profundidad de los compromisos; contiene 20 capítulos e incluye muchas esferas que no se habían tratado anteriormente. Los principales avances que se esperan de su aplicación incluyen una mayor liberalización del comercio, la armonización de las MNA y una mayor facilitación del comercio. El sector menos liberalizado continuará siendo el de la alimentación y la agricultura, en el que cerca de un 18 % de las líneas arancelarias no cuenta con el compromiso de los miembros del Partenariado372. De hecho, el nivel de protección que existe entre los miembros es mayor en el ámbito de la agricultura que en cualquier otro sector.
A través de nuevos compromisos de acceso a los mercados, reglas modernas y disciplinas que facilitan el comercio y la inversión, el Partenariado pretende reforzar las cadenas de suministro de la región y fomentar la participación de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas en las cadenas de valor y los centros de producción regionales. La contribución más importante del Partenariado es la armonización de las reglas de origen, que tiene grandes consecuencias positivas para las cadenas de valor de la región373. Sin embargo, el acuerdo no contiene disposiciones para armonizar las normas reglamentarias sobre el medio ambiente, ni aborda ninguna cuestión relacionada con el trabajo374.
NOTA: La India se retiró del acuerdo comercial en noviembre de 2019 manifestando su preocupación respecto de algunas disposiciones propuestas en el acuerdo, en particular sobre el acceso a los mercados, las reglas de origen, los mecanismos de solución de diferencias y otras cuestiones importantes. Al ser uno de los miembros iniciales de la negociación, la puerta para que la India se reincorpore al Partenariado sigue completamente abierta375, 376.
En una situación hipotética de integración del comercio de África aumentarían las exportaciones e importaciones de productos alimentarios y agrícolas de los países africanos310. Con una integración más profunda, que supone la eliminación de importantes costos comerciales, el comercio dentro de África crecería de forma significativa hasta un 300 %bb, si bien disminuiría el comercio con otras regiones, en particular las importaciones en los países africanos de productos alimentarios y agrícolas de otras regiones (Figura 4.2). También se reducirían las exportaciones a otras regiones. Así pues, en promedio, la eliminación de todos los obstáculos al comercio en África solo podría crear comercio dentro de África, pero desviaría el comercio de los países de fuera de la región con una mayor disposición a pagar (en el caso de los importadores de productos africanos) o con proveedores más eficientes de determinados productos (en el caso de los que exportan a África).
Aun así, la eliminación de todos los obstáculos al comercio dentro de África reduciría los precios de los alimentos en África, aumentaría el PIB y mejoraría la capacidad de compra de alimentos. Sin embargo, como la ventaja comparativa no podría sentirse a escala mundial, estas mejoras en África serían mucho menores que en una situación de comercio sin roces en todo el mundo. A nivel mundial, los precios de los alimentos podrían incluso subir ligeramente.
En una situación hipotética de integración del comercio de Asia oriental, Asia sudoriental y Oceanía, el comercio intrarregional aumentaría hasta un 700 % al aprovechar una ventaja comparativa relativamente alta y la ausencia de costos comerciales. También aumentarían las exportaciones a otras regiones, lo que impulsaría una disminución de los precios de los alimentos en el resto del mundo. Las importaciones de otras regiones podrían reducirse (Figura 4.3).
En ambas situaciones hipotéticas de integración regional, los ingresos, calculados según el PIB, crecerían menos que en una situación de comercio sin roces en todo el mundo. Dado que la ventaja comparativa no puede influir en el comercio a escala mundial, la integración regional del comercio hace que el comercio se aleje de los productores más eficientes que se encuentren fuera de las regiones integradas. Esto se suma a las conclusiones de otros estudios según los cuales los acuerdos comerciales son intrínsecamente discriminatorios —es decir, crean comercio entre los países signatarios pero desvían el comercio del resto del mundo— y la integración multilateral del comercio es la forma más eficiente de fomentar el acceso a los mercados y el crecimiento económico para todos311, 312.
