El comercio y las reglas que promueven la apertura de los mercados mundiales pueden contribuir a la aparición de externalidades negativas, por lo que se piden medidas que reduzcan el comercio. No obstante, una disminución del comercio daría lugar a un cambio en la asignación de la producción entre los países, lo que generaría unas presiones sobre los recursos naturales y el medio ambiente distintas a las que el mundo experimenta hoy en día. También podría disminuir la función del comercio para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos naturales.
En la actualidad, los enfoques de políticas comerciales son objeto de revisión, un proceso que presenta retos y oportunidades. Una parte del debate actual sobre la globalización y el desarrollo sostenible gira en torno a cómo velar por que las políticas comerciales y la protección del medio ambiente se complementen mutuamente. De conformidad con las reglas de la OMC, los miembros pueden adoptar medidas relacionadas con el comercio encaminadas a proteger el medio ambiente.
El alcance de los ACR también está evolucionandoad. Gradualmente, los ACR han ido pasando de facilitar intercambios puramente económicos a promover una integración más profunda y están convirtiéndose en un instrumento dirigido a fomentar la convergencia de las políticas de los países asociados, por ejemplo, respecto de la mejora de las normas laborales, los derechos humanos y la conservación del medio ambiente (véase también la Parte 4). En muchos ACR se han incluido amplias disposiciones sobre el medio ambiente para brindar incentivos a los productores para que adopten prácticas sostenibles a fin de obtener acceso a nuevos mercados y mantenerlo199. También están aplicándose otros métodos, por ejemplo, la promulgación de legislación nacional con miras a garantizar que las importaciones no generen externalidades ambientales negativas (véase el Recuadro 3.2).
Principios multilaterales y reglas de la Organización Mundial del Comercio
La aprobación de la Declaración de Río por parte de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 subraya que, para lograr un desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente debería constituir una parte integrante del proceso de desarrollo y los países deberían cooperar para transferir cualquier actividad perjudicial que pudiera causar una degradación grave del medio ambienteae. Del mismo modo, en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, de 2015, se destaca la función del comercio a la hora de fomentar el crecimiento económico inclusivo y como un medio importante para alcanzar los ODS. En el Acuerdo de París de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) se reitera que un sistema económico internacional abierto puede reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático en el contexto del desarrollo sostenible.
La OMC coordina los esfuerzos a nivel multilateral para abordar los vínculos entre el comercio y el medio ambiente. El desarrollo sostenible, la protección y la preservación del medio ambiente son objetivos fundamentales de los acuerdos de la OMC. En el Acuerdo de Marrakech se establece el objetivo de la OMC de reducir los obstáculos al comercio y acabar con el trato discriminatorio en ese ámbito, y también se determina al comercio como una herramienta para ayudar a los países a alcanzar importantes objetivos de políticas públicas, como el uso sostenible de los recursos del mundo y la protección del medio ambiente.
En virtud de los acuerdos de la OMC, los países gozan de un grado importante de autonomía para que determinen sus objetivos ambientales y la legislación ambiental que promulgan y aplican, en la medida en que respeten los principios de la OMC (véase también la Parte 4)200. Por ejemplo, de acuerdo con el principio rector de no discriminación de la OMC, un país no deberá discriminar entre productos “similares” de diferentes socios comerciales y deberá concederles por igual la condición de nación más favorecida (NMF), como se señala en el artículo I del GATT. Además, la no discriminación implica que un país debe conceder un “trato nacional” y no deberá discriminar entre los propios productos y los importados “similares”, tal y como se recoge en el artículo III del GATTaf, 201.
Las reglas de la OMC contemplan la posibilidad de que los miembros aprueben medidas relacionadas con el comercio para la protección del medio ambiente, en particular a través del artículo XX del GATT, relativo a las excepciones generales, que permite a los miembros adoptar todas las medidas necesarias para proteger la moral, la vida y la salud de las personas, los animales o las plantas, o que guarden relación con la conservación de los recursos naturales agotablesag. Es posible que las medidas relacionadas con el comercio que protegen el medio ambiente no puedan aplicarse si restringen el comercio de un modo que sea arbitrario y dan lugar a una discriminación injustificable entre países. Las resoluciones de la OMC en relación con los casos “Camarón-tortugas” y “Brasil-neumáticos recauchutados”, que figuran en el Recuadro 3.3, ilustran el mecanismo multilateral con el que se resuelven las compensaciones recíprocas entre los objetivos comerciales y los ambientales202.
RECUADRO 3.3.Casos ambientales de la OMC: Camarón-tortugas y Brasil-neumáticos recauchutados
Los miembros de la OMC determinan sus propios objetivos ambientales, lo cual se ha reafirmado en numerosos casos a lo largo de los años, principalmente a través de dos casos especiales: el titulado “Camarón-tortugas” y el titulado “Brasil-neumáticos recauchutados”.
En el caso “Camarón-tortugas”, de 1997, la India, Malasia, el Pakistán y Tailandia presentaron una reclamación conjunta contra una prohibición impuesta por los Estados Unidos de América a las importaciones de determinados camarones y productos del camarón. La protección de las tortugas de mar era uno de los principales motivos de la prohibición. La Ley de Especies en Peligro de Extinción de 1973 de los Estados Unidos de América incluyó en la lista de especies en peligro o amenazadas a las cinco especies de tortugas de mar que se encuentran en aguas estadounidenses y exigió que los buques pesqueros estadounidenses utilizaran los artes de pesca conocidos como dispositivos excluidores de tortugas en sus redes cuando pescaran en zonas en las que pudieran encontrarse tortugas de mar. En virtud del derecho público de los Estados Unidos de América que se ocupa de las importaciones, no pueden importarse camarones capturados con tecnología que pueda tener un efecto perjudicial para las tortugas de mar, a menos que se certifique que el país recolector cuenta con un programa de reglamentación o que el entorno de pesca del país recolector no supone una amenaza para las tortugas de mar247.
El Órgano de Apelación del mecanismo de solución de diferencias de la OMC señaló que, de conformidad con las reglas de la OMC, los países tenían derecho a adoptar medidas comerciales para proteger el medio ambiente, en particular las especies en peligro de extinción y los recursos agotables, y que las medidas para proteger a las tortugas de mar serían legítimas en virtud del artículo XX del GATT (que se ocupa de diversas excepciones a las reglas comerciales de la OMC, por ejemplo, por determinados motivos ambientales) siempre que se cumplieran determinados criterios, como la no discriminación. En este caso, se consideró que la prohibición impuesta por los Estados Unidos de América era incompatible con el artículo XI del GATT (que limita el uso de prohibiciones o restricciones a la importación) y no podía justificarse en virtud del artículo XX del GATT. La razón aducida fue que los Estados Unidos de América discriminaban entre los miembros de la OMC, ya que proporcionaban a los países del hemisferio occidental asistencia técnica y financiera y períodos de transición más prolongados para que sus pescadores comenzaran a utilizar dispositivos excluidores de tortugas, mientras que no ofrecían las mismas ventajas a los cuatro países asiáticos (la India, Malasia, el Pakistán y Tailandia) que presentaban la reclamación.
Del mismo modo, el caso de 2007 titulado “Medidas que afectan a las importaciones de neumáticos recauchutados” se refería a la prohibición de importar al Brasil neumáticos recauchutados de la Unión Europea248. El recauchutado de neumáticos es una práctica que prolonga la vida útil del neumático original. Los neumáticos usados se reacondicionan para su uso posterior despojando la banda de rodadura desgastada del contorno y sustituyéndola por una nueva. Dado que amplía la vida útil del neumático, el reciclaje de neumáticos usados suele ser una práctica favorable al medio ambiente, pero el Brasil alegó que el comercio internacional de neumáticos ya recauchutados afectaba negativamente al medio ambiente y a la salud pública de los países importadores. En concreto, argumentó que la recolección de neumáticos usados planteaba riesgos para la vida o la salud de las personas, exponiéndolas, por ejemplo, a enfermedades transmitidas por mosquitos, como el dengue y la fiebre amarilla, a incendios de neumáticos y a lixiviación tóxica, lo cual en todos los casos afectaba negativamente a la salud humana y al medio ambiente. El Brasil argumentó que sus medidas estaban justificadas en virtud del párrafo b) del artículo XX del GATT, que permite que se adopten las medidas “necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales”249.
El Órgano de Apelación concluyó que la prohibición del Brasil respecto de la importación de neumáticos recauchutados y las multas impuestas por este eran incompatibles con el párrafo 1 del artículo XI (prohibición de restricciones cuantitativas), el párrafo 4 del artículo III (trato nacional – leyes y reglamentos internos), el artículo XX (excepciones generales), el párrafo d) del artículo XX (excepciones – necesarias para garantizar el cumplimiento de las leyes) y el párrafo b) del artículo XX (excepciones generales – necesarias para proteger la vida o la salud de las personas) del GATT. Más concretamente, las exenciones de la prohibición a la importación de neumáticos recauchutados importados de los miembros del Mercosur —la Argentina, el Paraguay y el Uruguay— y de las multas conexas dieron lugar a que la prohibición a la importación se aplicara de un modo que constituía una discriminación arbitraria o injustificable.
Estos dos casos se consideran hitos en lo que respecta a la utilización de preocupaciones de carácter ambiental como medidas justificadas para impedir el comercio. Ambas resoluciones fueron en contra alegando motivos discriminatorios y no ambientales.
NOTA: El artículo XX del GATT, relativo a las excepciones generales, contempla algunos casos específicos en que los miembros de la OMC pueden quedar exentos de las reglas del GATT. Los miembros de la OMC tienen derecho a adoptar medidas normativas que sean incompatibles con las disciplinas del GATT cuando a) sean necesarias para proteger la vida y la salud de las personas, los animales o las plantas, o b) guarden relación con la conservación de los recursos naturales agotables. Sin embargo, las medidas no deberían constituir una restricción encubierta del comercio internacional ni aplicarse de forma que generen una discriminación arbitraria o injustificable entre países en los que prevalecen las mismas condiciones.
Los acuerdos comerciales regionales y el medio ambiente
Los acuerdos comerciales regionales (ACR) han aumentado rápidamente en número y cobertura reglamentaria y han evolucionado pasando a hacer referencia directa al desarrollo sostenible y a incluir disposiciones relativas al medio ambienteah. Ofrecen una oportunidad para que los países que comparten ideas similares se pongan de acuerdo sobre las disciplinas que abordan las cuestiones ambientales. Con respecto a las reglas de la OMC, dichos acuerdos pueden aportar un nivel adicional de disciplina al reafirmarlas, acordar que se fortalezcan o amplíen los compromisos multilaterales, o acordar que los signatarios de los acuerdos se abstengan de adoptar medidas que las obstaculicen203.
En los últimos decenios, los países han recurrido cada vez más a los acuerdos comerciales para cooperar en cuestiones ambientales. De hecho, el primer acuerdo que incluyó una disposición relativa al medio ambiente data de 1957, cuando el Tratado de Roma por el que se estableció la Comunidad Económica Europea incluyó una excepción general por la que se permitía a una parte prohibir o restringir las importaciones, exportaciones o mercancías en tránsito por motivos de protección de la salud y la vida de los animales o las plantas si dichas prohibiciones o restricciones no eran arbitrarias o discriminatoriasai. Desde entonces, las disposiciones ambientales empezaron a aumentar lentamente, y entre 1957 y 2019, de los 318 acuerdos comerciales que se establecieron, 131 incluían al menos una disposición relativa al medio ambiente (véase la Figura 3.4). De estos 131 acuerdos, 71 incorporaban disposiciones que recogían la interacción entre el medio ambiente y la agriculturaaj.
FIGURA 3.4ACUERDOS CON DISPOSICIONES RELATIVAS AL MEDIO AMBIENTE, 1957-2019
FUENTE: Mattoo, A., Rocha, N. y Ruta, M. 2020. Handbook of Deep Trade Agreements. Washington, D.C., Banco Mundial.
Hoy en día, muchos ACR contienen alguna referencia al medio ambiente, y la inclusión de disposiciones relativas al medio ambiente ha seguido un patrón que ha evolucionado con los años (véase la Figura 3.4). Antes de principios de los años 2000, el número de ACR con cláusulas ambientales sustantivas era limitado, con algunas excepciones notables, por ejemplo, el TLCAN, que entró en vigor en 1994, y su sucesor, el T-MEC, que entró en vigor en 2020.
Se observa un cambio significativo en esta tendencia a partir de 2005, cuando los ACR comenzaron a incluir disposiciones más específicas en relación con el medio ambiente204. Esto resulta especialmente pertinente para los ACR negociados por algunos países desarrollados, como el Canadá, los países de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), la Unión Europea y los Estados Unidos de América. Se negociaron muchos ACR con normas ambientales más estrictas entre países en desarrollo y desarrollados, siendo estos últimos los que las propusieron activamente205. Del mismo modo, se incluyen disposiciones relativas al medio ambiente más a menudo cuando el acuerdo comercial tiene un alcance geográfico amplio y variado y abarca un volumen significativo del mercado206. Este es el caso del Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico. Las disposiciones relativas al medio ambiente también tienden a ser más exhaustivas en los acuerdos negociados entre países con una diferencia significativa de desempeño ecológico, lo que sugiere un intento de velar por que el comercio dé lugar a resultados ambientales positivos207. Con el tiempo, los países en desarrollo comenzaron a incluir este tipo de disposiciones en sus ACR con otros asociados en desarrollo, como en el caso de la Comunidad del África Oriental.
El número de acuerdos y el nivel de detalle de estas disposiciones han aumentado desde 2012 y abordan cuestiones ambientales específicas, como la biodiversidad, la gestión sostenible de los bosques y la pesca, y el cambio climático. Además, dependiendo de la estructura en que se incluyen las disposiciones relativas al medio ambiente, algunas se refieren directamente a la agricultura. Por ejemplo, el Mercado Común para África Oriental y Meridional (COMESA), en el que las partes se comprometen a adoptar medidas para controlar la contaminación transfronteriza del aire y del agua derivada de actividades mineras, pesqueras y agrícolas y a desalentar el uso excesivo de productos agroquímicos y fertilizantesak.
Determinación del alcance de las disposiciones relativas al medio ambiente
Muchas de las disposiciones relativas al medio ambiente se definen como disposiciones “OMC plus”, ya que establecen compromisos que van más allá de los acuerdos de la OMC. Otras cláusulas de excepción de carácter ambiental que figuran en el tipo principal de acuerdos similares a los de la OMC se basan en el artículo XX del GATT o en el artículo XIV del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS)208. En la práctica, la mayoría de los ACR con este tipo de disposiciones incluyen una combinación de disposiciones ambientales tanto similares a las de la OMC como “OMC plus”.
Los motivos para incluir disposiciones relativas al medio ambiente en los ACR son múltiples. Es posible que los países tengan políticas que exijan su inclusión en los ACR para ajustarse a la legislación nacional que limita las externalidades ambientales y fomenta la armonización entre los socios comerciales de las MNA conexas209. Es posible que otros se vean presionados a incluir estas disposiciones en respuesta a las preocupaciones de la industria nacional o de los consumidores210. También es posible que los países quieran evitar que sus socios comerciales reduzcan sus niveles nacionales de protección del medio ambiente con miras a aumentar la producción y atraer inversiones211.
La falta de disposiciones relativas al medio ambiente podría intensificar la competencia por parte de los socios comerciales con requisitos ambientales menos estrictos, haciéndolos más competitivos en cuanto a precios, lo cual desplazaría a los productores nacionales y a otros exportadores que cumplen las normas ambientales, lo que provocaría resultados ambientales negativosal. Esto se refleja en algunas disposiciones relativas al medio ambiente que buscan un equilibrio entre adherirse a los objetivos normativos relacionados con el medio ambiente y las metas de comercio o inversión, como los ACR entre el Canadá y Colombia, entre el Canadá y Honduras y el TLCAN (tal como se muestra en la Figura 3.5). Lo mismo se ve más matizado en el acuerdo entre los Estados de la AELC y la Región Administrativa Especial (RAE) de Hong Kong (China), que desalienta el debilitamiento de las leyes de protección del medio ambiente para obtener una ventaja comercial competitiva (véase el extracto del acuerdo en el Cuadro 3.1).
FIGURA 3.5SELECCIÓN DE ACUERDOS CON DIVERSOS TIPOS DE DISPOSICIONES RELATIVAS AL MEDIO AMBIENTE
CUADRO 3.1CLASIFICACIÓN DE LAS OPCIONES DE INCLUSIÓN EN LOS ACUERDOS COMERCIALES REGIONALES DE LAS DISPOSICIONES RELATIVAS AL MEDIO AMBIENTE
FUENTE: Compilado por la FAO a partir de los acuerdos comerciales originales.
Las disposiciones relativas al medio ambiente que figuran en los ACR difieren en cuanto a su alcance y adoptan diversas formas en lo que refiere a la amplitud de las cuestiones ambientales que tratan y las medidas para hacerles frente212. También difiere la ubicación de las cláusulas en el acuerdo. Pueden incluirse en el preámbulo y en el cuerpo principal del acuerdo, en un anexo, en un protocolo o en un acuerdo paralelo —como en el caso del T-MEC—, o bien aclararse a través de un intercambio de correspondencia, como la carta de entendimiento entre el Canadá y el Perú en materia de biodiversidad y conocimientos tradicionales (véase el Cuadro 3.1)213. Algunas disposiciones relativas al medio ambiente son ambiciosas e incluyen un lenguaje que se adhiere a los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (AMUMA), como el Acuerdo de Parísam. Varios ACR incluyen explícitamente disposiciones relacionadas con los AMUMA, como los concertados entre los Estados Unidos de América y la República de Corea y entre el Canadá y Colombia y el TLCAN. De hecho, el acuerdo entre los Estados Unidos de América y la República de Corea contiene nueve disposiciones diferentes relacionadas con el cumplimiento de los AMUMA (según se muestra en la Figura 3.5, en la categoría de disposiciones relativas al cumplimiento de los AMUMA)214. En otros ACR se asumen compromisos específicos basados en la legislación ambiental interna, al tiempo que se reitera el derecho de las partes a reglamentar los asuntos de carácter ambiental.
En muchos ACR se menciona abiertamente la cooperación para resolver cuestiones ambientales, como por ejemplo, el acuerdo entre China y Nueva Zelandia, en el que las partes consideran sus prioridades nacionales y los recursos disponibles, acuerdan cooperar en asuntos de índole ambiental y deciden conjuntamente actividades específicas de cooperación en materia de medio ambiente (véase el Cuadro 3.1). Los ACR que tienen por objeto lograr una mayor integración adoptan un enfoque más concreto e incluyen cláusulas que establecen una cooperación más estrecha, en particular en lo que refiere a reglamentos y normas ambientales. Este es el caso de muchos acuerdos negociados recientemente por el Canadá, los Estados Unidos de América y la Unión Europea. Por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos de América (CAFTA-DR), en el que las partes aceptan cooperar para proteger, mejorar y conservar el medio ambiente, incluidos los recursos naturales, y especifican el establecimiento de un marco para dicha cooperación entre las partes (véase el Cuadro 3.1).
A menudo, en este tipo de acuerdos se contempla el establecimiento de acuerdos institucionales especiales que faciliten el cumplimiento de los compromisos, como comités ambientales para examinar y supervisar la aplicación de las disposiciones relativas al medio ambiente y mecanismos para resolver las diferencias que surjan entre las partes en relación con el medio ambiente215. De hecho, muchos ACR que contienen un capítulo exhaustivo sobre el medio ambiente o un acuerdo paralelo —por ejemplo, los acuerdos entre el Canadá y Colombia y entre los Estados Unidos de América y la República de Corea—, establecen esos acuerdos institucionales especiales y cuentan con cuatro tipos diferentes de disposiciones relacionadas con los mecanismos de aplicación (véase la Figura 3.5).
En los ACR se incluyen mecanismos de aplicación sobre todo a través de procedimientos para la solución de diferencias que permiten a los signatarios señalar y demostrar cualquier violación de un acuerdo, y tomar represalias contra esta, con arreglo al marco que se indique en el acuerdo. El lenguaje sobre la aplicabilidad de las disposiciones relativas al medio ambiente varía en función de los ACR, ya que algunas se matizan en términos no vinculantes, mientras que otras se formulan en términos vinculantes216.
Los mecanismos de solución de diferencias pueden ser una forma eficaz de hacer cumplir las disposiciones relativas al medio ambiente. Las medidas coercitivas pueden diferir en relación con la capacidad de los países para imponer reparaciones monetarias o sanciones comerciales. Por ejemplo, el procedimiento establecido en los capítulos sobre medio ambiente de muchos ACR firmados por los Estados Unidos de América suele incluir la posibilidad de imponer medidas de represalia. Por el contrario, los que figuran en los capítulos sobre sostenibilidad de los ACR más recientes promulgados por la Unión Europea excluyen explícitamente la posibilidad de imponer sanciones comerciales217.
Las evaluaciones del impacto sobre el ambiente son fundamentales para evaluar los efectos de las disposiciones relativas al medio ambientean, ya que rastrean los posibles efectos de estas en los mercados, la tecnología y la reglamentación, y actualmente son obligatorias para todos los acuerdos firmados por el Canadá, los Estados Unidos de América y la Unión Europea218. En muchas disposiciones relativas al medio ambiente se establece un mecanismo con el que examinar esas evaluaciones del impacto219.
El proceso nacional de negociación, aplicación y seguimiento de las disposiciones relativas al medio ambiente es de vital importancia. Por ejemplo, la participación pública permite que contribuyan las partes interesadas de todos los sectores que puedan verse afectados220, lo cual reviste especial importancia para abordar las cuestiones relacionadas con el medio ambiente, ya que es posible que la participación pública sea limitada durante el proceso de negociación de los acuerdos comerciales y es posible que a menudo sectores como el ambiental estén infrarrepresentados (véase también el Recuadro 4.2)221.
